I. VD.MIMSTHATION LOCALE

Actrice principale dans la rtVénération de la Prusse après lèna, un instant él)ranlee dans sa toute-puissance parl'assaut delà révolutionde 1848, restaure'e dans son cre'dit par l'issue du conflit de 1 8(12- I8(j(j, et aujourd'hui maltresse incontestée du royaume en même temps que pouvoir prépondérant dans l'Empire, la bureaucratie a donné une preuve suprême d'intelligence et d hahilelé : la paiticipation qu'elle refuse au Landtags dans la direction des intérêts généraux de TÉlat, elle l'a sollicitée de la part des diètes pour la gestion des intérêts locaux; elle a dérivé vers les extrémités de la monarchie l'afflux de passions ou de revendications qui menaçait de se porter au centre.

Le vaste plan de décentralisation et d'émancipation locale conçu par Stein n'avait, comme on l'a vu, reçu d'application que dans les villes; c'est seulement depuis 1872 et 1875 qu'il a été repris, par une organisation nouvelle des cercles et des

provinces. Mais en même temps que l on achevait de décentraliser, des ide'es nouvelles s'étaient fait jour au sujet du droit électoral local. Stein avait brisé les corporations municipales privilégiées pour leur substituer des conseils élus par les contribuables ; le législateur de 1872-1875 a resserré dans des limites plus étroites la prépotence de la grande propriété au sein des assemblées locales des cercles et des provinces, en accordant une plus large représentation aux autres classessociales. Quelques détails sont ici nécessaires.

Les villes placées sous le régime de l'ordonnance municipale du 19 novembre 1808 comprenaient les agglomérations, souvent fort petites', qui avaient été érigées en corporations municipales par charte rovale, et qui étaient, en général, administrées par un conseil exécutif [Magistrat], renouvelable par cooptation. A ces villes, Stein donna un conseil élu pour trois ans par le suffrage direct et secret des bourgeois possédant un revenu minimum de 150 à ^00 thalers, suivant les localités; ce conseil élisait désormais le Magistrat, dont les membres, au nombre de six à vingt et un, étaient désignés pour six ans , quelquefois pour

' Il V en avait qui comptaient moins de huit cents habitants.

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douze, cl (levaient être ajjreês par rautoritt; ()rovinelale ' ; fjuelques-uns, le ljour(|mestre notamment, recevaient un traitement, avaient droit à pension; si bien qu'aujourd'hui encore c'est une véritable carrière que d'être chef de municipalité, et qu'un bon bour^jmestre de ville movenne est souvent appelé dans une ville plus {grande et plus riche pour diri(;er ses services. Le conseil contrôlait toute l'administration communale et prenait les décisions qu'exécutait le Magistrat ; celui-ci se divisait en plusieurs commissions dont chacune était mise à la tète d'un des services locaux; la police de sûreté se faisait dans les petites villes sous l'autorité de l'Etat, dans les grandes par les soins d'un fonctionnaire royal et en vertu de renflements royaux; l'Etat se bornait à surveiller l'administration communale proprement dite, et n'en réformait les actes que s'il était saisi d'une réclamation des intéressés ou si une loi était violée.

Une tentative de réaction fut faite, en 1831, par l'ordonnance du 17 mars : le cens électoral était élevé, un cens d'éligibilité établi, une tutelle d'Etat infiniment plus encombrante organisée. Mais les

' Dans les villes comptant plus de tli\ mille habitants, le bourgmestre était nommé par le Roi sur une liste de trois candidats présentés par le conseil.

villes, laissées libres de rester sous l'empire de l'ordonnance de 1808 ou de se conformer à celle de 1831, se montrèrent géne'ralement rebelles au nouveau re'gime. Aucune transformation sérieuse ne fut donc opérée dans leur organisation jusqu'aux lois du 11 mars 1850 et du 30 mai 1853, qui, laissant subsister les caractères principaux du régime de 1808, ont cependant abaissé le cens électoral au payement de deux thalers d'impôt direct. Ces lois ont, par contre, divisé le corps électoral suivant le système des trois classes en vigueur pour l'élection de la Chambre des députés du Landtag, avec cette seule différence que chaque catégorie d'électeurs municipaux élit directement ses conseillers, au lieu de procéder à deux degrés. Stein n'avait pas eu le loisir de régler à nouveau l'organisation des communes rurales; cette réforme était d'ailleurs dans sa pensée subordonnée à l'affranchissement, ou mieux à la constitution de la petite propriété, qu'il avait le dessein d'associer avec la granrle dans la gestion des intérêts ruraux. La petite propriété ne se constitua qu'après lui, alors que le pouvoir central subissait déjà une impulsion toute contraire à la sienne. Les communes rurales restèrent donc soumises aux principes du droit général prussien, qui subsistent

