II. ATTRIBUTIONS CONTENTIEUSES. Les conseils de

préfecture ont été dotés, par la loi du 28 pluviôse

an VIT, d’attributions contentieuses très nombreuses que des lois postérieures sont encore venues considérablement accroître. Cette juridiction supprimée, qui sera chargé de résoudre toutes les questions qui lui seront confiées? Les partisans de la doctrine de la suppression ont proposé de répartir ces attributons entre les tribunaux civils d’une part, et diverses autorités ou juridictions administratives d’autre part, selon qu'il s’agit réellement de difficultés contentieuses ou au contraire seulement de questions d'administration pure !.

1 Ona voulu aussiconstituer les corps élus, les conseils généraux, juges au contentieux administratif. Mais cette idée ne résiste pas à un examen sérieux. Comment en effet peut-on espérer trouver en des hommes que le hasard d’une élection aura investis de la fonction de juge, les qualités de sagacité, de savoir et d'expérience que l’on veut avec raison pour les juges même administratifs? Pourra-t-on de plus espérer leur impartialité ? En admettant qu'ils se récusent pour les procès de leur canton, pourra-t-on, sans leur demander un sacrifice au-dessus de leurs forces, exiger de ces hommes élus par le suffrage, d'oublier que parmi les plaideurs les uns sont leurs amis, leurs soutiens politiques, tandis que les autres sont la cause de la présence à leur assemblée de membres opposés à leurs idées, à leurs réformes ? Et si même, par une supposition qui tiendrait du prodige, l'on admettait la capacité et l’impartialité de ces nouveaux juges, ils n’en devraient pas moins malgré cela être écartés et bannis; car l'opinion publique ne les pourra jamais croire tels ; ils seraient toujours suspects de régler leurs jugements sur les raisons politiques. — Le système de l'élection des juges a été soutenu encore récemment par une proposition de loi du 26 octobre 1895, présentée par M. Henri Michelin, qui avait

D'après l’article 5 du projet de loi présenté en 1872 par M. Lefèvre-Pontalis, toutes les contestations jugées par le Conseil de préfecture sont en principe dévolues aux tribunaux d'arrondissement. — Il en est ainsi du contentieux électoral qui, aux termes de l'article 11 du projet, devra être jugé comme affaire sommaire, du contentieux des domaines nationaux, des travaux publics et de la voirie. Il en est de même pour le contentieux des contributions directes. Toutefois, afin de ne pas encombrer les tribunaux d’affaires qu'on ne considère pas comme véritablement contentieuses, puisqu'il n'y a souvent pas de contradicteur, le préfet sera appelé à donner décharge aux percepteurs des états de cotes indüment imposées et irrécouvrables. Il pourra également statuer seul sur les demandes en décharge et en réduction des particuliers, lorsque l'avis de l'administration sera conforme à la demande et il pourra en ces cas modiflètale role:

Par contre, le contentieux de la comptabilité sera soustrait aux tribunaux par cette raison qu'il s’agit ici d’un contentieux tout spécial et parce que, « à proprement parler, il ne s’agit pas d’un procès ni d'un litige, mais de l’apurement administratif d’un compte ». Réduisant à cet égard à 20.000 au lieu de

proposé l'application de son système à la juridiction administrative, confondue dans la juridiction ordinaire. (Doc. parlementaires. Annexe n° 1578, année 1895, p. 1420.

30.000 le chiffre des recettes des communes au-dessus duquel la Cour des Comptes est seule compétente pour juger, le projet de 1872 décide que les comptes des communes et des établissements de bienfaisance d'un revenu égal ou inférieur à 20.000 francs seront vérifiés et apurés en première instance par le préfet. De même les attributions des conseils de préfecture en matière d'ateliers dangereux, incommodes et insalubres n’appartiendront pas non plus aux tribunaux civils. On substitue au recours contentieux contre les arrêtés du préfet ou du sous-préfet, selon les cas, le recours hiérarchique devant le préfet et le ministre; mais, pour donner une garantie aux particuliers, la décision ne devra être rendue qu'après avis du Conseil d'Etat entendu administrativement. En matière de logements insalubres, le droit pour les particuliers de se pourvoir devant le conseil de préfecture contre les arrêtés municipaux déterminant les habitations insalubres et les travaux d’assainissement qui devront être faits, sera remplacé par un recours devant le préfet. On considère, en effet, que, dans ces cas, le conseil de préfecture ne fait pas acte de juridiction, mais qu'il statue administrativement.

Une répartition presque analogue est faite par la proposition Barodet, Chevillon et autres. Cependant le contentieux électoral n’est pas attribué aux tribunaux; mais il est jugé, d’après l’article 4 de la pro-

is

position, par une commission de trois conseillers généraux tirés au sort. Les attributions du conseil de préfecture touchant les contributions directes sont conférées sans distinction aux tribunaux qui devront appliquer, comme l'avait déjà indiqué le projet de 1872, la procéduresuivie en matière d'enregistrement.

