AUGUSTE DURAND, LIBRAIRE-ÉDITEUR

7, RUE »KS GRfiS-SORBONNE.

ËTUBES

SUR m omdiNEs mi coNTntTiliux AtmiNtmATir

IiB COHSEVIi d'état 1.

Les premiers rois Capétiens étàieiit aidés dans l'exercice de leur pouvoir par ufle coiir féodale, (Juî remplissait à la fois les fonctions de Conseil d'État et de Cour, de justice. 'Au treiziètné sièole; et probablement sous le règne de ^aint Loui.^, cette Cour se divisa en deilx sections : l'une pour l'administration et le gdiivèrnement, ce' fut le Conseil; l'autre pour la jtisticè, ce fat le Parlement^.

Une divisiofl analogue s'opéra bientôt après dans le sein du Parlement. Ce fut Torigine dé là Chafctibre des comptes, d'où sortirent plus tard la Chambre dti trésor et la Côttr des monnaies. Nous n'avons pas à nous occuper ici de ces diverses juridictidiis, auxquelles nous consacrerons un autre article. *

« Du commencement, dit Pàsquier», lé Conseil n'étoît foiidé en jurisdiction contentieùse, cet telles matière^ étoient réseKée^ pour la connolssance de la Cour dé Parlement, ains seulement

* Les prrèei|)aiix ourrages à consultée sont : Histoire du Conseil du roi depuis le commenceinent de la inonarcbie jusqu^à lai tin du règne de Lotiis le Grande par rapport à sa juridiction, avec un recueil d'arrêts de ce tribunal pour en connaître la jurisprudence, et servir de préjugé sur différentes matières, par M« Guillard, avocat au Conseil du roi ; Paris, 1718, in-4« ; — Tarticle ConseU d'Etat, par Merlin^ dans le a« volume du Traité des offices de Guyot. Paris, 1786, in-4<>.

s y. Essai historique sur Inorganisation judiciaire et t administration de la justice depuis Hugues Capet jusqu'à Louis Xll, par M* Pardessus. Paris, 1851, in-80.

s Recherches sur la France^ liv. II, chap. vi. D^ rétablissement du grand Conseil et promotion d'icelui, et de celui qui, depuis, fut appelé Conseil privé.

connoissoit de la police générale de la France, concernant ou le fait des guerres, ouPinstitûtiondes édils, dont la vérification appartenoit au Parlement. »

Mais en instituant les Parlements et en leur déléguant une partie du pouvoir judiciaire, le roi, source de toute justice, ne s'était pas dépouillé du droit de juger, soit seul, soit avec sod Conseil *. De là l'usage d'évoquer au Conseil les affaires importantes. L'évocation était ou spéciale ou générale. Tantôt le roi évoquait un procès actuellement pendant au Parlement ou devant une autre juridiction; tantôt il attribuait au Conseil, d'avance et par mesure réglementaire, toute une catégorie de contestations •. L'usage des évocations devint de plus en plus fréquent, et souleva des réclamations nombreuses. Des lettres du 22 juillet 1370, adressées au Parlement, interdirent l'évocation pour les petites causes^ mais ce remède n'était pas de nature à faire disparaître le mal.

Ainsi le roi et son Conseil continuèrent à juger au fond un assez grand nombre d'affaires 3; ils statuaient enoutre^ comme le fait aujourd'hui la Cour de cassation, sur les règlements de juges et la violation des ordonnances*. Il fallait bien, en effet, qu'une autorité supérieure fit cesser les conflits entre les Cours souveraines, ou cassât les arrêts souverains rendus en violation des lois. Cette autorité ne pouvait être que celle du roi en son Conseil.

La multiplicité de ces attributions purement judiciaires conduisit, verf( la fia du quinzième siècle, à une division dans le sein du Conseil. Une section particulière en fut détachée, sous le nom de grand Conseil, et définitivement organisée en Cour de justice par deux ordonnances, Tune de Charles VIII (2 août 1497), et l'autre de Louis XII (13 juillet 1498). Son ressort comprenait tout le royaume. Elle connaissait des affaires évoquées par le roi et des conflits de juridiction entre les Cours souveraines.

» V. Pardessus, Essai sur V organisation judiciaire, p. us et s.

« V., par exemple, Tordonnance da 6 août 1349, sur les foires de Brie d de Champagne.

