OR

l'objet; mais il n'en reste pas moins vrai que si elle ne sert de rien à certains esprits particulièrement forts, l’inamovibilité ne leur nuira en tout cas pas et qu'elle permettra peut-être à d’autres, honnêtes encore mais plus faibles, de conserver leur indépendance. Comme on l’a dit fort justement, « l’inamovibilité est une précieuse garantie qu'il importe d'ajouter aux autres. Les caractères les plus fortement trempés ne perdront rien à en jouir et les autres pourront y gagner quelque chose !. »

La menace d’une révocation qu'on fait apparaitre à tout instant aux yeux des conseillers indociles, n'est pas du reste la seule cause de la dépendance extrême où ceux-ci se trouvent vis-à-vis de l’administration. On sait, en effet, que la plupart des conseillers de préfecture sont candidats à un poste dans l'administration active. Or, c’est le préfet qui sera chargé de fournir sur eux les renseignements de nature à éclairer le Gouvernement. Selon les notes qu'il leur donnera, la faveur qu'ils sollicitent leur sera ou non accordée. Il est évident que le préfet sera naturellement porté à représenter comme devant posséder les qualités d’un bon administrateur, celui qu'il voit déjà comme juge plus respectueux des prescriptions de l'administration et plus appliqué à

les faire prévaloir, au nom de l'intérêt général, que

! Dubois, Le Contentieux administratif en Italie, p. 55.

Tone

soucieux de se conformer aux règles d'une stricte justice. Celui, au contraire, qui, appréciant impartialement, aura l’audace d’infirmer des décisions prises par l’homme qui se considère plutôt comme un supérieur hiérarchique que comme un justiciable, sera inévitablement représenté comme hostile au gouvernement et à l'administration et peu capable d'en comprendre les besoins et les nécessités. Les conseillers de préfecture savent tout cela. Aussi, désireux de devenir sous-préfets ou secrétaires généraux, ils s'efforcent de conquérir les bonnes grâces du préfet par une soumission aveugle et un dévouement sans bornes. Prêts à exécuter toutes les volontés de leur chef de demain, ils reçoivent des ordres de celui qu'ils devraient juger; ils se considèrent comme ses agents; ils rendent des services et non des jugements. Si on objecte que c’est là un tableau trop obscurcei et que ce serait avoir une bien mauvaise opinion ‘des hommes que de supposer tout pouvoir corrupteur et tout fonctionnaire corrompu, l’on peut répondre aisément que si par impossible et contrairement à toute vraisemblance, on pouvait trouver l’un assez désintéressé pour ne pas chercher à dominer, l’autre assez inébranlable pour résister aux sollicitations en faisant le sacrifice de son avenir, de ses intérêts, de sa fonction même, on ne pourra pas du moins demander à ce dernier de se déjuger.

Ce n’est cependant pas généralement autre chose

qu'on réclame des conseillers de préfecture quand on s'adresse à leur justice. Ils sont, en effet, juge et partie en cause. C’est là un nouveau grief et non le moindre contre l'institution.

C. Administration juge et partie. — Si, d’après la loi du 28 pluviôse an VII, les fonctions d’action, de délibération et de juridiction avaient été soigneusement séparées et si à l’origine le conseiller de préfecture n'était pas autre chose qu'un juge, il est loin d'en être encore ainsi aujourd'hui. Le tribunal administratif est en effet aussi un conseil d’administration. À ce titre, il est appelé à émettre son avis sur la plupart des actes du préfet. Soit en vertu de la loi, soit sur la demande du préfet, désireux de le faire se prononcer, le Conseil de préfecture doit discuter de l'opportunité de presque toutes les mesures, les blâmer ou au contraire les sanctionner par son vote. Or, si dans un des cas, et ils sont nombreux, où le Conseil de préfecture s’est prononcé dans le même sens que le préfet pour l'adoption de telle ou telle mesure, un particulier prétend être lésé et s'adresse au tribunal de préfecture pour obtenir réparation, quelle justice pourra-t-il en attendre? Les conseillers qui se sont montrés partisans de l'arrêté, ne seront-ils pas amenés à décider entre leur propre avis et la prétention contraire, entre euxmêmes, et leur justiciable? L'arrêté, quoique pris

par le préfet, n’émane-t-il pas en réalité du Conseil?

