VIL. Le 17 novembre 1792, les douze chambres des

comptes ftirenl remplacées par un bureau de comptabilité nationale créé dans le sein même de l'Assemblée législative. Bientôt on lui fit succéder une commission de comptabilité indépendante du Ck)rps législatif, chargée de signaler les abus et les réclamations dans l'administration des deniers publics : mais son contrôle était inefficace, à défaut d'une organisation homogène, qui permît de saisir dans leur ensemble les opérations relatives à la perception et à l'emploi des contributions publiques.

A cette époque, qui réveille tant de pénibles souvenirs, on aime à trouver, du moins dans les hommes revêtus de hautes fonctions, cette probité politique dont les exemples deviennent tous les jours plus rares. On n'avait pas alors consacré en principe qu'il faut demander à l'impôt tout ce qu'il peut produire, sauf à en faire un bon ou un mauvais emploi : si les contributions publiques étaient considérées , avec raison , comme une dette des citoyens envers l'Etat, on reconnaissait que cette dette devait être renfermée dans de justes limites. Il serait à désirer que nos financiers modernes méditassent sérieusement ces paroles de M. Laffond de Ladébat, président du comité des finances, à la séance du 7 mars 1792 :

« Une économie sévère est notre premier devoir; « car nous n'avons pas le droit de demander à la na- « tion des contributions plus fortes que celles qui sont « nécessaires pour remplir ses obligations et salarier a les fonctionnaires publics que l'administration et le « service de toutes les parties de l'Empire exigent.

ET SUR L'IMPOT FONaER. 67

« Tout ce qui excède ces limites excède aussi nos pou- « voirs. »

VIII. L'impôt foncier a été établi d'une manière régulière, en France, par la loi du 22 novembre 1790.

A diverses époques , des tentatives plus ou moins heureuses avaient été faites à cet égard; mais Taffranchissement d'une grande partie des propriétés , et le système vicieux de perception, avaient rendu cet impôt peu productif.

Dans le cours de la Révolution, et lorsque notre situation politique était un obstacle au développement du commerce et de l'industrie, l'impôt territorial avait dû être considéré comme la source la plus abondante et la plus sûre des revenus publics.

La faux révolutionnaire avait détruit l'hydre de la fiscalité , frappé depuis longtemps de la réprobation publique : mais il faut du temps et de la réflexion, pour reconstruire un édifice complet et régulier, avec les ruines d'un édifice vicieux. L'un et l'autre manquaient aux novateurs ; et, s'ils avaient supprimé des abus révoltants, ils n'avaient mis à leur place que la discorde et l'anarchie.

Un bon système financier ne s'improvise pas : aussi le gouvernement révolutionnaire dût-il vivre, en quelsorte, au jour le jour, au moyen des emprunts forcés, de la vente des domaines nationaux et de la création des assignats. Sans doute, le peuple ne payait pas de lourds impôts : mais l'État dévorait des ressources précieuses ; il ouvrait ce gouffre de l'arriéré ou du déficit, qui s'est tant élargi depuis , et qu'on a fini par

considérer comme un élément de la prospérité publique.

IX. L'organisation financière, ainsi que l'organisation administrative , firent de notables progrès sous le Consulat et sous l'Empire.

L'unité du pouvoir administratif fut alors transmis, par le chef de l'État , à l'administrateur du département, de l'arrondissement et de la commune. L'on vit aussi succéder aux commissaires, élus par les assemblées politiques, des ministres et des directeurs généraux à la tête de tous les services publics.

Les bureaux de la comptabilité nationale ne répondaient pas, par leur organisation, aux attributions importantes qui leur étaient confiées.

L'Empereur pensa que les difficultés d'une vérification approfondie de toutes les parties de la comptabilité publique ne pourraient céder qu'à l'autorité et à la persévérance d'un grand corps judiciaire.

La loi du 16 septembre 1807 institua la Cour des comptes, plaça sous sa juridiction tous les comptables de deniers publics , et lui imposa le devoir de faire parvenir au chef de l'État ses observations générales et ses vues d'amélioration , par l'entremise de l'architrésorier.

