LA SURVEILLANCE ET LA RÉPRESSION

§ I. L Inspection et les Commissions.

La loi de 1874 a fait de la violation de ses prescriptions des contraventions punies d'amende, pour la recherche et la constatation desquelles elle a institué un système d'inspection, contrôlé par des Commissions. C'est ce système dont nous nous proposons d'indiquer brièvement Féconomie.

L'idée première vient de la loi de 1841, qui avait créé des inspecteurs du travail des enfants, mais sans en fixer le nombre^ sans leur assigner de traitement. Bien peu furent nommés, il y en eut moins encore pour remplir sérieusement des fonctions pénibles, nécessitant des frais de déplacement considérables. En vain, le gouvernement s*adressa-t-il successivement aux inspecteurs primaires en 1850 et aux ingénieurs des mines en 1868 : les uns et les autres avaient déjà des occupalions trop absorbantes, de sorte que la loi de 1841 ne fut, en somme, exécutée presque nulle part.

En effet, les agents chargeas de la constatation des délits et des contraventions ordinaires, tétaient insuflîsants. L'atelier, même le plus vaste et le plus peuplé d'ouvriers, n'est pas un lieu public; les agents en question n'avaient pas le droit d'y pénétrer, hors le cas de flagrant délit.

La loi de 1874 (art. 16) a institué quinze mspecteurs divisionnaires et a posé le principe de leur rétribution par l'Etat.

En exécution de cet art. 16, le décret du 15 février 1875 a divisé la France en quinze circonscriptions territoriales. Les inspecteurs sont nommés par décret sur une liste contenant trois noms par emploi vacant et dressée par la Commission supérieure dont nous parle*rons plus loin, d'après certaines conditions d'admissibilité énumérées par l'art. 17 de la loi.

Une loi du 16 février 1883, qui a chargé les inspecleurs du travail des enfants de l'exécution de la loi de 1 849 sur la durée du travail des adultes, a permis au gouvernement d'en augmenter le nombre.

De plus (art. 21) le Conseil général, dans chaque déparîemenl, peut nommer et rétribuer un inspecteur spécial, investi des mêmes pouvoirs, mais qui « devra « toutefois agir sous la direction de l'inspecteur divit( sionnaire ». Ajoutons que, pour les travaux souterrains, \%% gardes-mines peuvent agir comme les inspecteurs pour l'exécution de la loi (art. 1 8).

Les Commissions locales sont chargées (art. 29) :

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1* de \eiller à rexéciilion de la loi par des vÎRilos qiift leurs membres font aux ateliers, mais sans pouvoir coustater les contraventions qu'ils signalent seule* ment aux inspecteurs ; — 2' de contrôler le service de inspection ; — 3*^ d'adresser au préfet du département sur l'état du service et Texécution de la loi des rapports qui sont transmis au Ministre et communiqués à la Commission supérieure.

C'est le Conseil général qui détermine le nombre et la composition des Commissions locales ; « il devra en (( établir une au moins dans chaque arrondissement ; « il en établira, en outre, dans les principaux centres in- « dustriels ou manufacturiers, là où il le jugera nécos- « saire », dit l'art. 21 qui n'a pns été exécuté partout. ^— Les membres des Commissions locîiles, au nombre de cinq à sept, sont nommés pour trois ans par le préfet, sur la présentation du Conseil général, rééligibles, et le vœu de la loi est que parmi eux se trouvent « un « ingénieur de l'Etat ou in ingénieur civil, un inspec- « teur de l'instruction primaire et un ingénieur des « mines, dans les régions minières ».

Il importe de remarquer que les inspecteurs divisionnaires ou départementaux ne sont nullement les subordonnés des Commissions locales qui ne peuvent, officiellement du moins, leur adresser d'observations directes.

Quant à la Commission supérieure établie près du ministre du commerce, elle est composée de neuf

membres aux fonctions gratuites, nommés par le président de la République. Elle est chargée, aux termes de l'art. 23:

« r De veillera Tapplication uniforme et vigilante (( de la loi ;

« T De donner un avis sur les règlements à faire, et « généralement sur les diverses questions intéressant « les travailleurs protégés ;

<( T Enfin, d'arrêter les listes de présentation des « candidats pour la nomination des inspecteurs divi- « sionnaires. »

Chaque année,» en exécution de Tart. 24, le président de cette Commission fait un rapport général sur l'exécution de la loi qui, présenté au Président de la République, est inséré dans le délai d'un mois au Journal officiel ( 1 ) .