En

Il y a plus: dans certains cas, le conseiller est mis en demeure de se prononcer en qualité de juge sur une décision que lui-même a rendue comme administrateur. Nul n'ignore en effet qu'aux termes de la loi, en cas d'absence du préfet ou en cas de vacance, un membre du conseil de préfecture peut être appelé à remplacer le préfet. En cette qualité, il a pris toutes les mesures qu'il a jugées convenables et si des particuliers pensent devoir relever contre elles des réclamations et prétendre qu'elles sont illégales, arbitraires ou injustes, c'est à lui, qui en est l’auteur et à ses collègues, qu'on devra demander de le reconnaître! C'est donc une pure affirmation contraire à la vérité, que de prétendre, comme certains partisans de la juridiction administrative n'ont pas hésité à le faire, même récemment!, que la séparation des fonctions d'action, de délibération et de juridiction, réalisée en l'an VII, à eu pour effet d'empêcher pour l'avenir l'administration d'être juge en sa propre cause. Le même reproche peut encore être formulé en ce qui concerne le préfet?. Ce fonctionnaire a été institué président du Conseil de préfecture par l’article 5 de Ia loi du 28 pluviôse, an VIT, reproduit par la loi de 1865. Cette fonction qui

! Voyez en ce sens Ducrocq, Droit administratif, &. 2, édition 1897, p. 55 ; Batbie, rapport à l'Assemblée nationale sur le projet de loi du 24 mai 1872 (Annexe).

D 4 à . ’ J ? Voyez notamment Glasson, De l'incompélence absolue, Revue crilique, p. 498, t. 48, année 1881.

lui avait été conférée pour « qu’il y ait une véritable impartialité dans les jugements »! est au contraire une des causes qui la suppriment. Il n’est pas nécessaire d’insister longuement pour montrer tout le mal qui naît de la présence du préfet au tribunal administratif. Les partisans du maintien de la justice administrative eux-mêmes le reconnaissent. Soit qu'il soit déterminé par une conviction sincère de la nécessité de faire prévaloir la décision qu'il a prise, soit que, s’il n’en est pas ainsi, il soit poussé par l'amour propre, le préfet dans tous les cas sera toujours de parti pris et se montrera toujours hostile à la réclamation des particuliers. Son opinion s’imposera toujours ; Car en sa présence, le vote des conseillers est encore plus fatal; qui donc oserait, en se séparant de lui, lui infliger un blâme? D'ailleurs, s’il se trouvait par hasard uh caractère assez intègre et assez audacieux pour le faire, le résultat ne serait pas changé pour cela: le préfet a voix prépondérante en cas de partage ! À un autre point de vue, la présidence du préfet produit encore des résultats regrettables. Elle enlève au vice-président du Conseil de préfecture, chargé de la direction générale du tribunal, toute autorité sur ses collaborateurs dont il se trouve plutôt le collègue que le chef; sa situation ne lui donnant aucune action directe sur

1 Discours de Ræderer au Corps législatif. Moniteur du 2 ventôse, an VII, p. 607.

ses assesseurs, il n’a aucun moyen de triompher de leur négligence; il en résulte des retards, des lonoueurs qui font perdre aux plaideurs le bénéfice de la rapidité de la procédure administrative".

D. Mode défectueux de suppléance. — Le mode de suppléance des conseillers achève d’éloigner toute justice. Choisis parmi les membres du conseil général, les suppléants, peu préparés aux fonctions qu'on leur confie, jugeront avec leurs rancunes, en véritables hommes politiques. De plus, leur mode de désignation permet à l'administration de se choisir des amis dévoués et sûrs. C’est le préfet lui-même et avec voix prépondérante en cas de partage, qui, assisté des conseillers présents, fixera le nom du conseiller général qui sera appelé à venir siéger. Et de peur sans doute que, par mégarde, il n'introduise au sein du Conseil des éléments d’intégrité, de science et de justice, la loi elle-même vient à son secours en interdisant l'accès du tribunal aux conseillers généraux qui seraient en même temps magistrats. C’est ainsi que jusque dans les moindres détails, tout concourt dans cette organisation à substituer l'arbitraire au droit, à détruire la justice au profit du despotisme. On va voir que les règles de compétence qui fixent les attributions des Conseils de préfecture n'ont pas non plus d’autres raisons.

