LE ROI DE PRUSSE ET SON PREMIER MINISTRE

Aux termes de la constitution, l'Empereur est roi de Prusse; d'un autre côté, en fait et sans qu'aucun texte l'y oblige, le chancelier est repré-

sentant de la Prusse au Bundesiatb et président du conseil des ministres prussiens. Le premier de ces cumuls est légalement obligatoire; le second est pratiquement nécessaire.

Le roi de Prusse, comme tout membre de la Confédération, a linitiative au sein du Bundesratb, où il est représenté par dix-sept plénipotentiaires. De même, ses délégués au seui du Conseil fédéral ont entrée au Pieicbstag et peuvent y faire connaître, dans toutes les matières, Topinion du gouvernement prussien. Ainsi, grâce à la réunion de deux qualités sur la même tète, TEmpereur-Pioi jouit indirectement de deux droits que la constitution refuse à 1 Empereur seul : le droit d initiative et celui d'être représenté dans les deux Assemblées de TEmpire. Mais, dans Tun et Tautre cas, c'est comme roi de Prusse qu'il exerce ces droits, et non pas comme empereur. Cette distinction, si subtile qu'elle paraisse, est capitale; nous verrons plus tard les conséquences qu'il convient d'en tirer.

De même encore, l'Empereur- Pioi a, comme roi de Prusse, une sorte de veto : en matière constitutionnelle d'abord, puisque la Prusse a plus de voix qu'il n'en faut pour s'opposer à une revision du statut fondamental; en matière de guerre et de marine, dans les questions relatives aux impôts de

SUll I. M.I.KMAfiNi: l'Ol.niQlE. KJl

coiisoininatioii vl ;m\ douanes, parce <inc, comme présidente de la GonFédération, la Prusse peut s'o|)poser à toute innovation , cjuel que soit le i liillre de la majorité qu'une telle innovation réunisse au sein du Conseil fédéral. C'est donc bien un droit de iwln, si limité que soit ce droit. Mais, ici encore, ri^mpereur-Roi a^jit comme roi de Prusse, pourvu d'une voix prépondérante dans certains cas, et non comme empereur.

Le cumul ohlijjatoire et constitutionnel des fonctions d'empereur et de roi de Prusse donne donc au chef de l'Fmpire des attributions qui, dans tous les pavs constitutionnels, sont considérées comme essentielles auv rapports entre le pouvoir exécutif et le lé^jislatif : initiative, entrée aux Chambres, vetn\ Sans ce cumul, il serait désarmé à Fégard du Bundesratli et tlu Reichsta(j^. On peut dire, à la vérité, qu'alors même qu'il n'en serait pas ainsi, l'Empereur serait du moins représenté au Bundesrath par le chancelier, qu'il nomme sans condition et qui préside les travaux du Conseil fédéral; mais nous savons déjà combien sont restreintes, en droit pur, les attributions du chancelier : il n'aurait même pas l'initiative au Bundesrath, s'il n'était

' Dans la i)Iu|»art des consiitutions, le p

ouvoii executi

que chancelier; s'il se présentait au Reichstag^, ce serait au nom du Bundesrath qu'il y parlerait, comme délégué des gouvernements confédérés ou comme plénipotentiaire de Prusse, et non comme ministre de FEmpereur.

Le chancelier actuel, outre ses fonctions impériales, remplit celles de membre du Bundesrath pour la Prusse et de président du conseil des ministres prussiens. De là, au point de vue de sa responsabilité, des conflits de devoirs sur lesquels il importe tout d'abord de s'arrêter un instant.

Le chancelier, dit la constitution, assume la responsabilité des actes de T^mpereur, qu'il a contresignés. Quelle est exactement la nature de cette responsabilité? est-elle judiciaire et pénale, ou seulement politique? On lui conteste le premier de ces caractères, parce qu'il n'y a pas de loi organique sur la matière et que le Reichstag constituant a repoussé un amendement disant que cette loi devrait être faite. ^L de Bismarck n'admettait même pas qu'il eût une responsabilité politique devant le Reichstag, et a déclaré, chaque fois que Foccasion s'en est présentée, qu'il n'était responsable qu'à l'égard de l'Empereur. Peu importe, d'ailleurs, à

ces troi> droits réunis : aux Etats-Unis, l'entrée aux Chambres lui est refusée; en Suisse, le veto.