La dernière proposition de suppression, présentée par M. Morlot, analyse très minutieusement les attributions contentieuses des conseils de préfecture. On les groupe sous huit chefs différents. Après avoir passé en revue les quelques attributions des conseils en matière de contributions indirectes et proposé leur restitution à l’autorité judiciaire, M. Morlot distingue pour les affaires de contributions directes les contestations présentées par l'administration elle-même et les réclamations émanant des particuliers. Pour les premières, comme par exemple les demandes des percepteurs tendant à la décharge des cotes indûment imposées, comme elles ne sont pas contredites et ne donnent lieu à aucun litige contentieux, on confie leur examen à l'administration elle-même, le préfet ou le ministre. En ce qui concerne les réclamations des contribuables, la proposition, s'inspirant des idées du rapport Lefèvre-Pontalis, décide que, en cas d’admission par le directeur de la demande des particuliers, le préfet, s’il est d’avis, opérera la rectification du

rôle ; sinon, la question, devenant litigieuse, devra

être renvoyée au tribunal civil. C’est également celui-ci qui devra statuer dans tous les cas où le directeur ne reconnaît pas le bien fondé de la demande du contribuable. Passant ensuite au contentieux des élections, la proposition l’attribue aux tribunaux judiciaires en exceptant cependant les élections au conseil d'arrondissement et les réclamations contre les décisions préfectorales prononçant des démissions d'office.

Quant aux autres attributions des conseils de préfecture, dont certaines, comme le contentieux des domaines nationaux, doivent incontestablement faire retour aux tribunaux judiciaires, il n’y aura, pour déterminer l'autorité compétente en chaque cas, qu’à examiner si la contestation résulte d’une obligation civile, cas où le tribunal sera compétent, ou si elle a lieu contre un acte administratif violant un droit, cas où l'administration statuera sauf recours contentieux au Conseil d'État. Enfin, en ce qui concerne la comptabilité, arguant de ce fait qu'en réalité la vérification a toujours été faite par les bureaux de la préfecture, mais semblant douter qu'on puisse trouver chez le préfet seul, comme le veut le projet de 1872, les garanties d'impartialité désirables pour le particulier, on décide, sans vouloir se rallier à une opinion qui attribuait juridiction à la commission départementale, que le jugement

des comptes soumis au conseil de préfecture sera

désormais confié à une commission composée du préfet ou de son secrétaire général, comme président, de deux conseillers généraux élus par leurs pairs et des directeurs des contributions directes,

indirectes et de l'enregistrement.

III ET IV. ATTRIBUTIONS CONSULTÂATIVES ET RÉPRES- SivEs. — Enfin, conformément à la théorie exposée plus haut, d’après laquelle le rôle de consultant des Conseils de préfecture est absolument inefficace, on le supprime purement et simplement, estimant que la responsabilité pleine et entière qui incombe au préfet suffira dans tous les cas pour l'empêcher de prendre une décision qui ne serait pas dictée par la raison ou la justice. Un auteur pense cependant qu'on pourrait placer à côté du préfet, pour lui donner des avis, une commission spéciale composée d'un avoué, d'un notaire et d’un avocat, qui seraient désignés annuellement par leurs collègues et dont les fonctions seraient d’ailleurs gratuites !.

Quant aux attributions répressives, elles sont naturellement rendues aux tribunaux de droit commun dont elles n'avaient été séparées que comme l'accessoire indispensable de certaines affaires contentieuses.

! Un ancien conseiller de préfecture /Revue générale d’administralion, t. 29, année 1887, p. 151 et 278).

V. AUTORISATION DE PLAIDER ET DROIT DE DÉCISION PROPRE, — Les Conseils de préfecture ont encore une autre fonction, distincte des précédentes. En vertu des articles 121 et 123 de la loi du 5 avril 1884, reproduisant à peu près sur ce point les termes de l’article 49 de la loi du 18 juillet 1837, aucune action en justice ne peut être intentée soit par une commune ou section de commune, soit par un contribuable exerçant les actions de la commune, sans qu'une autorisation ait été délivrée préalablement par le Conseil de préfecture. Il en est de même, en vertu de textes spéciaux, pour les bureaux de bienfaisance, les hospices et les autres établissements publics. Enfin un décret du 11 thermidor an XI, encore en vigueur, donne aux Conseils de préfecture un droit de décision propre pour autoriser les receveurs des établissements de bienfaisance à donner mainlevée des oppositions formées pour la conservation des droits des pauvres et des hospices ou pour consentir radiation, changement ou limitation des inscriptions hypothécaires. En ce qui touche la tutelle communale, le projet de 1872 propose de remplacer le Conseil de préfecture par la commission départementale. Toutefois, comme celle-ci pourrait être trop occupée, elle sera suppléée dans cette attribution, lorsque le Conseil général le jugera utile, par une commission spéciale

composée de trois membres dont deux conseillers

généraux. Cette modification permettrait ainsi de mettre à la place des représentants de l'Etat, dont la compétence est mise en doute, des hommes qui, dit-on, étant « élus par le pays, habitant le pays, responsables devant l'opinion », offriront des garanties plus considérables f!.