! Les Conseils de préfecture, par un ancien conseiller de préfecture. Revue générale d'administration, p. 289.

IL. DANS LA RÉPARTITION DES ATTRIBUTIONS. — On chercherait en vain à expliquer rationnellement la dévolution qui a été faite des différentes affaires entre la justice judiciaire et la justice administrative !. La législation de l’an VII, qui a posé les bases fondamentales des diverses compétences, n’a été inspirée par aucune considération juridique. A cette époque où l’on se méfiait de l'autorité judiciaire, on a cherché, sans distinction bien établie, à soustraire à cette autorité toutes les affaires qui auraient pu lui permettre de s’immiscer dans l’administration ou d’entraver sa marche. C’est ce qui explique très bien d'abord pourquoi dans de nombreuses matières, après avoir attribué compétence dans la plupart des cas à la juridiction administrative, on a pu laisser à l'autorité judiciaire la connaissance de certains litiges dont on avait jugé que le peu d'importance n’était pas de nature à pouvoir porter ombrage à l'administration. D’autre part, si dans d’autres cas on a privé les conseils de préfecture du droit de juger certaines contestations d'ordre économique et social, c’est qu’on n’a pas osé, à raison de leur importance et pour des motifs de circonstance *, ne pas les remettre à l'autorité judiciaire. C’est donc

1 Jacquelin, p. 422 et suiv., La juridiction administrative dans le droit constitutionnel.

? Aucoc, Conférences de droit administralir, 1869, t. 1er, p. 273 ; Glasson, De l'incompétlence absolue. Revue critique, t. 48, p. 499.

Pour

uniquement selon le bon plaisir qu'a été fixé le rôle des deux juridictions. C’est en effet ce qui se voit tout d’abord en matière de voirie. Tandis que les difficultés relatives à la grande voirie sont réservées au conseil de préfecture compétent à la fois au point de vue contentieux pour prononcer, par exemple, la réintégration du sol usurpé sur la largeur des routes et au point de vue répressif pour punir la contravention, les contestations de petite voirie sont laissées au tribunal de simple police. Toutefois, les procès entre les riverains des chemins vicinaux et l’administration sont réservés au conseil de préfecture par une loi du 9 ventôse an XIII. La juridiction répressive, jugée peu importante, reste cependant au tribunal judiciaire. Enfin, si l’on en croit la Cour de cassation, les deux tribunaux opposés seront également compétents lorsqu'il s’agit des rues empruntées par les grandes routes pour la traversée des villes, bourgs ou villages. Peut-on trouver des raisons de toutes ces différences?

En matière de contrats, la même bizarrerie se reproduit. On voit le conseil de préfecture compétent lorsqu'il s’agit de trancher les difficultés d'une vente où l'Etat a joué le rôle de vendeur, quelle que soit d’ailleurs la provenance des biens, tandis que le tribunal judiciaire est chargé d’apprécier, si l'Etat a comparu comme acheteur. Toute-

fois les tribunaux et le jury d'expropriation sont

compétents, l'Etat étant vendeur, quand il cède aux riverains de la voie publique des terrains retranchés pour cause d’alignement !. Le contrat de bail, presque le seul de quelque importance qui ait été laissé à l’autorité judiciaire, puisque les marchés de fournitures de l'Etat et de travaux publics sont réservés au conseil de préfecture, ne doit pas être confondu avec la concession, qui est du ressort de l’administration active. De plus, en vertu d’un arrêté des consuls du 3 floréal, an VIIT, étendu par une jurisprudence constante, toutes les difficultés relatives aux baux faits par l'Etat d'établissements d'eaux minérales sont soustraites à la compétence judiciaire pour être attribuées au conseil de préfecture. — Ces compétences diverses peuvent-elles s'expliquer ? Peut-on prétendre qu'il en est ainsi en vertu de la règle que les actes de gestion appartiennent en principe à l’autorité judiciaire ? Ne voit-on pas que la prétendue règle comporterait plus d’exceptions que d'applications?

