CHAPITRE V

Principales «néUorations dont notre systime dImpAt est sinoeptible. •—' Olistaeles qui s^opposent k leur réalisation. — Il fout s'écarter des traditions do passé, ponr entrer dans une Toie nourelle et fixer, sur d'autres bases, Tassiette et la répartition de TimpAL ~ Une véritaUe solidarité existe ici, entre le ministère et les Chambres. — Principes d'après lesquek doit être établi l'équilibre entre les dépenses et les recettes. — Comment il est possible d'obtenir des réductions sérieuses dans le budget. — Chapitre des dépenses. — Serrice des intérêts de k dette inscrite. — Remboursement ou conrersion des rentes. — Justification de cette mesure trop longtemps ajournée. — Exemple de l'Angleterre.

I. Jamais on ne parla plus de progrès, et jamais peut-être on n'en réalisa moins.

Quand les candidats se présentent aux sufiBrages des électeurs, ceux-ci ne manquent pas de se plaindre, que les impôts sont énormes et mal répartis ; forcés de reconnaître la légitimité de leurs plaintes, les aspirants à la députation promettent d'appuyer et de provoquer, au besoin, toutes les mesures propres à faire régner l'ordre et l'économie dans nos finances ; mais le député oublie bientôt les engagements du candidat; et chaque nouveau budget impose de nouvelles chaires aux contribuables, au lieu d'atténuer celles qui leur semblaient déjà si lourdes.

Ce n'est pas assurément par un manque de loyauté, de la part des élus du peuple, que nous voulons expliquer cette déception cruelle. Autant que cela est possible, c'est moins aux hommes, qu'aux circonstances dans lesquelles ils se trouvent, que nous attribuerons

un état de choses, dont s*affligent sincèrement tous ceux

qui s'intéressent à la prospérité de notre belle France.

II. Depuis un grand nombre d'années , le ministre des finances présente aux Chambres un budget qui , sauf quelques augmentations progressives , dont le total présente un chiffre effrayant, quand on franchit un intervalle de trois ou quatre ans , n'est que la reproduction du budget voté aux sessions précédentes.

C'est toujours le même cadre, à deux compartiments, dans lequel on fait figurer, sous des rubriques diverses, les millions que le gouvernement doit dépenser, et ceux qui doivent entrer dans ses caisses, par la voie de l'impôt. La science de celui qui étabHt le budget consiste à établir à peu près la balance entre les deux chapitres.

Le thème est fait d'avance , si nous pouvons nous exprimer ainsi. Il ne peut être question que de le corriger; et les corrections, qui ne portent que sur des détails insignifiants, améliorent d'ordinaire très-peu l'œuvre ministérielle. Pour continuer notre comparaison, c'est comme le devoir d'un écoher de sixième, dont le professeur a fait disparaître les fautes grossières, mais qui ne sera jamais une production remarquable , sous le rapport de la logique ni du style.

III. Le budget des dépenses est voté le premier. Chaque ministre défend avec insistance le chapitre qui concerne son département; et avec toute la bonne volonté du monde, en admettant le système d'organisation, tel qu'il existe dans les diverses parties du service public, on ne peut faire que des réductions insignifiantes, sur les diverses sections dont chaque

chapitre se compose. Ce qu'on demande est à peu près indispensable, soit pour l'augmentation et l'entretien du matériel, soit pour le traitement du personnel qui dépend des divers ministères.

Quant au budget des recettes, que Ton discute en-suite, son adoption est en quelque sorte forcée; car il est manifeste, que si les besoins de TÉtat exigent l'emploi d'une sonune de 1 S ou 1 ,500 millions, il faut lui donner le moyen de la recoutrer, par l'impôt.

lY . Sans doute, encore ici, il y aurait matière à une discussion sérieuse ; puisqu'en admettant la nécessité d'une somme indiquée pour faire face aux dépenses publiques, il serait important d'aviser aux moyens d'en eJSTectuer le recouvrement, de la manière la plus équitable, la plus utile pour l'Etat, et la moins onéreuse pour les contribuables.

À cet égard, il faut le proclamer, les réformes ne pourraient être que le résultat d'un travail d'ens^nble, dont nous indiquerons tout à l'heure les bases ; c'est surtout en pareille matière, qu'il faut se défendre des modifications improvisées.