§ î. Constatation des contraventions.

« Les surveillants de l'application de la hn du « 19 mai 1874, dit M. Malapert (2), sont en quelque « façon placés en dehors de l'administration propre-

(i) Nous donnerons, dans la 4* |»artie, des détails sur rorganisalion spéciale que le département de la Seine s'est donnée, en développant en quelque sorte celle de la loi.

(2) Journal des Économistes^ novembre 1885.

« menl dite. Ils ont leur vie propre, et les délégués du « gouvernement semblent n'intervenir que pour leur « prêter aide et secours. »

Les inspecteurs, — qui prêtent serment entre les mains du préfet, — jouissent, pour la surveillance spéciale qu'ils ont à exercer, du droit de visite dans les ateliers soumis à la loi de 1874, même la nuit dans les établissements qui travaillent la nuit, ils ont le droit de se faire présenter le registre, les livrets, les certificats d'école.

Ils ont aussi le droit de dresser procès-verbal des contraventions. Doivent-ils toujours le faire? Certainement non; leur devoir n'est pas le même que celui des agents de police judiciaire chargés de rechercher et de constater les contraventions ordinaires; il importe, en effet, dans cette délicate matière, d'obtenir le plus possible de la bonne volonté des industriels, de faire entrer eu quelque sorte de bon gré la loi dans les mœurs, et d'user le moins possible de cette arme un peu lourde du délit-contravention. Les premières instructions du ministre du commerce, les premiers avis de la Commission supérieure ont insisté sur le caractère préventif que devait avoir le rôle de Tinspecteur; depuis, de nouvelles circulaires sont venues leur recommander, sur divers points successivement, une sévérité plus grande envers les chefs d'usine, à qui de simples avertissements n'avaient pas suffi. C*était bien

156 LES LOIS PROTFXTntCËS

la maiThe normale que devait suivre rapplicalion de la loi.

Quand il croit devoir constater la contravention, riiîspecteur dresse le procès-verbal en double exemplaire, dont l'un est envoyé au préfet, l'autre déposé au parquet. Quand c'est l'inspecteur départemental qui le dresse, le procès- verbal ne va h la préfecture et au parquet que signé de rinspecleur divisionnaire. Le procès- verbal dressé par un garde-mine est atfrancbi de ce visa.

Le procès-verbal de l'inspecteur fait foi, seulement Jusqu'à preuve routraire^ des faits ma térief s con^Mé^. Le ministère public peut citer l'inspecleur h l'audience pour témoigner sur son procès-verbal.

Quand la contravenlion a pour cause un danger ou l'insalubrilô de l'atelier, l'art. 18, dans son alinéa 5, impose à l'inspecteur Tobligalion spéciale de prendre l'avis de la Commission locale, et de le consigner dans un procès-verbal.

On peut hésiter sur la portée de cette prescription. La jurisprudence (1), après avoir penché vers l'inlerprétation littérale, et exigé dans tous les cas que l'avis de la Commission locale fût représenté pour admettre la poursuite, semble adopter définitivement un système plus large et plus rationnel qui se résume ainsi :

(1) Voir, sur celle conlroverse, les décisions judiciaires cilées par M. Talion, op. cit., p. 406 et suiv.

LES tOlS rHoTKCTtttCES 127

Tavis de la Commission locale â*est exigible que si It coniravenliod consiste en un fait qui ne constitue pâs^ en \ertu du texte de la loi ou d*un i^glcment, une cause légale et déterminée de danger ou d'insalubrité. Encore^ dans ce cas même, Tavis ne sera plus nécessaire^ selon nous, si un accident est venu prouver ['existence du danger.

En tout cas, on ne peut considérer Tart. 18 comme subordonnant la contravention à une mise en demeure préalable faite par l'inspecteur, sur l'avis de la Commission locale, même quand il s'agit d'urne cause de danger ou d'insalubrité non spécialement pi^vue pat* la loi ou les règlements.