Pour les impôts, les contributions directes sont du ressort de la juridiction administrative, ainsi que les taxes assimilées, tandis que les contributions indirectes relèvent au contraire des tribunaux. On ne terminerait pas si on voulait montrer dans toutes

les matières, comment la juridiction du conseil de

! Loi du 16 septembre 1807, art. 51, 53; loi du 3 décembre 1841.

préfecture a été introduite sans aucune apparence de raison et quelquefois même au prix du ridicule. « Si le pavé n’est pas balayé devant ma maison, je suis justiciable d’un magistrat; si mon chariot ne porte pas de plaque, c’est le conseil de préfecture qui me condamnera à l'amende !. » Rien n'est plus bizarre, rien n’est plus arbitraire que toutes ces distinctions de compétence subtiles et nuisibles. On n’en peut donner qu'une explication fournie par les partisans eux-mêmes des conseils de préfecture et qui est bien de nature à les faire condamner: Nombre de matières ont été soumises à la juridiction administrative pour le plus grand bien de l’administration ; d'autres ont été laissées au pouvoir judiciaire parce qu'on n'a pas osé les lui enlever ou parce qu'on a cru bon de donner en ces cas aux particuliers « des garanties plus considérables que celles qu'offraient alors les juridictions administratives » ?. C’est avouer que la compétence des conseils de préfecture n’est faite que pour permettre à l’administration d'échapper à tout contrôle en se réservant de comparaître devant des juges qui présentent moins de garantie pour l'individu, parce qu'ils en offrent plus pour elle; c’est dire que les conseils de

préfecture présentent l'apparence de la justice sans en

‘ Poitou, La liberté civile et le pouvoir administratif en France, p.301 et 302, note 1.

* Aucoc, Conférences sur le droit administratif, t. 1er, p. 273.

faire craindre la réalité. — C’est la condamnation même de cette juridiction.

Cet état de choses n’a pas seulement le défaut de favoriser l'arbitraire en multipliant les cas dans lesquels l'administration se trouve juge et partie, mais il engendre encore des conséquences plus graves. Le particulier, déjà si peu protégé et tout à la merci d'un adversaire puissant, va se trouver en face de difficultés insurmontables pour obtenir justice. Il lui faudra d’abord, avant de songer au fond même de son procès, savoir devant qui il devra le porter. Et cela n’est pas peu de chose. Incapable de pouvoir reconnaître au milieu de cet amas de lois et de textes divers où il doit trouver son juge, il devra recourir aux lumières d’un homme de l’art. Malgré toute sa science, celui-ci ne pourra pas toujours lui éviter d’être renvoyé d’un tribunal à un autre et de celui-ci à un troisième, quand il ne lui arrivera pas de les voir tous se déclarer incompétents, n’aboutissant après toutes ses peines qu'à un déni de justice. Car, dans ces questions de compétence, les décisions de jurisprudence sont incertaines et contradictoires, et dans cet éparpillement des affaires entre tant de juridictions, les juges sont plus préoccupés de se dessaisir que de juger. Que le plaideur ne se croie pas à bout de peines lorsqu'il aura enfin découvert le tribunal qui devra statuer. S'il plaide devant le

Conseil de préfecture, et qu'il s'élève au cours du

ET

procès une question de propriété, il lui faudra engager une nouvelle instance devant le tribnnal civil pour faire résoudre cet incident. Si, au contraire, il plaide devant cette dernière juridiction et qu’il devienne nécessaire d'interpréter un acte administratif, un jugement de sursis suspendra encore la solution du litige jusqu’à ce que l'interprétation ait été donnée par l’administration!. Enfin, quand après bien des lenteurs et des frais, le justiciable obtiendra un jugement, il n’aura pas toujours lieu, on l’a dit, d'en

être satisfait.

S IT. — Arguments tirés d'exemples pratiques.

C’est surtout par ces exemples, choisis à dessein d'une portée générale, et que l’on pourrait d’ailleurs multiplier, que l’on se persuadera de la nécessité d’abolir toute justice administrative. Is ont une importance très grande, parce qu'ils montrent, par le fait même, comment l'existence de cette juridiction peut permettre de violer ouvertement la loi et de ne pas l'appliquer lorsqu'elle est gênante.

