SONT

différentes ordonnances. Les unes sont relatives au commerce ou à l'industrie, comme la police des ouvriers et des manufactures, les contestations entre les maitres de forge à l’occasion de l’embauchage, les contraventions aux règlements sur la fabrication des draps et des étoffes, du papier et de la porcelaine; d’autres ont trait à la santé publique, comme les épizooties, les épidémies. Il en est enfin qui regardent la surveillance des cultes, l’organisation des haras, les jeux interdits, etc.

Ainsi, en résumé, l’idée de confier à des tribunaux spéciaux l'examen des litiges où l'Etat peut se trouver intéressé, l’idée de la juridiction administrative nous apparaît comme très ancienne. A l’état embryonnaire, dans la civilisation de la Grèce et de Rome, née en France de la tendance constante de l'autorité royale à accroître sa puissance, elle apparaît, dès le commencement du xive siècle, avec les Chambres des Comptes. — D'abord confuse et indistincte, elle s'affirme de plus en plus, elle se développe sans cesse, élargissant insensiblement son domaine de jour en jour plus ample, à mesure que s'augmente le pouvoir royal dont elle n’est alors qu’une branche. A la veille de la Révolution, l'intendant et ses gradués, et les quelques juridictions spéciales que ceux-ci n'ont pas absorbées, la représentent au premier degré, tandis que le conseil du

roi constitue le juge d'appel. — Toutefois, pour ne

rage

pas avoir une fausse notion de l'institution dans notre ancien régime, il ne faut pas perdre de vue que le principe de la séparation des pouvoirs n'était pas encore connu. En effet, d’une part, la distinction du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire n'existait pas. Les Parlements avaient des attributions politiques et législatives. Dès le règne de Charles VITE, on voit ce grand corps judiciaire délibérer de l'opportunité des ordonnances et n’enregistrer celles qui ne lui paraissent pas convenables que « par force et de très exprès commandement du roi! ». Plus tard, le Parlement, qui s'intitule «les Etats généraux au petit pied », se mêle ouvertement aux affaires de l'État. En 1593, notamment, il s'éleva contre les prétentions de Philippe I, et, dans des remontrances qu'il adresse au lieutenant-général, il déclarait qu'il considérait «tous arrangements faits ou qui se feront pour l'établissement d’une princesse ou d’un prince étranger de nul effet et valeur comme faits au préjudice de la loi salique et autres lois fondamentales du royaume ».

Plus tard, l'Edit de Nantes ne fut enregistré qu'après bien des protestations.

D'autre part, la séparation de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative que nous avons vue s'établir, était loin d'être absolue. Les Parlements

! Voyez Caillet, Administration du cardinal de Richelieu, p. 200 et suiv.

EN for

et les Présidiaux avaient, malgré la lutte constante du pouvoir royal, conservé encore la connaissance d'affaires contentieuses et les juridictions administratives jugeaient de nombreux litiges qui étaient compris de droit dans le contentieux judiciaire. Il n'était pas rare de voir des juridictions administratives prononcer des peines corporelles et juger criminellement. Enfin, la distinction de l’administration proprement dite et de la juridiction administrative n'avait pas été aperçue. Le but même de la création et du développement de la justice administrative n'avait pas été, en effet, d'accroître les garanties de l'individu contre l'arbitraire ; bien au contraire, le seul mobile vers lequel on s'était dirigé avait été uniquement d'arriver à soustraire l’administration à tout contrôle, à lui conférer, dans les moindres actes, une indépendance absolue!. C’est ce que fait parfaitement ressortir l’illustre de Toc-

queville, déjà cité (voir page 15, note).

1 Cf. en ce sens Aucoc, La justice administrative en France. Extrait des Annales de l'Ecole libre des Sciences politiques du 15 novembre 1898. L'auteur dit : « La justice administrative est une institution de l’ancien régime. Elle à paru établie à son origine pour assurer l’omnipotence de l'administration, pour vaincre les résistances opposées par l'intérêt privé aux mesures prises par l'intérêt public. »

AN S II. — Période révolutionnaire.

L'Assemblée constituante ne laissa rien subsister de l’ancien régime. Les Parlements furent sa première victime!. L'institution des intendants, déjà critiquée par Necker*, fut ensuite abolie par un décret du 22 décembre 1789. Les juges et officiers des gabelles sont supprimés quatre mois après, le 4 mai 1790. Virtuellement abolies déjà par un édit de Louis XVI, de 1788, non appliqué, d'autres juridictions spéciales, les Cours des Monnaies et des Aides, les Bureaux des Finances, les Elections et d'autres encore, succombèrent le 7 septembre. Les Chambres des Comptes, provisoirement maintenues *, disparurent à leur tour le 4 juillet 1791 suivies par les amirautés le 9 août 1791.

