I.e0 Jnrldlelloiis admlntotraMTes depato t

Nous avons essayé de faire connaître, dans les articles précédents, l'organisation de la justice administrative en France, avant 1789. Il nous reste maintenant à conduire cette histoire depuis 1 789 jusqu'à nos jours • .

En 1789, la justice administrative appelait une réforme. Les anciennes juridictions domanialeis et financières pouvaient être sans inconvénient réduites ou même supprimées. Leurs attributions pouvaient être remises aux intendants et au Conseil d'État, ou même aux tribunaux ordinaires.

Ce premier point obtenu, on pouvait demander une délimitation plus précise entre la compétence administrative et la compétence judiciaire, et enfin imposer des formes plus rigoureuses à la juridiction des intendants.

L'initiative de ces utiles réformes appartient au roi Louis XVT. A côté de l'intendant, Louis XVI institua des assemblées provinciales. Chacune de ces assemblées avait un comité permanent auquel fut remise la plus grande partie de l'administration locale ; le contentieux administratif resta dans les attributions de l'intendant. Mais cet état de choses ne pouvait être que provisoire ; il est évident que, tôt ou tard, les comités permanents des assemblées provinciales seraient devenus ce que sont en Belgique les députations permanentes, et chez nous aujourd'hui les Conseils de préfecture, c'est-à-dire les jugçs du contentieux administratif en première instance.

^ Voir le rapport fail au Conseil d'État^ en 1850, sur le projet de loi rela^ tir aux Conseils de préfecture, par M. Bouiaiignier, et le chapitre des tribunaux administratifs, dans les Études administratives de M. Vivien (1852}. Voir aussi le remarquable ouvrage de M. de Tocqueville sur V Ancien régime e«tofiA?oit«ffon(l856).

En outre, un édit du mois de mai 1788 supprima tous les tribunaux d'exception. Toutes les affaires contentieuses attribuées aux bureaux des finances, aux élections, aux juges des traites, à la chambre du domaine et du trésor, aux maîtrises des eaux et forêts et aux greniers à sel fure»t rendues aux tribunaux ordinaires. Cet édit ne laissait plus subsister, outre les intendants et le Conseil d'État , que les C^iambres des comptes et les Cours des aides. Encore celles-ci étaient-elles déjà réunies aux parlements dans plusieurs ressorts.

L'éditdel788 ne reçut pas d'exécution. A cette époque les États généraux étaient déjà convoqués, et on leur réserva la réforme de l'organisation administrative. Mais quoique inexécuté, redit de 1T88 n'en doit pas moins être remarqué comme l'expression de l'opinion publique et des intentions du gouvernement.

ï^armi les réformes réclamées par les électeurs de 1789 dans les cahiers qui devaient servir d'instructions aux députés, nous trouvons au premier r^ng la suppression des tribunaux d'exception. Plus de justice réservée ni d'évocations arbitraires! Les mêmes juges et des juges indépendants pour toutes les contestations comme pour toutes les personnes 1 Tel était le cri général.

Les tribunaux d^exception ne trouvèrent donc pas de défenseurs dans le sein de l'Assemblée constituante. On ne les laissa vivre encore quelque temps que pour coordonner leur suppression avec la double réforme de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif.

Les capitaineries royales disparurent les premières S puis ks intendants et leurs subdélégués '. Bientôt après furent supprimés les juges et officiers des gabelles». Enfin, un décret du 7 septembre 1790, rendu sur le rapport de Merlin, prononça l'abolition de tous les tribunaux ei^ceptionnels, et notamment des élections, greniers à sel, juridictions des traites , grueries, maîtrises des eaux et forêts, bureaux des ônauces, juridictions et Cours des monnaies, Cours des aides, requêtes de l'Hôtel, grand Conseil, prévôté de THôtel, connétablie.

% Décret du i août 1789 sur Pabalitîon du régime féofilal, ari. a, % Décret du 22 décembre 1?89, sectipn m, art. 9* * Décret du 4. mai 1790,

DU CONTEBmEUX ABMINI&TRATIF KN FRANCE. 85

Aux termes de ce décvet, les tribunaux 4'A<nlrauté étaient previsoirement maintenus eomipe juges de police maritime. Les Chambres des comptes devaient aussi subsister jusqu'à nouvel ordre * ; mais ce provisoire ne dura pas longtemps : les Chambres des eomptes furent supprimées par décret du 4 juillet 1791, et les amirautés par décret du 9 août de la même année.