À. Responsabilité des fonclionnaires. — Le premier touche à l'application qui a été faite du décret-loi du 19 septembre 1870 qui a abrogé l’article 75 de la Constitution de l'an VII. L'article 1: de ce décret

! Cf. Proposition Barodet et autres, Annexes, n° 1397, année 1887, p. 1251 ; Annales Ch. des Députés, p. 704.

est ainsi conçu : € L'article 75 de la Constitution de lan VIIT est abrogé. Sont également abrogées toutes autres dispositions des lois générales ou spéciales ayant pour objet d’entraver les poursuites dirigées contre des fonctionnaires publics de tout ordre. » Il résulte de là, à l'évidence, que, en affranchissant pour l'avenir de la nécessité de l'autorisation préalable le particulier qui veut intenter une action en responsabililité contre un fonctionnaire, la loi a voulu ajouter aux garanties de l'individu en établissant la responsabilité pleine et entière des administrateurs. Abrogeant une législation exceptionnelle et de faveur, elle a voulu que les fonctionnaires euxmêmes soient régis par le droit commun. Il n’en est rien cependant et le régime sous lequel nous vivons aujourd'hui est peut-être moins libéral que celui qu'on trouvait déjà trop arbitraire et qu'on avait voulu supprimer. Comment, malgré la clarté limpide du texte de la loi, peut-il en être ainsi? C'est grâce à la jurisprudence spécieuse du tribunal des conflits qui, dans l'intention arrêtée et voulue de soustraire l'administration à toute justice autre que celle de son bon plaisir, n’a pas hésité à refuser d'appliquer une réforme génante, en éludant ouvertement la loi.

Le tribunal des conflits, après avoir tout d’abord consacré dans plusieurs décisions la liberté complète de l'individu pour intenter une action contre un

fonctionnaire, est revenu sur sa jurisprudence, et

décide, depuis un arrêt du 26 juillet 1875 (affaire Pelletier) que la règle de la séparation des pouvoirs exécutif et judiciaire, qui découle de la loi des 16-24août 1790, reproduite par les constitutions postérieures et qui se trouve encore en vigueur aujourd’hui, s'oppose à ce que l'autorité judiciaire connaisse des actes de l'administration. Il appartient donc à celle-ci d'élever le conflit pour réserver soit à la juridiction administrative, soit à l'administration elle-même le jugement des actions en responsabilité contre les administrateurs. Le décret-loi n'a pas pu abroger cette règle fondamentale et il n’a eu d'autre but que de soumettre au droit commun les fonctionnaires à raison de leurs faits personnels. Si même on voulait admettre qu'il ait abrogé cette règle, on serait obligé de reconnaître que la loi du 24 mai 1872 l’a rétablie en instituant le tribunal des conflits. Cette interprétation n’est pas soutenable. En effet, tout d’abord, il est faux que sous l'empire de la législation antérieure, les tiers aient été obligés de se munir de l’autorisation préalable pour intenter des actions en responsabilité contre les fonctionnaires à raison de leurs actes personnels; la liberté entière existait déjà à cet égard; l’article 75 dela Constitution de l’an VIII ne prévoyait que les faits de charge et la jurisprudence était d’ailleurs formelle en ce sens. Quant à prétendre que la règle de la séparation des deux

autorités s'oppose à l'application entière du décret-

loi, c’est là une pure affirmation qui viole le texte lui-même. Pour éviter toute difficulté et assurer l'exécution de ses prescriptions, le décret-loi prit la précaution d'indiquer que toutes dispositions de lois générales ou spéciales qui lui étaient contraires, étaient abrogées. Puisque la règle de la séparation des deux autorités est contraire à l'exécution de ce décret, elle demeure abrogée en ce qui le concerne.

D'ailleurs, la preuve que cette conception est bien dans l'esprit de cette disposition législative, c’est qu'elle a été rendue le lendemain même du jour où la commission nommée pour examiner l'opportunité de la justice administrative, avait voté sa suppression. On ne peut pas plus dire que la loi de 1872 à rétabli en cette matière la règle de la séparation des deux ordres de juridiction et prétendre qu'admettre le contraire serait supposer l'inutilité du tribunal des conflits; celui-ci, en effet, a pour but de faire respecter la règle qui n’a jamais été abrogée qu'en ce qui concerne la responsabilité des fonctionnaires. Il est donc hors de doute que cette argumentation n’est qu'un prétexte mis en avant par le tribunal des conflits pour pouvoir omettre à dessein une partie du texte de la loi et arriver à la fausser.

