DE L EMPIRE

pouvoir civil y on jurait de se conformer à leurs actes légaux , ce qui s'appelait jurare in cLCta; mais lorsqu'ils avaient le commandement , lorsqu'ils étaient in imperio, suivant l'expression offi^ délie, c'est-à-dire empereurs, impemtoresy les militaires placés sous leurs ordres juraient d'exé-» cuter tout ce que le général leur dirait de faire , jmabant in verhcu II y avait là toute la différence qui sépare l'autorité légale du pouvoir absolu.

César , dans sa dictature , s'était arrogé le droit de disposer de toutes les provinces , et ii se préparait à en faire la distribution entre ses, partisans , lorsqu'il fat assassiné par ceux mêmes, auxquels il destinait les plus hauts emplois. Au-, guste, plus adroit, entra en partage avec le sénat ; il lui abandonna toutes les. provinces désr

tt quasi togati, quod est magi^trataum urbanorum et omnium provincia» lium, et alto nomine dicitur potestas ; aîterwn gemts est militare quqd hahent magistratus provinciales , quibus potestas belli alicujus gerendi. mandata est, et hi dicuntur esse cum ùnperio {Emestl index ad Ciceronem). Cette distinclion est formeUemeiit exprimée cUms les lois romaines ; magistratus populi romani qui imperium potestatempe habent Big. ad. lîg. Jul. de Majest. Cicéron , proconsul de Cilicie , avait des troupes dans sa proTÎnce pour la défendre contre une invasion que Ton craignait de la part des Parthes, et pour soumettre quelques peuplades rebelles dans les montagnes; il était donc gouverneur cum inperio; aussi prit-il le titre d'empereur. Ses lettres à César portent pour soscription : Cieero imperator Cœsari imperatori. Tibère se reconnaissait pour successeur de ces empereurs de Ta république : œquabat se prisas imperatoribus , Tacite ^ Ann., i ii; c. 88.

166 ORGANISATIOH

armées y pro^incias inermes ^ qui continuèrent à être assignées par la voie du[sort ou par des sénatus-consultes spéciaux aux préteurs et aux consuls sortant de charge '. Mais il se fit conférer à perpétuité le pouvoir proconsulaire dans toutes les provinces armées^ et par conséquent, le commandement de toutes les troupes de la république. Il résulta de là qu'Auguste et ses successeurs se trouvèrent élre les seuls magistrats qui fussent in imperio j qui eussent la dignité d'empereurs, împerator, et ce fut pourquoi ce titre leur fut donné de préférence à ceux de toutes les autres magistratures dont ils étaient revêtus. Après la mort d'Auguste , les consuls, le sénat et le peuple prêtèrent serment à Tibère dans la forme usitée envers les magistrats in imperio, ce qui s'appelait jurare in verbal. Dès-lors il n'y

" Les empereurs se réserrèrent toutes les provinces frontières où les légions étaient cantonnées , la Gaule, l^spagne, la Pannonie, la Mœsie, la Thraoe , la Syrie ^ l'Egypte. Parmi celles qui restèrent à la disposition du sénat « il n*y eut plus que deux proyinces consulaires , TAfrique et TAsie-Mineure. On les tirait au sort , chaque année , entre les deux consuls s<Htants ; les autres provinces sénatoriales étaient administrées par des préteurs. Dans la suite, lorsque les circonstances exigeaient que Ton envoyât des troupes dans une province , les empereurs la reprenaient au sénat. Elles finirent par passer toutes ainsi successivement sous leur autorité immédiate « et cette révolution était depuis longtemps opérée au siècle de Constantin. T^es peuples eux-mêmes Tavaient fieiTorisée, car ils étaient Hioins foulés parles lieutenants des empereurs que par les dignitaires du sénat.

* Tacite , Annales , liv. j» c. 7.

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eut pas plus de liberté à Rome qu'il n*y en avait sous la république dans les provinces livrées à l'arbitraire des généraux ou imperatoresé

La puissance d'Auguste et celle de ses successeurs se forma par la réunion sur une seule tête des principales dignités de la république. Mais aucune des magistratures urbaines, ni le consulat, ni le tribunat , ni le pontificat^ ni la censure ne leur donnaient le droit de s'entourer d'une garde , et de condamner des citoyens à mort.

