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n'est pas une très belle chose, ni très légitime en soi. Il est absurde parce qu'il va à rencontre du fait de nature, qui est Tinégalité. Il est vilain, car il est la plupart du temps Teffet de l'envie, la plus basse des passions humaines. Mais, pour être basse, cette passion n'en est pas moins très commune, quasi universelle, et ce n'est pas une médiocre force pour la démocratie que la satisfaction qu'elle donne à un sentiment si général et si ardent.

Sir H. Maine, je Tai dit, n'est point en principe l'adversaire du gouvernement démocratique, ce qui reviendrait, d'ailleurs, et de son propre aveu, à mettre en doute les conditions d'existence de presque tous les États modernes. Nous verrons plus loin qu'il se plaît, au contraire, à faire ressortir la sagesse des institutions de la plus puissante des démocraties contemporaines. Mais si toute forme de gouvernement a ses avantages, toutes ont aussi leurs inconvénients, leurs faiblesses, leurs dangers, et sir H. Maine, il le faut avouer, est surtout frappé des vices inhérents au régime qui remet la chose publique à la sagesse de la multitude.

Bentham, le père du radicalisme anglais, prétendait que, chacun étant le meilleur juge de ses intérêts, il suffit de transférer le pouvoir à l'ensemble des citoyens pour que les intérêts de la communauté soient assurés. Il est impossible, selon lui, qu'un pays abuse de ce pou-

voir, puisque ce serait aller à rencontre de son bien-être. Mémorable exemple des paralogisraes par lesquels on agit sur les foules ! Spécimen instructif de ces raisonnements à la fois spécieux et grossiers à travers les mailles desquels s*échappe la réalité des faits! Et d'abord il est faux, en thèse générale, qu'un homme soit le meilleur juge de ses propres intérêts : rien, au contraire, n'est plus commun que de rencontrer des individus qui gèrent leurs aiïaires en dépit du bon sens ; ce sont, dans la vie privée, l'intelligence et le succès qui forment l'exception. Mais, à part la fausseté du principe sur lequel repose l'argument de Bentham, il y a des causes particulières qui rendent les masses inhabiles à gérer les intérêts généraux d'un grand pays.

Les trois branches principales du gouvernement sont l'administration intérieure, les affaires étrangères et les finances. Arrêtons-nous à ces deux derniers départements et voyons quelle aptitude la démocratie apportera à la gestion de ces grands intérêts nationaux.

J'incline à penser, pour ma part, que les développements de la démocratie auront pour effet de supprimer, à peu de chose près, les relations extérieures des gouvernements. Les masses se sentent instinctivement incompétentes dans un ordre de pensées et de résolutions qui supposent les connaissances historiques, le maniement des hommes, le tact, la prudence, la discrétion. Et parce qu'elles se sentent impropres à l'action diplomatique, les masses ont une tendance à s^en défier. L'habileté du négociateur lui semble, ou chose de pure convention, ou

savoir-faire suspect. Mais il est une raison encore plus décisive de l'aversion démocratique pour tout ce qui a été considéré jadis comme le rôle des grands États, pour la gloire, la puissance, l'influence, les agrandissements. C'est que tout cela signifie la guerre, et c'est que les démocraties sont nécessairement pacifiques. Un peuple dont toute la jeunesse est vouée au service militaire est un peuple qui redoute ce service, qui désire l'abréger autant que possible, en diminuer les corvées et les périls. Un peuple, dans ces conditions, n'est pas outillé pour la guerre politique, cette ultima ratio des différends entre les Etats. Il évitera donc ces différends; il se renfermera dans la sphère de ses intérêts domestiques ; heureux, si, à cette école de sagesse égoïste, d'humilité volontaire, il ne perd rien des vertus patriotiques elles-mêmes !