Tel est donc l'effet de l'existence de la juridiction administrative que l'on viole la loi elle-même pour se soustraire à toute autre justice et que l’on n’hé-

site pas pour échapper à tout contrôle à entrer en

lutte avec le législateur lui-même. Il est bien évident en effet que, quoiqu’on puisse dire que les tribunaux administratifs et en particulier les conseils de préfecture ne soient pour rien dans cette jurisprudence du tribunal des conflits, si la juridiction administrative n’existait pas, le tribunal des conflits lui-même n'aurait pas été créé et, par conséquent, il n’y aurait pas eu de raison pour ne pas respecter la loi. C’est donc la juridiction administrative qui peut être considérée comme la cause de ces abus. En la supprimant, on les fait tomber du même coup. C'est le même reproche que l’on peut encore lui adresser à propos du second exemple tiré de la théorie des actes de gouvernement.

B. Théorie des actes de gouvernement. — On sait que la loi du 24 mai 1872, dans son article 26, permet aux ministres de soustraire à tout recours contentieux les actes de gouvernement par opposition aux actes administratifs proprement dits. C’est là une règle très équitable en elle-même, mais qui a été utilisée par l'administration pour éviter tout recours contre ses décisions. La loi, en effet, n'ayant pas indiqué ce qu'on doit entendre par un acte de gouvernement, le tribunal des conflits, au lieu de décider, comme c’est l'avis de presque tous les auteurs, que c’est par la nature même de l'acte qu'on peut distinguer à quelle catégorie il appartient,

a proclamé, à plusieurs reprises, à peu près chaque

fois qu'il a été saisi de la question, que c'était uniquement le mobile de l’acte que déterminait son caractère. Si donc le motif qui l’a fait accomplir est politique, l'acte sera gouvernemental et échappera en conséquence à tout recours contentieux. D’après cette jurisprudence, il suffit done à l'administration de proclamer que c'est mue par des considérations politiques qu’elle s’est déterminée à agir pour que les mesures qu'elle a prises échappent à toute appréciation et ne puissent être rapportées que par son bon vouloir. C’est ce qui s’est produit à diverses époques dans différentes affaires! où l’administration, grâce au bienveillant concours du tribunal des conflits, réussit à rendre souveraines des décisions qui auraient dû être susceptibles d’être attaquées au contentieux devant le Conseil d'Etat. Même en 1880, lors de l'exécution des décrets qui avaient prononcé la dissolution des congrégations religieuses non autorisées, malgré le texte impératif de l'ordonnance du 1er juin 1828 qui interdit l'élévation du conflit en matière criminelle, les poursuites de ce genre qui furent intentées par les particuliers contre les fonctionnaires pour violation de domicile, à raison des faits d'expulsion auxquels les décrets avaient donné

lieu, furent enlevées aux tribunaux par des arrêts

1 Voyez notamment les arrêts du Conseil d'Etat du 18 juin 1852 et du 9 mai 1867. Cf. sur tous ces points Jacquelin, loc. cit., p. 440 et suiv.

du tribunal des conflits, confirmant les décisions qui avaient élevé le conflit. Avec une jurisprudence pareille, l'arbitraire règne en maître; nul n’est sûr d’être à l'abri de l'oppression et chacun peut à juste titre craindre de voir, au mépris de tous les droits et sans contestation possible, porter atteinte à sa liberté ou à ses biens. Si une théorie aussi funeste et aussi dangereuse à pu être élaborée, la faute en est encore à la juridiction administrative. Car si celle-ci n'avait pas existé, l'administration, représentée par le tribunal des conflits où le ministre a toute influence, n'aurait pas été appelée à trancher elle-même la question et le même résultat n'aurait pu se produire.