Après avoir détruit, il fallut reconstruire. Sur quelles bases s’appuya-t-on ? Quels furent les principes qui présidèrent à la création de la nouvelle organisation? C'est ce qu'il nous faut maintenant rechercher.

On se rappelle les luttes acharnées qui éclatèrent dans l’ancienne monarchie entre le roi et les parle-

ments et les prétentions également exagérées des

! Décret du 3 novembre 1789.

> Rapport au roi sur le projet d'établissement des assemblée provinciales, 1778.

$ Décret du 7 septembre 1790, articles 11 et 12.

deux pouvoirs. Sous Louis XVI, la lutte fut particulièrement vive. Les ‘parlements montrérent une opposition systématique aux sages réformes qu’entreprenait la royauté. En cette occurrence, il faut le dire, ils ne considérèrent que leurs intérêts personnels. Alliés à la noblesse, ils en faisaient presque partie, et jouissaient pour la plupart de ses privilèges. Aussi leurs remontrances, auxquelles ils savaient toujours avec une grande habileté donner des apparences de raison et qu’ils faisaient imprimer pour se rendre populaires, ne furent-elles qu’un prétexte pour maintenir leurs prérogatives menacées. C’est à propos des assemblées provinciales qu'ils jouèrent surtout un triste rôle. Dans le but de remédier au mauvais état des finances, Turgot et après lui Necker, avaient projeté un nouveau mode de répartition et de perception de l'impôt. — Les assemblées provinciales furent créées dans ce but dans certaines provinces. En 1787, on voulut les faire fonctionner dans toute la France. Les Parlements s’élevèrent alors avec une grande violence, excitant les populations au désordre, s’indignant contre «le despotisme ministériel », représentant les assemblées provinciales comme «des corps avancés contreles citoyens », flétrissant, flagellant, dans de virulents arrêts, les ministres, les lois, le roi lui-même. En Bretagne, en Bourgogne, en Normandie, en Dauphiné, il y eut

des émeutes, des séditions dues à la conduite des

Parlements !. Le souvenir de ces luttes et de ces dissensions était présent dans toutes les mémoires des membres de l’Assemblée constituante. Aussi, sans vouloir se rappeler avec quel courage et quelle indépendance les Parlements avaient parfois combattu pour soutenir la liberté contre le pouvoir absolu, les députés de l’Assemblée constituante se souvinrent seulement de leurs injustes résistances et ils n’eurent qu’un but, les supprimer. — « Si la nation doit s’honorer de quelques magistrats bons patriotes, s’écriait Thouret dans la séance du 24 mars, une foule de faits, malheureusemsnt incontestables, annoncent que le plus grand nombre hésite encore à se montrer citoyens et qu’en général l'esprit des grandes corporations judiciaires est un esprit ennemi de la régénération... Concluons qu'il est nécessaire de recomposer constitutionnellement tous nos tribunaux dont l’état actuel est inconciliable avec l’esprit et les principes de notre constitution régénérée. » Détruire les Parlements et mettre à l'avenir l’autorité judiciaire dans l'impossibilité de se mêler à l’administration, telle fut la préoccupation dominante de l’Assemblée. — Il semble que ce soit uniquement pour arriver au but qu'on proclama le principe de

la séparation des pouvoirs ?. Car, autant nous

1 Voir sur tous ces points Semichon, Les réformes sous Louis X VI, p. 298 et suiv.

? En effet cela apparaît clairement dans les textes. La loi

voyons l'Assemblée se montrer soucieuse d'appliquer le principe avec une rigueur parfois même excessive, chaque fois qu’il s’agit de déterminer les attributions del’autorité judiciaire, autant au contraire, quand elle limite les droits des deux autres pouvoirs, elle paraît se relâcher de sa sévérité, jusqu'à faire échec à la règle de la séparation des pouvoirs et même l’abandonner. C’est ainsi qu’elle s’institue elle-même juge des comptes, des deniers et s’érige en Tribunal contrairement au principe établi.

