ASSEMBLÉES MUNICIPALES

de 1787

Leur caractère Économique; leur fonctionnemeiil. .

Importance des Assemblées municipales dans le système des Assemblées provinciales. — La réforme municipale de 1787 se rattache aux théories dominantes sur le droit de cité. — Théories de Turgot et de Condorcet. — Elles ne reconnaissent pour citoyens que les propriétaires. — La législation de 1787 ne les réalise pas intégralement ; elle établit un suffrage censitaire, reposant sur la somme d'impôts payée. — Le droit de cité-fondé sur l'impôt donne des résultats à peu près équivalents à ceux du droit de cité fondé sur la propriété. — Tableau faisant connaître le nombre des nonélecteurs, des électeurs et des éligibles pour 116 paroisses (sur 121) de l'élection d'Orléans, d'après les rôles de la taille. — Il prouve que l'administration des paroisses rurales est confiée à une oligarchie et que le droit de cité est constitué en privilège économique et fiscal. — Le seigneur et le curé, membres de droit des Assemblées municipales ; le seigneur est président ; prépondérance des ordres privilégiés. — En fait, ni les seigneurs ni les curés ne siègent. — Le syndic municipal et le syndic paroissial ; le greffier ; leurs fonctions sont rétribuées. — Les Assemblées municipales se réunissent tous les dimanches. — Leurs attributions ; ce qu'il faut entendre par leur caractère a. économique ». — Ce sont des assemblées exclusivement administratives. — Local où elles se réunissent : la « chambre municipale ». — Budget des dépenses administratives. — Les Assemblées municipales ne sem-

blent pas avoir été établies partout. — Difficultés de leur organisation ; illégalités nombreuses commises dans leur composition. — Leur création universelle est pourtant demandée par les cahiers, qui veulent aussi leur donner des attributions de police. — Extension de leurs pouvoirs au cours de- Tannée 1789; pouvoirs judiciaires, militaires et de police. — Analogies nombreuses entre les municipalités créées le 22 décembre 1789 et celles de 1787 ; comparaison des unes avec les autres. — Conclusion. Les bases économiques de la réforme municipale de 1787 s'harmonisent avec Torganisation sociale; des Assemblées municipales de 1797 on passe non révôlutionnairement, mais par transition, aux municipalités de 1789.

Le changement qui s'opéra en 1787 dans Tadminisiration des communautés rurales aurait eu sans doute des suites importantes pour notre histoire administrative, si l'ancien régime avait vécu. Les Assemblées municipales tenaient une grande place dans le plan d'organisation des nouvelles Assemblées provinciales. Soit retard dans les élections, soit difficulté de recruter les membres, soit insuffisance et incapacité des « députés », l'établissement et la mise en train des municipalités furent laborieux. Or, de l'aveu du gouvernement, la réforme entreprise serait demeurée impuissante, si le rouage essentiel du nouvel organisme, l'Assemblée municipale, ne fonctionnait pas normalement. Une circulaire du Contrôleur Général (28 janvier 1788) (1) rappelait aux intendants la

(1) Archives nationales, H 1601.

nécessité de former au plus vite les municipalités prescrites par Tédit de juin 4787 et qui ne Tétaient pas encore dans mainte localité. Si cette situation se prolongeait, disait-elle, « les Assemblées de département et TAssemblée provinciale se trouveraient arrêtées dans leurs opérations ultérieures, et il n'existerait plus une véritable organisation, j

Les Assemblées municipales de 1787 furent les organes de transition entre l'ancien et le nouveau régime. La révolution municipale de 1789, si caractéristique de la Révolution à ses débuts (1), a été surtout remarquable dans les campagnes, où les attributions des corps administratifs chargés d'administrer les biens communs se sont considérablement accrues. Ces corps sont les mêmes dans la seconde moitié de l'année 1788 et dans celle de 1789 ; pourtant, ils ne se ressemblent déjà plus à un an de distance.

