II. Avant 1789, comme aiyourd'hui , le roi en son Conseil

* y. le Mémoire de M. d'Aube sur les fonctions des inlendants (p. 17}, ci|é dans n^lre ar^cle sur les inteoidant^, et le règlement du Conseil de 1738, première partie, til. fyr,ar.t. 23 et 31. , ^ . , . .

« Voyez, par exemple^ Tarrêt du Conseil du ai Juin 1718.

DU œNTEiycnRIX ÂBMOriSTIUL'W WK FRANGE. H

stetuaU sur les reeouts oontontleut Ioyqi^ contre l^ actes do l'autorité royale ou en interprétation de ees mdmes actes. Toutefois ces recours étaient singulièrement sinf^pUfiée par la réunkm de tous les pouvoirs dans la personne du roi , et par Fwité du Conseil.

Toute déoision administratire émanée du roi en son Cooseili soit en matière contentieuse» soit en matière non contentieuse, ou même réglementaire, s'appelait indistinctement arrêt du Cqh* seil. Toute partie qui n'avait pas été entendue dans Tinstructiont et qui se prétendait lésée ^ était reçue à former opposition*. S; l'opposition était jugée recevable et fondée, le roi en son Conseil rendait un nouvel arrêt sans s'arrêter au premier, qui était considéré comime non avenu.

Aussi le dispositif des arrêts du Conseil se terminait par cettç formule devenue de style : « le Roi en son Conseil... a ordonné et ordonne, etc., nonobstant toutes oppositions et appellations quelconques, dont, si aucunes interviennent, Sa Majesté s'est resserve la connaissance et à son Conseil. »

.Les actes par lesquels le roi exerçait Tautorité législative, dont il était seul dépositaire, ne différaient guère des actes d'administration que par le nom et la formule. Tandis que les actes d'administration s'appelaient, arrêts du Conseil , les actes légia^ latifs s'appelaient ordonnances, édits, déclarations; les uns comme les autres étaient délibérés en Conseil et pouvaient être rapportés dans la même forme. Do là une sorte de recours qi^ s'exerçait quelquefois devant le Conseil d'Etat eontre de véritables dispositions législatives, et qui se jugeait avec les formes contei^tieuses. C'était l'équivalent de ce que nous appelons aujourd'hui le droit de pétition.

Enfin, le roi n'administrait pas uniquement en son Conseil. Un grand nombre d'actes de l'autorité royale, ceux de la juridiction gracieuse, étaient rendus sous la forme de lettres patentes, e'est-4-dire d'actes signés par un secrétaire du roi, et scelléis» m présence du chancelier ou garde des sceaux, assisté de deux mtàtrès des requêtes *. Toute Cour souveraine de justice avait sa

* V. le règlement du Conseil de 1738, première partie, lit. X.

* V. le Dictionnaire de pratiqué de Verrière, au mot Chaneriiêriê, iMs archives de la grande chancellerie, de 1S74 jusqu'en ITSe, sont consertées aux Archives de l'Empire (section jucKeiaire, sérié V). V Bordîer,4>. tM.

66 ÉrooES SUR lei$ orkumss

chancellerie; niais la grande chancellerie de France était audessus de toutes les autres, de niéme que le roi en son Conseil était au-dessus du Pariement.

Parmi les lettres qui se déliyraient à la grande chancellerie, il faut citer les lettres d'État, qui mettaient, pour un temps^ les débiteurs à Tabri des poursuites de leurs créanciers, les lettres d'anoblissement, de légitimation , de naturalité , de réhabilitation ; les abolitions , rétablissements , affranchissements , amortissements, privilèges, évocations, exemptions, dons, etc., et les provisions des offices vénaux.

Tous ces actes de la juridiction gracieuse du roi s'accordaient après examen, mais sans contestation et sur simple requête^. Toutes parties intéressées pouvaient s'adresser au Conseil pour demander le rapport des lettres ainsi obtenues.