La démocratie est impropre à la politique ; elle a la vue courte ; eUe manque de suite et de secret. Mais enfin, à la rigueur, on peut considérer la politique comme un luxe que les États ont le droit de réduire à sa plus simple expression. Il n'en est pas de même des finances, dont la bonne gestion est tout ensemble la condition et la mesure de la prospérité générale. Or, il est de fait, que les sociétés démocratiques sont les plus endettées, et il est manifeste que la cause de leurs embarras est la provocation de tout le monde à des dépenses publiques dont chacun espère profiter. L'attitude de l'État au regard des intérêts matériels, on ne l'a pas assez remarqué, a complètement changé depuis quelques années. L'État, selon la notion libérale, n'avait d'autre mission que de pro-

léger les efforts privés, en laissant d'ailleurs chacun se tirer d'affaire par lui-même. L'État moderne, TÉtat démocratique se tient, au contraire, pour chargé de faire vivre les citoyens. Aux uns, il distribue les innombrables places, petites et grandes, dont la centralisation lui remet la disposition; nous avons vu, en France, la curée de 1830, nous assistons aujourd'hui à la curée républicaine déguisée sous le nom d'épuration. Il y a pour d'autres les travaux publics et les concessions avantageuses que ces travaux comportent. Le prolétaire, lui, a les bourses d'enseignement, les secours en cas d'accident, les chantiers nationaux en cas de chômage, l'assistance publique, etc. La moitié de la nation vit du budget.

11 semble que la démocratie dût être par excellence le gouvernement à bon marché : c'est le contraire qui est vrai ; il semble également que la démocratie dut être avant tout un régime de liberté ; mais ici encore les faits ne sont guère d'accord avec la théorie.

La notion même de la liberté semble en train de disparaître du milieu de nous. On entendait jadis par liberté la faculté pour le citoyen de se mouvoir dans le cercle de son activité personnelle, sans autres restrictions que celles qui lui étaient imposées par les droits égaux de ses semblables. Le mot a pris peu à peu une autre acception; il ne s'applique plus qu'aux libertés politiques, lesquelles, comme nous le disions plus haut, n'ont pourtant d'autre prix que de former la garantie des droits civils. Et la confusion ne s'est pas arrêtée là. Depuis le jour où la nation, maîtresse de ses destinées,

ififi LITTERATURE CONTEMPORAINh

n*a plus eu à revendiquer ses droits contre une autorité qui les lui contestait, le mot de liberté a subi une nouvelle transformation ; il désigne le pouvoir politique ; on se croit d'autant plus libre qu'on a une part plus grande ou plus directe à la direction des affaires publiques. Enfin, dernière perversion du sens naturel des termes, le pouvoir politique lui-même se traduit par Terapire, quelquefois par le despotisme de la majorité, et la liberté dont on continue à invoquer le nom n'est plus autre chose que le droit pour le parti le plus nombreux d'écraser celui qui a été vaincu au scrutin. Le libéralisme, qu'il est de mode aujourd'hui de dédaigner, ne l'entendait pas ainsi ; la théorie libérale ne connaissait pas ce cri sauvage de vœ victis qu'on entend retentir aujourd'hui au fond de toutes nos controverses; elle impliquait le respect des minorités et de leurs droits ; elle tenait le gouvernement, * quelles que fussent les mains qui en exerçassent les fonctions, pour la chose de tous. Sir H. Maine exprime quelque part cette pensée que la liberté est la source de l'inégalité des fortunes, — un mot extrêmement juste, et qui n'a besoin que d'être généralisé pour nous donner l'explication des répugnances que la démocratie ne cherche guère aujourd'hui à dissimuler lorsqu'on lui parle de liberté. La démocratie est essentiellement égalitaire. Le suffrage universel, qui repose sur le droit de tous les citoyens à prendre part à la gestion de l'Etat, ne suppose-t-il pas nécessairement la capacité de tous à exercer cette fonction ? Quoi de plus naturel d'ailleurs que la tendance des masses, engagées