C'étaient là des pouvoirs dont les proconsuls in imperio , les imperatores jouissaient seuls dans les provinces, et ce fut à ce titre que les empe^ reurs s'emparèrent de ces deux grands instruments de tyrannie. On ne doit donc pas s'étonner qu'ils aient préféré à tout autre titre celui d^imperator, et il est permis de dire que la puissance impériale ne fut, en réalité, que le pouvoir proconsulaire rendu perpétuel et étendu à toutes les parties de l'état. Le peuple romain alors souffrit à son tour le despotisme écrasant que les magistrats républicains avaient fait peser sur les nations soumises à son joug. Néron fut un Verres qui , au lieu de la Sicile , avait Rome et le monde à gouverner '. C'est donc dans les

^ Les adulations dont on accabla les empereurs, et même les honneurs divins qu'on leur décerna ne furent qu*une imitation des flatteries prodiguées par les pauvres provinciaux aux magistrats républicains. Cicéron ,

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attributions et dans l'entourage des proconsuls qu'il faut chercher l'origine des pouvoirs qui, sous l'empire y remplacèrent les dignités de la république.

Les proconsuls et les préteurs, dans leurs provinces, ne se contentaient point d'une simple garde d'apparat comme celle des licteurs. Us avaient toujours auprès d'eux des cohortes légionnaires chargées de faire respecter leur personne et d'exécuter leurs ordres; ces cohortes furent appelées prétoriennes, parce qu'elles veillaient spécialement à la garde du prétoire ^ c'està-dire du lieu où se rendait la justice '• Auguste et ses premiers successeurs, investis à perpétuité du pouvoir proconsulaire et du commandement , imperium , conservèrent auprès d'eux , à Rome même , leurs cohortes prétorien-* nés, garde officielle à laquelle ils confiaient l'exécution de tous leurs ordres. Les prétoriens faisaient plutôt le service d'appariteurs que le métier de soldats*; ils portaient toutes les lettres

qui fut , pendant un an à peine, obscur gouverneur d'une cbétive province, se vante d avoir refusé les statues et les temples qu'on voulait lui décerner, statuas et fana {Epist. ad Mtic, Uh, v, ep^ ai). Doit-on s'é* tonner après cela qu'on ait élevé des temples à Auguste?

' Cicéron , gouverneur de la Cilicie, parle dans ses lettres de sa coborla prétorienne (JEpist. ad Attic, lib, vu, ep, a).

> Les prétoriens de service au palus n'étaient pas même armés , et portaient la toge comme les autres citoyens ; ils avaient tout au plus un

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adressées à l'empereur ou écrites par lui ' ; ils arrêtaient les accusés ou les suspects , et les gardaient prisonniers jusqu'à la décision du prince ;> ils conduisaient les bannis au lieu de leur exil , et égorgeaient ceux que l'empereur avait condamnés; on leur donnait des missions de confiance telles que la garde des registres, des papiers, des trésors du prince * ; ils le suivaient à la guerre , l'escortaient dans ses voyages et l'accompagnaient dans les cérémonies publiques. Mais c'était la garde germaine qui veillait dans Fin-* teneur du palais., service tout personnel et semblable à celui que faisaient les esclaves armés dans les maisons des riches patriciens ^.

On n'avait alors aucune idée de la séparation des fonctions civiles et militaires. Tout général d'armée était juge suprême dans l'étendue de son commandement. Tout préteur commandait lesi

glaive ou on poijpiard sous lear robe. Les armes étaient déposées dans un arsenal fermé , armameniarium , qui ne s^ouvrait [que sur un ordre exprès de Tempereur. Othon, haranguant les prétoriens révoltés dans leur camp, leur disait, pour les encourager, que l'empereur Galba n'était défendu que par une cohorte de service en toge : née una cohors togata défendit Galbam. Tadte, Hist., lib. i» c. 38.

' Tacite y Annales, 1. it, c. 41, eipassim.

* Dion.j 1. 61.