C. Coexistence des deux juridictions. — Enfin, la nécessité de supprimer les conseils de préfecture, avec toute justice administrative, résulte plus encore de l'exemple suivant. « Car il montre qu’alors même que les tribunaux administratifs seraient réformés et entourés des mêmes garanties d'indépendance que les tribunaux judiciaires, la coexistence des deux ordres de juridictions séparées et n'ayant à leur tête aucun supérieur hiérarchique commun constitue un danger des plus graves !. »

Pendant la guerre de Crimée, un armateur avait loué à l'Etat un navire destiné à transporter des

! Jacquelin, De la jurisprudence administrative dans le droit constitutionnel, p. 447.

vivres au port de Kamiesch. Le navire, nommé l'Jris, avait été assuré contre les risques de mer par une compagnie d'assurances et contre les risques de guerre par l'Etat. Une tempête le dirigea vers le port de Sébastopol où il fut coulé. L’armateur intenta une action contre la compagnie d'assurances. Le tribunal civil de Fécamp et la Cour de Rouen décidèrent qu'il n’y avait pas eu risque de mer, le navire n'ayant subi par le fait de la tempête aucune avarie.

Actionné à son tour, l'Etat déclina toute responsabilité, indiquant qu'iln'y avait pas eu risque de guerre. Après avoir pris toutes les précautions pour se prémunir contre la perte de son bâtiment, le propriétaire allait donc se trouver, sans sa faute, privé de toute indemnité. Car il n'avait aucun recours contre ces deux décisions dont l’une des deux tout au moins était fausse. Il ne pouvait s'adresser au Conseil d'Etat, qui remplissait alors le rôle de tribunal des conflits, puisque les deux juridictions administrative et judiciaire étaient chacune compétentes en leur sphère et que le seul rôle du tribunal des conflits est de statuer sur les difficultés de compétence. L'absence d’une juridiction supérieure commune, permettant d'arriver à l’infirmation de celle des deux décisions qui était erronée, aboutit par conséquent à consacrer un déni de justice. La dualité de la justice aboutit à l’iniquité. Sans doute des cas, comme

celui qu'on vient d'indiquer, sont heureusement peu

fréquents ; mais il suffit qu'ils puissent se produire pour conserver toute sa valeur à l'argument. — La suppression de la juridiction administrative permet encore d'éviter ce danger : en réalisant l'unité de juridiction, on empêche le retour de’ semblables

situations.

$ IV. — Jnutilité comme conseils administratifs.

On a vu que les attributions consultatives des conseils de préfecture sont une des causes qui les placent dans une si mauvaise posture pour remplir leurs attributions contentieuses. En supposant que ces dernières leur soient complètement enlevées, et soient rendues aux tribunaux, il s’agit de voir si le rôle de conseiller du préfet qui reste au Conseil de préfecture, est de nature à nécessiter le maintien de l'institution.

Il ne semble pas que les adversaires mêmes du système de la suppression voudraient soutenir une pareille proposition. La plupart de ceux qui trouvent bon de conserver encore aujourd’hui les fonctions consultatives des conseils de préfecture, veulent aussi leur garder leurs fonctions contentieuses et ils justifient le maintien des premières par la nécessité de mettre à même le conseil de préfecture de bien remplir les secondes. Pour eux, il est indispensable

que le juge administratif soit mêlé à l'administration

pour pouvoir bien juger. On a vu plus haut que c’est au contraire ce double rôle qui rend l'administration juge et partie en cause. En tout cas, si le conseiller de préfecture n’a plus à juger, cette prétendue utilité, qui est un inconvénient, ne se fait plus sentir et par conséquent'les attributions consultatives n’ont plus de raison d’être. Cependant on a soutenu que, considérées en elles-mêmes, les attributions consultatives des conseils de préfecture présentaient une utilité propre incontestable. On a dit que le préfet trouve dans les conseils de préfecture un véritable auxiliaire pour assurer la marche de l'administration. Entouré de ses conseillers et profitant de leurs lumières et de leurs connaissances, le préfet peut, dit on, mieux s’éclairer sur les questions délicates; grâce aux salutaires avis qu’il reçoit de ses conseillers qui ont pu avec calme procéder à un examen détaillé et scrupuleux des affaires, il peut prendre une décision à meilleur escient et être déterminé à revenir sur une première résolution par des considérations auxquelles il n'avait peut-être pas songé et que lui fait valoir son conseil. Celui-ci le documente et l'empêche d'agir avec trop de précipitation. Cette raison justificative de l'existence des attributions consultatives est d’une faiblesse extrême. La plupart du temps, le préfet ne consulte pas les conseillers de préfecture et lorsqu'il est obligé par la loi de le faire, quoiqu'on pense que « trois fonctionnaires choisis parmi des gens hon-

