LA PRÉVOYANCE

La voie était [)réparée, le (iouvernement ne pouvait rester iiiactit', c'est ce que comprit Cli. Hogier en déposant le 29 juin 1849 un projet de loi organisant une (baisse générale d'Assurances sur la vie.

La loi sur la caisse de retraite, comme celle sur les mutualités et sur la caisse d'épargne, (ju'il nous faut maintenant non pas analyser mais caractériser en peu de mots, partent toutes trois d'un principe identique, un en lui-même, quoique différent dans son application, selon le genre d'institution qu'il régit. Ce principe est celui de la coopération de l'initiative privée et de l'État, d'un mélange de liberté et de réglementation (1). Les (Gouvernements ont marché depuis lors à grands pas, et les lois d'il y a 50 ans semblent [parfois anodines; il n'empêche que les lois organiques de la prévoyance, dont nous allons parler, sont demeurées la base du remarquable système de liberté encouragée et subsidiée, caractéristique de la Belgique; à cette époque elles suscitèrent de fortes oppositions; aux Chambres, la minorité voyait sans cesse, avec effroi, dans toute action gouvernementale, le spectre du socialisme se lever menaçant.

(]ette intervention consistait pour la Caisse de retraite de 1850 et pour la Caisse d'épargne de 1805, à les mettre toutes deux sous la garantie de l'État, garantie morale toujours, garantie matérielle en cas de nécessité (2). En fait, jusqu'aujourd'hui, les finances de l'État n'ont jamais eu à intervenir. Pour les mutualités, l'Etat accordait moyennant approbation des statuts, une certaine personnification civile.

(1) Sur l'histoire et les rétroactes, voir le rapport de M. J. Van den HiavEL, aujourd'hui ministre de la Justice, adressé au Gouvernement au nom de la Commission permanente des sociétés de Secours mutuels. Bruxelles, Guyot 1889, et Rapport sur la situation des sociétés des Secours mutuels présenté ù M. le ministre de l'Intérieur par la Commission permanente des sociétés de Secours mutuels. Années 1862 à 1870.

(2; DE Broickèrk, Annales pari., 11 décembre 1849.

Cela répondait à une conception assez élargie du rôle du pouvoir, Ch. Rogier le caractérise ainsi : « Voici quel doit-étre (l), dit le ministre de l'Intérieur, dans les États modernes le rôle des Gouvernements : il doit se mettre en rapport avec les diverses classes de la société et particulièrement avec les classes déshéritées, avec les classes souffrantes pour tacher de leur apporter plus de hien-être, de moralité et d'allégement à leurs maux )>. Et une autre fois : « Il faut, dit Ch. Rogier (2), que les Gouvernements rendent, autant qu'ils le peuvent, compensent en hienfaits de tous les genres, les sacrifices qu'ils sont ohligés d'imposer aux contribuahles. Sans doute, à ce point de vue, le rôle du Gouvernement s'élargit et s'agrandit. Mais le Gouvernement, Messieurs, ce ne sont pas les quelques hommes assis sur ces bancs, qui vous parlent comme ministres ; le Gouvernement dans un pays constitutionnel, mais c'est vous tout autant que nous; le Gouvernement donne parfois l'impulsion, mais il doit aussi la recevoir. Le Gouvernement doit marcher avec ropinion publique, il doit lui résister quand elle est engagée dans une mauvaise voie, mais il doit aussi lui obéir quand elle n'est que l'expression d'un sentiment juste, d'un besoin généralement senti. Voilà, Messieurs, ce que doit faire le Gouvernement, et le Gouvernement ce sont les Chambres et le Ministère, avec la Royauté bien entendu ».

Cette conception du rôle de l'État ne fut pas admise par tout le inonde. C'est M. de Liedekerke qui s'écrie : « Surveillance du Gouvernement (5) dans l'intérêt de tous, approbation par lui des statuts des différentes sociétés qui viendraient à se fonder afin d'empêcher les abus, encouragement restreint mais possible dans certains cas donnés et soumis à l'appréciation législative, voilà justiu'oîi pourrait

(1) Aîinales j)arl., 11 décembre 1849.

(2) Ibidem, 14 décembre 1849.

(3) Ibidem, M décembre 1849.