Le CoQseil d'Etat fut aussi emporté comme tout le reste. Un décret du 20 octobre 1789 Tavait autorisé provisoirement à continuer ses fonctions, et lui avait interdit seulement de prononcer des arrêts de son propre mouvement et des évocations avec retenue du fond des affaires. Mais enfin le tribunal de cassation, créé par une loi du 27 novembre 1790, ayant été installé le 20 avril 1791, le Conseil du roi se trouva dissous •.

L'Assemblée s'occupa ensuite du sort des affaires qui, sous l'ancien régime, avaient été enlevées aux juges ordinaires et attribuées aux juges administratifs. La loi du 7 septembre 1790, qui supprima toutes les anciennes juridictions domaniales et financières, renvoya aux tribunaux ordinaires la eonnaissance de toutes contestations en matière de contributions indirectes, d'eaux et forêts, de pêche et de grande voirie ^, et aux tribunaux de commerce le contentieux du commerce maritime, dont les amirautés connaissaient antérieurement*. Enfin, les tribunaux ordinaires furent encore chargés de juger toutes les affaires qui étaient autrefois de la compétence de la Cour des monnaies s. Quant aux affaires qui, sous l'ancien régime, étaient jugées par le Conseil d'État, ou les commissions du Conseil, la loi du 27 avril 1791 les renvoya toutes aux tribunaux ordinaires, c'est-àdire, suivant les cas, soit au tribunal de cassation, soit aux tribunaux de district^. Il restait enfin à régler le sort des affaires qui, avant 1789, étaient jugées parles intendants. Un décret du 9 octobre 1790 renvoya d'abord aux tribunaux ûrdmaireis toutes

^ Loi du 7 septembre 1790, art. 11 et 12.

* Décrets des li et S7 avril 1791. — Aut^s décret du 97 avrii 1T91 sur Vorganisation du ministère, art. 35 : «Los matires des requêtes et les conseillers d*État sont supprimés. »

* Loi du 7 septembre 1790, art. t, 6 et 7.

* Même loi, art. 8.

* Même loi, art. 9.

« Loi du 97 avril 1701, art. 1 àJ7.

celles de ces affaires qui avaient un caractère criminel. Quant aux affaires civiles , elles furent provisoirement remises à un comité contentieux formé dans chaque directoire de département. Enfin la loi du 27 avril 1791 les renvoya définitivement devant les tribunaux de district, pour y être jugées comme tous autres procès ^

Ces mesures étaient générales et absolues, et comprenaient même les affaires dans lesquelles la nation plaidait contre des particuliers en qualité de créancièj^e ou de débitrice. Seulement, ces affaires étaient renvoyées à Fun des six tribunaux de la ville de Paris*.

Le contentieux administratif de l'ancien régime se trouvait ainsi à peu de chose près entièrement supprimé. Il y eut cependant quelques exceptions que nous allons bientôt faire connaître. Tout en s'abandonnant sans mesure à sa haine contre les institutions de l'ancien régime, l'Assemblée constituante sentait, sans 'peut-être en bien saisir la raison, que la justice administrative était une institution nécessaire. Voyons donc comment elle fut conduite à relever elle-même ce qu'elle avait renversé.

Dans l'ordre judiciaire, elle créa des tribunaux de district, composés de juges élus; au-dessous d'eux, des juges de paix, ou des tribunaux de police pris dans les municipalités ; à côté, des tribunaux de commerce ; au-dessus, un tribunal de cassation ^.

Dans l'ordre administratif, elle établit des assemblées électives pour les communes, les districts et les départements. Des municipalités ou des directoires, pris dans le sein de ces assemblées, furent chargés de l'expédition des affaires. La direction centrale dut appartenir au roi et aux ministres. Ces derniers, en se réunissant autour du roi, formaient une sorte de Conseil d'État*.

L'Assemblée constituante proclama, comme un principe constitutionnel, l'indépendance réciproque de ces deux pouvoirs *. Cela vojalait dire que les tribunaux ne pourraient plus, comme les

; 1 Loi du 27 avril 1791, art. 8 et 9.

* Même loi, an. 10.