nêtes ne courberont pas une tête docile et muette devant le préfet en délibérant avec lui »!, il est hors de doute qu’il ne s’agit pour ce dernier que de remplir une simple formalité, l'avis conforme des conseillers étant obtenu d’avance et sans discussion. Peut-on d’ailleurs penser que le préfet pourra retirer quelque profit de l'avis de cesjeunes gens la plupart du temps inexpérimentés qui composent les conseils de préfecture? Sa responsabilité pleine et entière n'estelle pas plutôt de nature à l'empêcher de prendre des décisions inconsidérées et inopportunes? Même, si on voulait admettre qu'à titre consultatif et aussi à raison des quelques attributions individuelles des conseillers, telles que les signatures d'ordre, les conseils de préfecture présentent comme tels quelque utilité, serait-ce une raison suffisante pour les conserver, en imposant ainsi à l'Etat une dépense en disproportion complète avec les services rendus? Evidemment non. Car leur remplacement à cet égard, si toutefois 1l s'impose, pourra être effectué facilement et sans dépenses. Ainsi, à tout point de vue, la suppression des conseils de préfecture se présente comme une réforme nécessaire et urgente.

!Migneret, Les Conseils de préfecture. Revue critique, 1873, t.:39:

SECTION II. — Remplacement de l’institution.

Après avoir exposé les diverses raisons que font valoir les partisans de la suppression, pour amener la destruction de l'institution, il nous faut maintenant faire connaître sommairement comment on veut la remplacer. Car si l’on peut bien à son gré anéantir une administration, l’on ne peut en tout cas empêcher de naître les questions qu’elle avait pour but de résoudre. On sait que dans notre législation actuelle, les conseillers de préfecture ont à jouer un triple rôle. Considérés comme fonctionnaires et individuellement, ils sont investis de fonctions spéciales et déterminées. Réunis en corps délibérant sous la présidence de l’un d’eux, les conseillers examinent la plupart des questions d’administration et donnent leur avis au préfet qu’ils sont chargés d'éclairer. Enfin, formant avec l’adjonction de quelques autres fonctionnaires, un véritable tribunal, ils exercent des attributions de juridiction à la fois contentieuses

et répressives.

ÏJ. ATTRIBUTIONS INDIVIDUELLES. — Ces fonctions sont peu nombreuses et relativement peu importantes. On sait qu’en vertu de l’article 18 de la loi du 15 juillet 1889, le conseiller de préfecture désigné par le préfet doit faire partie du conseil de révision. Désormais, ce fonctionnaire sera remplacé, selon

les uns, par un conseiller général désigné par le préfet, selon d’autres, par le sous-préfet de l’arrondissement comprenant le canton où siège le conseil de révision et pour l'arrondissement chef-lieu par le sous-préfet le plus rapproché. D’après la proposition présentée par MM. Chevillon, Barodet et autres, le conseiller de préfecture serait remplacé au conseil de révision par un médecin civil désigné par le ministre de la guerre.

En ce qui concerne le remplacement du préfet, en cas d'absence et de vacance, et lorsque le secrétaire général n’est pas délégué, on propose, par analogie de ce qui a lieu en cas d'absence du souspréfet, remplacé par un conseiller d'arrondissement, de se passer du conseiller de préfecture par l’emploi d’un conseiller général choisi par le préfet ou par le ministre de l’intérieur. Enfin, dans les cas où la présence d'un conseiller de préfecture est prescrite dans les bureaux d’adjudication, on y supplée par un conseiller général ou d’arrondissement. Quant aux services que rendent les conseillers de préfecture dans les bureaux, tels que par exemple les signatures d'ordre, on pourrait aisément les remplacer par un chef de division ou par le secrétaire

général.