comme elles le sont, dans un grand effort pour s'emparer des positions sociales qui leur paraissaient fermées jusqu'ici, quoi de plus naturel, dis-je, que la tendance à nier et, autant que faire se pourra, à supprimer les différences entre les hommes? Pourquoi, parmi les êtres humains, les uns seraient-ils plus riches et auraient-ils plus de loisir et de jouissance que les autres? Quant aux supériorités d'intelligence, de moralité, de santé même et de force corporelle, l'égalitarisme en fait abstraction ou se flatte d'en \enir à bout par les progrès de l'instruction et de l'hygiène. Il n'en est pas moins vrai, en attendant, que la nature continue à faire les hommes profondément dissemblables, des forts et des faibles, des honnêtes gens et des vicieux, des génies et des idiots, des travailleurs et des fainéants, et il est incontestable que, plus les institutions sont libres, c'est-à-dire plus elles abandonnent chacun au développement de ses aptitudes natives, plus les différences s'accentuent. De là l'aversion sourde, instinctive, mais, au fond, parfaitement conséquente de la démocratie pour les théories libérales.

L'étude de la démocratie a conduit sir H. Maine à l'observation d'un des caractères les plus frappants des gouvernements modernes, l'innovation perpétuelle. Ce n'est pas que le besoin de changement soit un trait constant de la race humaine. Le monde mahométan, le

monde hindou, le monde chinois y sont étrangers. En Angleterre même, rien de pareil avant les soixante der nières années. « A l'époque, dit sir H. Maine, où le gouvernement populaire anglais attirait l'admiration des classes éclairées dans le monde civilisé, sous nos rois hanovriens, le Parlement s'occupait de contrôler l'action de l'exécutif, il discutait la politique étrangère, il était le théâtre de violents débats sur la conduite de la guerre, mais il ne légiférait presque pas. » L'esprit d'innovation est un fruit de la Révolution française, ce qui s'explique d'ailleurs par le génie même de cette révolution, c'està-dire par le besoin de ramener les institutions à un type rationnel. Les gouvernements jusque-là avaient été des gouvernements de fait, travaillant surtout à se maintenii* et à s'agrandir, et ne subissant d'autres modifications que celles qui leur étaient imposées par les événements. Les gouvernements aujourd'hui se piquent d'être des gouvernements de droit ; la raison est appelée à transformer l'état de choses donné par l'histoire, à pénétrer tous les détails de la vie publique. Principe révolutionnaire s'il en est, mais principe qui, une fois entré dans les pensées d'un peuple, y exerce un empire irrésistible, et qui possède en même temps une immense force de propagande. La donnée révolutionnaire française a passé en Angleterre, 011 elle est en train de transformer la constitution historique du pays; du plus au moins, elle s'est emparée de l'Europe entière; elle est l'âme dé l'histoire politique de ce siècle.

Ce que l'Angleterre a apporté, pour sa part, au mou-

veraent que nous décrivons, ce sont les institutions parlementaires. Une fois né, le besoin d'idéalité en politique a trouvé son instrument dans les assemblée» délibérantes, ou, si Ton veut se représenter la chose autrement, une fois les assemblées délibérantes constituées, le rationalisme politique a fourni un aliment à leur activité en leur assignant la tâche de ramener le fait à une conformité toujours plus étroite avec Tidée abstraite, et, pour cela, de tout remanier, de remanier sans cesse.

La publicité des débats politiques a grandement contribué à attiser encore le besoin d'innovation. Les Chambres sont devenues un théâtre sur lequel Téloquence déployait ses plus nobles efforts, sur lequel les partis engageaient une lutte dont le sort du pays était le prix. Comment se soustraire à la séduction d'un spectacle aux péripéties duquel chaque citoyen se sentait en quelque mesure associé? Nous en sommes venus là que les débats des Parlements sont aujourd'hui pour une quantité de personnes, et justement pour les classes les plus intelligentes et les plus actives, l'une des nécessités, et, s'il faut tout dire, l'un des plaisirs les plus vifs de la vie. On ne saurait plus s'en passer. Que le théâtre ferme ses portes, ou seulement que l'intérêt de la représentation languisse, « la France s'ennuie », s'écrie un tribun, et peu s'en faut que le public n'appelle la tempête à cette seule lin de se divertir.