3 Loi du 16 aoûl 1790i sur rorganisation judiciaire*

* Loi du U décembre 1789, sur la constitutioii des municipalités. — Loi du 22 décentbro 1789, sur Torganisalion des assemblées admiuislraiives. — Loi du 27 avril 1791, sur Torganisaiion du ministère.

5 Loi i\\\ 16 noût 1790, art. 13 et 17, -* Constitution du 3 septembre !79I.

anciens parlements, faire des règlements de police ni citer devant eux les administrateurs pour leur demander compte de leurs actes ; mais cela voulait dire, en môme temps, que les corps administratifs ne pourraient plus, comme les anciens intendants, se transformer en juges et prononcer sur de véritables procès.

Mais ce n'est pas tout que de poser en principe la séparation absolue et Tindépendance réciproque des pouvoirs. Il faut encore tracer la ligne qui les sépare, indiquer le signe caractéristique des affaires judiciaires et administratives^ et donner ainsi une règle pour le jugement des conflits.

L'Assemblée constituante était-elle bien placée pour remplir cette tâche ? Etait-il possible de prévoir et de trancher à l'avance tous les conflits qui pouvaient s'élever entre des tribunaux et des corps administratifs d'institution toute nouvelle ? Il est permis d'en douter, surtout si Ton songe qu'aujourd'hui môme une semblable loi de compétence n'existe pas encore. Au surplus, une antre raison, plus décisive, paraît avoir détourné l'Assemblée de ce travail. En fait, et par la force des choses, elle était dovenue juge des conflits entre l'administration et les tribunaux. Il lui parut sans doute inutile et dangereux de se lier les mains à ravancé, et, suivant en ce point les errements de l'ancienne monarchie, elle se réserva le droit- d'expliquer ses intentions suivant les cas qui pourraient se présenter.

On chercherait donc vainement dans les décrets émanés de l'Assemblée constituante une théorie toute faite de la compétence administrative. Mais en revanche un grand nombre de décrets contiennent sur ce sujet des dispositions particulières qu'il est important de i:ecueillir.

Tout en laissant aux assemblées administratives une indépendance exagérée , l'Assemblée constituante les avait cependant assujetties à une certaine hiérarchie. Les municipalités étaient subordonnées aux directoires de district ; ceux-ci aux directoires de département. Enfin l'autorité centrale se trouvait représentée par le roi et par les ministres, ces derniers responsables envers l'Assemblée nationale. Dès lors, indépendamment du droit qui appartenait naturellement à toute autorité administrative de rapporter ou de modifier ses propres actes, soit d'office, soit sur la réclamation des parties intéressées, il était naturel de donner à Pautorité supérieure le même droit à l'égard des actes émanés

OO ETU0£S SUA LES ORiemSS

d'une autorité inférieure. Cette sorte de juridiction graeieuse fut attribuée sans difficulté à l'autorité administrative. Le déeret du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités porte (art. 60) : « Si un citoyen croit être personnellement lésé par quelque acte du corps nâunicipal, il pourra exposer ses sujets de plainte à l'administration ou au directoire du dépaitementj ^uiy fera droit sur l'avis de TaHministration du district, qui sera chargée do vérifier les faits. »

Quant aux actes émanés des directoires de département, ils étaient considérés comme rendus en dernier ressort j mais pouvaient cependant être annulés par le roi soit pour incompétence, soit pour violation de la loi ou des ordres émanés de l'autorité supérieure *. Une loi remarquable, rendue le 7 octobre 1790 au sujet d'un débat de compétence entre le directoire du département de la Haute-Saône et la municipalité d^ Gray, déclara que les réclamations d'incompétence à l'égard des corps administratifs devaient être portées au roi, chef de l'administration générale, et n'étaient, dans aucun cas, du ressort des .tribunaux, et ordonna en conséquence l'apport devant le roi de la procédure commencée devant le bailliage de Gray.

Ainsi, d'une part, les actes émanés de l'administration ne peuvent jamais être annulés ni réformés par les tribunaux, et, d'autre part, ces mêmes actes peuvent toujours être rapportés ou modifiés ou annulés, soit par l'autorité qui les a rendus» soit par l'autorité supérieure.

Mais si Tacte administratif a blessé un droit acquis et légitime, la personne à laquelle ce droit appartient peut-elle s'adresser aux tribunaux, sinon pour faire annuler l'acte administratif dont il s'agit, du moins pour faire maintenir son droit à l'encontre de Tadministration ? L'acte administratif fait-il toujours et nécessairement obstacle à ce que les tribunaux soient saisis t N'y a-t-il d'autre garantie du droit lésé qu^ le recours devant l'administration elle-même ? C'est dans cette question que vient se concentrer toute la difficulté. On peut la traduire efi ces termes : Y a-t-il un contentieux administratif?