Sans doute une telle organisation laissait beaucoup à désirer, en ce sens que la Cour des comptes ne rendait pas , à proprement parler, de décisions sur les questions graves soumises à son examen ; qu'elle manquait de l'indépendance qui constitue l'autorité légale; qu'on pouvait la considérer comme une sorte de co-

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mité consultatif, plutôt que comme un tribunal souverain : mais cette grande institution devait nécessairement se développer, et fonctionner d'une manière utile, lorsqu'à l'Empire succéderait le gouvernement constitutionnel ; et lorsque, surtout, les améliorations progressives de notre organisation financière donneraient à la Cour des comptes les moyens de réunir tous les éléments d'une vérification complète et approfondie. C'est, en effet, ce qui a eu lieu ; tout désordre et toute dilapidation sont aujourd'hui devenus impossibles, dans la perception et l'emploi des deniers de l'État.

X. L'établissement du cadastre avait eu lieu, sur la proposition du premier consul. C'était l'unique moyen d'arriver à une exacte répartition del'impôt foncier , dans les diverses parties de la France. Il est à regretter que cette sorte d'inventaire de notre richesse territoriale ne soit pas encore terminé.

C'est aussi sous le Consulat que fut organisée l'administration chargée de percevoir les droits établis, sur la plupart des objets de consommation. Objet de beaucoup de critiques, sous le titre d'administration des droits réunis , on n'a fait que changer son nom ; et l'administration des contributions indirectes est depuis longtemps une source toujours croissante de revenus, pour le trésor public.

Vers la même époque, la création de la caisse d'amortissement devint un instrument puissant du crédit public. On dit à tort, que ce crédit n'existait pas, sous le Consulat et sous l'Empire. Ce qui est vrai , c'est que le chef de l'Etat ne voulut pas y recourir, parce qu'il

avait d^autres ressources, sans trop exiger de l'impôt.

En effet , ce qui constitue essentiellement le crédit d'un État, la fidélité à remplir ses engagements et une bonne situation financière, existaient à cette époque.

Au moyen de la dotation qui lui était attribuée, la caisse d'amortissement était chargée d'effectuer le rachat des rentes inscrites sur le grand livre. On arrivait ainsi à réduire progressivement la dette publique et à maintenir le cours des effets publics.

Il n'existait, à cette époque, que 38 millions de rentes 3 pour cent ; leur cours, qui n'avait été jusqu'alors que de 12 à 13 , s'éleva rapidement à 80 francs. Depuis , nous avons fait d'immenses progrès, sous l'un et l'autre rapport. Le cours des rentes s'élève aujourd'hui à près de 120 francs ; mais , d'un autre côté, le service des intérêts de la dette inscrite exige annuellement un capital de plus de 363 millions.

C'est en 1801 que fut établi le premier budget. A partir de cette époque, on a eu du moins la satisfaction de savoir à peu près ce que l'Etat reçoit et dépense chaque année.

XI. « Sous l'Empire (dit M. d'Audiffret, vol. V\ p . 298) , l'impôt direct dépassait habituellement les évaluations primitives, par des centimes extraordinaires; les douanes, par les prises et les confiscations du blocus (continental ; et les autres droits indirects, par les décimes de guerre. »

Pourquoi reprocher à ce gouvernement les petites roueries financières qu'ont exploité, avec tant de succès, les gouvernements qui l'ont sui^i?

ET SUR L'IMPOT FONCIER. 7i

On A'a même pas pris la peine de changer les noms; le décime de guerre est im non-jsens , lorsque, depuis plus de trente ans, nous sommes en paix avec l'Europe. Quant aux centimes additionnels, leur chiffre a été toujours croissant ; et , pour peu que cela continue, l'accessoire finira par égaler le principal.

Notre budget, dans les dernières années de l'Empire, s'élevait à 900 millions 350 mille francs. Aujourd'hui, que la France a subi une réduction de près du quart dans son territoire , le chiffre de ses impôts dépasse 1 ,300 millions.