Malheureusement , il n'en est pas ainsi. Chaque député veut demander la réduction ou même la suppression de tel impôt, contre lequel se sont élevées des protestations, souvent irréfléchies; et, comme il ne peut satisfaire à toutes les réclamations , par le motif que les recettes ne suffiraient plus pour couvrir les dépenses, le gouvernement trouve plus commode de les ajourner, c'est-à-dire, de les repousser toutes.

Qu'arrive-t-il, cependant? Si 1e premier chapitre du

tnidget n'a éprouvé que des réductions insignifiantes, le second chapitre est maintenu tel qu'il est, par cette loi impérieuse de la nécessité : qui veuj; la fin veut les moyens; et, malgré les nombreuses critiques dont il a été l'objet, dans les discassions parlementaires, le budget sort toujours victorieux de la lutte.

y. A qui, pourtant, faut-il imputer la responsabilité de cette situation financière, qui va toujours en s'aggravant? A cet égard, des révélations récentes, faites à la tribune, nous permettent d'émettre notre opinion, en toute sécurité.

Un député avait reproché au ministre des finances l'accroissement successif des impôts. Le ministre, au Ueu de repousser le reproche, l'accepta pour lui et pour ses prédécesseurs, avec une admirable résignation ; en ajoutant, toutefois, que la Chambre était complice des torts qu'on imputait au ministère.

En eflbt, il existe ici une sorte de sohdarité, qui ne sauraH être récusée. Quand le ministre présente le budget, c'est une simple proposition; il ne devient une loi de l'État, que lorsqu'il a été voté par les Chambres; et si le ministre s'expose à de justes reproches, en présentant une mauvaise loi, les députés, en la sanctionnant, méritent leur part du blâme; puisque, sans leur concours, le projet ministériel ne pouvait acquérir l'autorité d'une loi.

Au lieu de ces tristes récriminations, sur un état de choses vraiment affligeant, pourquoi n'avons-nous pas à signaler une noble émulation, entre le ministère et les Chambres , pour chercher les meilleurs moyens- d'y

ET SUR L'IMPOT FONaER. 107

mettre prampt^nent un terme? Il serait temps de faire succéder les actes aux paroles.

Nous nous résignerions volontiers à voir des discussions approfondies, et qui auraient un résultat, succéder À cette polémique briHante , à ces joutes d'apparat, dont la Chambre des députés est trop souvent le théâtre.

VL Indiquons un procédé simple et logique, à l'aide duquel il serait possible de réaliser, en peu de temps, toutes les améUorations utiles dont le budget est susceptible.

n faut commencer par se défendre de l'autorité des traditions; ne consulter que ce qui a été fait, pour savoir ce qu'on a à faire, c'est fermer la porte au progrès ; c'est effacer cette loi divine, qui régit l'humanité, et lui appliquer les paroles décourageantes que le Créateur adresse à la mer courroucée : Tu n'iras pasplw loin.

Non, il ne saurait en être ainsi ; le dernier mot n'a pas été dit encore, dans aucune partie des connaissances humaines ; nous avons fait mieux que nos aïeux ; nos descendants feront mieux que nous ; et, quoi qu'en disent les misanthropes, il reste encore des conqu^es à faire, dans le vaste champ de la science.

A Dieu ne plaise, toutefois, que nous admettions le système de nos démoUsseurs politiques, qui voudraient tout détruire, en laissant à d'autres le soin de réédifier. La sagesse veut qu'on mette à profit l'expérience de ses devanciers ; c'est ainsi que chaque siècle ajoute aux connaissances acquises, aux idées utiles

iOe ÉTUDES SUR LE BUDGET

des siècles précédents, les connaissances et les idées qui lui sont propres; et que se réalise le véritable progrès, auquel nous devons tendre sans cesse.

A chacune des époques de notre histoire , il y eut des hommes distingués, qui professèrent de sages principes en économie politique , et surent en faire une heureuse application. La gloire des Sully, des Colbert, des Turgot, appartient à la France ; qu'elle recueille avec soin leur noble héritage!