De même, sans s'inquiéter qu’elle avait décrété que «toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ou la séparation des pouvoirs déter-

minée n’a point de constitution! », elle conféra à

des 16-24 août 1790 commence par déclarer que «les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives », puis elle insiste et dit «les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions » (art. 13, titre ID). La constitution de 1791 reproduit la même idée : «Les tribunaux, dit l’article (titre IT ch. 5), ne peuvent s’immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif ou suspendre l'exécution des lois, ni entreprendre sur les fonctions administratives ou citer devant eux des administrateurs pour raison de leurs fonctions. » Plus tard encore, en lan III, on proclame à nouveau le principe: « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d'administration de quelque espèce qu’ils soient. » (Décret du 16 fructidor, an IT).

1 Déclaration des droits du 26 août 1789, art. 16.

ON eue

l'administration elle-même le soin de juger les litiges administratifs. Les directoires de département et de district héritèrent de la juridiction administrative. Il ne faudrait pas exagérer cependant et prétendre, comme on l'a soutenu, que la juridiction administrative fut supprimée par la Constituante. Celle-ci aperçut au contraire très nettement la distinction de l'administration proprement dite et du contentieux administratif. L'un des orateurs de l'Assemblée, Chabrond, s’exprimait ainsi : « Les officiers municipaux doivent faire les dispositions générales pour qu'une bonne justice soit observée, les corps administratifs doivent régler la marche de l'administration et la perception de l'impôt. Les officiers municipaux et les corps administratifs doivent même avoir ce droit de répondre aux demandes des citoyens que l'on appelle la juridiction gracieuse. Jusque-là il n’est pas nécessaire de créer des tribunaux. Mais aussitôt qu'un différend survient entre des particuliers, aussitôt qu'une opposition est formée, voilà un litige dont les administrateurs ne doivent pas connaître, parce qu'ils ne sont pas juges et s'il n'y a aucun motif d'en ravir la connaissance aux tribunaux ordinaires, il ne faut pas créer inutilement d'autres tribunaux. »

Chabrond proposait ensuite le renvoi du contenlieux aux tribunaux judiciaires. On comprend que

sur ce point l'Assemblée n'ait pas fait droit aux

observations de l’orateur. A cette époque, nous venons de le montrer, la justice était suspecte et à aucun prix on n'aurait voulu élargir le cercle de ses attributions ; quant à l’idée de séparer l’action de la juridiction administrative, elle avait été adoptée par le comité de constitution. Celui-ci avait proposé de créer dans chaque département un tribunal d’administration. C'était sous un autre nom le Conseil de préfecture. Ses principales attributions étaient relalives aux élections, aux contributions directes et indirectes, à la voirie et aux travaux publics. Sur ce point, il était également compétent soit qu'il s'agisse de difficultés entre entrepreneurs et l'administration au sujet de l’exécution des marchés ou de l’interprétation des contrats, soit qu'il faille au contraire régler des différends entre les particuliers et ladministration ou leurs ayants-cause au sujet des indemnités dues par l’administration pour les terrains pris ou fouillés. Mais la compétence de ce tribunal devait être générale. Il devait avoir en effet pour mission de « juger d’après des lois précises et des formes déterminées les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l’occasion de l'impôt et relativement à l'administration ! ». De plus, il importe de le remarquer, non seulement on avait compris la nécessité

! Rapport du comité de constitulion, cité par Boulatignier,

p. 5 (Rapport présenté à l'appui du projet de loi sur l'administration intérieure).

de ne pas rendre les administrateurs juge et partie dans leur propre cause, mais on avait déjà pensé que comme tout autre le tribunal administratif devait avoir son organisation et surtout sa procédure. Lors de la discussion, le projet fut repoussé après le discours d’un député du Tarn, Jean-Pierre Pezons : « Dans le titre XIII concernant les tribunaux d’administration et l'impôt, déclara l’orateur, le comité vous propose l'établissement de quatre-vingt-trois Cours des Aides. C’est couvrir la France de juges, c'est accabler le peuple de frais et le tourmenter encore par des questions de compétence. » Ainsi, ce ne fut que dans la crainte de multiplier les tribunaux que la Constituante refusa, avec Pezons, d’admettre la création d’une justice administrative distincte. Mais elle n’en reconnut pas moins son existence parallèlement à l'administration. Sans doute, elle confia aux mêmes hommes les deux fonctions de juridiction et d'action, les rendant ainsi juges et parties dans leur propre cause; mais ce reproche n'existait pas aux yeux de l’Assemblée; le recrutement des membres des directoires se faisant en effet par l'élection comme pour les autres magistrats, les garanties d'indépendance dont ils jouissaient devaient suffire à assurer leur impartialité.