Nous avons déjà ociontré que l'assemblée ^ entraînée par

* Voir nilssî 1* loi du 27 avril 1Î91, sur Torgtïniâiiiiôii du taînistêré, arlicie' 17, ei la constiluUoïi du 3 sepicmbre 1791, tohap. *t, scct; h; art. S.

l'opinion publique, avait supprimé les anciens tribunaux d'exception, et, avec eux, presque tout l'ancien contentieux administratif. Ce n'était pas assez de le supprimer ; il fallait encore en tarir la source. Les évocations particulières furent interdites •, et cette prohibition fut renouvelée par la loi sur Torganisation judiciaire. « L'ordre constitutionnel des juridictions, porte cette loi, ne pourra être troublé, ni les Justiciables distraits de leurs juges naturels par aucune commission ni par d'autres attributions ou évocations que celles qui sont déterminées par la loi *. »

Mais décider qu'il n'y aurait plus d'autres évocations que celles qui seraient déterminées par la loi, c'était se réserver le droit, et annoncer assèr clairement l'intention de rétablir en détail un nouveau contentieux administratif.

En recueillant les diverses dispositions par lesquelles l'assemblée a fait usage de ces réserves, nous parviendrons à nous faire une juste idée de la compétence administrative , telle que l'entendait l'Assemblée constituante.

Le comité chargé de rédiger le projet de loi sur l'organisation judiciaire avait d'abord proposé de créer dans chaque département un tribunal d'administration composé de cinq juges élus comme les juges de dislrictj et chargés déjuger les contestations relatives aux impôts directs ou indirects, à Te^^propriation pour cause d'utilité publique, aux travaux publics et à la grande voirie, toutes matières dont la connaissance avait appartenu, sous l'ancien régime, à la juridiction extraordinaire des élus, des intendants, et des trésoriers de France ; mais l'Assemblée n'était nullement disposée à faire une si large concession, et trouva bes attributions encore trop étendues. On critiqua surtout la création de ces tribunaux spéciaux qui seraient devenus autant de cours des aides. En conséquence cette partie du projet fut renvoyée au comité» et le 7 septembre 1790 une loi spéciale, rendue siir le rapport de Merlin, chargea les directoires de département de prononcer eux-mêmes, en dernier ressort, sur les contestations en matière de contributions directes, ainsi que sur les difficultés soulevées par les entrepreneurs de travaux publics relativement à l'interprétation des clauses de leurs marchés. Les directoires

» Loi du 20 octobre 1789.

* Loi du 16 août 1790, tit. II, arU 17.

de département furent encore chargés de régler les indemnités dues aux particuliers à raison des terrains pris ou fouillés par l'administration pour la confection des travaux publics, mais avec obligation de se conformer' à Testimation du juge de paix. Enfin les plaintes relatives aux torts et dommages provenant du fait personnel des entrepreneurs devaient» être jugées en dernier ressort par les directoires de district.

. Cette compétence était bien restreinte, surtout si on la compare à celle des anciens intendants, mais d'autres lois vinrent Félargir.

Les décrets qui avaient mis les biens du clergé à la disposition de la nation, et qui en avaient ordonné la vente, confièrent aux corps administratifs le soin de juger les contestations qui pourraient s'élever au sujet de cette mainmise. Ainsi, notamment, les directoires furent chargés de liquider les dettes des communautés supprimées S d'arrêter les comptes des ecclésiastiques qui auraient continué la gestion de leurs biens '^^ de connaître des demandes en subrogation formées par les communes ^.

Toutes les difficultés relatives aux élections municipales, départementales ou judiciaires, furent de mOme renvoyées aux directoires de département *. Ce renvoi comprenait non-seulement les contestations sur la validité de l'élection en elle-même, mais encore celles qui pouvaient s'élever sur le droit d'élire ou d'être élu.: Toutefois le jugement de cette dernière .sorte de contestations fut rendu bientôt aux tribunaux ordinaires, et les corps administratifs ne restèrent juges que de la validité des opérations électorales 5. *

. Il en fut. encore de même de toutes les difficultés relatives à l'organisation des gardes nationales ^ et *au recrutement de l'armée 7. . .