Malgré la brièveté de leur existence, l'histoire de ces Assemblées est utile à connaître à un autre point de vue. Le régime censitaire qui fut celui des municipalités créées par la Révolution (décembre 1789) a de grandes analogies avec celui des Assemblées municipales de 1787. Il s'y marque nettement l'influence des théories économiques dominantes dans la seconde

(1) Voir AuLARD, Histoire politique de la Révolution française, (en cours de publication), p. 37.

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moitié du xviiie siècle. Un auteur de l'époque (i) caractérise même les attributions conférées par la loi aux Assemblées municipales comme étant de « police économique » : il convient de montrer ce qu'il faut entendre par cette expression.

C'est l'objet de la présente étude.

La réforme de 1787 consacra une théorie du droit de cité qui pèsera sur la Révolution à ses débuts. On la trouve exposée avec beaucoup de force surtout dans Turgot et dans Condorcet ; le second l'a visible ment empruntée au premier.

Dans l'exposé au Roi de son projet de municipalités (4775), Turgot ne regarde comme citoyens que les propriétaires fonciers. Ils sont les plus instruits; donc ils peuvent seuls former des assemblées raisonnables. Mais surtout les propriétaires du sol dans les campagnes, les propriétaires de terrains et de maisons dans les villes ont seuls un intérêt direct à la bonne gestion des affaires communes. Cet intérêt varie, il est vrai, à proportion du revenu. Aussi, au-dessus d'une certaine somme (600 1. à la campagne et 15,000 1. en ville) de revenu foncier, le propriétaire a droit à une voix; il est un «citoyen entier». Audessous, il ne peut avoir qu'une fraction de voix.

(i) Encyclopédie méthodique. Jurisprudence, tome IX. Delà police et des municipalités. Discours préliminaire. L'auteur est Peuchet.

Turgot imagine ainsi ce qu'il appelle des « citoyens fractionnaires », qui détiennent une moindre part de propriété. Des non-propriétaires, il parle avec dureté. Ils ne sont dans la paroisse ou le village que des hôtes « de passage ». Ils forment la pépinière des valets, des soldats, âes petits artisans; mais « ils n'appartiennent à aucun lieu » ; « ils sont au service de la nation en général », dont ils se distinguent et qui ne se constitue que des propriétaires (4). Mais les propriétaires du sol « tiennent au territoire par leur

(1) Voici le texte de ce curieux passage : « Il semblerait au premier coup d'œil que tout chef de famille devrait avoir sa voix, au moins pour choisir ceux qui auraient à se mêler des affaires de la communauté dans laquelle il habite. Mais, indépendamment de ce que les assemblées trop nombreuses sont sujettes à beaucoup d'inconvénients, de tumulte, de querelles; indépendamment de ce qu'il est difficile que la raison s'y fasse entendre ; indépendamment de ce que la pauvreté des volants les rendrait faciles à corrompre, et pourrait faire acheter les places d'une manière qui avilirait la nation que V. M. veut au contraire élever, améliorer, ennoblir, on voit, en y regardant mieux, qu'il n'y a de gens qui soient réellement d'une paroisse ou d'un village, que ceux qui possèdent une partie de son territoire. Les autres sont des journaliers, qui n'ont qu'un domicile de passage : ils vont faucher les foins dans un canton, scier les blés dans un autre, faire les vendanges dans un troisième. Des manœuvres limousins viennent bâtir des maisons à Paris; les Auvergnats viennent ramoner les cheminées en Espagne. Dans tout le royaume, c'est parmi ceux des gens de campagne qui n'ont point de terre, que se recrutent les valets, le plus grand nombre de soldats et les petits artisans, lesquels portent leur talent avec eux, où ils jugent que l'emploi leur en sera le plus profitable, et souvent chez l'étranger. Ces gens ont aujourd'hui

propriété », en sorte que seule la propriété du sol, « liant indélébilement le possesseur à l'État, constitue le véritable droit de cité ». Le corps électoral ainsi réduit permettrait de former des assemblées de paroisses où n'entreraient que les « plus dignes et les plus agréables aux autres » ; elles ne seraient pas entravées dans leurs opérations par le trop grand nombre de membres ; leurs réunions ne seraient pas tumultueuses.