1/art. 21 de la loi de 187i ne prévoit qu'un seul inspecteur spécial par département. Certains Conseils généraux, celui de la Seine par exemple^ ayant nommé plusieurs inspecteurs, on s'est demandé si les procèsverbaux dressés par eux étaient légaux, et pouvaient servir de base h une condamnation. On a dit que le visa, apposé par l'inspecteur divisionnaire sur ces procès-verbaux, leur donnait en tout cas la force nécessaire, à supposer qu'elle leur manquât. C'est Inexact, à notre sens; un- procès-verbal constate un fait que le rédacteur a vu lui-même: le visa de Tinspecteur divisionnaire n'est autre chose qu'une sorte d'autorisation de poursuivre, mais ne saurait rien ajouter à la preuve du fait matériel. Il y a une autre réponse à faire; on peut contester le droit que s'arroge un Conseil

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général de nommer plusieurs inspecteurs: mais, dès que ces inspecteurs ont prêté serment entre les maias du préfet, les procès-verbaux qu'ils dressent font preuve. D'ailleurs, le parquet a Thabitude de faire citer l'inspecteur à l'audience, où il dépose sous la foi du serment.

La loi de 1874, en organisant l'inspection du travail des enfants, n'a entamé en rien les attributions de la police ordinaire; et l'art. 18, dernier alinéa, le dit expressément: « Les dispositions ci-dessus ne déro- « gent point aux règles du droit commun quant à la « constatation et à la poursuite des infractions com- « mises h la présente loi ».

Mais, de ce texte même, il résulte que le commissaire de police, par exemple, ne jouit pas, pour constater ces infractions, des prérogatives spéciales des inspecteurs; il n*a pas le droit de visite, et ne peut pénétrer, soit de nuit, soit même de jour, dans les ateliers, que dans les cas où il peut pénétrer dans les domiciles en général, et avec le mandat du juge dinstruction qui lui est alors nécessaire, hors le cas de flagrant délit.

Le ministère public peut d'ailleurs poursuivre d'office une contravention non constatée par un inspecteur, et en faire la preuve par les moyens ordinaires, par témoins par exemple.

§3. Pénalités. — Responsabilités,

La loi de 18il pronouçait uue amende de simple police, ef, en cas de récidive, une amende correctionnelle contre les patrons qui feraient travailler des enfants contre ses prescriptions.

La loi de tSol a appliqué (art. 20) ce système de répression à l'apprentissage. Mais c'est encore le tribunal de police qui est compétent en cas de récidive. 11 est vrai qu'il peut alors prononcer, outre l'amende, un emprisonnement d'un à cinq jours. Exception est faite pour la contravention à l'art. 6 qui déclare incapables de recevoir des apprentis les individus ayant encouru certaines contraventions. En cas de récidive, cette contravention est jugée par le tribunal correctionnel et punissable d'un emprisonnement de quinze jours à trois mois et d'une amende de cinquante à trois cents francs.

Mais ces dispositions ont été expressément modifiées par la loi du 19 mai 1874 (art. 30).

Nous allons résumer d'une façon générale le sys* tëme de pénalités organisé par cette dernière; nous verrons ensuite que quelques contraventions spéciales sont restées sous le régime de 1851.

Désormais^ toute infraction aux conditions légales

t30 LES LOIS PROTKCTRIGËS

d*âge et de durée du travail, à rin(erdic(ion du travail de nuit et des jours fériés, est punie par le tribunal correctionnel d'une amende de seize à cinquante francs ; cette amende est appliquée autant de fois qu'il y a de personnes employées dans des conditions contraires à la loi, sans que son chiffre total puisse excéder cinq cents francs.

Peut*on prononcer plusieurs amendes, si plusieurs infractions différenies sont relevées pour chaque eufant employé ? La question est assez vivement discutée. L'affirmative nous paraît certaine si Ton recherche Fesprit de la loi, et nous ne voyons pas que la néga* tive trouve un sérieux appui sur son texte. Nous savons bien que nous sommes en matière pénale, et qu'une interprétation stricte s'impose; mais eu principe, toute infraction doit être punie, et la loi n'a pas prévu notre cas parce qu'il n'est pas douteux, tandis que dansThy* pothèse dont elle parle expressément, on aurait pu «e demandet* s'il y avait plusieurs contraventions, ou une seule, dans le fait de ne pas se conformer^ à Tégard de plusieurs personnes, à une des prescriptions de la loi.