; Les diverses lois sur la contribution foncière et mobihère confirmèrent l'attribution de juridiction contenue dans la loi

* Lois des 27. mai 179^ et 14 avril 1791.

« Loi du 11 aoûl 1790, art. 20, 21.

8 Loi du 28 septembre 1791. •

^ Loi du 12 août 1790, en forme dMnstruclion pour les administrations dépariemeniales. — Loi du 7 novembre 1790, sur les élections des juges. — Loi du 8 décembre 1790, sur rélection des patrons-pècbeurs de Marseille.

* Lois des 15 mars ei 22 septembre 1791.

« Loi en forme d'instruction du 12 août 1790. : •

7 Loi du 9 mars 1791. ^

du 7 septembre 1790 et renvoyèrent aux directoires la connaissance de toutes les demandes, soit en décharge et réduction, soit en remise et modération*.

D'autres lois appliquèrent et étendirent le principe posé dans la loi du 7 septembre. 1790 sur la cotnpét^ce administrative en matière d'expropriation %i de travaui publics. Ainsi le décret qui supprima les anciennes traites décida qu^il appartiendrait aux directoires de fixer l'indemnité de résiliation due aux propriétaires des maisons louées pour servir de bureaUx ^, et le décret qui organisa les douanes déclara que la même autorité réglerait le prix de location des locaux et édifices dont la nouvelle administration aurait besoin *. La loi sur le dessèchement des marais leur renvoya encore la fixation des indemnités d'expropriation \ Ub renvoi semblable se rencontre dans tous les décrets rendus à cette époque pour concéder des entreprises de travaux publics ^ ; ces décrets sont rédigés sur le modèle des anciens arrêts du Conseil, dans lesquels il était desty le de réserver toute juridiction aux intendants et au Conseil d'État. Il est vrai que la loi sur les places de guerre ne remit aux directoires de département que le soin de concilier, si faire se pouvait, l'administration et les propriétaires, et laissa aux tribunaux la fixation des indemnités dues soit pour expropriation, soit pour établissement de servitudes «. En revanche une loi spéciale remit aux directoires de départements la fixation des indemnités qui pourraient être dues par des particuliers aux propriétaires de terrains alîéagés ou de marais desséchés, pour dégâts commis sur ces propriétés '. Enfin une loi générale sur l'exécution des travaux publics vint donner une nouvelle consécration au principe général de la compétence administrative •.

Les corps administratifs reçurent encore quelques autres

1 Lois des 30 juin 1790, 23 novembre 1790, 13 janvier, 21 février et 21 août 1791. ^

» Loi du 25 novembre 1790.

8 Loi du 6 aoûl 1791.

* Loi du 26 décembre 1790.

» Dôcrets portant concession de canaux, des 9 et 16 novembre 1790, et 4 juin 1791.

6 Loi du 8 juillet 1791.

' Loi du 14 juin 1790.

• Loi du 17 avril 1791.

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coMmMon» |^6tMàii6&téS( oU teiâporaires, comme pour «ifté<' ter l6s coinpteâ desmûnieipalités *, pour liquider et partager les dettes des anciennes provinces divisées en pinceurs départéttiéiits*, pbùr régler les liiÉiiles contestées entre les communes, les districts ei les cantons * -, pour "connaître , en Corse, des coiitestatioiis relatives au cantOnneplei^t des droits d'usage dans les fo^êtÀ nationales ^^ eiifib pour statuer sur les recours coâtrè les arrêtés . ihunicipaux portant fi,Kalion du ban des vettdaiiges *.

Ainsi se formait peu à peu la juridiction des assemblées administratives, de la même ttiauière que celli3 des intendants s'était formée soUs le règne de Louis XIV. La Constituante ne s'arrêta pas là-, et de môme (|Ue, sous l'atlcien régime, le roi se réservait à lui-même et à son conseil la décision de certaines affaires, elle se résel*va à ellë-niéme) et pour certains cas déterminés, une poirtion du pouvoir judiciaire.