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notre jxtiiit (le vue, la solution (loniu*e à ce j)ro- Lleine. (le (pi'il nous faut seulement retenir, c'est (|ne le joui- on, d'une manière ou de l'autre, la res|)onsal)ililé du ministre, en tant que chancelier impérial, entrerait en jeu, elle ne; pouriait -'aj)j)li<juer cpTaux actes contresijjnés par lui en (jualité de chancelier. Les actes du président du Bundesrath, ceux du plénipotentiaire de Prusse, ceux du président du conseil prussien échapperaient totalement à la compétence impériale, quelle que soit l'autorité qui possède cette compétence : on ne pourrait, par exemple, accuser le chancelier d'avoir fait mauvais usage du veto de la Prusse, ni incriminer les instructions que, comme ministre prussien, il se serait données à lui-même.

Dès lors, n'eùt-il pas été plus simple, pour éviter toutes les obscurités qui enveloppent le cumul de cette triple qualité sur la tête du chancelier, d'éviter ce cumul et de nommer autant d'hommes qu'il y a réellement de fonctions? M. de Bismarck lui-même et plusieurs commentateurs soutiennent que le cumul, n'étant pas imposé par la constitution, n'est pas nécessaire. Contre eux, on a pu faire valoir un ar^jument de droit : la voix prépondérante de la Prusse au Bundesrath, a-t-on dit, e>t qualifiée par la constitution de « voix présidentielle » ,

depuis même que le chef de l'Empire porte le titre d'empereur; il en résulte que cette voix appartient, non à l'Empereur, qui n'est pas directement représenté au Bundesratlî, mais au chancelier, qui préside cette Assemblée ; or, comme cette voix est une voix prussiemiej le chancelier doit être évidem- ^ ment plénipotentiaire de Prusse.

Outre que cet argument a le tort d'être seulement juridique, et, comme tel, sujet à être contredit par les faits, il n'explique pas pourquoi le chancelier est aussi président du conseil des ministres de Prusse. En réalité, ce sont des motifs politiques de la dernière importance qui imposent le cumul. Que serait, en effet, la situation du chancelier dans TEmpire, s'il n'était, en outre, plénipotentiaire et premier ministre de Prusse?

Président du Bundesrath, il pourrait peut-être v parler au nom de FEmpereur, mais il ne pourrait y déposer de proposition ; c'est dire que le chef de lEmpire serait seul à n'avoir point de voix utile dans le Conseil fédéral ; que le chef de l'armée, de la marine, de la diplomatie, de l'administration serait constamment paralysé dans son action, sans moyen direct de formuler ses vues sur la direction à imprimer aux affaires communes ; placé enfin, à l'égard des gouvernements confédérés,

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dans une situation aussi inférieure que Tétait, en Krance, le Corps législatif vis-à-vis du {jouvernenient sous le ré(;ime de 1852. Pour éviter ce dan|;er, (ju'il siilllt de signaler pour m nioulrer toute la |;iavilé, il n'existe (|n\in procédé : il laiit que le cliancelier soit plénipotentiaire de Prusse. Il faut encore qu'il soit président du conseil des ministres de Prusse ; autrement dit, il faut qu'il se donne à lui-même les instructions en verlu desquelles il réglera sa conduite au liundesrath. Plaçons-nous, en effet, dans Tliypotlièse contraire. Comme plénipotentiaire, il reçoit les instructions du gouvernement quelconque qui préside aux destinées delà Prusse ; comme chancelier, il estresponponsable des actes de l'Empereur. Supposons un instant le moindre désaccord entre les instructions du plénipotentiaire et les actes du gouvernement impérial, dont la responsabilité pèse sur le chancelier : la situation est absurde et insoluble. Prenons, par exemple, le conflit de 1880 dont il a été parlé plus haut ; admettons que le gouvernement prussien ait donné pour instructions à ses plénipotentiaires de voter dans un certain sens ; M. de Bismarck, plénipotentiaire de Prusse, est forcé de voter dans ce sens. Mais, comme ministre impérial, il estime ce vote contraire aux intérêts de TEmpire :

s'il n'a pu rédiger lui-même ses instructions et conformer son vote prussien à son opinion impériale, il se verra acculé à la plus outrageuse des contradictions, à un cas de conscience auprès duquel celui qui s'est réellement posé en 1880 n'était rien, puisque, là au moins, le vote du chancelier était d'accord avec son opinion.