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aujourd'liiil encore dans une intefjrité presque absolue : c'est radmiiiistration patrimoniale déchevins sous la surveillance du sei{;neur de l'endroit; mais, en IH7i, les attributions de police ont été données à un bailli [Awtsvorstelicr)^ nommé par Tautoritt' centrale sur présentation de la diète de cercle ; ses })Ouvoirs s'étendent sur plusieurs communes et s'exercent sous la surveillance d'une commission permanente formée de délég^ués des conseils communaux ou des grands propriétaires indépendants.

Au-dessus des communes', le cercle [Kreis), Le même motif qui avait empécbé Stein de s'occuper des communes rurales, l'empécba également de réformer les cercles. Quant à Hardenberg, toujours liante par l'exemple de Napoléon 1*'

' C'est à Jessciii que l'on néglige ici la législation communale spéciale à la Westphalie et à la Province Rhénane; cette législation, cotliHée dans les ordonnances de 1841 et de 1845, n'est point à proprement parler prussienne : elle est surtout inspirée par les idées administratives françaises, que les guerres de la Révolution avaient réj)andues dans ces provinces et qui n*ont reçu que quelques altérations en 1856: l'un des traits les plus notables de cette législation est que les communes rurales suivent à peu de chose près les mêmes règles qiîe les villes. L'organisation de ces dernières tend d'ailleurs aujourd'hui à se rapprocher du type qui a été décrit ci-dessus. Voir, dans les Annales de i Kcole libre des sciences politiriues de 1888 et 1889, l'étude de M. Max Leclerc sur la ville de Bonn.

et les séductions de la loi de pluviôse an YIII, il ne songeait pas à faire autre chose du cercle qu'un arrondissement avec un fonctionnaire dévoué qui, sous le nom de Landrath, jouerait le rôle de nos sous-préfets: tout au plus consentait-il à placer à côté du Landrath un conseil composé de deux nobles, de deux citadins et de deux paysans pour les affaires locales (édit du 30 juillet 1812). Les grands propriétaires crièrent si fort qu'ils l'obligèrent tout d'abord à choisir le Landrath sur une liste de trois candidats présentés par les états du cercle, et, Hardenberg mort, ils obtinrent, de 1825 à 1842, une série d'ordonnances consolidant à leur profit, en ne l'amendant que légèrement, l'ancienne organisation de ces états. La diète de cercle comprenait tous les possesseurs de biens nobles, quelques délégués du Magistrat des villes, et en général trois représentants élus des communes rurales; une majorité des trois quarts ou des deux tiers était nécessaire pour l'adoption d'une délibération, mais aucune décision n'était adoptée si deux des trois ordres s'v opposaient ; les candidats aux fonctions de Landrath étaient présentés parles seuls membres de la première catégorie et pris parmi eux, ainsi que deux députés du cercle qui assistaient ou suppléaient le Landrath.

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Depuis la loi (lu I ii dccenibre iHTii, cette prédominance de la (ji ande propriété a cessé : la diète est élue encore par les trois mêmes ordres, mais les sièges sont répartis de telle façon r|ue la grande jMopriété n'en peut absorber plus d'un tiers et que souvent elle est réduite au quart, une part égale étant réservée aux communes rurales et tout le reste abandonné aux villes ' ; les candidats aux fonctions de Ldudicith et ses assistants sont proposés par la diète tout entière, et sans qu'ils soient astreints à faire partie de telle ou telle catégorie. Enfin, une commission de cercle, composée du Landratli et de six élus de la diète, veille à l'exécution des décisions de celle-ci.

Plusieurs cercles forment une régence {Regierungsbczirk) , qui a communément l'étendue de deux de nos départements français. En substituant les régences aux anciennes cbambres de guerre et des domaines, Stein avait pensé les composer pour partie de fonctionnaires et de représentants de la province, ceux-ci cboisis sur une liste trij)le dressée tous les trois ans par les états provinciaux ; cette dernière partie de la réforme ne fut jamais appliquée, et, sous la direction d'Hardenberg, les ré-

1 Une ville forme parfois un cercle à elle seule, aïKjuel cas son conseil municipal fait fonction de diète.

gences ont pris un caractère tout administratif : exclusivement composées de fonctionnaires (un président, des conseillers, etc.] , elles opèrent dans la forme collégiale, c'est-à-dire par voie de délibérations; elles jouissent d'un pouvoir de décision propre fort étendu, mais les circonscriptions sur lesquelles elles exercent leur autorité sont purement administratives et n'ont ni personnalité morale, ni budget, ni représentation locale })ar conséquent. Si, comme on le verra, une commission procédant en partie de l'élection a été placée auprès des régences, c'est seulement pour l'exercice de la juridiction administrative.