Un décret du 25 mars 1790j sur les finances, établit une distinction entre les dépenses courantes et les dettes arriérées. Les premières devaient continuer d'être acquittées, et sans retard ; les secondes étaient renvoyées, pour la liquidation, non plus au roi et à son conseil, comme sous l'ancienne monarchie, mais à un comité pris dans le sein de l'Assemblée. Aux termes 'de ce décret, tous créanciers de l'arriéré étaient tenus de représenter leurs titres dans un délai fixé, et le comité de liquidation devait vérifier ces tittos et soumettre à l'Assemblée lf^ Jugement de toutes les pîfrties de la dette qui paraîtraient susceptibles de eonit^stalioh «» Cette liquidation générale de l'arriéré prit bientôt des proportions itomehses. On y comprit successivement la liquidation des indemnités dues aux titulaires d'offices supprimés 7, •in^i que là révision de tt>utes les pensions accordées sous

1 Loi du U décembre 1789.

« Lui du 22 décembre 1789, arl. 10.

5 Loi du 19 avril 1789, an. 8. — Loi eu forme d'insiruclion, du iâ août

* Loi du 5 sepleuibre 179L

^ Loi du 28 septembre 179 L

• Loi du 25 mars 1790, art. 8 et 9. — Voir ;jiussi le rapport de M. de Bùîz sur ce décret, dans la collection de Baudouin, t. XXiV.

^ Décrets des 4 mai, 17 juillet, 7 septembre, 10 décembre et 21 décclubre 1790. •

DU CONT£ffTUIJX ADMINISTRATIF «EN FRANGE. B3

raaeien régime. Toutefois ceile dernière opération fut confiée à un comité spécial.

Uri décret du 23 mars 1791 régla la procédure à suivre pour la liquidation de la dette arriérée, et Un autre du 26 avril 1791 dTCcid>a qu« les anciens arrêts^du Conseil qui seraient présentés au eomité de liquida^ioi^ comme titres de créance siéraient admis sans révision .

Enfin deux décrets des 4 juillet et 17 septembre 1791 supprimèrent les Chambres des comptes^ et décidèrent que les compta des deniers appartenant à la nation seraient rendus devant lo Corps législatif lui-même, qui les arrêterait sur le rapport d'unô commission de comptabilité, d'après un nouveau système de procédure.

C'est en ces termes et dans ces limites que l'Assemblée cort** stiluànte rétablit le contentieux administratif.

Faut-il voir, dans les diverses évocations que nous venons de recueiliiri Tapplicalion d'une règle géûérâle-, la eonséquêncô nécessaire du principe do la séparation des pouvoirs ? On l'a souvent dit, mais, selon nous, on n'a pu le ditô qu'en mécoû-i naissant les intentions et les ad es de l'Assemblée constituante, actes et intentions qU'on ne peut bien cottiprendre que par un coup d'oeil jeté sur le régime antérieur. Les lois de 1789 et de 1790 sont une réaction contre Tarbitraire administratif , bien plus encore que contre les empiétements de l'ordre judiciaire. Au fond, d'ailleurs, la séparation des pbuvoirâ admise en priiicipe, n'entraîne pas pour l'administration le droit déjuger les réclamations auxquelles ses aetes peuvent donner lieu. La justice administrative n'exist\è même, à bien prendre, que par dérogation à ce principe, puisqu'elle sert d'intermédiaire étitre la justice et l'administration^ et que^ judiciaire par ses fonctions, elle est administrative par sa composition. Là compétence attribuée par l'Assemblée nationale aux juridictions administratives ne peut donc pas se justifier û prit>ri ç ien effet T Assemblée évoquait -elle parce que Ki matière lui paraissait administrative de sa natùi'e, et pour appliquer le principe de la séparàtibii des potiVoirs, ou évoquait- elle au contraire précisément pour enlever au pouvoir judiciaire la connaissance d'une matière qui, de sa nature, n'était pas administrative, et ne pouvait le devenir que par une loi expresse? L'une et l'autre supposition sont également admissibles.

Ce qui nous paraît résulter des faits, c'est que rAssemblée constituante, sans avoir à ce sujet ni système ni théorie, comprenait très-bien que les tribunaux ordinaires ne sont pas également propres à juger tous les procès ; qu'en particulier les droits politiques ne sont pas aussi naturellement que les droits civils sous la protection du pouvoir judiciaire, et qu'il peutmême y avoir des raisons d'utilité et de convenance pour attribuer à l'administration la décision de certaines réclamations fondées sur des droits purement civils. Ainsi, en règle .générale, toute opposition fondée sur un droit devait être portée devant les tribunaux, mais une exception écrite dans la loi pouvait conférer à Fadministralion le droit de juger.