D'ailleurs, *-*- et cela résulte de plusieurs dispositions de la loi, comme nous allons le voir, et surtout des travaux préparatoires, ^— nous sommes ici en matière de coniravemiom^ bien que la juridiction soit le tribu* nal eoiTectionnel et la peine celle d'un délit. Or, en matière de contraventions, l'art. 369 du Code d'ins^

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truclion criminelle qui interdit le cumul des peines est inapplicable (i).

Bien qu'on discute aussi la question de savoir s'il faut compter autant d'infractions qu'un industriel a employé de jours le même enfant, dans les mêmes conditions illégales, la solution négative nous parait certaine :1e travail illicite constitue une infraction, quelle qu'en ait été la durée; mais à l'inverse, il est impossible de rien trouver dans la loi qui permette de iixer un nombre d'heures après lequel commence* rait une seconde infraction.

En cas de récidive, l'amende encourue est de cinquante à deux cents francs par infraction, avec un maximum de mille francs. Le tribunal peut de plus or-, donner Taffiobage du jugement, et 1 insertion aux frais du contrevenant dans un ou plusieurs journaux du département (art. 27).

Kn un certain sens celle disposition sur la récidive est moins dure que celle de la loi de 1851 ; l'amenda est plus forte sans doute et prononcée dans tous les cas pai*le tribunal correctionnel, ce qui entraîne mention au casier judiciaire, mais il n'y a pas d'emprisonné* ment possible.

Il y a récidive, d'après l'art. 26, dernier alinéai quand moins de douze mois se sont écoulés entre la

[1} En ce sens, Gass.» 9 juin 1883; Gazette des rp'iàttnmfx^ 13 juin 4883.

dernière condamnation pour inFraction à la loi ou aux règlements qui s'y rattachent, et la nouvelle infraction.

il est h remarquer que c'est là le droit commun en matière de contravention (Cf. art. 483, C. pén.).

C'est encore à cause de ce caractère de contravention que le juge n'a pas ici. à examiner, pour savoir s'il doit punir, l'intention du prévenu, mais seulement à constater le fait matériel. L'exception de bonne foi n'est pas admise, ou plutôt elle n'est admise que dans un cas strictement délimité par l'art. 25, alinéa 3 : « Toutefois, la peine ne sera pas applicable si les mate nufacturiers, directeurs ou gérants d'établissements « industriels et les patrons établissent que l'infraction <c à la loi a été le résultat d'une erreur provenant de la « production d'actes de naissance, livrets ou certificats « contenant de fausses énonciations ou délivrés pour « une autre personne ». Aux auteurs de la falsification, Talinéa suivant applique les art. 12 et 13 de la loi du 22 juin 1854 sur les livrets d'ouvriers, loi qui n'est plus en vigueur, sauf dans notre cas.

Mais si, en dehors de celte hypothèse, la justification de l'intention ne peut motiver l'acquittement, elle peut et doit entraîner l'admission des circonstances atténuantes par application de l'art. 463 du Code pénal (art. 29).

Le caractère mixte des infractions du genre de celles que nous étudions et qu'on appelle des dé/iiscontraventions rend assez délicate la question de savoir

LES LOIS PROTECTRICES i 33

par quel laps de leinps se prescriront, soit Tinfraction elle-même, soit la condaranalion prononcée.

D'après la jurisprudence la plus sûre (I), c'est la juridiction compétente et le degré de la pénalité encourue qui fixeront la durée de cette prescription; cela nous semble d'ailleurs rationnel, le laps de temps nécessaire pour prescrire en matière pénale devant correspondre à la gravité que le législateur a cru devoir donner à la répression. Nous admettons donc que le délai sera ici de trois ans pour la poursuite, de cinq ans en cas de condamnation (art. 636 el 638, C. I. cr.) (2). Cette solution d'ailleurs ne nous empêche pas de croire qu'il n'y a pas lieu de punir la complicité ou la tentative de ces délits-contraventions, parce que nous sommes là dans un autre ordre d'idées, et qu'il ne peut y avoir complicité ou tentative là où l'intention de nuire n'est pas prise en considération.