Dans son Essai sur les Assemblées provinciales paru en 1788, à peine un an après Tédit de juin 1787, Con-

une habitation, et demain une autre. Ils sont au service de la nation en général. Us doivent partout jouir de la douceur des lois, de la protection de votre autorité, de la sûreté qu'elle procure; mais ils n'appartiennent à aucun lieu. En vain voudrait-on les attacher à Tun plutôt qu'à l'autre. Mobiles comme leurs jambes, ils ne s'arrêteront jamais qu'à celui où ils se trouveront le mieux. C'est aux propriétaires de chaque canton à les attirer chez eux en raison du besoin qu'ils en peuvent avoir. L'État lui-même n'a sur eux qu'un droit moral, et une autorité de police. Il n'a pas le pouvoir physique de les retenir dans son sein. Loin de les fixer à un village, il ne peut pas même les conserver au royaume, autrement que par des bienfaits qui déterminent leur choix. Toutes les fois qu'on s'est cru réduit à défendre les émigrations d'ouvriers, on s'est trompé dans ses vues. Les lois ne peuvent l'empêcher que de gré à gré par l'appât d'un meilleur sort. Les richesses mobilières sont fugitives comme les talents ; et malheureusement celui qui ne possède point de terre ne saurait avoir de patrie que par le cœur, par l'opinion, par l'heureux préjugé de l'enfance. La nécessité ne lui en donne point ». Œuvres de Turgot (éd. Daire), tome II, pp. 510-1.

dorcet (1) reprend à son compte les idées de Turgot^ Il formule expressément le principe d' « attacher à la terre » le droit de cité. Ceux qui possèdent le sol étant les plus intéressés à la justice peuvent seuls faire les lois. Les autres habitants ne sont que comme des délégués des propriétaires et dépendent de leur volonté. « Puisqu'un pays est un territoire circonscrit dans des limites, dit-il, on doit regarder les propriétaires comme étant seuls les véritables citoyens. En effet, les autres habitants n'existent sur le territoire qu'autant que les propriétaires leur ont cédé une habitation ; ils ne peuvent donc aVoir de droit qu^ celui qu'ils ont reçu d'eux. »

Ce système recèle, aux yeux de Condorcet, une conséquence intéressante. Il stimulera l'amour de la propriété, suscitera l'effort pour y • accéder. « Les propriétaires grands ou petits sont très nombreux, par rapport à la totalité des citoyens, et le deviendraient encore plus, si la propriété foncière joignait cette prérogative à ses autres avantages. Les seuls hpmmes qui en seraient privés seraient alors ou ceux qui voudraient bien l'être ou ceux que leur pauvreté et leur manière de subsister forcent à la dépendance, qu'il est utile d'exclure, que cependant il serait

(1) Nous citons Tédition de ses Œuvres par Condorcet O'Connor et Arago (Paris, 1847, in-8o). Voir tome IX, pp. 114-659.

difficile, peut-être dangereux d'exclure par un autre moyen. y> •

Suivant Condorcet, les deux conditions nécessaires et suffisantes du droit de cité sont : !<> « être capable d'avoir une volonté raisonnable , libre , non corrompue )) ; 2^ avoir a: un droit personnel sur une partie du territoire soumis à la loi ». La raison n'est entière que si l'être jouit d'une liberté elle-même entière et ne souffre d'aucune sujétion ou dépendance; or, le propriétaire seul est indépendant.