Pour les établissements publics, on pense que l'exigence de l'autorisation préalable du Conseil de préfecture est superflue, que les avis nécessaires dans tous les cas du Conseil municipal ainsi que les délibérations des commissions d'administration de divers établissements seront suffisantes pour empécher d'engager imprudemment des procès inconsidérés. D'ailleurs on ajoute qu'en ce qui concerne les menses, les séminaires et les chapitres, l'Etat n'étant pas intéressé, on ne voit pas la raison de la nécessité de l'autorisation. Toute liberté devrait leur être rendue. On supprime donc purement et simplement comme inutile cette attribution des Conseils de préfecture.

Quant au droit d'autorisation prévu par le décret de thermidor an XII, on le confie au préfet en faisant remarquer que cette solution ne pourra présenter aucun inconvénient puisque ce fonctionnaire

se trouve déjà investi de la même attribution à

! V. Exposé des motifs du projet Lefèvre-Pontalis, p. 12, 13 et 17; Annales Assemblée nationale 1872, t. 12, annexe n° 1.217, séance 14 juin 1872.

l'égard des communes". L'homologation du tribunal civil remplacerait heureusement ici l'autorisation du Conseil de préfecture, si on en croit la proposition de loi de 1887 présentée par MM. Barodet et autres. Dans tous les autres cas, au contraire, aussi bien pour les communes que pour les établissements publics, la nécessité de l'autorisation serait supprimée ?.

C’est la même idée qu'a voulu consacrer M. Morlot qui, dans sa proposition de loi, décide que la liberté d’ester en justice sans autorisation devra être rendue aux communes et établissements publics. Toutefois, pour leur éviter de compromettre témérairement l’état de leurs finances par l'engagement de procès sans valeur, les conseils municipaux et les commissions administratives des établissements publics seraient tenus, avant d'entamer une instance, de prendre l'avis du comité de jurisconsultes institué par l'arrêté du 7 messidor an IV. Les fabriques et consistoires protestants ou israélites seraient également soumis à ce régime. Quant aux menses, chapitres et séminaires, la liberté pleine et entière leur est rendue. La nécessité de l'autorisation n'est conservée que pour les particuliers qui veulent intenter une action appartenant à la commune. En ce cas, le Conseil de préfecture est remplacé par le préfet, tenu

! V, Exposé motifs Lefèvre-Pontalis, id., p. 17.

2 Article 7 de la proposition.

également de prendre préalablement l'avis du comité de jurisconsultes. Quant à l'attribution conférée par le décret de thermidor an XII, elle est donnée au préfet. D’après un auteur, qui pense qu'il est bon de conserver l'autorisation !, il y aurait lieu de soumettre les demandes à une commission plutôt judiciaire, tel que le bureau d'assistance judiciaire, où le préfet ou son secrétaire général et un conseiller général auraient entrée comme membres de droit, de telle sorte que l'élément administratif puisse y être représenté sans s’y trouver cependant prépon-

dérant.

SECTION TI. — Avantages du système.

SI. — Unité de juridiction.

Le plus grand avantage que les partisans de la doctrine de la suppression trouvent dans le renvoi des attributions contentieuses des Conseils de préfecture aux tribunaux judiciaires, c’est qu’on arrive ainsi à réaliser l'unité de juridiction. « Que les plaideurs seraient heureux, s’écrie Jérémie Bentham?°, s’il n’y avait qu'une cour de justice, si on

! Gaston Privat, De l'unité de juridiction ou de la suppression des tribunaux administratifs. Revue cath. inst. et de droit, t. 13, novembre 1894, p. 444.

