TITRE PREMIER

Ce fut en 1881 que, pour la première foiSf le législateur «^occupa d*UDe façon spéciale des chemins ruraui. Cette loi est Tenue leur créer un état civile leur apporter une réglementation qui permettra de donner à ce réseau si important de petite toirie un développement en rapport avec les besoins de communication chaque jour plus impérieux. Est-ce à dire que les chemins ruraux étaient laissés à l'abandon avant cette loi ? Des lois générales sur les chemins communaux leur étaient appliquées^ Tadministratioii s'était efforcée de combler les lacunes considérables de ces lois^ enfin la jurisprudence tâchait d'éclairer de ses lumières leur situation souvent mal définie;

Pour bien comprendre le classement des chemins ruraux, établi par la loi de 1881 au moyen d'arrêtés de reconnaissance, il est nécessaire d'étudier dans un tableau comparatif les différents classements des chemins publics communaux, d'en distinguer les caractères différents; nous verrons ainsi comment les che-

— n — mins ruraux soM arrivés à former uue classe spéciale, qui appelait alors à son secours des règles spéciales, objet de la loi du 20 août 1881 .

Le point de départ est Tart. 8 du titre 11 de la loi des 16*24 août 1790, qui autorise les maires à prescrire les mesures nécessaires pour assurer la sûreté et la commodité du passage sur les voies publiques.

Vu le peu de ressources dont les municipalités avaient à disposer et d'autre part la grande quantité de ces voies, la sollicitude municipale ne pouvait s'étendre à tous les chemins compris sous la dénomination de voies publiques communales. Aussi en 1791 apparaît un premier classement, c'est-à-dire une reconnaissance de certains chemins; cette attribution est donnée aux préfets par la loi des 28 septembre- 6 octobre 1791 et par un arrêté du Directoire du 23 messidor an Y. Les effets de cette reconnaissance sont les suivants : les chemins qui bénéficieront d'un arrêté de reconnaissance, sont spécialement mis à la charge des communes qui doivent les entretenir; cette reconnaissance établit un titre pour la commune; ils prennent la qualification de chemins vicinaux; les conseils de préfecture sont compétents pour statuer suivant l'art. 8 de la loi du 9 ventôse an XIII sur les usurpations commises sur le sol de ces chemins.

Ces effets sont résumés dans la loi du 24 juillet 1824.

Mais jusqu'à la loi du 31 mai 1836, cette reconnais-

sance appliquée à un certain nombre de chemins ne consistait que dans l'attribution de quelques avantages, rendus nécessaires par leur utilité aux besoins de la circulation. Le caractère du chemin restait le même, il n'y avait pas de véritable classement; la distinction du chemin vicinal et du chemin rural n'existait pas, le chemin vicinal n'était qu'un chemin communal privilégié, primus inter pares.

La voirie communale soulTrait de cet état de choses, l'application des avantages créés pour les chemins reconnus par arrêté préfectoral était défectueuse, les mesures prises pour leur entretien devenaient tout à fait insuffisantes; puis, faute d'un classement bien défini, il régnait une grande confusion dans la distinction des voies publiques communales.

La loi du 31 mai 1836 est venue remédier en partie à tous ces inconvénients. Elle fait une sélection complète entre les chemins déclarés vicinaux, et les autres chemins communaux. Ceux-là acquièrent un caractère particulier, ils ont des ressources spéciales, ils tombent sous la surveillance de l'autorité supérieure, la commune est obligée de les entretenir; des règles spéciales sortant du droit commun sont établies pour faciliter leur création et la fixation de leur largeur, ils deviennent imprescriptibles, et la propriété est transférée hic et nimckX^ commune, sauf indemnité au riverain dépouillé. En un mot, les chemins vicinaux formeront désormais une classe distincte et in-

— 13 ~ termédiaire entre les grandes routes et les chemins communaux.