Décrire un pareil état de choses, c'est en marquer les inconvénients, pour ne pas dire les périls. Les délibéra-

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tiens des corps publics portent de plus en plus sur les questions de politique pure, c'est-à-dire sur les principes de gouvernement. La recherche de Tinnovation constitutionnelle prend la place de Taraélioration insensible et de ce souci des intérêts positifs du pays qui concernent le bien-être de tous. A remettre sans cesse les institutions nationales en question, celles-ci n'ont plus le temps d'entrer dans la vie du peuple, d'y pousser des racines, de se concilier les longs attachements. On perd de vue ce principe que les meilleures formes de gouvernement ne sont pas celles qui se justifient le mieux en théorie, mais celles qui conviennent le mieux à une nation telle que l'ont faite son génie et son histoire. Ajoutons, enfin, que le système risque de tourner contre lui-même. Si le spectacle a ses grandes scènes, il a aussi, et, grâce à la contention des partis, il a de plus en plus son remplissage, ses bavardages et ses misères. Après s'en être amusé, passionné même, le public est parfois bien près de s'en dégoûter. L'innovation est souvent nécessaire, partant bienfaisante; il faut que le droit, c'est-à-dire Tidéal, pénètre de plus en plus le fait, c'est-à-dire la nature et l'histoire; mais il est impossible que l'innovation à l'état permanent, que l'innovation purement logique et rationnelle ne trouble pas la vie nationale. Elle blesse les habitudes, elle choque les préjugés, elle inquiète le besoin de stabilité qui est aussi un besoin légitime. Poussés à bout par l'esprit révolutionnaire, les peuples prennent une fringale de silence, de repos, d'autorité et, pourquoi ne pas le dire, de dictature. Exercé comme il Test

DU GOUVERNRMENT DÉMOCRATIQUE 271

aujourd'hui chez nous, le parlementarisme est une institution qui menace de 86 dévorer.

Aux yeux de beaucoup de lecteurs, la partie la plus intéressante du volume de sir H. Maine sera le chapitre qu'il a consacré à une comparaison entre la Constitution des États-Unis et celle de l'Angleterre. C'est là que ses observations trouvent leur correctif et leur complément. L'auteur, on est bien forcé de le reconnaître, n'est point opposé au gouvernement démocratique comme tel; il lui demande seulement qu'au lieu de s'abandonner aveuglément aux conséquences de son principe, il s'entoure de garanties contre les défauts qui lui sont propres.

La pensée de sir H. Maine est que la Constitution anglaise est entrée dans une période de décadence; devenue infidèle à son génie en glissant vers le gouvernement populaire direct, elle menace ruine, tandis que la Constitution américaine a réussi à rendre la démocratie viable en empruntant ses institutions à la monarchie britannique telle qu'elle existait encore à la fin du siècle précédent.

Détachés de la mère-patrie et obligés de se donner un

gouvernement, les Etats-Unis prirent naturellement pour modèle les institutions qui leur étaient familières, et qui passaient alors dans le monde civilisé pour l'idéal de la sagesse politique. Il est vrai que deux des éléments, et des éléments principaux de la Constitution anglaise leur

faisaient défaut. Ils ji'avaient ni royauté héréditaire pour exercer le pouvoir exécutif, ni aristocratie pour former une Chambre haute. Ils n'en restèrent pas moins fidèles au type qui flottait devant les yeux de leur esprit, et ils suppléèrent au souverain par un président, et à la Chambre des lords par un Sénat*.