Les contestations les plus fréquentes s'élevaient au sujet des provisions d'offices *. On sait que sous l'ancienne monarchie , une grande partie des fonctions publiques avaient été érigées en titre d'offices vénaux. Ces offices étaient une véritable propriété. Toutefois , la transmission ne pouvait en être faite qu'avec l'agrément du roi, qui accordait au cessionnaire des lettres de provision, au vu de la résignation faite par le cédant. Les précédents vendeurs, et tous autres créanciers du cédant, ne pouvaient conserver leurs droits sur l'office qu'au moyen d'oppositions formées entre les mains des garde-rôles de la chancellerie, et dont la validité se jugeait au Conseil.

Les offices pouvaient, en général, être saisis par les créanciers des titulaires, et adjugés en justice comme tous autres biens. D y avait des offices, dont l'adjudication ne pouvait être poursuivie et le prix distribué qu'au sceau ou au Conseil.

Les demandes relatives à Texécution des arrêts du Ccmseil, en matière contentieuse ou non contentieuse, se portaient devant le Conseil, à la différence des demandes relatives à l'exécution des édits et déclarations. Ces dernières devaient être portées aux Cours où lesdils actes avaient été enregistrés, à moins cependai^t que ces Cours n'eussent fait des modifications lors de l'enregistre-

1 aèglementdo ConieU de 17S8, promière partie, tit. II el III. ^ V. le Dictionnaire de Ferriëre, au mot Offices. V. aussi, par exemple, redit de février ias3 et la déclaration du 17 Juin 1703.

DU GOirrENTIEUX ADlONISTRilTIF EN FRANCX. 67

ment , ou que les actes enregistrés ne continssent la réserve de compétence usitée pour les arrêts du Conseil.

Quant à l'interprétation, elle se gouvernait d'après les mêmes règles. Le roi en son Conseil était seul compétent pour interpréter les actes émanés de lui en matière administrative. Quant aux actes législatifs, on distinguait entre l'interprétation judiciaire qui appartenait aux Cours souveraines dans les procès portés devant elles, etrinterprétation générale et réglementaire. Celle-ci ne pouvait être donnée que par le législateur lui-même, c'est-àdire par le roi en son Conseil ^.

III. Il nous reste à montrer maintenant le Conseil d'Etat, statuant au fond sur certaines affaires, comme aurait pu le faire un juge ordinaire, soit en appel, soit en premier et dernier ressort.

On a déjà vu que, dès les temps les plus reculés de la monarchie, le Conseil d'Etat connaissait, par évocation, d'un assez grand nombre d'affaires. Il n'est pas un seul règlement du Conseil qui ne prescrive le renvoi de ces affaires aux tribunaux ordinaires, sauf toutefois celles que la raison d'Etat commandera d'évoquer. Cette réserve , qui nous étonnerait aujourd'hui, ne faisait qu'exprimer un des droits les plus incontestables de la couronne. A la puissance législative et administrative , le roi joignait la puissance judiciaire. Le roi, disent les publicistes du dix-septième siècle, doit la justice à ses sujets et il la doit, autant que possible, par lui-même. En déléguant aux Parlements et autres juges une partie de son pouvoir, il n'a pas voulu, il n'aurait pas pu se dépouiller de sa prérogative.

La compétence du roi en son Conseil était donc illimitée en droit ; et on pourrait donner de nombreux exemples de procès civils ou criminels, évoqués et jugés au Conseil d'Etat.

On comprend toutefois, qu'en fait, cette juridiction suprême se restreignît volontairement à certaines classes d'affaires. Il fallait

» Ordonnance civile du mois d'avril 1667, lit. !•', art. 7 : « Si dans les jugemens des procès qui seront pendans en nos Cours de Parlement et nos autres Cours, il survient aucuns doutes ou difficultés sur Texécution de quelques articles de nos ordonnances, édils, déclarations et lettres patentes, nous leur défendons de les interpréter, mais voulons qu*en ce cas elles aient à se retirer par devers nous pour apprendre ce qui sera de notre intention. »