Il est remarquable d'ailleurs que presque toutes les exceptions posées par l'Assemblée constituante étaient empruntées à la législation antérieure. Evidemment l'Assemblée subissait à son insu cet empire des traditions et de l'habitude qui s'impose toujours aux législateurs, même les plus révolutionnaires. C'est donc par rhistoire bien plus que par la théorie qu'on peut expliquer ses actes et interpréter ses décrets.

L'Assemblée législative n'eut qu'à suivre la voie tracée par la Constituante. De nouvelles mesures, toutes révolutionnaires, amenèrent de nouvelles évocations au profit des corps administratifs. Les décrets qui séquestrèrent les biens des émigrés chargèrent les directoires de départements de juger les difficultés qui pourraient s' élever sur le fait'de l'absence, ousur Tadministration des biens séquestrés ^; toutefois, lorsque l'Assemblée ordonna la vente de ces biens, elle laissa aux tribunaux le jugement des contestations sur la Uquidation des dettes grevant les biens confisqués*. Un autre décret, en révoquant tous les engagements du domaine de l'Etat, renvoya les engagistes devant le comité de liquidation pour y poursuivre le remboursement de leur finance d'engagement*.

Les directoires de départements furent encore chargés de connaître des difficultés qui pourraient s'élever sur la VaUdité des passe-ports ou le refus d'en délivrer *. Le directoire du départe-

• Loi du 30 nTars 1792, art. 12.

• Loi du 2 seplembre 1702, ar(. 7.

s Loi du 3 septembre 1792.

• Loi du 28 juillet 1702, art. 6.

ment de Paris fut spécialement investi du droit de statuer définitivement et en denûer ressort sur les plaintes que tout habitant de FHôtel des invalides aurait à porter contre les membres du Conseil de Thôtel^ ou contre le Conseil lui-même, en matière d'administration et de police ^

Enfin, divers décrets confirmèrent la compétence administrative en matière de contributions ^ et de biens nationaux^.

La réunion de la Convention nationale et la proclamation de la république ne modifièrent pas cet état de choses. La Convention prit seulement la place du roi, et plus tard ses comités remplacèrent les ministres.

Son règne se divise en deux périodes séparées par le 9 thermidor. Dans la première, la révolution atteint ses dernières limites ; la seconde, au contraire, est remplie par un mouvement de réaction.

L'Assemblée constituante avait mis la main sur les biens du clergé, et TAssemblée législative sur ceux des émigrés. La Convention alla plus loin. Elle confisqua d'abord les biens des communes, puis ceux des fabriques, puis enfin ceux des hôpitaux et des établissements de bienfaisance*. Il fut déclaré que la nation prenait ces biens avec leurs charges. En conséquence, les créanciers des communes, des districts et des départements, ceux des fabriques et des hôpitaux furent astreints à produire leurs titres pour faire liquider administrativement leurs créances, et en obtenir Tinscription au grand-livre de la dette publique. D'autres lois, en grand nombre, vinrent d'ailleurs confirmer révocation primitive faite par TAssemblée constituante *, et r^ler

* Loi du 30 avril 1792, sect. m, art. 15.

* Loi (In 26 août 1792.

» Loi du 5 avril 1792.

* Loi du 24 août 1793, lois des 13 brumaire et 23 messidor an II.

* Loi du 20 novembre 1792, portant que ies directoires de départements Hquideronl déGnitivement ]us(|u'à U somme de 800 livres les dettes des communaulés supprimées. — Loi du 10 juin 1793. sur la liquidation des dettes de Tancienne liste civile. — Loi du 25 juin 1793, sur la liquidation des dettes de Tancien Comtat Venaissin. — Loi du 10 juillet 1793, sur la liquidation de l'ancienne régie des économats. — Loi du 17 juillet 1793, sur la liquidation en général. -— Loi du 25 juillet 1793, sur les biens des émigrés et la liquidation de leurs dettes. — Loi du 24 août 1793, sur la dette publique. ^Ijoï du 10 frimaire an II, snr la liquidation des finances d*engagement dn domaine.

fS ihUDES SUR LK6 ORIGINES

daBs louft se» détails la liquidation d'un arriéré qbe les mesuras révolutionnaires augmentaient tous les jours.