^ Lorsque Caligula fut assassiné, ce. fut la garde germaine qui accou* rut à ses cris et fit fuir les menrtriers. -

troupes lorsqu'il y avait une armée dans sa proviAce\ L'empereur, commandant en chef de toutes les armées de la république, était en même temps le premier des magistrats , l'interprète souyerain des lois , et l'on appelait à son tribunal des jugements rendus sur toute espèce de causes dans les provinces même les plus éloignées* On conçoit. d'après cela quelle dut être l'influence immense du chef des cohortes prétoriennes chargé de pourvoir à l'exécution matérielle de toutes les volontés , de toutes les décisions du prince. C'était lui qui transmettait les ordres du commandant suprême à tous les corps de troupes, à tous les gouverneurs de provinces i c'était encore lui qui répondait aux consultations adressées des divers points de l'empire, sur des questions d'administration ou de droit civil ; tout passait nécessairement par ses mains, et son influence se faisait ainsi sentir à tous les agents de l'autorité.

Pour exercer des attributions aussi étendues et aussi variées , il ne suffisait plus d'être un bon officier, il fallait connaître les lois et montrer dans la conduite des affaires une capacité qu'il est rare de rencontrer dans les camps. C'est pourquoi^ dès

> A moins cependant que la conduite de la guerre u*eùt été confiée à un général ; imperator, désigné par une loi ou par un sénatus-consulte spécial, cela s^appelait une mission extraordinaire, belli £uiminisirat(o mandata extra ordinem.

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les premiers temps de l'empire, on vit des préfets du prétoire qui n'avaient jamais porté les armes. D'ailleurs cette fonction de pvékt ^ pmjecùim^ n'était point précisément un grade militaire; c'é« tait un commandement temporaire et spécial que les proconsuls confiaient à qui ils voulaient dans leurs provinces ' ; ordinairement ils chargeaient quelqu'un de leur maison de commander leurs cohortes prétoriennes. Les premiers empereurs firent de même en appelant à ce poste jusqu'à des affranchis , tels que Nympbidius, sous Néron ^. Dans le 11^ siècle , la science du droit civil devint une des premières qualités qu'on recherchait dans les préfets du prétoire: Macrin, qui fut préfet avant d'être empereur , avait commencé par exercer la profession d'avocat. Les célèbres jurisconsultes Papinien et Ulpien furent préfets du prétoire sous Septime et Alexandre-Sévère. Au III' siècle le caractère civil finit par prédominer entiè-

> n tésoltail de là OD singulier abm. Lorsque les citoyens romains n^odants , ou plutôt gens^d^afbiresi negociatorts^ a^aienk de b peine à se Êdre payer de leurs débiteurs étrangers , ils priaient le proconsul de leur donner un commandemoit , prœfecturam. Le proconsul y consentait presque toujours, moyennant une part dans les bénéfices, et mettait ainsi à leur disposition nu détachement de troupes dont ils se serraient pour extorquer de leurs débiteurs , par des actes de violence , les intérêts les plus usuraires. On peut voir à ce sujet des détails curieux dans les lettres de Cicéron. EpUt, ad Attic^ L \i,

' Tacite y Annales, 1. xy, c, 79.

rement dans ces fonctions qui n'avaient été d'abord qu un emploi subalterne de la milice.

Les préfets du prétoire, dépositaires de tous les secrets de l'empire, instruments nécessaires de tous les actes du pouvoir suprême , s'étaient ren« dus redoutables même à leurs maîtres. Ils firent assassiner ou déposer dix empereurs et élevèrent souvent leurs vues ambitieuses jusqu'au trône. Pour ôter à ce pouvoir exorbitant ce qu'il avait de dangereux, Constantin acheva de le dépouiller de tout caractère militaire. Il supprima les cohortes prétoriennes qui, sous les derniers empereurs, avaient été déjà remplacées dans leur service auprès du prince par une garde intérieure qu'on appelait les domestiques^ domestici, et après avoir ainsi ôté aux chefs du prétoire leurs soldats, il leur interdit tout autre commandement de troupes, et les réduisit à des attributions purement administratives. Ce fut alors que, pour la première fois, l'autorité civile fut séparée de l'autorité militaire, innovation immense et dont l'antiquité n'offrait pas un seul exemple '.

Le nombre des préfets du prétoire variait suivant le caprice des empereurs. Mais il y en avait presque toujours eu en même temps deux ou trois

* Viri illustres comités et magîstri equitum in provinciales nuUam penitits habeant potestatem, nec ampUssimaprœficttuxt in militares viras, Cod. Jusr., 1. I, t. ai, leg. i.