Cependant, des sommes considérables avaient été employées, dans l'intervalle de 1804 à 1814, à l'érection, l'achèvement ou la restauration de grands monuments publics. Dix millions avaient été répandus dans la Vendée, pour en cicatriser les plaies ; 12 millions avaient été employés à créer des établissements, pour les orphelins et des dépôts de mendicité ; enfin, des travaux importants avaient été exécutés, dans plusieurs parties de la France , ainsi que dans les pays qui y avaient été réimis par la conquête.

Et, comme si l'hostilité de l'Angleterre était moins dangereuse que son amitié, la balance du commerce, en faveur de nos exportations,était de 1 20 millions en 1 81 3 .

Il faut être juste envers les hommes et les époques qui nous ont précédé ; et nous ne pouvons mieux terminer cet exposé rapide de la situation financière de la France, sous le Consulat et sous l'Empire, qu'en citant ce passage de l'ouvrage de M. Bresson *.

' * Histoire financière de la France.

« L'Empereur s'occupait lui-môme des travaux financiers, pour maintenir toujours l'équilibre entre les recettes et les dépenses. Ce ne fut que par suite de la déplorable campagne de Russie, que l'équilibre fut rompu dans les finances de l'État. »

XII. Le principe qui servait de base au gouvernement de la Restauration était trop antipathique au droit du plus habile et du plus fort, dont le Consulat et l'Empire avaient consacré le triomphe , pour que Tordre de choses détruit par le retour des Bourbons ne fût pas l'objet des plus vives attaques : tombée à son tour, la Restauration a été l'objet de beaucoup de reproches, qui n'ont pas été toujours justes, comme si la devise cruelle t;(35 victis d^Yait, désormais, faire partie de notre droit public.

Les théories poKtiqueset leur apphcation ne rentrent pas dans' le cadre que nous nous sommes tracé; et ce n'est que sous le rapport du système financier, que nous avons à apprécier l'œuvre de la Restauration.

XIII . Il convient d'indiquer, d'abord, les principales mesures législatives et réglementaires prises, dans l'intervalle de 1814 à 1830 , pour régulariser la comptabilité des deniers publics. Ensuite, nous signalerons, avec impartiaUté, les résultats des quinze années du règne de la branche aînée des Bourbons , sur notre situation financière.

Aux termes d'une loi du 2l3 septembre 1814, le budget dut comprendre tous les revenus et toutes les dépenses de l'État, même les fonds spéciaux précédemment distraits des prévisions générales.

ET SLR LIMPOT FONCIER. 73

C'était là une amélioration notable. En réunissant, dans un cadre unique, les recettes et les dépenses, d'une nature quelconque , la situation réelle du trésor peut être mieux appréciée par les Chambres législatives ; et le budget est lui-même ce qu'il doit être, le bilan fidèle de l'actif et du passif de l'État.

Par la même loi , toutes les dettes légitimes antérieures à 1814 furent reconnues ; et cette disposition, juste en elle-même, consolida le crédit public auquel l'invasion étrangère avait dû porter une grave atteinte.

La loi du 25 mars 1817 posa les bases d'un nouveau système de comptabilité, en statuant que les ministres présenteraient, à chaque session, le compte de leurs opérations, pendant l'année précédente. D'après cette loi , le compte du ministre des finances devait comprendre le produit brut des impôts , les opérations de trésorerie, le résumé des budgets, le tableau de la dette inscrite et la situation générale du trésor.

Les comptes rendus pour l'année 1818 prouvèrent que la haute administration avait bien compris la tâche qui lui était imposée.

Toutefois , deux lois subséquentes vinrent améliorer et compléter le système, dont les bases avaient été posées avec tant de sagesse ; d'abord la loi du 15 mai 1818 , aux termes de laquelle le règlement de chaque année dut être l'objet d'une loi spéciale , accompagnée du compte-rendu par les ministres; ensuite la loi du 217 juin 1819 , qui exigeait qu'avec le compte annuel des finances fût produit l'état des travaux de la Cour des comptes.