6g ÉTUDES SUE LES OEIGINES

de graves raisons pour qu'un procès fût évoqué et des plaideurs enlevés à leurs juges naturels. Aussi trouve-t-on ce principe général souvent répété dans les règlements, qu'à moins de circonstances extraordinaires, les seules affaires jugées au Conseil d'Etat doivent être les affaires dç finances intéressant le roi. Cette attribution , dont nous avons déjà marqué Torigine , était constante. Les fermes des revenus publics s'adjugeaient au Conseil, et il était de style d'insérer dans les baux une clause d'évocation au roi en son Conseil de toutes contestations à naître *. Depuis le règne de Louis XIV, l'évocation eut lieu devant les intendants d'abord, et seulement en appel devant le Conseil d'Etat. Ainsi allèrent en s'amoindrissant de jour en jour les Cours des aides avec leurs officiers subalternes, les Chambres des comptes et les bureaux des finances. Les anciennes juridictions administratives, établies au quatorzième siècle daus la France féodale,'.ne suffisaient plus, dès le seizième, aux besoins de la centralisation.

Nous avons déjà montré, dans un précédent article, conunent la compétence des intendants s'était formée et développée. Il suffit de rappeler ici que les appels de leurs ordonnances se portaient au Conseil ; mais il se présentait des cas dans lesquels il était d'usage d'attribuer compétence directement- au Conseil, ou à des commissions du Conseil. Nous allons essayer de ramener les faits à quelques règles générales , et de montrer comment, dans la pratique, le roi usait de son droit absolu d'évocation.

* Le règlement du Conseil de 1579 porle que nonobstant la clause attribuant au Conseil la connaissance des oppositions à intervenir, les procès soulevés par les édits seront portés devant les juges ordinaires, < fors en certains cas où Ton verra qu'il sera nécessaire de l^s retenir au Conseil^ soit pour raison des parlis qui ont été faits sur iceux avec le roi, ou pour autres particulières considérations. Toutefois en sera usé le moins que faire se pourra. » —Règlement pour les finances du 5 février 1611 : c Les fermes seront données et les différends pour choses oonoernant les finances seront jugés au Conseil d*Etat et des finances, selon qu'il est ctccoutumé. » — Règlement du Conseil du 3 janvier 1673, art. 76 : « Le Conseil ne connotira d'aucune affaire qui sera de la compétence des Cours pour les juger au fond, si ce n'est par un ordre ea>pr,ès de Sa Majesté ; ni des affaires concernant Tçxécution des édits, déclarations et lettres palenles, encore qu'elles n'aiei^l été enregistrées aux Compagnies qui en sont compétentes , à la réserve néanmoins des affaires des finances dans lesquelles Sa Majesté aura mtérétf lesquelles pourront, s'il est jugé à propos, être retenues au Conseil. . . »

L'évocation la plus, fréquente avait lieu en matière domaniale. On sait quelle importance le gouvernement attachait, sous Tancienne monarchie, à la conservation du domaine, et les difficultés que présentait cette conservation. De là ces réformations périodiques, qui ont laissé une trace si profonde dans l'histoire de notre législation domaniale et forestière. Pour mener ces opérations à honne fin, il fallait des agents à la fois dociles et respectés. On les trouvait dans le Conseil.

Ainsi lorsqu'on 1666 Colbert entreprit de réunir dans la main du roi tous les domaines engagés , une commission du Conseil fut nommée pour vérifier les titres de tous les engagistes, et liquider leurs finances d'engagement pour arriver à un remboursement général Ml en fut de même quand le projet de Colbert fut repris en 1719 et en 1781 '. Toutes les contestations entre l'Etat et les engagistes, au sujet du remboursement ou de l'augmentation de la finance, furent attribuées à une commission du Conseil ^.