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qui se partageaient le commandement des cohortes et les diverses attributions de leur charge. Constantin fixa leur nombre à quatre et divisa l'empire en autant de grands départements dont il leur confia l'administration. Le premier était composé de l'Asie, de l'Egypte et de la Lybie; le second, de la Mésie et de la Thrace; le troisième, de ritalie et de l'Afrique ; le quatrième, de l'Espagne , de la Grande-Bretagne et de la Gaule. Cette division répondait à celle que Dioclétien avait adoptée en partageant l'empire avec ses collègues; elle en était la conséquence, et on la voit se reproduire dans tous les événements postérieurs. Au lieu d'être , comme autrefois , attachés à la personne de Tempereur, ce qui avait été la première source de leur puissance , les préfets furent tenus de résider dans leurs gouvernements où ils ne furent plus que les premiers magistrats civils.

Pour les remplacer dans leurs fonctions militaires, qui étaient en quelque sorte celles de che& de l'état-major générai des armées de l'empire, Constantin créa deux commandants supérieurs ou maîtres des milices , l'un pour la cavalerie, l'autre pour l'infanterie , et plaça sous- la direction de ces o£Ëlciers, les troupes de toutes armes et de toute origine, légionnaires, fédérés, auxiliaires soldés ^ létes ou Barbares. Ces deux chefs de la hiérarchie militaire étaient égaux en dignité aux pré-

fets du prétoire, che£» de ki hiérarchie civile ^ , et c'était par leur intermédiaire que les ordres de l'empereur se transmettaient aux comman-dants particuliers des armées et des provinces. Mais ici, pour bien faire comprendre ce qu'étaient ces commandants inférieurs, je suis encore obligé de remonter aux premiers temps de l'empire.

Lorsqu' Auguste se fit donner le pouvoir procoiisulaire dans la moitié des provincels de la république , en choisissant les plus importantes et les plus difficiles à gouverner, il ne pouvait avoir l'intention de les administrer par lui-même; il les fit régir par ses lieutenants , legati.

C'était encore un ancien usage des proconsuls que de se faire aider dans l'administration des provinces et dans la conduite des armées, par des lieutenants qu'ils désignaient eux-mêmes, et qui tenaient d'eux tous leurs pouvoirs. Bien différents des questeurs qui étaient des magistrats indépendants, exerçant une charge publique, quoi* que subordonnés aux proconsuls et aux préteurs, les lieutenants n'agissaient qu'en vertu d'une dél^ation particulière qu'on leur retirait à vo-

* Prœftetum urbi et prafeeium pnetorio, et magUtros equitum ac peditum, indiscreta ducimus esse dignitatis ( Cod, Just,, Ub. xii , /. 4 ). La préfecture urbaine, ou préfeaure de Rome, était une charge créée par Auguste : le préfet de Rome commandait les cohortes urbaines , créées à la même époque pour la police intérieure de la ville.

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lonté , et qui cessait de plein droit avec les pouvoirs de celui qui la leur avait conférée. Ainsi ib ne pouvaient jamais de leur chef avoir le corn* mandement , imperiwn ; car ils n'étaient pas même magistrats. Des o£Eiciers placés dans cet état de dépendance personnelle convenaient parfaitement pour établir la puissance d'un seul. Auguste Je sentit et leur délégua toutes ses fonctions dV/npemtor. Il en créa un grand nombre et les partagea en deux classes : la première^ était celle des lieutenants-consulaires, qu'on pourrait comparer à nos généraux de division, et auxquels il confia le gouvernement des principales provmces, telles que la Gaule, l'Espagne, la [Syrie; la seconde, celle des lieutenants-légionnaires, espèces de généraux de brigade qui remplirent les fonctions des anciens iegati, en commandant les légions , sous les ordres des lieutenants consulaires ^ Un simple chevalier romain gouverna l'Egypte avec le titre de préfet, dont nous avons indiqué plus haut la portée. Les flottes, dont les équipages étaient composés d affranchis, de condamnés et de la lie des mi*

* Les lieutenants-Gonsulaires éraient aussi appelés propréteurs , titre ({ui indiquait la délégation des fonctions prétoriales. Tacite , dans ses Annales , Hb, \tt, e, 3i, donne à Ostorius , gouverneur de la Grande- Bretagne, le titre de ^Ofréiewrfproprœtore; et au cb. 40, il lui donne le titre de lieutenant : Claudiut, cogmtd morte kgaii.