A côté des confSscationl viennent se placer les proscriptions eontre les personnes. La peine de mort est prononcée eontre les émigrés; un comité de sûreté est formé dans chaque commune pour recevoir les déclarations des étrangers qui y résident et délivrer des certificats de résidence. Les anciens châteaux euxmêmes seront démolis ^t rasés. Toutes les contestations qui pourront s'élever soit sur le fait d'émigration *, seit sur les décisions des comités de sûreté* et les certificats de résidence *, soit sur la démolition des anciens châteaux*, sont renvoyées devant les corps administratifs.

On peut encore placer parmi les mesures révolutionnaires la loi du 10 juin 1793 qui ordonne le partage des biens communaux par tête, et i»orle que les contestations qui pourront s'élever sur le mode de partage soit entre plusieurs communes, soit entre plusieurs habitants de la même commune , seront jugées sur simples mémoires par les directoires de département, sur l'avis des directoires de district 5.

A l'explosion de la guerre maritime, la Convention avait d'abord renvoyé aux tribunaux de commerce le jugement des prises •; mais, neuf mois après, ce décret fut rapporté, à la demande du Comité de salut public, et la Convention décréta que toutes contestations nées et à naître sur la validité ou invalidité des prises faites par les corsaires seraient décidées, par voie d'administration, par le Conseil exécutif provisoire ^.

Deux décrets sur les fouilles de salpêtre, rendus à la môme époque, font revivre les anciens règlements, et attribuent la connaissance des contestations et la fixation des indemnités aux

* Loi du S5 février 1793, qui déclare utils et noa avenus tous jngemcnls qui auraient été ou seraient rendus par les tribunaux de district sur les faiis d*émigration, leur Tait défense de connaître desdits faits, mande à la barre les juges d* A miens, etc.

* Loi du 21 mars 1793, art. It.

> Loi du 17 vendémiaire an II.

* Loi du 13 pluviôse an II, art. 7.

» Loi du 10 iuin 1793, sect. v, art. f «t %.

* Loi du 14 fi^vrîer 1793.

7 Loi du 18 brumaire an II .

DU œNTENTIEUX ADMINISTRATIF EN FRANCE. ?|7

municipalités, ainsi qu-aux directoires de district et de dépitHfiments^.

Pour compléter ce tableau, il faut faire connaître ]e$ affaires renvoyées par la Convention aux tribunaux ordinaires. Ainsi, une loi du 4 mars i^93 portait que les entrepreneurs, marchands, ouvriers et fournisseurs qui auraient passé des marchés avec les ministres ou autres agents de la républiqiie, et qui n^auraient poiiît rempli leurs engagements, seraient poursuivis devant le tribunal de leur domicile^. Une autpe loi sur la régie des postes et naessageries renvoya devant les juges de paix toutes plaintes et contestations qui pourraient s^élever entre les partieuliera et la régie *. Enfin, par un décret interprétatif, 1^ Gonvention ecinaultéo décida que les corps administratifs n'étaient compétents que pour eonnaître des contestations relatives aux dettes passives des émigrés, mais que les actions en revendication d'immeubles ayant appartenu aux émigrés étaient dans le droit commun, et demeuraient de la compétence des tribunaux «.

La seconde période du règne de k Convention est signalée par quelques liiesuros réparatrices. Les jugements rendus par le tribunal révolutionnaire, et non encore exécutés, sont soumis à une révision qui est confiée aux comités (Je législation et de sûreté générale '^. Le comité de législation est autorisé à statuer sur les réclamations relatives aux confiscations et séquestres prononcés par lesdits jugements 6. Enfin, le séquestre des biens des condamnés est levé, et les effets saisis sur eux sont remis à leurs époux survivants ou à leurs enfants. Cette opération est confiée aux corps administratifs, mais c'est au comité des finances que la Convention confère le pouvoir de résoudre les difficultés^.

Mais en môme temps la législation sur les biens d^émigrés et la vente des biensi nationaux reçoit une confirmation nouvelle. Le comité de législation est chargé de statuer définitivement sur

» Loi du 5 juin 1793, art. 5, — Loi du 31 août 179», art. 8.

« Loi du 4 mars 1793, art, 1«'.

» Loi (lu 24 juillet 1793, art. 61.

^ Décret du 21 prairial an II.

^ Loi du 29 nivôse an 111.

• Loi du 11 pluviôse aft m.

7 IM du 13 ventôse an IIL