3 Après l'expulsion des Anglais par Ciiarles VH, les partisans du roi^ qui avaient élé dépouillés par les Anglais furent réintégrés dans leurs biens. Tous les procès relatifs à ces restitutions furent évoqués au Conseil. V. Pasquier.

^ Ordonnance du S5 mars laoi» article IS.

ou 0(»ITENTIEUX ADMINISTHATIF EN FRANCE. 51

Quelques aunées plus tard, les Parlements ayant essayé de résister à l'enregistrement du concordat^ François P' attribua au grand Conseil la connaissance de la plupart des affaires bénéficiales. Plusieurs ordres monastiques, et notamment Tordre de Cluny, avaient ainsi leurs causes commises au grand Conseil*.

L'institution du grand Conseil, comme celle des Parlements, avait eu pour but de réduire le Conseil du roi à ses attributions purement politiques et administratives, mais cette seconde tentative ne réussit pas mieux que la première. Elle ne pouvait même pas réussir. En effet, le grand Conseil n'aurait pu rester Cour régulatrice qu'à la condition de ne pas se séparer de la personne du roi. Le jour où il avait été érigé en Cour souveraine avec une juridiction propre et des officiers particuliers, il avait perdu par le fait même l'autorité que lui communiquait la présence du roi, source de toute justice. Les recours au roi ne pouvaient être examinés que par le roi en son Conseil, et ils pouvaient toujours être formés même contre les arrêts du grand Conseil. Peu à peu, le grand Conseil descendit au rang de tribunal d'exception, tribunal dont l'inutilité n'était pas contestée, mab que le gouvernement conservait par politique, pour amoindrir l'autorité du Parlement de Paris. Ses attributions de Cour suprême passèrent au Conseil d'État.

« Le chancelier Guillaume Poyet, dit Pasquier*, qui avoit été nourri dès le berceau à façonner les procès, apporta au Conseil privé tant de chicaneries, que combien qu'auparavant lui on ne traitât en ce lieu que matières d'État, si est ce qu'il commença de prêter l'oreille aux parties privées pour matières mêmement qui se doivent décider dans un Châtelet de Paris ou une cohue de Rouen. Laquelle coutume depuis eut grande vogue sous ]e roi Henri U. Tellement que cela a introduit gens à la suUo de la Cour^ qui font acte de procureurs et avocats en ce Conseil tout ainsi qu'aux simples juridictions subalternes. Voire et y ont été quelquefois taxés les dépens par les maîtres des requêtes : coutume véritablement indigne de ce grand tribunal delà France. A

t V. Fernère^DietùmnairededroUêtdepraUque, Paris, 1763, au mot Grand Conseil, et le discours prononcé à Taudience de rentrée de la Cour de cassation, le 3 novembre 185i, par M. de Royer. procureur général.

< RecherehM sur la France^ Uv.II, cbap. ti.

32 ÉTUDES SUk LES O&IOINES

cause dé quoi meséire Frêlnçois blivler ayant été l-àppèlfi 8 Ptdminîstratidn de son état de chancelier sur ravinement du roi François II à la couronne, la première chose qu'il eut en recommandation fut d'exterminer du Conseil privé toutes telles manières dé procès, ^eiivoyant chacun eil sa chacune. Ce qui a été depuis son décès très-religieusement observé par son successeur, messire ifiichel de t'Hôpital. Si ne saiiroît-on si bien faire que Vbri ii'eri épuisé ce lieu tout à sec «. »

Màii les efforts d'Olivier et dé L'Hôpital furent impuissants. Là juridiction du Conseil d'Etat s'étendit tous les jours, sous Charles IX et Henri ÏII, en dépit de^ règlemeùts qui prescrivaient dé renvoyer les affaires contetitieuses aux juges compétents pour ëh connaître. Elle prit encore un nouvel accroissement au comrhëîlcement du dix-septième siècle. Nous trouvons les causes de ce charigèirient décrite^ dans un traité du Conseil d'État, composé en 1632 pour le chancelier de Marillac, par tefebvre d'Ormesson, membre du Conseil^. « La misère des troubles, dit d'Ormesson, la qualité des affaii*es, les nouvelles érections, les grandes feriiiéè et le ménage dès finances ont obligé et obligent tous les jours de' retenir aiï Conseil plusieurs causes qu'il seroit malaisé dé juger «tilleurs, les évocations des procès et les règlements de juges, les plaintes contre les arrêts donnés aux Cours souveraines pour plusieurs causes portées parles ordonnances et par un long usage qui parolt et est rapporte par le règlemeht de Tan 1320... toutes lesquelles affaires et semblables màtièifes concernant