Dès le règne de Henri IV, un édit de janvier 1597 confia à des commissaires réformateurs le soin de visiter les forêts royales et de vérifier les titres des particuliers ou communautés prétendant avoir des droits d'usage * . Un grand nombre de ces usages devaient être supprimés moyennant une indemnité à laquelle le roi en son Conseil se réservait de pourvoir. Une nouvelle réformation eut lieu sous Louis XIY ^. Elle dura huit ans et se termina par la publication de l'ordonnance des eaux et forêts, en 1669. Les titres des usagers furent de nouveau soumis à une vérification générale', dont les résultats furent arrêtés au Conseil de 1673 à 1675. Ce fut le Conseil qui régla les indemnités dues pour la suppression des usages en bois de charpente.

Les cours d'eau du domaine public étaient aussi l'objet de semblables mesures. Toutes les dépendances de ces cours d'eau, îles, atterrissements, alluvions, constructions et usines non autorisées, étaient ainsi réunies au domaine. L'opération était confiée à des commissions du Conseil, chargées de juger toutes les contestations. Des recherches de ce genre furent entreprises sur

1 Edit d'avril 1667.

' Arrêts du Conseil du S3 décembre 1719 et du 14 janvier 1781.

* V. le Répertoire de Merlin, v» Domatmy.

* V. le Répertoire de Merlin, v» M9.

* Arrêt du Conseil d'octobre 1661.

Digitizecîby

toutes les rivières du rojaume dès 1572. Elles furent reprises sous Louis XIV ^ et au dix-huitième siècle *.

Le gouyemement faisait aussi périodiquement yérifier au Conseil les droits de péages et bacs prétendus sur les rivières et les routes. D'après l'ordonnance des eaux et forêts, le Conseil devait y procéder sur le rapport du contrôleur général des finances '. Un arrêt du Conseil du 29 août 1724 établit pou^ cet objet une commission spéciale. D'autres arrêts ordonnèrent la suppression de plusieurs péages et la liquidation des indemnités par le Conseil, au rapport du contrôleur général *.

Un arrêt du Conseil du 21 avril 1739 créa une commission du Conseil pour la vérification générale de tous les droits de propriété que des particuliers prétendraient avoir sur les bords et rivages de la mer.

Il en était des droits domaniaux comme du domaine. Le gouvernement nommait de temps en temps des commissaires du Conseil pour en faire la recherche et recouvrer l'arriéré, pouvoir qui emportait le droit déjuger toutes les contestations. 5k)us Louis XIY ces droits furent mis en ferine, et le contentieux attribué aux intendants en première instance et en appel au Conseil d'Etat 5.

Les mêmes raisons de convenance introduisirent l'usage de confier à des commissaires du Conseil l'exécution des mesures extraordinaires. C'est ainsi que Tordonnance de 1669 sur les eaux et forêts prescrivit la vérification générale par le Conseil de tous les droits de justice prétendus par les capitaines des chasses *. Un arrêt du Conseil du 10 août 1768 ordonna la même opération pour les droits de minage que tous seigneurs ou particuliers prétendraient avoir sur les grains vendus, soit dans l'enceinte des halles et marchés, soit en dehors 7. En 1775, le gouvernement

1 Déclaration de mars 1664, édit d'avril 1668, déclaratioD d'avril 16S3, édit de décembre 1693.

* Arrêt du Conseil du 14 mai 1786 pour la Garonne et la Dordogne. 3 Ordonnance de 1669, lit. XXIX.

* Arrêts du Conseil des 10 mars 1771, U juin 1777 et 15 août 1779.

s V. notre article sur les intendants. Les droits domaniaux les plus importants étaient ceux d'amortissement, de franc-fief et de nouvel acquêt.

* Ordonnance de 1669, tit. XXX.

7 V. encore arrêts du Conseil des ao mars, 13 août 1775 et f février 1776.

DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF EN FRANCE. 7t

Eiippriint tous les privilèges de carrosses, messageries, coches et diligences d'eau concédés à des particuliers, pour les réunir à son domaine. Ce fut encore une commission du Conseil qu'on chargea de liquider les indemnités, au rapport du contrôleur général ^ Enfin, à diverses époques, le gouvernement ordonna la recherche générale des usurpateurs de noblesse , et confia cette opération, en province aux intendants, à Paris à des commissaires du Conseil K

Plusieurs des opérations dont nous venons de parler entraînaient des liquidations générales d'indemnités. Cette seule circonstance aurait suffi pour les faire attribuer au Conseil d'Etat.