Il résulte donc de la nature même des choses que le cumul s'impose en fait pour le chancelier, comme la constitution le prescrit en droit pour l'Empereur. De même qu'il y a confusion de couronne entre l'Allemagne et la Prusse, de même aussi il doit y avoir confusion de politique sur toutes les matières de la compétence impériale, et cette confusion de politique se traduit par l'institution d une nouvelle divinité trinitaire, qui est le chancelier impérial.

L HEGEMOÏSIE PRUSSIENNE.

Divinité n'est point trop dire, en parlant d'un si haut personnage: la constitution de 1867-1871 tout entière n'est faite qu'en vue d'un homme et à

SIR L'ALLEMAT.NE Pni.lTIQI'E. 107

sa mesure. T/est seulement en la bouleversant de tond en eomhie que des pratiques libérales j)r)urraient s'introduire, soit en Allema,'jne, soit en Prusse. L'enchevêtrement inextricahh? (\c> pouvoirs publics de la C-on fédération avec ceux du plus puissant def' confédérés n'est qu'une in(jénieuse machine dont les engrena(jes ont été calculés de façon à absorber peu à peu tous les membres de l'Empire; un seul doit subsister en dernière analyse : la l^russe. Pour la Prusse commepourrAllemafjne, on a pris soin d'écarter jusqu'à la possibilité d'établir de lonf;temj)S le ré^jime parlementaire. Il n'est point de monument à la fois plus hypocrite et plus complet du gouvernement personnel.

La Prusse, en apparence, a les mêmes devoirs et moins de droits parfois que les autres confédérés. Avec eux, elle a laissé limiter sa souveraineté par l'étahlissement d'une souveraineté supérieure, à qui elle a abandonné une partie de ses droits sans même son.fjer à s'en réserver quelques-uns, comme l'ont fait certains Etats du Sud. Elle s'est sacrifiée parfois, et, dans le Bundesrath, elle n'a pas voulu réclamer une part de représentation proportionnelle à son importance réelle. Partout, enfin, elle s'est dissimulée avec le désintéressement du plus pur patriotisme. Mais en réalité, elle est maîtresse du

Bundesiatli, où figurent seulement en grande pompe les vassaux qu'elle a admis dans son cortège roval ; maîtresse du Reichstag, qu'elle a d'ailleurs réduit à sa plus simple expression, pour n'avoir point à céder à de périlleux entraînements ; maîtresse de l'armée, de l'administration, de la diplomatie, qui sont ses vrais movens d'action et d'assimilation et où des fonctionnaires prussiens travaillent, avec la plus absolue discipline, au bonheur et à l'unité de l'Allemagne. Contre le mésusage de tous les pouvoirs qu'elle possède, il n'v a point de sanction ; en vain le Bundesrath décréterait-il, dans un subit accès d'indépendance, l'exécution fédérale contre la Prusse : l'Empereur ne peut exécuter le roi de Prusse.

Ce qu'il exécute, en revanche, c'est la liberté politique, et cela, tant pour l'Allemagne que pour la Prusse. Les députés des Etats du Sud au Reichstag, le centre ultramontain ou les progressistes au Landtag prussien implorent en vain la constitution d'un ministère responsable qui obéisse aux volontés de Topinion publique : ils ne l'auront pas, car on ne peut le leur donner, sous peine d'arrêter du même coup le fonctionnement de l'organisme entier. Le roi de Prusse ne peut plus , aujourd'hui, avoir une politique différente de l'em-

SIR i/ali.fmacm: poi.niQr t.. ig9

percm <rAllema[;ne. Il faut ;i l'I'mpereur la libre disposition des voix prussiennes au Bundesratli pour n'rtre pas réduit à un rôle passif vis-à-vis de ri'nipire. 11 faut que les instructions des plénipotentiaires prussiens soient calquées sur la politique de rKrapercur vt du chancelier. Il faut (jue la politique impériale soit celle de la Prussi*, puisque c'est la Prusse qui doit Texécuter. Ainsi, point de place au Landtag ni au Reichstag pour les mouvements de Topinion publique et pour le jeu des partis : le chancelier ne doit pas tomber devant un vote du Reichstajj, ni le président du conseil prus- >ien devant un blâme du Landtag. Ou les deux Assemblées seront d'accord pour soutenir la même politique, ou, ce qui est plus probable, on se privera du concours de Tune et de l'autre et Ton gouvernera par l'Empereur et en son nom, pour l'unité allemande. Point d'entraves, point de cahots : rien que la pensée d'un homme se déroulant à loisir, rien qu'une volonté unique dédaignant tous les obstacles.