Enfin, comme le fait remarquer M. Boulatignier, l’Assemblée constituante comprit surtout la néces-

sité de ne pas confier à l'autorité judiciaire la con-

naissance des difficultés qui naîtraient de l'exécution des actes administratifs. Un auteur à cependant soutenu le contraire et affirmé que le contentieux administratif avait été dévolu en principe aux tribunaux judiciaires. En posant en principe que « l’ordre constitutionnel des juridictions ne pourra être troublé ni les justiciables distraits de leurs juges naturels par aucune commission ni par d’autres attributions ou évocations que celles qui sont déterminées par la loi», l'article 17 de la loi des 16-24 août 1790 a établi à l'évidence, d’après M. Jacquelin, la compétence générale de l'autorité judiciaire pour le jugement de tous les litiges sans distinction. Ce qui prouve que telle a été l’intention du législateur, c’est qu’il a jugé nécessaire de faire intervenir un texte exprès de loi chaque fois qu'il a voulu soustraire aux tribunaux la connaissance d’une affaire administrative : cela aurait été, dit-on, bien inutile, si la loi avait eu l’intention de les leur enlever toutes. On ajoute que dans une constitution qui a reconnu formellement l'existence du pouvoir judiciaire, l'institution d’une juridiction administrative serait contraire au principe de la séparation des pouvoirs !. Cette opinion ne nous paraît pas devoir être admise. L'article 17 n’est pas si évident que l’on veut bien le dire. Il n’a eu à notre avis d'autre but que de vouloir

1 Jacquelin, La juridiction administralive dans le droit constilutionnel, p. 109 et suiv.

éviter le retour du passé en proscrivant l'usage des évocations, des committimus, et des lettres de jussion que l'administration avait dû employer dans l’ancien régime pour triompher des résistances du pouvoir judiciaire. En réduisant ce dernier à son rôle de juge, on l'avait mis pour l'avenir dans l'impossibilité de lutter encore contre l'administration. Il était juste que, dans sa sphère, on consacrât son indépendance et sa toute-puissance ; c'est ce que l'article 17 a voulu faire. S'ensuit-il, comme on le prétend, que l'autorité judiciaire soit seule investie, sauf exception formelle, du droit de juger toutes sortes de litiges ? Nous ne le pensons pas. L'histoire, en effet, prouve le contraire. Nous savons que le projet présenté par le comité de constitution avait proposé la création d'un tribunal d'administration pour juger «les affaires contentieuses qui peuvent s'élever à l'occasion de l'impôt ou relativement à l'administration ». N'était-ce pas formellement distinguer la juridiction administrative de la juridiction judiciaire ? Attribuer à un tribunal spécial tous les litiges qui peuvent s'élever relativement à l'administration, n'était-ce pas distinguer, pour le soustraire aux tribunaux ordinaires, le contentieux administratif du contentieux judiciaire? On pourrait objecter que cette proposition a été repoussée et que par conséquent elle est de nulle valeur. L'observation serait

sans portée. Car en supprimant, sur l'initiative de

SRGIORE

Pierre Pezons, les tribunaux d'administration, l’Assemblée n'a nullement eu l'intention d'abandonner le principe. Le discours de Pezons lui-même le prouve. Il déclare formellement que les attributions qu'on proposait de confier au tribunal d’adminisration, devront être renvoyées à l'administration ellemême, aux directoires de départements. Est-ce dire qu'elles appartiendront aux tribunaux ? Peut-on adopter une pareille solution tout simplement parce que différentes lois ont attribué expressément compétence à l'administration, alors que ce n'était pas nécessaire? N'est-il pas naturel, en présence des confusions qui avaient régné dans l’ancien régime, de supposer qu'on ait voulu fixer avec précision les limites si indécises des deux contentieux? Sans doute aucun texte ne consacre expressément notre théorie, mais les expressions larges et vagues, peut-être à dessein, de l’article 13 peuvent fort bien être interprétées en ce sens. Il ne nous paraît pas être contredit par l’article 17 : celui-ci ne fait, nous le répétons, que défendre de modifier les compétences telles qu’on devait les établir. Quant à dire que la juridiction administrative aurait alors constitué une violation flagrante du principe de la séparation des pouvoirs, en admettant cette proposition pour vraie, quoiqu'elle soit contestée; elle montrerait seulement que l’Assemblée constituante, en cette matière comme en bien d’autres, n’a pas reculé pour établir une exception au grand principe.