LA l'RÉVOVANCE. 113

aller l'Étal... Vous vous saisirez insensiblement de la direction de tous les intérêts matériels du pays, et toutes les classes ouvrières se trouveront sous la tutelle, sous le contrôle du Gouvernement )>. (^'est encore E. Pirmez, le plus libéralisant des économistes ortbodoxes, qui formule ses plaintes avec un sensible découragement : « Cbaque jour (1), dit-il, voit se produire des efl'orts incessants pour faire absorber par l'Etat quel<iue nouvel intérêt, c'est-à-dire pour placer de nouveaux hommes en dehors du travail pénible et chanceux de la libre concurrence. Plus le Gouvernement étend son action, [)lus il répand les germes de démoralisation )).

La loi sur les mutualités suscita moins d'oppositions, les linances de l'État n'y étaient pas engagées, il n'y avait aucun risque, mais elles reprirent, avec une force nouvelle, lors de la discussion de la loi de 18(35 sur la Caisse d'épargne. Écoutez par exemple M. Juillot (2) : « De progrès en progrès, nous serons tous enveloppés dans les réseaux de l'État, l'individu n'existera plus que dans l'histoire, et nos petits neveux payeront un droit d'entrée pour pouvoir contempler un homme libre. » On alla jusqu'à reprocher au Gouvernement de créer une nouvelle extension du fonctionnarisme et de faciliter la corruption. On faisait à plaisir confusion complète entre TEltat et la Caisse d'épargne.

Telle est, en résumé, la discussion de principe que suscita la trilogie de lois sur le régime de la prévoyance.

La première en date est la loi sur la Caisse de retraite, mais comme son organisation est semblable à celle de la Caisse d'épargne, nous traiterons ensemble de ces deux institutions pour parler d'abord de la loi du 5 avril 1851 sur les sociétés de secours mutuels. « Après avoir mis, écrit Ch. Uogier (5),

(1) Annales pari. ^ 14 décembre 1849.

(-2) Ibidem, 11 juin 1862.

(3) Docum. pari. Exposé des motifs, M mai 18o0. Le rapport delà com-

il4 QUESTIONS OUVRIÈRES.

à la disposition des classes laborieuses les moyens de se préparer une réserve [)Our la vieillesse, le Gouvernement a désiré encourager les elïorts que les travailleurs feraient pendant l'âge mur, pour se prémunir contre l'épreuve des maladies et des infirmités temporaires. L'État n'intervient qu'à titre de conseiller et de protecteur. »

La faveur gouvernementale consistait à reconnaître, comme personnes morales, les sociétés mutualistes qui se conformeraient à certaines règles. C'est une faveur et non un droit. « Les sociétés de secours mutuels qui ... pourront être reconnues par le Gouvernement » (art. 1). •

L'article I^' énumère divers buts que les mutualités peuvent poursuivre (i) ; ces sociétés peuvent: assurer des secours temporaires soit à leurs membres, en cas de maladie, de blessures ou d'inlirmités, soit aux veuves ou aux familles des associés décédés; pourvoir aux frais funéraires, faciliter aux associés l'accumulation de leurs épargnes pour l'achat d'objets usuels, de denrées, ou pour d'autres nécessités tem[)oraires. Il est à remarquer que tous les secours, que toutes les nécessités, auxquels une mutualité peut devoir faire face, doivent toujours être temporaires. « En aucun cas, poursuit l'article L", ces sociétés ne pourront garantir des pensions viagères ».

Le législateur craignait que dans l'état actuel de ces associations, avec la modicité de leurs cotisations, elles ne parviennent pas à supporter de si lourdes charges.

Les formalités de la reconnaissance légale consistaient à envoyer un exemplaire des statuts à l'administration communale du lieu où les mutualités ont leur siège; celle-ci transmettait dans le mois le projet de statuts à la députation

mission instituée par l'arrêté royal du 16 avril 1849 fait suite k l'exposé des motifs par le ministre ne l'Intérieur, il est de la plume de Visschers et fort remarquable.

(1) On sait que la loi du 23 juin 189-i a notablement élargi celte notion.

LA PRÉVOYANCE. ll'>

permanente (jui les arièlait, sauf approbation du Gouvernement (1).

Divers arrêtés royaux: ont clans la suite spécilié certaines mentions ([ue les statuts devaient contenir.

Les avantages dont jouissaient les sociétés de secours mutuels reconnues sont spéciliés à l'article 5. Ils délimitent nettement leur [)ersonnalité morale, ce sont : la faculté d'ester en justice, à la poursuite et à la diligence de l'administration de la société; si l'affaire excède la compétence (lu juge de paix il faut à l'association l'autorisation de la députation permanente.