De ces principes, Condorcet déduit l'exclusion de diverses catégories d'individus qui ne sauraient être regardés comme citoyens : les mineurs, les domestiques, les condamnés, c'est-à-dire les incapables ou les personnes insuffisamment affranchies de toute autorité ; les voyageurs et les étrangers qui ne sont pas attachés au sol ; enfin, les moines. Contre la capacité politique des moines, Condorcet invoque l'obligation qu'il a érigée en principe de jouir d'un droit personnel de propriété. Or, s'il arrive qu'un ecclésiastique isolé soit propriétaire et par là intéressé au bien de la nation, ce ne peut être le cas d'un moine ; soji intérêt se confond avec celui du corps auquel il appartient ; il n'a d'autre « patrie » que son ordre. A cause de son vœu d'obédience, il n'a pas de volonté propre, l'ayant « abjurée s> ; il est donc un incapa-

ble (l).Celles des propriétés des communautés religieuses qui sont destinées à des usages publics n'appartiennent qu'à la nation ; dans le cas particulier des bénéfices ecclésiastiques, leur détenteur ne fait que jouir d'une portion du domaine public. Si donc l'on confère le droit de cité aux représentants de corps, d'établissements ou aux titulaires de bénéfices ecclésiastiques, c'est, en fin de compte « comme administrateurs actuels d'un domaine public dont la propriété appartient à la nation seule ».

Gondorcet se montre aussi libéral aux femmes que sévère aux religieux. Celles qui sont propriétaires, jouissant d'une propriété personnelle, il leur concède le droit de participer à la vie civique. Cette particicipation était, il est vrai, reconnue déjà à celles qui étaient seigneurs, dans la constitution des assemblées de 1787 ; mais Gondorcet voudrait qu'elle fût de droit pour toutes les femmes propriétaires, et non pour les seules dames de fiefs. Les priver du droit de cité lui paraît « contraire à la justice ». Il revendique expres-

^1) Gondorcet observe encore que, si on a éloigné les moines des universités où ils ont jeté le trouble et des sociétés savantes, on doit les éloigner a fortiori des assemblées politiques. « Les connaissances nécessaires pour être dans les assemblées des membres vraiment utiles sont étrangères à l'état des moines, à leur éducation. Jusqu'ici il est sorti des cloîtres encore moins de bons livres de politique que de bons livres de philosophie. »

sèment pour elles l'exercice, des fonctions publiques, qui sont dévolues aux hommes non à cause de leur sexe, € mais de leur qualité d'êtres raisonnables et sensibles qui leur est commune avec les femmes i. Condorcet se faisait visiblement illusion sur l'exclusive supériorité civique des propriétaires. Il n'est pas démontré qu'ils aient toujours intérêt à donner de justes lois à ceux qui habitent le territoire où ils sont les maîtres. Ils sont trop facilement exposés aux abus de la force sans contrôle dont ils disposent. Leur intérêt peut varier jusqu'à être non seulement différent des besoins de la justice, mais même jusqu'à leur être contraire. Il ne concorde pas non plus nécessairement avec ceux des autres habitants, tels les locataires, par exemple, ou d'une manière générale les non-propriétaires : on sent même qu'il peut y avoir entre eux contradiction. Est-il fatal encore que les propriétaires, parce qu'ils détiennent une portion du sol, soient compétents pour apprécier la valeur des

besoins scientifiques, artistiques ou moraux ? Condorcet croit que la perspective de jouir du droit de cité accroîtra le nombre des propriétaires. Mais on peut toujours désirer devenir un citoyen sans être jamais en mesure d'acquérir la parcelle nécessaire de propriété.

Pour quelles raisons les théories de Condorcet et de Turgot, en harmonie avec les opinions dominantes, ne