Ce qui manque surtout à nos financiers modernes, c-est un système fixe, et coordonné dans ses diverses parties. Si nous osions exprimer toute notre pensée à cet égard, nous dirions qu'on s'est peu occupé du principal, en soignant les accessoires; que nous sommes riches en formules, mais pauvres en principes; et qu'en réglementant, d'une manière admirable, le mode de perception de l'impôt, ainsi que le contrôle de ses produits, nous avons oublié de poser des règles stables sur son assiette et sa répartition ; parce que nous avons perdu de vue, dans leur application, les principes qui doivent servir de base à la science économique.

VIL Encore une fois, toute grande réforme est impossible, tant que nos budgets ne seront que la reproduction servile de ceux qui les ont prébédés, avec quelques modifications insignifiantes dans les chiffires.

11 faut, comme on le dit vulgairement, procéder à nouveau, en maintenant, autant que cela est possible, ce qui existe, non par respect pour le passé, mais parce que l'expérience en a démontré l'utilité.

On conçoit que c'est laisser un avantage immense

ET SUR LIMPOT FONCDER. 109

aux ministres, que de renfermer le débat, dans des limites fixées d'avance. C'est renouveler, sur le même terrain, une bataille plusieurs fois perdue, quand les moyens d'attaque et de défense ont été respectivement éprouvés. L'iissue de la nouvelle lutte ne saurait certes être douteuse.

Aussi voyons-nous, tous les ans, le budget sortir du débat parlementaire, avec des critiques plus ou moins sévères, qui se traduisent en discours et jamais en chiflfres. Les journaux reproduisent une polémique brillante : mais les abus continuent, et les contribuables n'obti^nent aucun soulagement. On dirait que les députés n'ont d'autre mission, que de nous donner le vain spectacle d'une joute académique.

VIII. Défenseurs des intérêts de tous, ils ont une plus noble tâche à remplir. C'est à eux qu'il appartient surtout de poser les bases de la grande transaction, entre les gouvernants et les gouvernés; de maintenir le contrat social, avec toutes ses conséquences.

Il faut plus de logique et d'équité que de science, pour l'établissement d'mi bon système d'impôts. Obligation pour les citoyens de fournir tous les fonds nécessaires à l'acquittement des charçes publiques; oHSgation pour l'État, 1** de ne demander des sacrifices aux citoyens, que dans la juste mesure des besoins réels; 2!" d'en faire une équitable répsortition entre tous, dans la |»x)portion de leurs facultés; S"" de ménager le plus possible les sources de la production, pour n'attendre que les revenus.

L'a{^lication ferme et consciencieuse de ces grands

ilO ÉTUDES SUR LE BUDGET

prindpes doit avoir nécessairement pour résultat, de rétablir l'équilibre dans nos finances , de soulager le présent, et de ne pas l^er à Tayenir des chaînes trop

Occupons-nous tour à tour des dépenses et des recettes du budget, afin de mettre, pour ainsi dire, en action les principes que nous Tenons de poser.

La marche suivie jusqu'à présent dans la présentation du budget est rationnelle; et il convient de la suivre dans notre discussion. Un particuli^, sage administrateur de sa fortune , fixe d'abord le chiffire de «es revenus annuels, pour régler les dépenses qu'il peut faire; il y aurait inconséquence à a^r autrmient; puisqu'il dépend de lui de diminuer ses dépenses, tandis que ses revenus restent toujours les mêmes.

L'État procède d'une toute autre manière. D'un côté, il est certaines dépenses obligatoires pour lui, qu'il ne saurait supprimer ou même réduire sans inconvénient; d'un autre côté, ses revenus ne sont pas limités, puisqu'il peut demander aux contribuables toutes les sommes dont il a besoin. Il doit donc commencer par régler ses dépenses; ensuite, fixer les recettes destinées à les acquitter.

IX. Jusqu'à présent, et c'est la principale cause de nos embarras financiers, on s'est occupé de constater ce que l'État dépense et peut dépenser, oubliant les sages maximes proclamées, même au milieu de nos troubles révolutionnaires : « Qu'on ne doit demander aux citoyens que les sommes nécessaires pour remplir les obligations de l'État et salarier les fonctionnaires

publics que radministration et le service de toutes les parties du royaume exigent. »

Ce principe peut seul légitimer l'impôt; et il est temps d'en faire sérieusement l'application.