Cette précision de la loi de 1836 sur les chemins vicinaux, et d'autre part son silence sur les autres chemins publics communaux, ne firent qu'accroître les difficultés et les incertitudes sur les devoirs de Tadministralion et de la commune en ce qui touche ces derniers. La jurisprudence ne pourra plus leur appliquer certaines décisions édictées pour les chemins vicinaux, car désormais ils sont absolument distincts. Le texte qui seul reste applicable est celui des 16-24 août 1790, qui, comme nous Tavons dit, confie à l'autorité des corps municipaux tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage sur les voies publiques, et par conséquent sur les chemins ruraux. Le ministre de rintérieur voyant l'obscurité qui régnait en ces matières, et voulant venir en aide à la jurisprudence, demanda avis au Conseil d'Etat. Cette assemblée formula les règles auxquelles les principes du droit administratif et du droit civil combinés permettaient d'assujettir les chemins non classés comme vicinaux; puis le ministre résuma ces règles dans une instruction en date du 16 novembre 1839.

Le ministre prescrivit de rechercher, sur le territoire de chaque commune, les chemins publics autres que les routes, les chemins vicinaux et les rues, puis d'en dresser un état désignant le numéro d'ordre de chaque chemin, le nom sous lequel il est généralement

connu, rindication du point où il commence, les lieux qu'il traverse, l'endroit où il se termine, sa longueur sur la commune, sa largeur aux différents points.

Voici donc un classement établi pour les chemins publics communaux non portés sur la liste des chemins vicinaux, ils vont prendre désormais la dénomination de chemins ruraux. Qu'on ne se méprenne pas sur les expressions; ce classement est bien différent de celui qui fut ordonné par la loi de 1836. D'abord, comme il ne résullail que d'un simple arrêlé préfectoral, il ne peul êlre considéré que comme une simple mesure d'ordre et d'administration à laquelle ne s'attache aucun des effets de la loi de 1836. Tout différent est un arrêlé préfectoral déclarant la vicinalité en exécution de la loi, et un arrêté également préfectoral classant de lui-même les chemins ruraux : ici les droits des riverains ne reçoivent nulle atteinte; l'arrêté ne met nul obstacle à ce que les parties intéressées fassent valoir leur droit devant les tribunaux soit h la propriété, soit à la possession du chemin. Le préfet doit s'arrêter devant l'exception de propriété, et attendre la solution donnée par les tribunaux de Tordre judiciaire. L'arrêté de classement d'un chemin vicinal est un titre irréfragable pour la commune; au contraire, l'arrêté de classement d'un chemin rural n'est qu'une mesure conseil vatoire propre h constater les faits matériels existant au moment du classement, et par conséquent ne pou-

vant être intoquée ni comme titre de propriété, ni comme prise de possession légale. Ceci a été Tobjet d'une jurisprudence constante. Le Conseil d'Etat a jugé dans le même sens que Tautorité judiciaire (1).

Mais quel sera Teffet de ce classement ordonné en 1839 d'après l'instruction ministérielle? Au cours de ce document, il est dit que l'arrêté de classement forme titre pour la commune : que signifie ce mot? Cette expression a entraîné certains auteurs, entre autres M. Foucard (4*édit., L Ili, n"" 1345), dans une grave erreur; ils ont été jusqu'à dire que cet arrêté de classement des chemins ruraux doit avoir le même effet que la déclaration de vicinalité au point de vue de la propriété du chemin ; il en résulterait que le préfet aurait le droit de faire entrer dans le domaine communal des parcelles de propriété privée quand il s'agirait des chemins ruraux. Ce droit exorbitant, mais nécessaire, a été reconnu à l'autorité préfectorale par la loi de 1836, mais aucun document législatif ne l'étend aux chemins ruraux. Donc la question de propriété reste entière en matière de chemins ruraux.