Une telle constitution a pu répondre à des nécessités contingentes et passagères : elle ne saurait avoir d'avenir durable. Un des représentants les plus distingués de notre école historique , M. Lavisse, comparant la langue allemande à la

m ÉTUDES

langue française, dit de la première qu'elle est un moulage, toujours façonné sur la réalité des choses et la complexité des idées, au lieu que la seconde est une sculpture, parce qu'elle est simple et synthétique. La constitution de 18GT-1871, elle aussi, est un moulage ; chacune de ses parties s'adaptait merveilleusement, à l'origine, aux difficultés du jour. Le Bundesrath? Une satisfaction d'amourpropre jetée en pâture aux petits souverains que l'on voulait amoindrir. Le Reichstag? Un réservoir où viendrait se perdre le trop-plein du courant progressiste. Entre les deux, un être abstrait, la présidence de la Confédération, au caractère discret et mal défini, insaisissable et fuyant, mais cachant un être vivant, qui étend successivement sa main sur tous les organes de l'Allemagne unifiée. Derrière le Bundesrath, rien, sinon le souvenir du passé qui s'éteint. Derrière le Reichstag, rien, sinon un peuple, encore surpris de se trouver rassemblé, n'avant point pleine conscience de sa force, ne sachant que faire du hochet qu'on lui a donné pour le distraire, prêt à l'abandonner pour courir sus à ceux qui menaceraient sa jeune indépendance , et commençant à peine à se blaser sur le péril extérieur pour méditer de plus près sur sa situation interne. Derrière la présidence, au

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contraire, le moteur principal et le régulateur de l'Empire, un État constitué par des luttes séculaires et par les fortes traditions de ses princes, un État dont une poi{;ne de fer retient et dirige aujourd'hui tous les rouages.

Mais le fer s'émousse à la longue; les grands souverains s'en vont, les grands ministres passent, les anciennes institutions tombent, les êtres nouveaux se développent. M. de Bismarck et Guillaume !"■ ont réussi à absorber pour un temps toutes les forces politiques de l'Allemagne, parce qu'ils personnifinient , pour l'avoir faite, l'unité nationale. Leur dictature, fondée sur les services rendus, a été acceptée : eux disparus, qui s'imposera assez pour pouvoir étouffer le particularisme, et à quelles conditions? qui, pour refuser l'entrée à la liberté politique, lorsque le peuple allemand se sentira vivre? L'institution monarchique, longtemps protégée par la grande figure de M. de Bismarck, est aujourd'hui découverte, depuis la retraite du chancelier et l'entrée en lice de Guillaume IL La Prusse, jadis concentrée sur ellemême, disciplinée quand elle était resserrée par des frontières trop étroites, énergique quand elle avait à combattre pour l'existence, la Prusse, en s'étendant, s'énervera; l'intégrité de son carac-

tère s'effacera au contact des populations qu'elle a appele'es à une vie commune; la Prusse aura lAllemagne peut-être, mais, à coup sûr, elle ne sera plus la Prusse; le fragile e'difice constitutionnel qu'elle a élevë devra, comme elle, se transformer, pour que les pouvoirs publics de l'Empire acquièrent Tautorité, l'autonomie et la dignité' qui leur manquent, pour que l'avenir politique de rAllemagne ne soit plus livré aux hasards du pouvoir personnel. Après avoir moulé , il faudra sculpter.

De quel métal? avec quel ciseau? Nul ne saurait le prédire exactement. Du moins, peut-on discerner l'orientation que semble devoir prendre la politique intérieure de lAllemagne, en s'initiant à l'organisation présente de la Prusse, aux forces sociales dont elle dispose, aux idées qui l'animent. L'Empire enfant a emprunté plusieurs de ses traits à la monarchie adulte ; il emploie la plupart de ses hommes. Pour bien connaître l'un, il faut pénétrer l'autre.

CIIAPITKi: IV