Par ce moyen , tout marchait de concert , et permettait de saisir notre situation financière : dans le passé , par la révision à laquelle avaient été soumis les exercices, opérée par la Cour des comptes ; dans le présent , au moyen des comptes généraux rendus par les ministres , des opérations de Tannée précédente, qui se résumaient par un excédant ou un déficit; et, dans un avenir prochain , par la présentation du budget, indiquant les recettes et les dépenses à effectuer dans Tannée suivante.

XIV. Outre ces dispositions législatives , dont nous venons de démontrer les avantages , plusieurs ordonnances et décisions ministérielles, rendues sous la Restauration , ont eu pour résultat de simplifier et de régulariser les diverses parties de l'administration du service financier.

Ainsi, il existait un compte courant entre les receveurs généraux et le trésor public ; de telle sorte que le caissier du trésor avait entre les mains une somme plus ou moins considérable , jusqu'à Tapurement du compte de chaque receveur général. Les ordonnances des 18 novembre 1817 , 8 juin 1821 , 27 et 29 décembre 1823 ont supprimé Tancienne caisse générale, ainsi que les anciens payeurs généraux; et rendu, sans intermédiaire, à la Cour des comptes, ses justiciables naturels, le caissier du trésor, les receveurs généraux des finances et tous les payeurs du royaume, pour leurs recettes et leurs dépenses.

Pour rendre sa vérification plus complète et plus facile , l'administration fit , en outre, remettre annuel-

ET SUR L'IMPOT FONaER. 75

lement à cette Cour des résumés généraux, par comptable, par ordre de matières, par exercice, par chapitres et par articles du budget , des résultats compris dans les comptes individuels des receveurs généraux. C'est à l'aide de ces résumés, que la Cour des comptes peut voir, d'un coup d'œil, l'enchaînement des faits appartenant à chaque service ; et se reporter avec facilité au tableau spécial de la gestion de chacun des préposés soumis à sa juridiction.

Pour atteindre un tel but , il était indispensable de placer les diverses régies financières , jusqu'alors isolées et indépendantes l'une de l'autre , sous la main du ministre qui devait les diriger; et c'est ce qui eut lieu sous la Restauration.

XV. La comptabilité des dépenses publiques fut aussi régularisée, par une ordonnance du 14 septembre 1822.

Aux termes de cette ordonnance , aucune disposition de fonds ne peu être faite sur le trésor, avant que la répartition royale n'ait assigné la portion du budget qui doit appartenir à chaque article de dépense. Cette prescription a été rendue plus rigoureuse, par une ordonnance du 1*"^ septembre 1827, qui a soumis à l'allocation des Chambres les ressources nécessaires à chaque section de dépense.

L'ordonnance de 1822 exige aussi que les mandats, délivrés par les ordonnateurs, soient revêtus de la signature du ministre responsable ou de son délégué ; avec indication de l'exercice et du chapitre auxquels s'applique la dépense; et que le payeur produise toutes

les pièœs établissant qu'il a acquitté une dette de l'État dans les mains d'un créancier réel.

Cette ordonnance déclare les fonctions d'administrateur , incompatibles avec celles de comptable ; réservant ainsi , pour les préposés des finances , justiciables de la Cour des comptes , le maniement des deniers publics et la comptabilité de toutes les caisses de l'État.

Au moyen de ces sages mesures et de cette organisation intelligente, les Chambres purent désormais procéder au règlement final de chaque budget; d'autant que l'ordonnance de 1822, prévoyant le cas où, après l'expiration d'un exercice , il resterait des recouvrements à faire ou des créances à solder, veut que leur rentrée ou leur acquittement soit reporté sur le budget en cours d'exécution.

XVI. La Restauration eut à combler le déficit qu'avaient occasionné dans nos finances les funestes campagnes de 1813 et de 1814 ; elle eut aussi à cicatriser les plaies profondes de deux invasions successives , à acquitter l'indemnité énorme exigée par les puissances alliées ; et, un peu plus tard, cette autre indemnité accordée aux victimes des confiscations révolutionnaires, que nous n'avons pas à juger, comme mesure politique, mais qui , sous le rapport financier , fut éminemment utile à la propriété foncière, ainsi qu'au développement du crédit public.