Nous commencerons par reconnaître, que l'État doit trouver, dans les produits de l'impôt, les moyens de faire face aux dépenses qu'exigent toutes les branches du service public. Ce principe posé , il faut examiner d'abord d'une manière sérieuse, non si les diverses branches du service peuvent employer les sommes qu'on leur consacre aujourd'hui , mais si leur organisation est telle que le réclament les besoins réels ; ou si elles ne seraient pas susceptibles de notables améliorations qui, sans compromettre les intérêts de l'État, rendraient le fardeau moins lourd pour les contribuables.

X. Appliquons ce procédé aux principaux chapitres de notre budget, et démontrons combien il serait facile d'y opérer des réductions importantes.

Le premier est relatif au service des intérêts de la dette publique. C'est celui à l'égard duquel on s'abstient d'ordinaire de toute discussion. « Servir exactement les intérêts des rentes de toute nature inscrites sur le grand livre, dit le ministre des finances, est une de ces obligations dont l'accomplissement religieux est la base du crédit public; et aucune réduction ne saurait dès lors être opérée dans la somme qui reproduit exactement le chiffre de nos diverses rentes. »

L'objection est péremptoire, si l'on maintient le Hatuquo ; un État comme la France ne saurait en ef-

fet être assimilé à ces mauvais débiteurs, qui ne payent leurs créanciers, qu'en obtenant d'eux des remises ou des réductions. Chacun doit être convaincu , au contraire, que le placement sur les fonds publics, s'il n'est pas le plus avantageux, est du moins le plus solide; aussi, nous nous empressons de reconnaître, que ce chapitre de notre budget ne saurait être réduit; qu'au contraire, il doit s'accroître successivement, à mesure que de nouvelles rentes sont créées; et, par exemple , puisqu'une loi récente a autorisé l'émission de rentes, jusqu'à concurrence d'un capital de 350 millions, il est évident, qu'en 1848, une somme plus considérable devra être appliquée au service des intérêts de la dette publique.

Mais la réduction, prétendue impossible, s'effectuera, par la seule force des choses, quand le gouvernement se déterminera à faire usage d'un moyen, dont on a reconnu depuis longtemps la justice et la légalité . nous voulons parlw de la conversion des rentes.

XI. Nous ne savons par quelle sorte de fatalité, des obstacles de toute espèce entravent toujours l'exécuticHi des mesures que réclame l'intérêt public. Il a fallu, d'abord , de sérieuses discussions , renouvelées à de longs intervalles , pour savoir si l'État se trouvait en dehors des principes du droit commun ; et, s'il lui était interdit d'user de la faculté de se libérer, qui appartient à tout débiteur. Le doute , à cet égard , pouvait sembler d'autant plus étrange , que le Code civil veut que toutes les rentes soient rachetables. En présœce de cette disposition générale, les bons esprits se de-

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mandaient comment le trésor public pouvait être con*damné à servir les intérêts; quand il avait le moyen et la volonté de rembourser le capital; et que cette opération devait tourner à l'avantage des contribuables.

Le droit de remboursement a été enfin reconnu, en faveur de l'État : mais, en France surtout, on ne passe pas aisément de la consécration d'un principe à son application. La question d'opportunité s'est présentée à son tour ; et Dieu sait quand elle sera résolue, si l'on attend le bon vouloir des ministres! Selon eux, les circonstances ne sont jamais favorables , quand il s'agit d'opérer une salutaire réforme.Une amélioration suppose toujours un changement ; et tout changement est une sorte de révolution , dont le nom seul effraye les hommes du pouvoir.

L'opération n'est pourtant pas de nature à éprouver d'obstacles sérieux, dans son exécution.

De quoi s'agit-il, en effet? D'offrir, aux porteurs d'une rente de 5 francs , le remboursement d'une somme de 1 00 francs, capital nominal de cette rente , en leur laissant le choix de consentir la réduction d'un franc ou même de 50 centimes sur la rente elle-même, avec interdiction, pour l'État, de la rembourser, avant un certain nombre d'années.

Les rentiers, dans quelque catégorie qu'on les suppose, ne peuvent se plaindre de l'alternative qui leur est offerte.

Ceux qui possèdent des rentes, depuis la création du grand livre, ou ceux qui les ont achetées, avant qu'elles eussent atteint le pair (et c'est le plus grand

nombre) profiteront d'une différence plus ou moins^ considérable, entre leur prix d'achat et le capital remboursé par le trésor public.