En effet, toutes les fois qu'une mesure financière nécessitait une liquidation générale de dettes à payer par le Trésor public» il était de r^gle de confier cette liquidation à une Commission prise dans le sein du Conseil. Le cas qui se présentait le plus fréquemment était celui de suppression d'offices. Cette suppression ne pouvant avoir lieu qu'au moyen du remboursement de la finance d'achat, une liquidation était nécessaire. Il suffit d'où* vrir le recueil des anciens arrêts du Conseil pour trouver des exemples de ces liquidations par commissaires. C'est ce qui eut lieu notamment en 1716 et 1717, après la mort de Louis XIV, lors de la suppression des offices inutiles cr^és pour la nécessité des guerres, et en 1771 lors de la suppression des Parlements*.

Les mêmes moyens étaient employés périodiquement dans les moments de crise financière, quand le gouvernement songeait à éteindre, ou du moins à amortir la dette pubUque. Sans remonter jusqu'au temps de Sully et de Colbert, on peut citer les

i Arrêts du Conseil des 7 août, 11 décembre 1775 et 16 avril 1777.

s V., par exemple, déclaration du 16 janvier 17U.

s V., par exemple, les arrêts du Conseil des 26 mars eHijullIct 16S9, portant suppression des offices de receveurs des consignations ; celui du 19 juin 1717, nommant laCommis&îon chargée de liquider les finances des offices supprimés de maires et lieutenants de maires. L*cdil du SI avril 1771, art. S, porte : « Seront tenus les propriétaires desdits oflices de remettre dans le délai de six mois leurs quittances de finance» et autres litres de propriété au contr61eur général de nos finances, pour être procédé en la forme ordinaire à la liquidation desdits offices et pourvu au remboursement d'iceux ainsi qu*il sera par nous ordonné. » On pourrait citer plus de mille arrêts de ce genre.

1i ^UDEd SHA LES OAIOINES

nfitesures prises apf es Ift mort de Louis XIY^ après la ehuie an Système de Law et lors de la guerre de Sept ans.

Louis XIV en mourant laissait la France grevée d'une énorme dette etigible^ Les billets de la Caisse des emprunts, les titres de éréancè! sur le Trésor public ne se négociaient plus qu'à 80 pour fdO de perte. Le gouvernement, auquel on conseillait de faire banqueroute, se contenta de prescrire la vérification et le visa de tous les titres de créance prétendus pour arriver au rembourseniêftt, non de la valeur nominale, mais de la valeur réellement fournie par les porteurs. Un délai fut imparti pour la production des titres à peine de déchéance , et des commissaires , pris dans le sein du Conseil, furent chargés de cette immense opéfâtion^.

Après la chute du système de Law, en 1721, il fallut recourir à un expédient semblable. Un arrêt du Conseil du 26 janvier 1 721 ordonna que tous les billets de banque, contrats de rente, actions de la Compagnie des Indes, etc., seraient représentés dans le délai de deut mois, à peine de déchéance, devant les commissaires du Conseil à Paris, et en province devant les intendants, Àvec déclaration de la valeur fourme, pour être lesdits billets vérifiés et visés •.

Enfin, lors de la ifuerre de Sept ans, en 1758, un arrêt du Conseil ordonna que tous ceux qui se prétendraient créanciers de l'État à raison du service de la marine et des colonies produiraient leurs titres dans les trois mois à peine de déchéance^ pour être lesdits titres examinés et vérifiés par une Commission composée de deux consMllers d'Étal et trois maîtres des requêtes. Cette opération se prolongea pendant plus de dix années ^.

Ces exemples suffisent pour montrer le principe traditionnel constamment suivi en pareil cas*.