Sir H. Maine fait très justement remarquer que la monarchie anglaise, à l'époque de la déclaration d'indépendance, n'était pas plus celle des deux premiers George que celle de la reine Victoria. George III n'avait abandonné la direction des affaires publiques, ni à des ministres appuyés sur le parti qui avait triomphé à la Révolution, comme avaient fait ses prédécesseurs, ni, comme il arrive aujourd'hui, à un Parlement maître de faire et de défaire les cabinets. Il entendait gouverner par lui-même, et il réussit longtemps à maintenir les privilèges de la couronne contre les envahissements du Parlement. Tel fut le modèle auquel s'attachèrent les fondateurs de la Constitution américaine en mettant à la tête de leur République, non pas un magistrat impuissant et irresponsable, mais un personnage investi de la totalité du pouvoir exécutif, commandant en chef les armées de terre et de mer, concourant avec le Sénat à la signature des traités et à la nomination des principaux fonctionnaires, exerçant un certain droit de veto sur les résolutions du Congrès, enfin et surtout, dispensé de

1. L'exactitade historique de ces vaes a été contestée par M. Boutmy, dans quelques pages de ses Éludes de droit constitutionnel, 2^ éd., 1888.

DU aOUVERNEMENT DEMOCRATIQUE aTa

comparaître devant les Chambres dans la personne de ses ministres et évitant par là de donner prise directe sur son administration, de livrer les actes du gouvernement à une critique incessante, de laisser, par une pente irrésistible, le pouvoir exécutif passer aux mains du Parlement. La seule garantie, sauf le cas de mise en accusation, contre une autorité aussi considérable est le terme de quatre années qui lui est assigné ; encore le président peut-il être réélu pour un second terme de quatre années, et pouvait-il, à l'origine, l'être indéfiniment. La présidence des États-Unis, dans la pensée des Madison, des Hamilton, des Jay, était une sorte de souveraineté élective telle que r Europe en possédait naguère deux ou trois exemples.

L'événement, en ce qui concerne l'institution présidentielle, n'a pas entièrement confirmé l'espoir du législateur. La durée du pouvoir du président, limitée aujourd'hui de fait à un maximum de huit ans, a enlevé à ce pouvoir un élément de stabilité. Mais surtout le mode de l'élection du chef de PÉtat a été faussé dans la pratique par le mandat impératif que reçoivent les membres du collège électoral, et qui supprime toute discussion des titres, tout choix débattu et raisonné entre les candidats. Le Sénat, en revanche, a complètement répondu, et au delà, à ce que le législateur en attendait. Il est devenu à la fois Tun des corps politiques les plus puissants que Ton connaisse, et le modérateur, le régulateur du jeu des autres institutions. Sir H. Maine attribue l'autorité croissante du Sénat américain et le respect dont il est

tu LITTÉRATURE CONTEMPORAINE

entouré à Tâgc des sénateurs, à la durée de leur mandat, mais, avant tout, au mode de leur élection. Les auteurs de la Constitution des États-Unis, voulant ayoir deux Chambres comme la mère-patrie, mais manquant d'une aristocratie pour leur Chambre haute, y ont suppléé par l'élection, et par une élection qui donnait une représen-

if

tation égale à chacun des Etats. On partait du principe de Tégalité politique de ces États, c'est-à-dire d'un fait historique, et l'on trouvait dans ce fait historique le contrepoids au principe contraire, celui qui ne voit de droit que dans la majorité numérique et n'attend la raison que de Topinion moyenne de la multitude. La seule ombre qui obscurcisse, aux yeux de sir H. Maine, l'institution du Sénat américain, est l'indemnité que reçoivent ses membres aussi bien que ceux de la Chambre des représentants ; l'auteur pense que le salaire des fonctions législatives a pour effet de susciter une classe de politi* ciens de profession dont la probité n'est pas toujours à l'abri des tentations que leur offre leur participation aux affaires publiques. La réputation équivoque qui s'attache trop souvent au Congrès des Etats-Unis est due, selon notre écrivain, à la clause de la constitution qui veut que le membre des assemblées soit payé pour les fonctions qu'il exerce.