Dans les premières années surtout, de grands sacrifices durent être demandés aux contribuables ; et le système des centimes additionnels fut appliqué avec

une habileté extrême, pour accroître les ressources du trésor, sans élever le chiffre principal de Timpôt.

Il y eut des centimes additionnels au principal des contributions directes, des centimes généraux, des centimes spéciaux ; pour les dépenses des départements et des communes , des centimes pour frais de perception , et des centimes pour non-valeurs.

• C'était un héritage de l'Empire, dont le gouvernement de 1 81 4 tira un grand profit ; puisque , pendant l'occupation étrangère, les centimes, frappant les rôles des quatre contributions , donnaient un produit annuel de plus de 115 millions.

Mais, du moins, cette source de revenus publics avait été considérée comme accidentelle et momentanée. On n'avait pas encore étabh en doctrine, qu'un impôt établi dans des moments difficiles , devait être toujours maintenu à son chiffre ; et qu'on pouvait se dispenser d'alléger les sacrifices imposés aux citoyens , lorsque les besoins de l'Etat n'étaient plus les mêmes.

Les centimes additionnels, applicables aux dépenses générales, qui avaient été portés d'abord à 50 sur la contribution foncière, et à 100 sur les contributions personnelle et mobilière et des portes et fenêtres, avaient été successivement réduits à 10.

XVII. Un accroissement notable eut lieu , dans les produits des contributions indirectes, sous la Restauration.

Voici, à cet égard, des chiffres positifs, que nous empruntons au rapport adressé au roi par le comte de Chabrol, ministre des finances, le 15 mars 1830.

Dans l'intervalle de 1814 à 1829, il y a eu augmentation d'une somme totale de 212 millions, savoir :

1" Sur les produits de rcnrcgislrement 40,000,000 f.

2" Sur les revenus des forôts 12,000,000

30 Sur les droits de douanes 60,000,000

4« Sur rinipôl des palenles 7,000,000

5" Sur les droits acquittés par les sels 12,000,000

()" Sur l'impôt des boissons 5S,000,000

7« Sur celui des tabacs 13,000,000

8» Sur les droits des voitures publiques 3,000,000

9" Sur les transports des lettres et voyageurs ... 12,000,000

Total général 212,000,000

On voulut faire profiter Tagriculture, de cet accroissement de la prospérité publique ; et des réductions successives furent opérées sur l'impôt foncier, jusqu'à concurrence d'une somme de 92 millions.

XVIIL Nous laissons à d'autres le soin d'apprécier le système politique suivi sous la Restauration ; mais il nous paraît incontestable, d'une part, que l'accroissement progressif des contributions indirectes indique de notables progrès dans la carrière industrielle et commerciale ; d'autre part, que la propriété foncière participa à l'amélioration de la fortune publique.

Le budget de 1831 , dont toutes les bases étaient fixées dans le rapport de M. de Chabrol, s'élevait, pour l'ensemble des charges de toute nature, à la somme de 983,185,597 fr.; ainsi, le milliard n'était pas encore atteint. Depuis, il a été dépassé de beaucoup. Les recettes de l'année 1829 s'étaient élevées à 970 millions 213,158 fr.

En résumé, sous la Restauration, malgré l'arriéré

considérable qu'elle avait eu à combler , le chiffre de l'impôt s'était accru d'une manière peu sensible ; et la dette flottante avait elle-même éprouvé une notable réduction.

Enfin, quant à la dette inscrite, en y comprenant les rentes rachetées par la caisse d'amortissement, les fonds affectés annuellement à la dotation, les rentes viagères et les pensions de toute nature, elle s'élevait, au \ •' janvier 1830, à 322,752,569 fr.

Voilà, par des chiffres exacts, et que nous pourrions appeler officiels, le bilan de la Restauration ; et, si l'allocation du milliard d'indemnité aux émigrés a grevé l'avenir d'une rente de près de 40 millions, on ne doit pas moins reconnaître, que la Restauration n'a pas aggravé la situation financière de la France, tout en faisant honneur aux dettes de l'Empire, et en supportant les charges des deux occupations de notre territoire.