Un arrêté royal du 5 octobre l(So2 a assimilé les mutualités reconnues aux institutions de bienfaisance pour l'obtention de la faculté de plaider gratis, et pour la faculté de recevoir des dons ou legs d'objets mobiliers moyennant l'accomplissement des formalités prescrites par la loi communale ; enlin les sociétés jouissaient de certaines exemptions de droits de timbre et d'enregistrement.

Le (iouvernement de son côté prit certaines précautions, qui constituaient en même temps une garantie de [)rospérité pour les mutualités, celles-ci devaient chacjue année adresser leur bilan à l'administration communale (art. 9) et le bourgmestre ou son délégué pouvait toujours assister aux séances des associations reconnues (art. 7).

Telle est dans ses grands traits l'économie de la loi de 1851 sur les sociétés de secours mutuels, (^est le premier pas ([ue le Gouvernement lit dans ce domaine, il est encore timide sans doute, mais étant donné l'époijue et les idées régnantes alors, il fallait déjà une certaine audace pour oser le francbir, il fallait aussi la fermeté du ministre de l'Intérieur qui déclarait en pleine Cbambre : « Lorsqu'à la suite (2) de

(1) Déjà par un arrêté royal du 16 avril 18i9, moyennant l'envoi d'un exemplaire des statuts au département de Tlntérieur, le Gouvernement accordait un subside aux sociétés de Secours Mutuels et de Prévoyance.

(2) Annales pari., 17 février 18^1 .

IIG QUESTIONS OUVRIÈRES.

laits mûrement étudiés, le (iouvernemeiit reconnaît qu'il y a lieu d'apporter à la Chambre une loi qui a pour but d'introduire des améliorations pratiques, le Gouvernement n'y mancjue pas; il n'y man([uera jamais».

Un arrêté royal du l^ mai 1<S51 vint compléter la loi, en instituant une commission permanente chargée de s'occuper des questions (jui en concernaient l'application. Malgré tout cela le résultat ne fut pas si brillant qu'on aurait pu l'espérer. En 1860 on ne comptait que !2(So sociétés reconnues (i), tandis (jue quatre années à peine après la loi de 1894, complétant et modiliant celle de 1851, il y avait i20()0 sociétés reconnues (2), la différence est palpable.

Les deux institutions dont il nous faut esquisser maintenant l'organisation générale, la (laisse de retraite et la Caisse d'épargne, sont régies la première par les lois organiques du 8 mai 1850 et du 16 mars 1865, cette dernière modifiant en certains détails la loi de 1850, et rattachant l'administration de la Caisse de retraite à celle de la Caisse d'épargne; celle-ci est établie par la loi organique du 16 mars 1865 (5).

L'intervention gouvernementale est la même pour les

(1) Patria Belgica, Visschers, op. cit.

(2) R. Dr Sakt, Les sociétés de Secours mutuels en Belgique depuis 1830, Revue générale, juillet 1890.

Ministère du travail : Ver Hees, Les progrès de la Mutualité en Belgique de 1895 à 1900. Rruxelles, Imprimerie des institutions de prévoyance, 1900. Visschers, Nouvelle étude sur les Caisses d'épargne, Bruxelles 1861. Vermeersch, Manuel social, 2^ édition, Louvain 1904. Hâmande, op. cit.

Pasinomie 8 mai 18o0 et 16 mars 1865.

Annales pari, exposé des motifs, rapports, discussions 18-49-1862.

(3) Institution d'une Caisse générale d'Assurance sur la vie. Exposé des motifs et rapports faits à la Chambre. Bruxelles 1849.

Institution d'une Caisse générale d'épargne et de retraite en Belgique. Loi du 16 mars 1865, Bruxelles 1868.

LA PliÉVOVANCE. 117

deux élahlissements, (|ui se sont du reste tondus en 18()5 en une seule et même administration, toutefois cette union des deux services dans les mêmes mains n'im})li(iue nullement la confusion des intérêts.