Ce n'est pas à dire que le classement de 1839 n'ait eu aucun effet; d'abord, par le seul fait que le public

(1) Gass., 6 fév.45; D., 45, 1, 540. 13 déc. 1845; D., 46, i, ai. l'^'mars 18i9; b.,49, 1, 160. 18 juin 1853; U.. 53, l,3l9. Nàhcy, 6 août IBM, D., 45, 2, 172. G. d'Etal, 2 sepl. 1862; D., 63, 3i n.

jouit du passage sur un chemin qui a fait Tobjet d^un arrêté de classement, Tautorilé municipale doit assurer la liberté de ce passage jusqu'à ce que la question de propriété soit résolue (sauf la controverse que nous trouverons à ce sujet au titre suivant). Cette intervention de Tautorifé est certaine vis-à-vis de tiers qui n'auraient pas de droit à prétendre sur le chemin (Paris, 11 mars 1861; D.,6I, 2, 190).

Puis l'arrêté de classement, qui ne peut par luimême consacrer les prétentions de la commune à la propriété du chemin, s'il est accompagné d'autres documents et de certaines circonstances, peut cependant concourir à la preuve de la publicité (Cass., 25 janv. 1861; D.,62, 5, 346).

Enfin l'arrêté de classement tranche la question qui peut s'élever sur le point de savoir si telle voie est chemin rural, vicinal ou une rue ; cette appréciation est du ressort de l'autorité administrative (19 juillet 1862 ; D., 62, l,4i2).

C'est en tout ceci que l'instruction ministérielle de 1839 peut dire que cet arrêté fera « litre » pour la commune.

Le classement des chemins ruraux de 1839 n'était donc pas dépourvu d'utilité; cependant, nous devons avouer qu'il fût loin de produire les avantages que Ton espérait en retirer pour la voirie rurale. A cela plusieurs motifs : d'abord cette prescription ministérielle n'était pas étayée sur une loi, ce qui lui enlevait toute

effîcacilé sérieuse et persistante. Puis Texécution en fut très défectueuse : ce recensement ne se fit qu'à moitié; un certain nombre de communes négligèrent de dresser cet état; puis, beaucoup ne tinrent pas au courant des modifications le tableau qu'elles dressèrent en 1839. Ajoutons que cette disposition contenait en elle-même son arrêt de mort : on voulut embrasser à la fois tous les chemins publics communaux, c'était beaucoup trop, c'était impossible. Puis à cette époque, la pensée des administrations locales était tournée vers la création du réseau des chemins vicinaux, qui venait d'éclore avec la loi de 1836.

La loi du 20 août 1881 nous apporte un nouveau classement, une nouvelle reconnaissance des chemins ruraux. Nous verrons que par son caractère et par ses effets, il est encore différent des autres classements qui eurent lieu antérieurement. Ce classement est établi par la loi ; le législateur pouvait lui attribuer des effets, des avantages qu'une simple circulaire ministérielle ne pouvait produire. Les chemins qui sont l'objet d'un arrêté de reconnaissance depuis la loi de 1 881 bénéficient d'une réglementation très favorable écrite dans cette loi. Le législateur n'a pas voulu, et en cela nous devons l'en féliciter, les assimiler aux chemins vicinaux, et leur attribuer les effets de l'art. 15 de la loi du 21 mai 1836; pas plus avant 1881 que depuis, cette application n'est possible. L'importance relative des chemins ruraux ne comporte pas de tels avantages; si le chemin.

pour un molif quelconque, acquiert une utilité considérable, il sera toujours possible de le classer comme chemin vicinal.

La situation que la loi de 1881 fait aux chemins ruraux reconnus, sans être aussi favorable que celle qui est établie parla loi de 1836 pour les chemins vicinaux, réalise cependant un grand progrès, vu les avantages qu*elle confère : ces chemins deviennent imprescriptibles, Tarrèt de reconnaissance vaut prise de possession pour la commune, l'autorité municipale doit veiller à leur entretien au moyen de ressources spéciales. Ces dispositions bienfaisantes sont appelées à créer le réseau de la voirie rurale, si délaissé jusqu'à nos jours.