< Voici cependaDt ce qu'on lit dans. un Mémoire anonyme présenlé au chanceïîer sous le règne de LÔùis illî : « Anciennement, pour le Conseil des rois, hors les grande^ s(ffaires qui touclioîent PEtat, il n'y àvoit que le sceau où assistuient MM. les maîtres des requêtes pour jiiger ce cfui se présenloit. Depuis, monseigneui; le cbancelier de L'HospUal...^conQoissant que les Parlements et autres Goiys souveraines commençoient ou à cause de là Vénalité des offices et trop grand nombre d'officiers ou autrement à diminuer de leur ancien fustigé et intégrité, établit une forme de Conseil autre qu'elle n'avoit point été auparavant poar recevoir les plaintes qui se faisoient, et parce que quelquefois il pouvoil échqir de la contestation et qu'il falloit régler pour instruire lès causes, i( commit quatre ou cinq des plus capables secrétaires du roi pour postuler et faire la charge d'avocat. » Bibliothèque impériale, Mss. Fonds Saint-Germain Harlay, n» 83.

> Bibliothèque impériale, Mss. Fonds de la Sorbonne, n» 1080, fo 57 et s. V. aussi le Fils. n^HU.

DU GONTKimEUX ADMINISXIU.VIF EXl FRANCE. H

Voxif^ des juridicticms, qui par Qé^essité doive&t être jugées et ne le p^YQOt être ailleurs, y attirent encore des causes en grand nombre. »

Il y avait en effet nécessité, comme le dit d'Ormesson, car les Parlements rrfusaient de se conformer aux arrêts du grand Conseil, et l'intervention de ce dernier corps ne faisait qu'ajouter un conflit à un autre. Il fallait toujours en revenir au roi. « Cela, ajoute d'Ormesson, a obligé le Conseil d'État dé cout noît^e diirectement de ces matières. M. le chancelier de Bellièvre fut le premier qui de notre temps, en Tannée 1600, fit retenir ces sortes d'affaires au Conseil. »

Un même ten^ps que la nécessité transférait du grand Conseil au Conseil d'État les attributions de Cour suprême; la raison d'État le transformait en tribunal d'exception. Voici ce qu'on lit dans un règlement du Conseil, du 21 mai 1615 :

a La multitude des causes qui ont été et sont encore au Conseil du roi est provenue de diverses occasions qui se peuvent représenter en peu de mots :

« Premièrement, à cause des troubles et des articles qui ont été accordés par le feu roi à plusieurs princes, seigneurs, gouverr neurs de places, villes et communautés, la connoissance desquels et de tous différends qui pouvoient survenir à l'occasion d'iceux a été réservée au Conseil de S. M., comme il étoit lors nécessaire d'en user ainsi.

« Deuxièmement, les édits et déclarations faits pour ceux de la religion prétendue réformée ont été cause de retenir et juger plusieurs procès et différends au Conseil du roi.

« Troisièmement, en tous les baux à ferme qui ont été faits du temps du feu roi pour les gabelles, aides et généralement en tous les traités qui ont été faits pour les affaires de finances de S. M. , il y a toujours eu réserve de tous les différends qui surviendroientpour l'exécution desdits baux et traités pour être jugés au Conseil du roi. Ce néanmoins, le roi veut et entend que la connoissance de tous les différends qui pourroient survenir en l'exéculion des édits et déclarations de S. M. qui souloient être traités en son Conseil, soit renvoyée aux Cours de Parlement ou autres Cours où les édits auront été vérifiés pour être jugés et terminés conformément à ce qui est ordonné par lesdits édits; que toutes les causes qm pourroient être entre les fermiers et

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leurs sous-fermiers ou autres^ pour raison des baux à ferme ou traités faits pour les affaires de finances de S. M. soient renvoyées es Cours des aides pour y être jugées et décidées suivant le contenu des baux et traités, sinon qu'il fût question des droits du roi qui pourroient être perdus ou diminués par la collusion ou mauvaise conduite desdits fermiers et sous-fermiers, auquel cas il est besoin d'en retenir connoissance, et a toujours été ainsi usé pour le fait des finances de S. M. »

L'institution des intendants et commissaires départis ne contribua pas peu à l'extension de la compétence du Conseil d'État, qui devint juge d'appel à leur égard.