La (laisse générale d'assurance sur la vie, comme l'on disait en 1819, ou de retraite, et plus tard la Caisse générale d'épargne et de retraite, distinctes du (iouvernement, ne sont point des rouages administratifs; ce fut le tort de l'opposition, nous l'avons dit, « de confondre (1) l'État et la Caisse d'épargne et de retraite, l'on répéta alors à satiété que l'Etat se faisait banquier, (jue l'Etat se constituait débiteur direct des déposants, la caisse n'étant qu'un paravent, qu'une fiction )). La confusion provenait de ce que l'État prenait la Caisse sous sa garantie, c'est-à-dire que : « pour donner (2) pleine sécurité aux déposants, l'État cautionne les promesses de la Caisse générale, les couvre de la solvabilité de la nation elle-même. Si la caisse venait à faillir à ses engagements, l'État payerait à sa place. »

Cette intervention gouvernementale était nécessitée par la situation : « Faut-il, dit Frère-Orban (5) abandonner le sort des économies de la classe ouvrière à la discrétion de sociétés anonymes, c'est-à-dire aux mains de personnes auxquelles leur position ne [)ermet de prendre qu'un intérêt tout à fait secondaire au bien-être des déposants ? Persévérer dans un pareil état de cboses serait dangereux pour le public et pour le Trésor » .

Ch. Rogier exprimait en 1849, à propos de la création de la Caisse de retraite, la même idée : « Tous ceux qui ont étudié, disait le ministre (4), l'état moral et matériel des classes ouvrières ont signalé, comme une des mesures les

(1) Ha.mandk, op. cit.

(2) Vfrmeicrsch, op. cit.

(o) Docum. pari. Exposé des motifs, 23 mai I85î). (i) Docuiih pari. Exposé des motifs, 29 juin 1849.

plus etticaces pour l'améliorer, rétablisseinenl d'une institution qui offrirait k ceux qui vivent du produit de leur travail le moyen de se ménager une vieillesse à l'abri du besoin. Indépendamment de la sollicitude que méritent ces classes, la société est directement intéressée à les rallier aux idées d'économie et de prévoyance qui sont à la fois une source de moralisation et de bien-être individuel et une garantie pour l'ordre public )>. « L'assurance sur la vie, ajoute le rapport de la commission cliargée d'élaborer le projet de loi (1), a ce caractère particulier, qu'elle ne demande pas l'emploi actuel des capitaux des assureurs, tandis qu'on ne saurait assigner aucune limite de temps à leurs obligations. Il faut donc un être impérissable pour offrir aux assurés des garanties réelles : la société seule remplit cette condition essentielle».

Puisque l'État prend sous sa garantie la Caisse générale, il est juste qu'il ait un droit de surveillance et de contrôle. C'est ainsi que la loi et les arrêtés royaux établissent les règles de la gestion, (pie le Roi homme et révoque le directeur général et tous les membres des conseils cliargés d'appliquer ces règles, que les mesures générales qui intéressent l'avenir de l'institution sont soumises à l'approbation du pouvoir exécutif, que les états de situation sont publiés mensuellement au Moniteur, que la Cour des comptes contrôle la comptabilité, etc. etc.

La garantie de l'Etat ne constitue cependant pas un monopole, liberté entière est laissée à chacun de créer des caisses d'épargne ou de prévoyance, mais sans le concours du Gouvernement.

Il n'entre pas dans notre intention d'exposer le fonctionnement technique de la double institution que nous étudions pour le moment, cette œuvre a été faite plus d'une fois, elle

(I) Docum. paii.. Exposé des motifs, 29 juin 1849

LA 1>HÉV0VA>'CE. il9

^sl du reste vulgarisée (1), (|u'il nous sulïise de relever encore quelques détails historiques.

Dans la loi de 1850 l'article 9 est intéressant, il marque de la i)art du législateur une vue très large et fort bienfaisante. Toute personne assurée, y est-il dit, dont l'existence dépend de son travail, et qui, avant l'âge lixé par l'assurance, deviendrait par la perte d'un membre ou d'un organe, par une inlirmité accidentelle ou permanente, résultant d'un accident survenu dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de sa profession, incapable de pourvoir à sa subsistance, jouira immédiatement des rentes qu'il a acquises depuis 5 a»is au moins et jusqu'à concurrence de 560 fr.; cette disposition légèrement modifiée devint l'article 50 de la loi de 18()5.

Une autre détermination de la loi, en faveur de la classe ouvrière, déclare les rentes incessibles et insaisissables.