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lices y furent également placées sous les ordres de préfets qui souvent étaient eux-mêmes des affranchis. Les gouvernements d'une moindre importance ^ tels que la Rhétie, la Thrace, la Mauritanie furent laissés à des procurateurs.

Ces derniers n'étaient originairement que des agents d'affaires chargés d'administrer dans les provinces les immenses domaines des riches patriciens j et de faire valoir leurs fonds eu prêtant à grosse usiire aux villes et aux particuliers. Auguste quiy par les confiscations des guerres civiles^ avait partout des terres ^ des esclaves et de l'argent, avait aussi partout des procurateurs, qui, s' appuyant du nom du prince dont ils défendaient les intérêts, acquirent bientôt une influence égale à celle des magistrats. Cependant , sous le règne de Tibère, un procurateur ayant été accusé de concussion par les habitants de l'Âsie- Mineure , le prince déclara qu'il ne lui avait donné de droit que sur ses esclaves et sur la gestion de sa fortune privée, que s'il avait usurpé les pouvoirs du préteur, s'il s'était permis de disposer des soldats , il avait outre-passé ses attri^*butions ^ Tel était en effet l'ordre, légal; mais

' Non se Jus nisi in servi tia et pecunîas fcaniliares dédisse ; qubd si vim prœioris usurpasset, manibusque militum usus foret ^ spreta in eo mandata sua. Tacite , Ann., liv. iv, c. 1 4.

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la puissance de fait des procurateurs n*en continua pas moins de s'accroître. L'empereur Claude déclara publiquement que les décisions de ses procurateurs devaient avoir autant de force que les jugements prononcés par le prince lui-même et fit rendre un sénatus-consulte dans ce sens ^ Depuis ce temps les procurateurs eurent tous les pouvoirs des anciens préteurs ; ils rendirent la justice, ils commandèrent les troupes, et, dans Tanarchie qui suivit la mort de Néron , un d'eux osa même aspirer à l'empire ^

On voit, au surplus, que tous ces fonctionnaires n'avaient d'autre autorité que celle qu'ils te* naient de la délégation de l'empereur , seul ma* gistrat cum imperio. Néanmoins les premiers Césars envoyèrent quelquefois dans les provinces des personnages de 'leur famille avec le titre et les pouvoirs ê^imperator. Tibère eut ces pouvoirs sous Auguste^, et Germanicus, sous Tibère. Ainsi on peut dire que, dès cette époque, on vit en même temps plusieurs empereurs, ce qui devint une règle presque constante dans les siècles postérieurs, lorsque le poids de l'empire en décadence fut trop pesant pour un seul.

> Tacite, Annale», lib, xii , c 60.

' Albinus, procurateur de ta Mauritanie, Tac,, Hist,, lih, 11, c, 58. ^ Legeper coruuUs latd utprovinctas cum jéugtisto communitet: administrant, Suetonius in Tîbcrio , c. ir.

T. X, Xa

178 oacAiiiSATioir

Quoique les lieutenants n'eussent par eux-mêmes aucune puissance l^le^ ils n'en exerçaient pas moins toutes les attributions du pouvoir proconsulaire; ils gouvernaient les peuples^ ils commandaient les armées. Aussi étaient-ils, apr€;3 l'empereur, les seuls dignitaires investis d'une autorité réelle ; caries magistratures urbaines, j compris le consulat, n'étaient plus que de vains simulacres d'honneurs. De là vint que les fonctions de lieutenant furent considérées comme un acheminement à l'empire, et toutes les fois qu^ l'ordre régulier de succession au trône impérial fut violemment interrompu, comme après les assassinats de Néron , de Commode et d'Alexandre Sévère, on vit chaque armée vouloir faire à son tour un empereur du lieutenant qui la commandait.

Pour abattre cette redoutable puissance des lieutenants , les empereurs, après l'anarchie et les guerres civiles qui désolèrent le monde romain à la fin du III^ siècle, prirent le parti de ne plus confier le commandement des principales armées et la direction des grandes opérations militaires, qu'à des parents ou à des amis dévoués qu'ils associaient à la puissance impériale > afin de les intéresser au maintien de ce pouvoir dont on leur abandonnait une large part. Ce fut ainsi que Dioctétien s'associa d'abord Maximien et ensuite Constance Chlore et Galère. Mais ces chefs suprê-