Les régences sont groupées en provinces et placées, comme telles, sous la surveillance et l'autorité d'un président supérieur. Mais, au contraire des régences, la province a une existence propre et possède une diète. L'organisation de cette diète, telle qu'elle résultait des ordonnances de 1823 et de 182 4, reposait exclusivement sur la représentation de la propriété foncière : pour être électeur ou éligible dans l'un des trois ordres des nobles, des villes ou des campagnes, il fallait être propriétaire d'un bien foncier de l'une des trois catégories, l'élection se faisant directement dans le premier collège, le plus souvent au second degré dans

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le second, et toujours au troisième deg[re dans le dernier. Saut en Westplialie et dans la Province Rhénane , où cliacun des trois ordres avait une représentation égale, les députés des nobles étaient toujours les plus nombreux, les ruraux les plus mal partagées. Les diètes provinciales sié(;eaient tous les deux ans, sous la présidence d'un Landtagsmarscliall nommé par le Roi; elles avaient été pourvues en lHi2 d'une délé^jation permanente.

La réorganisation de ces diètes a suivi, par la loi du 29 juin 1875, celle des cercles : les membres qui les composent sont désormais élus non plus par des collèges distincts et par classes, mais par les diètes de cercle; la diète provinciale choisit son président, ainsi que les fonctionnaires nécessaires pour la gestion des intérêts locaux et les membres de lacommission provincialepermanente; celle-ci désigne cinq habitants de la province destinés à former, avec le président supérieur et un haut fonctionnaire spécialement commissionné par le ministre de l'intérieur, le conseil provincial, et, pour chaque district, quatre habitants constituant, avec le président de régence et un haut fonctionnaire délégué par le ministre, le conseil de district.

Ainsi, la législation de 1872-1875 a eu pour

premier objet de contenir dans de plus justes limites la grande propriété', sans la déposséder entièrement cependant, et de faire une large place à côté d'elle, dans les assemblées locales, soit à la petite propriété foncière, soit à la fortune mobilière qui domine dans les villes '. Mais, d'autre part, — et c'est en cela que réside son principal intérêt, — elle a cherché à associer les assemblées locales à Texercice de certaines attributions d'Etat : non seulement, comme s'en serait aisément contenté Hardenberg, les assemblées jouissent d'une grande autonomie pour les décisions intéressant plus spécialement leurs commettants, mais elles sont fréquemment appelées à donner des avis en matière d'intérêts généraux, mais elles présentent des candidats pour les fonctions de bailli ou de Landrath, mais enfin elles sont parties actives,

1 II a déjà été noté, à propos des municipalité», que l'organisation n'est point identique dans l'est et dans l'ouest de la monarchie. Le Ié{|islateur prussien a toujours eu pour règle d'accommoder son œuvre aux exigences et aux traditions de chaque province ; au début du siècle, chacune de celles-ci avait ses lois propres; de nos jours, les lois sur les cercles et les provinces n'ont pas été lendues immédiatement applicables aux régions rhénanes, et quand elles l'ont été, on leur a fait subir quelques modifications de détail. Le mouvement d'unification ne cesse de se jioursuivre néanmoins; la Posnanie seule, à raison des difficultés politiques qu'v soulève la question polonaise, demeure soumise à un régime d'exception.

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voire piépondéranles , dans certaines questions ([iii concernent essentiellement des intérêts d'État. On j)Ourrait citer plus d'un exemj)le de cctie coopération des représentations locales avec les délégués de l'autorité centrale; le plus saillant, à coup sûr, pour des esprits français, se rencontre dans l'or^janisation desjuridictions administratives. L'introduction de ces juridictions en Prusse est toute récente. Le contentieux était autrefois ju{j^é par la voie gracieuse dans les bureaux, le recours hiérarchique tenant lieu d'appel ; s'il s'élevait un conflit entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire, le conflit était réglé par un accord entre les ministres compétents, ou au besoin par le Roi sur avis du ministère d'Etat, et depuis 1847 par un tribunal spécial formé de membres du conseil d'État. C'est seulement en 1875 que des tribunaux administratifs spéciaux ont été institués. Réorganisés en 1883, ils se confondent aujourd'hui avec les commissions de cercle etde district, dont la composition a été indiquée plus haut. 11 suffit de rappeler ici que l'élément électif y est en majorité sur l'élément fonctionnaire ; ce sont donc des habitants du cercle ou du district, sans liens permanents avec l'administration, qui rendent en première instance la justice administrative, sauf