La loi de iSSl n'est pas tombée dans l'erreur de l'instruction ministérielle de 1839, elle a voulu faire une œuvre durable et utile; aussi n'a-t-elle pas exigé la reconnaissance de tous les chemins ruraux, elle a laissé aux communes l'initiative en cette mesure. Aussi avons-nous depuis cette loi deux classes distinctes de chemins ruraux : les chemins ruraux reconnus, et les chemins ruraux non reconnus. Les premiers seront soumis à la réglementation édictée par la loi de 1881, les autres restent sous l'empire des dispositions hésitantes de la jurisprudence, commentant la circulaire de 1839 et la loi de 1870; c'est ce que disait M. Labiche au Sénat : « Nous avons donc été amené à admettre deux classes de chemins ruraux : les chemins recon-

nus, c'est-à-dire ceux dont l'état civil est constaté par des arrêtés de l'aulorité municipale, et les chemins non reconnus, qui resteront dans l'état incertain et précaire où sont aujourd'hui ces propriétés communales n'ayant le plus souvent aucun titre. »

Il faut partir de ce principe qu'il est désirable de voir lous les chemins ruraux faire l'objet d'arrêtés de reconnaissance, ce doit être le but auquel on doit tendre pour arriver au parfait développement de la voirie rurale ; mais toutefois nous devons louer le législateur de n'avoir jpas imposé la reconnaissance immédiate de tous les chemins : l'amélioration des chemins ruraux aurait été dès lors entravée, et la loi n'aurait point porté les bons effets que l'on attend d'elle. Un classement général obligatoire aurait soulevé dans la France entière des contestations sans nombre; une quantité d'intérêts se prétendant froissés auraient entraîné les communes dans des difficultés judiciaires longues et coûteuses. Puis il faut compter avec les municipalités négligentes ; Tomission de tel ou tel chemin sur la hste des chemins reconnus, serait devenue une présomption d'abandon de la part de la commune, et ainsi la mesure prise dans l'intérêt de la voirie rurale préjudicierait aux intérêts que Ton avait pour but de sauvegarder. Ajoutons que les ressources créées par la loi de 1881 n'auraient pas suffi à l'entretien de tous les chemins ruraux et que, \u leur modicité, il est infiniment préférable de les

centraliser sur quelques chemins d'une ulililé incontestable, que (le les semer en pure perte sur une quantité de chemins que Ton ne parviendrait pas à maintenir en bon état de viabihlé.

Nous étudierons les effets et avantages qu'entraînent avec eux les arrêtés de reconnaissance pour les chemins ruraux qui en sont Tobjet, c'est le sujet des chapitres suivants.

Voici le résumé de ce long exposé en un tableau comparatif:

Le classement de la loi de 1836 a un effet bien plus puissant que les autres; le chemin prend un caratère spécial, quoique propriété communale, il tombe sous la surveillance de l'autorité préfectorale; la commune est obligée de l'entretenir, il a droit à des subsides départementaux, enfin toute question de propriété est tranchée hic et nunc par le préfet; pas de réclamations possibles de la part des riverains, ils n'ont droit qu'à indemnité.

Le classement de 1839 n'est que la confection de la liste des chemins ruraux : vu l'absence de sanction légale, ses effets sont peu importants; il peut en quelque sorte faire « titre » pour la commune, mais toute attaque, toute preuve contraire peut en effacer l'effet.

Enfin le classement de 1881 vient diviser les chemins ruraux en deux catégories : ceux qui bénéficient d'un arrêté de reconnaissance deviennent la possession de la commune, une présomption de propriété

les enserre si leur publicité est prouvée, ils sont imprescriptibles, des ressources spéciales sont destinées à leur entretien.

Concluons en louant le législateur des principes qu'il a posés dans la loi de 1881 , tout en exprimant le regret de voir une partie des chemins ruraux livrés encore au doute et à l'incertitude.