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Ainsi, sous la Constituante, comme sous l’ancien régime, la justice administrative fut donc entre les mains de l'administration. Si le résultat est identique, les conceptions qui l'ont fait admettre sont cependant loin d'être les mêmes. L'ancienne monarchie n'avait vu dans la juridiction administrative qu'un auxiliaire destiné à l'aider à secouer le joug des corps judiciaires, et elle avait toujours entendu que celle-ci s'identifiàt avec elle-même. L'Assemblée constituante a des vues autrement élevées.

Partant du principe désormais immortel de la séparation des pouvoirs, et voulant à la fois sauvegarder l'indépendance du gouvernement et la liberté de l'individu, elle distingua de l'administration et du pouvoir judiciaire la justice administrative. La malheureuse intervention du député Pierre Pezons voulut que le fait ne correspondit pas à la théorie.

La Convention ne fit qu'accentuer la confusion qui avait été faite dans la loi entre la juridiction administrative et l'administration. Les comités de l’Assemblée et leurs délégués en province remplacèrent les directoires de département et de district. Ils réunirent entre leurs mains les trois fonctions d'action, de délibération, de juridiction. Il en fut de même sous l'empire de la Constitution du 5 fructidor,

an II. La Constitution du 22 frimaire, an VIH,

! V. Boulatignier, p. 11.

ASS Rs

revint sur ces erreurs. S'inspirant des idées de la Constituante, la loi du 28 pluviôse an VII, organisa pour les litiges administratifs une véritable juridiction. Elle créa le Conseil d'Etat comine tribunal d'appel. Le Conseil de préfecture fut chargé de la juridiction du premier degré. L'article 4 de la loi détermine comme suit la compétence de ce dernier : « Le Conseil de préfecture prononcera : 1° Sur les demandes des particuliers tendant à obtenir la décharge ou la réduction de leur cote de contributions directes. 2° Sur les difficultés qui pourraient s'élever entre les entrepreneurs de travaux publics et ladministralion concernant le sens ou l'exécution des clauses de leurs marchés. 30 Sur les réclamations des particuliers qui se plaindront de torts et dommages procédant du fait personnel des entrepreneurs, et non du fait de l'administration. 4° Sur les demandes et contestations concernant les indemnités dues aux particuliers, à raison des terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux et autres ouvrages publics. 5° Sur les difficultés qui pourront s'élever en matière de grande voirie. 60 Sur les demandes qui seront présentées par les communautés des villes, bourgs ou villages, pour être autorisées à plaider. 7° Sur le contentieux des domaines nationaux.

Cette énumération s'inspire visiblement des lois

de la Constituante qui dotèrent successivement les

directoires de différentes attributions contentieuses. Elle reproduit même textuellement certaines dispositions de la loi des 7-11 septembre 1790. Or, si l’on peut soutenir que dans l'esprit des membres de l'Assemblée constituante, les lois diverses qui attribuèrent compétence aux Directoires de département avaient moins pour but de les investir du pouvoir de juger que de déterminer le caractère du litige, administratif ou judiciaire, il est presque impossible de prétendre que la loi de pluviôse a entendu consacrer la même idée. Le caractère limitatif de l’article 4 n'est pas douteux, et par conséquent, le Conseil de préfecture n’est qu’un tribunal d’attribution. L'opinion contraire, aujourd’hui délaissée, a été soutenue!. On se fondait sur certaines paroles prononcées par Rœderer lors de la discussion de la loi. L’orateur, exposant les motifs de la création du Conseil de préfecture, disait que pour plusieurs raisons, il avait paru nécessaire de « remettre le contentieux de l'administration à un Conseil de préfecture ». Un arrêt du Conseil d'État du 6 décembre 1813 déclarait également que « les Conseils de préfecture sont institués pour prononcer en toutes les matières contentieuses administratives ». Mais ces expressions générales ne sont relatives qu'au contentieux du département, attribué auparavant

! Féraud-Giraud, Les Conseils de préfecture, Revue de législation el de jurisprudence, 1849, p. 219 et suiv., t. 34.

aux administrations départementales et non au contentieux administratif en général! Par contre, il faut reconnaître que la loi de pluviôse a voulu ériger le Conseil de préfecture en un véritable tribunal. L'esprit de la loi est ici conforme avec son texte. Le conseiller d'Etat Rœderer justifia ainsi la création du Conseil de préfecture : « Dans l’administration locale, déclara-t-il, il faut distinguer trois services distincts : 1° l'Administration proprement dite ; 2° les jugements qui se rendent d'office en matière de contributions et qui consistent dans les différentes répartitions qui se font entre les masses et les individus; 3° le jugement du contenlieux dans toutes les parties de l'Administration. Le projet de loi sépare ces trois fonctions. Il remet la première à un seul magistrat dans chaque degré du pouvoir administratif, savoir : au préfet, au sous-

préfet, au maire. Il remet la seconde à des Conseils

1 La question du juge ordinaire et de droit commun en matière administrative est encore discutée aujourd’hui. L'opinion dominante, consacrée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, se prononce pour le Conseil d'Etat lui-même. Dans une autre théorie, jadis générale, et aujourd'hui presque abandonnée, mais soutenue encore très chaleureusement par un jurisconsulte des plus autorisés, M. Ducrocq, c'est au ministre qu'appartient la juridiction du premier degré. Enfin, M. Jacquelin /Juridiction administrative, p. 160), soutient que les juridictions administratives n'étant que des juridictions d'exception, la compétence générale doit appar-tenir au tribunal judiciaire.

ns, Sr

de département, à des Conseils d'arrondissement communaux et aux répartiteurs municipaux dont l'existence est conservée. Il remet la troisième à un Conseil de préfecture. » Et plus loin, l'orateur ajoutait, complétant sa pensée : « Remettre le contentieux de l'administration à un Conseil de préfecture a paru nécessaire pour ménager au préfet le temps que demande l'administration pour garantir aux personnes intéressées qu'elles ne seront pas jugées sur des rapports et des avis de bureaux, pour donner à la propriété des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes; pour donner tout à la fois à l'intérêt particulier et à l'intérêt public la sûreté qu'on ne peut guère attendre d'un jugement porté par un seul homme. »

Le texte de la loi n'est pas moins probant. L’article 4 ne confère, en effet, au Conseil de préfecture que des fonctions de juridiction. Il y a lieu, cependant, d'excepter l’article 6, relatif aux autorisations de plaider; mais cette dérogation peut s'expliquer par cette considération qu'on ne s'était peut-être pas, à cette époque, rendu compte de la nature de cette attribution, et qu'au surplus son exercice nécessite, la plupart du temps, l'examen de questions contentieuses. — On avait cependant émis quelques doutes sur le caractère des jugements, des arrêtés des Conseils de préfecture ; mais, déjà réglée par la loi du

29 floréal an X, sur un point particulier, et par deux