recours devant un tribunal supérieur composé pour moitié de fonctionnaires de Tordre judiciaire et, pour l'autre moitié, de fonctionnaires de Tordre administratif. Quelle que soit encore la compétence restreinte de ces juridictions ', les restrictions n'altèrent point le principe profondément original du système : le contact s'établit entre fonctionnaires et administrés pour la décision judiciaire comme pour Taction administrative; la Kreisausschuss et la Beziî^ksaussc/uiss, opérant tour à tour dans les deux qualités d'administrateur et de juge, ont scellé fortement le lien.

Il est aisé de réduire à quelques idées essentielles cette organisation, en la dégageant de ses détails accessoires, k Tout pour le peuple, rien par le peuple » , telle était la maxime en vigueur à la veille de 1806. Stein a voulu restaurer le gouvernement local : il a ressuscité la vie municipale dans les ajjglomérations urbaines, mais sa chute prématurée du pouvoir Ta empêché de conduire son entreprise jusqu'à parfait achève-

1 M. Laferrière fait remarquer avec raison que cette compétence ne s'étend qu'au contentieux des administrations locales; le contentieux de l'administration centrale est toujours porté devant les ministres. Voir son Traité de la juridiction administrative^ p. 45 et suiv.

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ment. I liiKlcnhcij; a préliMidu pourvoir la l'russe (ruiH' Imrt aiu ralie régénérée, conçue d'après le tvpe Français, et régnant en souveraine sur une société éj;alilaire; il a été arrêté par les grands propriétaires qui , aussitôt après sa mort , ont obtenu du Roi la consolidation de leurs privilèges. Saut une courte période qui suivit immédiatement la promulgation de la constitution de 1850, cet état de choses a subsisté jusqu'en 1872 : la grande propriété et la bureaucratie vivaient côte à côte, chacune cantonnée dans une sphère d'action distincte, la première monopolisant les affaires locales, la seconde les intérêts d'État. Depuis 1H72, 1 administration prussienne a repris les idées de Stein en les accommodant aux besoins du jour, c'est-à-dire en accordant à la fortune purement mobilière un contingent d'influence qui lui était jusque-là refusé. Elle a réorganisé, en en élargissant la base, les diverses corporations locales ; elle s'est déchargée sur elles d'une partie de ses attributions, et, de ce chef, a pratiqué une large décentralisation ; elle a, d'autre part, concédé à ses propres délégués dans les provinces et les régences un pouvoir de décision propre, et, par cette déconcentration de ses attributions réservées, elle a puissamment contribué à développer

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l'activité locale et à assurer la rapide expédition des affaires; elle a enfin intimement associé, soit à Faction administrative de ses a;;ents, soit à leurs décisions juridictionnelles, des délégués des corps élus de ces localités.

Ou'a-t-elle attendu de cette association ? Tocqueville a dit quelque part que les institutions locales sont les écoles primaires de la liberté. A ce titre, les institutions prussiennes, avec la grande indépendance des corporations, la publicité des séances de leurs conseils à tous les degrés, seraient particulièrement recommandables. Mais les fonctionnaires qui servent les Hohenzollern ne sont guère suspects d'un amour inconsidéré pour la liberté : ils le prouvaient dans leurs rapports avec les assemblées politiques dans le moment même où s'accomplissait l'œuvre de la réforme locale. Qu'ont-ils donc voulu faire? Fournir un aliment aux besoins d'activité que la Pin de la guerre de 1870 et l'introduction d'idées démocratiques dans l'Empire allaient sans doute faire naître chez les Prussiens; exploiter en le satisfaisant ce goût prononcé pour le particularisme local qui est au fond du cœur de tout Allemand, et se servir de ces diètes rénovées, de ces commissions permanentes inventées, pour asseoir solidement sur le peuple

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rautoriti' moiiilc (|ii(' le spectacle f|iJoti(lieii de leurs capacités, de leur zèle et de leur ardeur monaiilii(|ue ne inan<|ueiait pas de leui" [)rocurer.