La Chambre des représentants, bien qu'évidemment calquée sur la Chambre des communes, en différait dès l'origine par ce fait capital que les ministres américains n'y ont jamais siégé ; cette première modification a amené toutes les autres à sa suite. Mais la plus grande

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originalité et en même temps rinnovation Ja plus féconde de la Constitution des Etats-Unis a été cette cour suprême, dont le modèle n'existait nulle part, et dont le rôle est de juger les conflits constitutionnels. Ajoutons que cette institution achève, dans l'opinion de sir H. Maine, d'établir la supériorité du régime américain sur celui qui prévaut aujourd'hui en Angleterre. En effet, tandis que les États-Unis, en empruntant les éléments de leur constitution à la monarchie britannique, réussissaient à contre-balancer les dangers inhérents à une République démocratique, la monarchie britannique était à la veille de se développer au contraire, et de plus en plus, dans le sens du gouvernement populaire direct. Elle a confondu, et en les confondant elle a compromis le pouvoir législatif, le pouvoir constituant et le pouvoir exécutif. Les lois, aux États-Unis, émanent de l'initiative individuelle, pour passer par les comités permanents qui éliminent le plus grand nombre des propositions et qui soumettent les autres aux Chambres après les avoir amendées; les lois en Angleterre sont pour la plupart l'œuvre du cabinet , qui s'est entendu à cet effet avec le parti auquel il appartient, et qui joue son existence sur Tadoption de ces projets. N'oublions pas que l'Angleterre ne distingue pas entre les lois constitutionnelles ou fondamentales et les autres, de sorte que des mesures qui affectent les conditions mêmes de l'existence nationale, telles que les trois bills successifs de réforme qui ont amené le pays au suffrage qirasi universel, ne subissent pas d'autre préparation ni d'autre discussion qu'un

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hill sur la municipalité de Londres ou sur les asiles d'aliénés. Les Etats-Unis, au contraire, n'ont pas cru pouvoir entourer d'assez de solennité les modifications au pacte national. Pour qu'un amendement à la Constitution y prenne place, il faut qu'il soit proposé par les deux tiers au moins des deux Chambres, ou par les législatures des deux tiers des Etats, il faut qu'il soit adopté par une Convention nommée ad hoc y et il faut, enfin, qu'il soit ratifié par les trois quarts des États. Il est inutile d'insister sur le contraste offert par ces deux manières de procéder, non plus que sur la différence qui en résulte pour la stabilité respective des institutions des deux pays.

Mais la plus grande différence entre les deux Constitutions et celle d'où découlent toutes les autres, est la révolution graduelle qui, en Angleterre, a enlevé le pouvoir exécutif au souverain pour en investir le cabinet, qui a mis de fait la formation du cabinet entre les mains de la Chambre des communes, et qui, au moyen des questions ou interpellations, amène chaque jour l'exercice du gouvernement sous le contrôle de cette même Chambre. Il en résulte que c'est aujourd'hui le Parlement qui gouverne, en attendant que le mandat impératif mette le Parlement lui-même dans la dépendance directe de l'électeur, c'est-à-dire de tout le monde. Par une contradiction que relève sir H. Maine, c'est le pouvoir exécutif, en Angleterre, qui fait les lois, et c'est le pouvoir législatif qui exerce le gouvernement.

Entre une République telle que celle des Etats-Unis et

DU GOUVERNEMENT DEMOCRATIQUE ill

une monarchie telle que l'ont faite, en Angleterre, les soixante ou quatre-vingts dernières années, le choix du penseur dont nous exposons les idées, n'est pas douteux. Avec son esprit formé par la philosophie et Thistoire, sir H. Maine ne s'arrête pas aux mots; il va aux choses; il accepte le gouvernement démocratique, mais à une condition, c'est qu'il ne soit pas une pure machine à compter les suffrages, ou, ce qui arrive plus souvent encore, une fiction sous laquelle se dérobe le règne de l'intrigue et de la corruption. Les États-Unis ont montré à sir H. Maine comment la démocratie la plus égalitaire pouvait tirer de son propre sein une organisation, et de cette organisation les moyens de durer, de prospérer, de remplir avec dignité les devoirs d'un grand Etat civilisé, et l'écrivain a rendu service à la cause démocratique en signalant l'exemple de la République américaine à l'attention des hommes d'État de TEurope.^