furent-elles pas pleinement réalisées en 1787 ? On Tignore. Le fait est que le gouvernement de Louis XVI aima mieux attacher le droit de cité à l'impôt qu'à la terre. Fut-il frappé de l'injustice du système c propriétaire j> et voulut -il appeler à la vie civique le plus grand nombre de personnes? Gonsidéra-t-il l'impôt de la taille comme représentant assez exactement l'état de la propriété, et que les résultats issus de deux principes différents seraient sensiblement les mêmes, le principe de Vimpôt étant toutefois plus libéral que celui de la propriété ? Ce qui est sûr, c'est qu'élargissant les bases de la cité de Turgot, de Condorcet et des physiocrates, il n'attacha pas le droit de cité uniquement à la propriété du sol, mais à l'impôt. Ce qui fait le citoyen, ce sont les contributions qu'il paie à l'État, dont le produit provient autant de l'industrie ou du commerce que de la possession et de l'exploitation de la terre. Mais si le droit de cité avait été concédé à tous les contribuables, c'eût été instaurer un régime de suffrage presque universel. Le gouvernement de Louis XVI adopta un régime électoral intermédiaire entre l'exclusivisme de Turgot ou de Condorcet et le libéralisme qui appellerait tous les contribuables à la vie civique et à l'exercice des charges publiques. Il institua un système censitaire. Malgré leurs défauts, les théories de Turgot et de Condorcet avaient le mérite de supprimer les privi-

lèges de caste, puisque tous les propriétaires sans distinction d'ordre étaient appelés à jouir du droit de cité. La considération de Tordre était étrangère au recrutement des citoyens ; sur le fondement de la propriété, seul critérium de civisme, une sorte d'unité morale se greffait. Dans le régime municipal de 1787, les privilèges de caste subsistent. Et par les conditions de rélectorat et de Téligibilité, un autre privilège se crée.

L'assemblée de la paroisse était maintenue par l'édit de juin ; mais, au lieu de comprendre comme autrefois tous les habitants, elle n'était plus formée que des taillables payant au moins 10 livres d'imposition foncière et personnelle, « de quelque état et condition qu'ils soient ».

Tous ceux qui ne payaient pas ce chiffre étaient rejetés hors de la cité. C'est un corps électoral ainsi recruté qui devait nommer les membres, les « députés » de (c l'Assemblée municipale d. Pas d'acception d'état ou de condition ; peu importe qu'on soit ou non propriétaire, noble ou roturier. Il suffit de payer 10 livres de taille. Les ecclésiastiques mêmes, pourvu qu'ils soient inscrits pour la somme de 10 livres aux rôles des décimes, sont électeurs (1).

(1) Règlement du 18 juillet 1787. — Lettre de Laurent de Villedeuil à l'intendant Cypierre, 8 août 1787.

Le nombre des « députés » était variable avec la population (3, 6 ou 9, suivant le nombre des feux). Seuls, les contribuables inscrits aux rôles pour 30 livres et plus étaient éligibles ; mais ils devaient être âgés de 25 ans et domiciliés dans la paroisse depuis un an.

Il est intéressant de rechercher les conséquences (le ce système censitaire, comment les habitants des paroisses se répartissaient au point de vue électoral, la proportion de ceux qui furent appelés à la vie civique par rapport à ceux qui ne le furent pas. A titre d'exemple, le tableau suivant montrera cette répartition et cette proportion pour les paroisses de Télection d'Orléans, dont les rôles de tailles sont conservés (1). Il n'est pas illégitime de supposer que les résultats durent être sensiblement les mêmes dans d'autres régions agricoles comme la Touraine, le Maine, etc.

(1) Archives du Loiret, fonds de l'Election d'Orléans, G 1332 et 1333.

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Paroisses

Allaines

Arlenay

Ardon

Aschères

Baigneaux

Razoches-Jes-Gall Grandes.

Bazoches-les-Hautes. . .

Boigny

Bou

Bougy

Boulav

Bourgneuf

Bouzy (

Bray

Brinon

Bucy-le-Hoi

Cercottes

Gerdon

Chaingy

Chanteau

Chaon

Ghaussy

Ghécy

Ghevilly

Gléry

Gombleux

Gombreux

Greuzy

Grottes

Dambron

Darvoy. .

Donnery

Fay-aux-Loges

Férolles

Fleury-aux-Ghoux. . . .

Germigny

Gidy

Guilleville

Guilly

Huêtre

Jargeau

Huisseau

Ingranne

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