Les contestations relatives aux marchés de fournitures passés par l'État, et spécialement par Tadministration delà guerre, for«

' 1 V., par exemple^ édit d^août 1715, déclaration du 7 décembre 1715, arrêi du Conseil du 1«' mai 1717.

^ V. les arrèls du Conseil des 30 janvier et 16 février 1731.

' Arrêt du Conseil du 18 octobre 1758.

* Il est remarquable, toutefois, que la Chambre de liquidation des dettes de TEtai, créée par édit de décembre I7e4, se composait de conseillers au Parlement et à la Chambre des comptes.

DU CONTÈOTlÈtï ADBtimStRAtIF ES FRANCE. 73

mftieiil ufie âtitre catégorie noîi moins knportante d'affaires habitttellêmêtit évoquées Au Conseil.

La (jotnpétence en cette inatière appartendt originairement aut Cours des aides. Elle leur fut enlevée sous Louis XIV, et attribuée à une Commission du Conseil spécialement chargée de tout ce qui concernait les vivres de terre et dé iner, lès agrès, l6s étape*, les fourrages, les lits d'hôpitaux et leg garnisons.

Plusieurs arrêts du Conseil, rendus en 1710', chargèrent cette Commisâon de connaître en dernier ressort de toutes les contestations élevée^ entre les munitionnaires généraux, leurs cautions, (Commis, traitants, et autres, à l'occasion du service, de

1 Arrêt du Conseil du 89 jaiUet l7to i « Sur la i^tlète présentée au roi en son Conseil par Pierre Moreau, chargé de la fonrnilare des tiTresdanft les provinces de Daupbiné, Provence, Savoye et Roussilion^ pendant le quartier dMiiver 1708 et la campagne 1709, contenant que, par arrêts du Conseil des 4 février, 29 mars, 7 avril et 29 mai 1710, il a été ordonné que tomes le» eontettâtionâ concernant le service des vivres de Flandre, Allemagne, Espagne, Catalogne, Navarre et Boussillon, pendant les annéeft 1706) 1707 et 1708, et encore celles concernant les vivres des armées dé Flandre, Allemagne, la campagne dernière 1709, et de la fourniture du pain faite aux garnisons des départements de Flandre et Allemagne, depuis le 1«' novembre 1708 jusqu'au dernier octobre 1709, seraient jugées en dernier ressort par le sieur de Nointel, conseiller d'État, elles autres commissaires y dénommés; et comme il importe à Texpédition des affaires et au bien du service que tous les différends* qui regardent le service des vivres de Dauphiné, Provence, Savoye et Rousslliou, soient portés devant les mêmes commissaires^ le suppliant a sujet d'espérer que S. M. voudra bien leur donner Pattribution d'en connaître.. . Va ladite requête et lesdits arrêts dn GonseU, oui le rapport du sieur Desmarets, conseiller ordinaire au Conseil royal, contrélear général des flnances, S. M., en son Conseil, a ordonné et ordonne qae toutes les demandes, prétentions et différends mus et à mouvoir, à l'occasion du service, achats et fournitures de quelque nature qu^elles puissent être, concernant les vivres de Daupbiné, Provence, Savoye et Roussillon, pendant le quartier d'hiver de 1708 et la campagne de 1709, seront portés devant les sieurs de Nointel, conseiller d'État, Le Pelletier Desforts, conseiller d'État, intendant des finances. Rouillé du Coudray et de Vanboorg, conseillers d'État, Fagon et de Nointel, maîtres des requêtes, que S. M. a commis et commet pour être par eux jugés en dernier ressort, leur en attribuant, à cet effet, toute Cour et juridiction, et icelle interdisant à toutes ses Cours et autres juges; et, en cas d'^absence, maladie ou autres empêchements d'aucun desdits sieurs commissaires, veut S. M. que les antres puissent Juger au nombre de quatre ; fait défense aux parties de se pourvoir ailleurs, à péfne de nullité, cassatioii dé procédures et de tous dépens, dommages et intérêts, d