Ainsi, à Pavénement de Louis XIV, le Conseil d'État remplissait déjà le double rôle de Cour suprême de justice et de tribunal du contentieux administratif. A ce dernier titre il jugeait, soit en première instance, soit en appel, mais toujours en dernier ressort.

Cette double juridiction ne s'était pas établie sans difficultés. Les réclamations du grand Conseil avaient été promptement écartées^, mais les Parlements opposèrent une résistance plus puissante. Dès l'an 1615, le Parlement de Paris vient faire au roi ses remontrances ; il demande : « Que la connoissance des affaires qui se traitent en votre Conseil soit réglée suivant vos ordonnances, et la justice contentieuse réduite à la forme d'icelles*. »

En 1648, le 7 juillet, les Cours souveraines, réunies dans la Chambre de saint Louis , prennent la résolution suivante ^ : « Seront les articles 91, 92, .97, 98 et 99 de l'ordonnance de Blois exécutés; ce faisant toutes affaires qui gisent en matière contentieuse seront renvoyées au Parlement et autres Cours souveraines, auxquelles la connoissance en appartient par les or-

' Sous le règne de Louis XIII, le grand Conseil présenta au roi plusieurs requêtes pour être maintenu dans ses anciennes prérogatives. On lit dans une de ces requêtes : « Que si depuis quelques années on a introduil au privé Conseil les règlements de juges^ tant entre les parlements qu'autres compagnies souveraines, chambres de TEdit, présidiaux^ prévôts des maréchaux et juges consuls, et les juges inférieurs des divers ressorts, c*esi une nouvelle entre[)rise sur le vrai et ancien établissement du grand Couseil. » Bibliothèque impériale, Mss. Fonds Saint-Germain Harlay; n» 83.

> V. le Recueil dM ancimnee lois françaises, U XVI, p. 61.

• V. le Bficueildes anciennes lots françaises, t. XVII.

donnances, sans que par commissions particulières elles leur puissent être ôtées; toutes commissions contraires et extraordinaires, même évocations générales et particulières accordées aux fermiers ou traitants par leurs baux ou contrats dès à présent révoquées, et les procès pendants au Conseil du roi de la connoissance desdites Cours dès à présent renvoyés en icelles. Défenses aux parties de se pourvoir au Conseil pour raison de ce, à peine de nullité, et demeureront les parties y assignées déchargées des accusations qui leur seront données, et que les arrêts qui seront donnés esdites Cours ne pourront être cassés, révoqués ni sursis, sinon par les voies de droit permises par les ordonnances; ^t les maîtres des requêtes ne pourront juger en dernier ressort, quelque attribution qui leur en puisse être faite par lettres, arrêts ou autrement... »

Mais il faut surtout entendre les remontrances de l'avocatgénéralTalon* (août 1657) :

« Ce qui ne peut recevoir d'excuse, dit-il, ce qui choque l'observation des ordonnances est la rétention des causes au Conseil avec une facilité sans exemple ; car, au lieu de juger les conflits de juridiction à naître dans les compagnies souveraines, et de renvoyer les affaires à ceux à qui la connoissance en appartient, l'on ordonne que les parties ajouteront à leurs productions. Ainsi, l'on forme insensiblement un tribunal ordinaire dans le Conseil qui se déclare compétent dans toute sorte de matières. L^on y juge des appellations comme d'abus, des contestations entre les évêques et les chapitres^ des différends concernant les droits domaniaux et l'établissement des péages, et Ton prétend que tout ce qui dépend des traités faits avec le roi, ou qui regarde les titres des charges pour en ordonner l'établissement ou la suppression, est de la juridiction du Conseil privativement à tous autres juges, maximes très-périlleuses y et qui vont à introduire toutes sortes d'impositions nouvelles par de simples arrêts du Conseil, si elles ne sont tempérées par une interprétation raisonnable. »

L'exercice même du droit de cassation soulevait des plaintes réitérées. Ainsi, en 1658, Tavocat général Talon fut chargé de