La loi de 1874 (art. 25) énumère comme pouvant être passibles des pénalités qu'elle édicté, « les manu- « facturiers, directeurs ou gérants d'établissemenls a industriels et les patrons ». Cela veut dire qu'au cas oïl le propriétaire de l'établissement ne le dirige pas lui-même, l'amende sera prononcée, ce qui est juste, contre le directeur ou le gérant qui, seul, est en réalité

(1) Cass», 40 déc. 1869; Sir., 70, 1. 234.

(2) Contra, Talion, op, cit., \k 481; et Nu:?sc cl Poiin, n/-. cit., p. 133.

coupable de rinfraclion. Mais, d'après M. Talion (l^ qui d'ailleurs ne fail à ce sujet que développer dans son livre Topinion qu'il a émise en 1873 comme rapporteur de la loi> la responsabilité pénale ne saurait^ même en vertu d'une convention particulière, descendre plus bas; le chef réel de l'entreprise ne peut se décharger de l'application de la loi sur un inférieur, même pendant une absence temporaire. 11 est certain aussi que la condamnation ne peut frapper le contremaître ou le simple ouvrier, même si, comme cela est d'usage dans certaines industries, c'est lui qui embauche et paye directement l'enfant : le patron a un devoir de surveillance auquel il ne peut se soustraire.

Quant aux chefs d'industrie qui ne dirigent pas euxmêmes leurs ateliers, — ce qui arrive nécessairement au cas si fréquent où Tusine appartient à une société anonyme, — si le premier alinéa de l'art. 25 les décliarge implicitement de la condamnation pénale, le dernier alinéa du même article les déclare a civilement « f'esponsaàles des condamnations prononcées contre « leurs directeurs ou gérants » . C'est l'application pure et simple de l'art. 1384 du Code civil, et, par conséqueot^ cette responsabilité est limitée au montant des frais et des dommages-intérêts si le jugement en a alloué, et ne comprend pas les amendes (2); la solu-

(1) Op, cil., p. 463.

(2) Conlra, Nusse et Périn, op. cit*^ p. 137.

lion contraire rendrait d'ailleurs assez inefficace la condamnation encourue par les directeurs et garants.

L'art. 28 de la loi de 1874, frappe d'une amende de 16 à 100 francs « les propriétaires d'établissements « industriels et les patrons qui auraient mis obstacle à i< l'accomplissement des devoirs d'un inspectear, des (( membres des Commissions ou des médecins, ingé- « nieurs et experts délégués pour une visite ou une « constatation ».

Ou est d'accord pour distinguer celte infraction de la rébellion ou de Youirage, punis par les art. 209 ou 224 du Code pénal, délits qui peuvent d'ailleurs venir l'aggraver; le fait de refuser de communiquer le registre, par exemple, serait un motif suffisant à l'application de l'art. 28.

Restent à déterminer les contraventions auxquelles s'applique encore le système de pénalité do la loi de 1851. Ce sont :

r La réception d'apprentis par un maître mineur;

2" La réception d'apprentis par un maître condamné dans certains cas déterminés par l'art. 6 de la loi de 1851;

3° Le logement d'apprenties mineures par un maître célibataire ou veuf;

4** L'inobservation de Tari. 10 de la même loi sur l'éducation religieuse et l'instruction élémentaire de l'apprenti.

bjGooglc

Ces conlravenlions seront punies par le tribunal de simple police, d'une amende de 5 à 15 francs, el, en cas de récidive, oulre Tamonde, d'un emprisonnement d'un à cinq jours, s'il s'agit de l'infraclion à l'art. 6 (1).

(1) Nous avons h deux reprises eu roccasion de citer la loi du 7 décembre 4874 , relative à la protection des enfants employés dans les professions ambulantes. L'élude de celle loi spéciale, intéressante à plus d'un tilre, ne nous a pas paru rentrer dans le cadre que nous nous sommes tracé. C'est bien une loi protectrice des enfants; mais ses protégés ne sont ni des apprentis ni des jeunes ouvriers.