La principale objection, formulée contre l'organisation de notre Caisse de retraite, fut : qu'elle ne pouvait accueillir de versements avec réserve de désigner ultérieurement les ayant-droit. La première commission de la Caisse de retraite, la Comniission permanente des sociétés de secours mutuels, plusieurs membres de la Commission du Sénat réclamèrent en vain cette amélioration (2). Plus tard cependant elle fut en partie réalisée.

Les encouragements à la prévoyance allaient recevoir en 1808 une nouvelle application par les avantages accordés aux Caisses de prévoyance de l'industrie minière. Mais il doit nous suffire ici d'avoir marqué la tendance générale. Nous ne faisons pas l'histoire des institutions, mais celle des idées directrices, on voudra bien toujours ne [)as le perdre de vue.

Lorsque Frère-Orban déposa, le 25 mai 1859, le projet

(1) Outre les ouvrages cités, voyez, les Hrochures de propagande du Ministère ■du travail, et les publications de la Caisse elle-même.

(2) VissciiERS, Patria lielgica.

(le loi sur la Caisse d'épargne, ce n'était pas la première fois que la Chambre (levait examiner semblable proposition.

Dès le 50 mars 1856, l'article 92 de la loi communale dispose : les bourgmestres et échevins des villes manufacturières veilleront à ce qu'il soit établi des caisses d'épargne.

En 1848, alors que le Gouvernement estima de son devoir d'intervenir pour sauver la Caisse d'épargne de la Société générale, le projet, qui devint la loi du :22 mai 1848, contenait déjà la disposition suivante prévoyant la création d'une Caisse générale d'épargne : « Le Gouvernement fart. 9) pourra instituer une Caisse d'épargne, destinée princii)alemeiit à Aiciliter le placement des économies de la classe ouvrière )> (1). La section centrale amenda le projet, elle lit de la création de la Caisse une obligation, en exprimant l'opinion qu'une institution de ce genre devait être réglée par la loi; un membre de la section centrale exprima même l'avis que la caisse d'épargne devait être gérée comme un ensemble de droits distincts; c'était une première él)auche de l'organisation future.

L'article 9 ainsi modifié ne fut pas voté, le Gouvernement ayant promis de déposer un projet spécial, ce qu'il lit dans la séance du 12 mai, celui-ci n'aboutit pas.

Lors de la discussion de la loi créant la Banque nationale, de Brouckere proposa un amendement, qui devint l'article 1 4 de la loi du 5 mai 1850 : « S'il est institué une Caisse d'épargne, le Gouvernement se réserve le droit d'en faire opérer le service i)ar la Banque. Ce service sera distinct et indépendant des affaires de la Banque. Son organisation fera l'objet d'une loi w. On trouve dans ce texte le principe même de la loi de 18G5.

Un arrêté royal du 8 décembre 1869 vint compléter la loi en autorisant les bureaux de poste à concourir aux opérations de la Caisse d'épargne.

(1) Hamanue, op. cit.

LA COOPÉHATION. Iî24

C'était le moyen de [)0[)uIariser l'institution et de la l'aire connaître dans toutes les communes du royaume.

On sait le rôle que la (baisse d'épargne a été appelée à jouer, depuis, dans le mouvement de nos institutions sociales, crédit agricole, maisons ouvrières, etc. Elle est devenue le pivot de tout un système par lequel les fonds de l'épargne populaire vont se déverser dans des enjplois de bien-être populaire aussi, sans aucune pensée de spéculation. On cherche ainsi à faire servir la Caisse à un but doublement utile : celui d'encourager l'épargne, celui de faire servir l'épargne. Au lieu d'immobiliser les épargnes en placements d'État ou autres, on les met prudemment en circulation et on évite le reproche de forces perdues justement adressé à des institutions similaires d'autres pays. Mais la Caisse ne se transforme pas en banque (l'affairés, la limite des dépôts en est une garantie ; on ne veut qu'encourager la formation des capitaux, puis les faire servir à l'activité économique et à l'initiative des afïaires. Cependant, cette extension même des fonctions de la caisse ne pourrait-elle pas devenir trop large? C'est ce (}ue nous ne pouvons entrei)ren(lre d'examiner ici, ajoutons, toutefois, (jue cela devra préoccuper sérieusement le législateur de demain.

Telle fut la triple intervention du Pouvoir dans le domaine de la prévovance, elle fut en somme loin d'être excessive. Les résultats, surtout en ce qui concerne la (baisse d'épargne, dépassèrent de loin les espérances de 1850 et de i8()5.