Quant aux rentiers , assez peu nombreux, qui ont acheté des rentes, depuis qu'elles ont dépassé le pair, ils éprouveront sans doute une réduction sur leur capital; mais, en plaçant, sur hypothèques, celui que l'État leur rembowsera, ils s'assureront le même revenu; à moins qu'ils ne préfèrent rester créanciers du trésor public, avec la chance de voir compenser, plus tard, la réduction momentanée de leurs rentes par l'amélioration progressive des valeurs qui remplaceront les inscriptions cinq pour 100, annulées.

XII. Si l'on pouvait calculer, d'une manière exacte, ce qui est entré dans les caisses de l'État , par l'émission successive des rentes de toute nature inscrites sur le grand livre de la dette publique, et ce qu'il a payé depuis, ou ce qu'il doit payer encore pour se libérer, on serait effrayé des sacrifices que cette grande opération financière lui a coûtés.

Ainsi, l'on serait peut-être au-dessous de la vérité, en disant que le trésor public n'a pas reçu, en moyenne, plus de 40 ou 50 fr., pour chaque rente de 5 fr., qu'il paye depuis 30, 40 ou 50 ans ; et qu'aujourd'hui il doit payer au moins le double de ce qu'il a reçu, en remboursant les rentes au pair.

Certes, si l'on prend la masse des rentiers collectivement, ils ne peuvent se plmndre d'avoir fait une mauvaise opération, en plaçant leurs capitaux sur les fonds publics.

L'État seul a eu à souffrir de ce marché ; et chaque année où il servait les intérêts d'un capital, bien supé* rieur à celui qu'il avait reçu, n'a fait qu'ajouter à ses pertes ; rien n'est, dès lors, plus légal et plus juste, que de le faire profiter d'une circonstance heureuse, résultant de son crédit, pour diminuer le fardeau qui l'accable depuis si longtemps.

Si, comme il y a tout lieu de le supposer, d'après le cours actuel des effets publics , l'État peut créer au pair des rentes à 4 pour cent, une réduction du cinquième se trouvera opérée, sur les sommes qu'il doit annuellement payer à ses rentiers ; et certes une réduction de cette importance, sur un chapitre du budget, dont on ne s'était occupé jusqu'à ce jour, que pour en augmenter successivement le chiffre, est de nature à provoquer le zèle de nos députés.

XIII. Qu'on ne cherche pas, d'ailleurs, à s'exagérer les conséquences de cette réforme financière, qui ne sera autre chose que l'exercice d'un droit légitime , et la tardive réparation d'un préjudice souffert par le trésor public.

L'exemple de l'Angleterre, qu'ils nous citent si souvent, doit ici complètement rassurer nos hommes dÉ'tat, et leur inspirer du courage, pour accomphr une mesure utile et juste.

Le crédit public n'a souffert, chez nos voisins, aucune atteinte, de la conversion ou de la réduction des rentes plusieiu^ fois opérées; cependant, il s'agissait d'appliquer la mesure à un capital beaucoup plus considérable, et chez une nation où la plus grande

partie de la fortune publique et privée consiste en capitaux et en valeurs industrielles.

La réduction des rentes a eu lieu quaU*e fois en Angleterre.

r En 1822, elle porta sur 187,035,000 liv. stetlings de rente, c'est-à-dire, sur des rentes s'élevant à 4,675,875,000 francs, et provenant de la constitirtion des bons de la marine. La réduction, de 5 à 4 pour cent, fut acceptée par plus des 4/5 des rentiers ; les autres demandèrent le remboursement du capital; et il résulta de cette première conversion, ime économie annuelle, pour l'État, de 29,926,000 liv. sterlings, ou 748,150,000 francs.

2*» En 1826, 70,105,0001iv. steri.de rentes à 4 pour cent furent réduites à 3 1;2 pour cent, ce qui procura, sur les intérêts à servir aux rentiers , une diminution de 219,100,000 francs.

3* En 1 830, on opéra sur 1 51 ,027,000 liv. steri. de rentes. Les porteurs eurent l'option de la réduction de 4 à 3 1/2 pour cent ou de la conversion en rentes 5 pour cent.

Le plus grand nombre des rentiers préféra la réduction de la rente; et le résultat de cette mesure, pour le trésor public de la Grande-Bretagne, fut une diminution de5,083,000 liv. steri. sur le capital de la dette, et de 18,878,000 liv. steri. sur les intérêts.

4» Enfin, en 1834, 265,573,000 Ut. steri., de rentes à 4 pow cent, furent réduits à 3 1/2 , ce qui diminua d'un huitième les intérêts de celte partie de la dette.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est qu'à cette der-

nière époque , la conversion fut acceptée par tous les rentiers; si bien qu'on n'eut à rembourser aucune partie du capital.

XIV. Après une expérience, si souvent renouvelée avec succès en Angleterre, on ne peut supposer que nos ministres éprouvent une inquiétude sérieuse , sur les résultats d'une mesure, sollicitée par l'opinion publique, et depuis si longtemps ajournée. L'on serait tenté de croire , que les intérêts des rentiers sur l'État , déjà si étrangement favorisés dans la répartition des charges puljliques , excitent plus vivement les sympathies des hommes du pouvoir que ceux de toutes les autres classes de citoyens.

D'ailleurs , il ne s'agit pas ici de l'une de ces mesures, injustes et arbitraires, dont les créanciers de l'État furent si souvent victimes, soit à l'époque de la Révolution , soit même sous l'ancienne monarchie ; car nous n'admettons pas, que les gouvernements puissent s'affranchir des principes de loyauté, obligatoires pour les simples particuliers.

D'une part , ainsi que nous l'avons dit , pour justifier le remboursement du capital des rentes ou la réduction de l'intérêt , au choix des porteurs , l'tÉat n'a qu'à invoquer les principes du droit commun.

D'autre part, cette opération ne procure pas au trésor public un bénéfice illicite , mais lui offre un léger dédommagement des longs sacrifices qu'il s'est imposés, en payant les intérêts d'un capital bien supérieur à celui qu'il a réellement reçu, et en effectuant le remboursement de ce capital nominal.

Enfin , les porteurs de renies eux-mêmes ne peuvent raisonnablement se plaindre de la position qui leur sera faite ; puisqu'ils recevront le capital , au denier vingt ; de la rente dont ils avaient joui jusqu'à ce Jour, et que, s'ils préfèrent rester dans les fonds publics, ils auront, malgré la réduction, un intérêt supérieur à celui que leur procurerait le placement de leurs capitaux , dans une bonne maison de commerce ou de banque.

XV. C'en est assez ; pour démontrer qu'il n'y a aucun motif raisonnable , de différer l'exécution d'une mesure , dont le résultat immédiat doit être d'opérer une diminution du ciaquième ou du dixième au moins, (suivant que la conversion aura lieu en rentes à 4 oy 4 1/â pour cent) dans le premier chapitre des dépenses de notre budget , celui qu'on s'était accoutumé à considérer, comme n'étant susceptible d'aucune réduction. D'après la situation actuelle du crédit et le cours des effets publics, qui en est la conséquence, nous pensons que le ministre des finances pourrait effectuer aujourd'hui au pair une émission de rentes 4 p. cent. S'il en est ainsi , il n'y aurait aucun inconvénient, à offrir aux porteurs de rentes 5 pour cent, le remboursement du capital ou des rentes à 4 pour cent; de telle sorte qu'il y aurait toujours une réduction du cinquième, dans les intérêts de cette partie la plus importante de la dette inscrite, soit que la conversion fût acceptée par les rentiers actuels , soit qu'ils optassent pour le remboursement; puisque, dans ce dernier cas, les porteurs du 5 pour cent seraient remplacés sur le

grand livre, par les soumissionnaires de la nouvelle rente.

A défaut, parle ministre, d'exécuter immédiatement une promesse tant de fois renouvelée , il est donc urgent que les Chambres usent de leur initiative, pour faire rendre la loi qui autorisera le remboursement ou la conversion des rentes 5 pour cent, d'après des bases fixées d'avance, et dans un délai déterminé.

Chaque année de retard dans l'exécution de cette mesure occasionne la perte d'une somme de 15 à 20 millions, qu'on n'aurait pas à demander aux contribuables, ou à laquelle on pourrait, dans tous les cas, donner un emploi utile.