? Les idées de Jérémie Bentham sur l'organisation judi-

ciaire, par Henry Hugues. France judiciaire, 1879, 1880, p. 209 et suiv.

pouvait dire le tribunal, comme on dit le château, l'église! Le plus simple rustique ne pourrait s’y tromper. Il saurait d’abord à quel juge porter sa plainte, et n'aurait pas besoin d’un procureur pour le guider et mettre son ignorance à contribution; il ne faudrait pas plaider dans une cour pour apprendre qu’on doit plaider dans une autre. » C’est qu’en effet, l’unité de juridiction permet de supprimer la plupart des inconvénients qui ont été signalés plus haut, dans l’organisation et la répartition des attributions des Conseils de préfecture. — Tout d’abord. la situation des magistrats de l’ordre judiciaire, bien différente de celle des conseillers de préfecture, ne peut prêter aux mêmes critiques. Les juges civils, éloignés par leur fonction même de tout contact avec l'administration, n'étant jamais appelés à participer à la gestion des intérêts publics, et n'ayant pas eu à émettre leur sentiment sur l'opportunité de telle ou telle mesure, seront naturellement plus désintéressés et partant plus impartiaux, lorsqu'il s'agira de décider entre le préfet, auteur de l'acte, et le particulier qu'il lèse. Les magistrats, en effet, seront uniquement préoccupés par des considérations de droit et de justice et ne seront pas tentés d'y faire échec en faisant état d’un prétendu intérêt général, comme les conseillers de préfecture qui, guidés par leurs idées d’administrateurs, et souvent

avec la plus entière bonne foi, et persuadés qu'ils

font œuvre profitable, en arrivent à sacrifier un intérêt légitime, mais particulier, au grand détriment du respect que doit inspirer la justice. De plus, à la dépendance étroite où se trouvent les conseillers de préfecture vis-à-vis du préfet, et qui subsiste même ausein du tribunal, puisque le préfet a toujours le droit de le présider, succédera la liberté d'appréciation la plus entière. Connaissant peu ou pas le préfet de leur département, avec qui ils n’ont aucun rapport, les membres des divers tribunaux ne pourront pas vraisemblablement subir son influence, et d’ailleurs l’inamovibilité dont ils jouissent sera bien de nature à leur permettre de résister aux sollicitations du pouvoir central. Ne voit-on pas, d'autre part, sans qu'il soit besoin d’insister, que l’on trouvera dans les tribunaux, comme le désirait Rœderer lorsqu'il voulait créer les Conseils de préfecture, « des juges accoutumés au ministère de la justice, à ses règles, à ses formes », qui, habitués au travail et stimulés par le désir bien légitime d'avancer dans une carrière qui leur présente de l'avenir, ne seront pas longs à acquérir les nouvelles connaissances qu'on exigera d’eux. Ne voit-on pas clairement que la réforme qu’on propose consistera à substituer le savoir de l'expérience acquise par le labeur de toute la vie, à l'ignorance d’un noviciat éternel? Enfin, en ce qui concerne les

difficultés auxquelles donnent lieu aujourd’hui les

règles de compétence qui répartissent les différentes affaires entre les diverses autorités, la réforme proposée présenterait surtout un avantage considérable. Elle aurait pour elle le plus grand bienfait qu’on puisse attendre de la justice, la simplicité. 11 ne serait plus nécessaire au plaideur, pour pouvoir arriver jusqu'au juge, de recourir aux lumières de gens spéciaux pour le guider dans le dédale des compétences, Qu'il s'agisse de faire respecter ses intérêts lésés par un particulier, qu'il ait l'intention de demander justice contre les abus et les excès de pouvoir des agents de l'autorité, ou qu'il veuille enfin réclamer la répression et la réparation des atteintes dirigées contre son honneur ou des délits commis contre sa personne, le justiciable ne sera plus embarrassé. II s’adressera dans tous les cas au tribunal civil, sans avoir, comme par le passé, à rechercher, parmi les décisions incertaines, douteuses, et quelquefois même contradictoires, où les avocats et les magistrats eux-mêmes ont souvent peine à se reconnaître, s’il doit se rendre au chef-lieu du département, ou au | chef-lieu d'arrondissement, au canton, ou à ?aris. Les incertitudes, les doutes, les contradictions qui résultent de cette diversité des compétences, les dépenses qui en résultent fatalement et les déceptions qu’elles font naître äans l'esprit du plaideur qui en arrive à douter de toute justice, tout cela

disparaît avec l'unité de juridiction. Combien de

temps, de travail, ainsi donnés à l'étude de ces questions préliminaires et difficultueuses, pourront à l'avenir être employés plus utilement à l'examen

du procès lui-même!

$ II. — Economie.

Il y a aujourd’hui en France quatre-vingt-six Conseils de préfecture. Dans vingt-neuf départements, le nombre des conseillers s'élève à quatre par Conseil; dans les cinquante-sept autres, il n'est au contraire que de trois. Cela donne, avec les huit conseillers de préfecture de la Seine, un ensemble d'environ trois cents fonctionnaires que l’on peut supprimer. Le traitement des conseillers de préfecture varie selon la classe à laquelle ils appartiennent. On en distingue de trois classes : les conseillers de première classe ont une rétribution de 4.000 fr.; ceux de seconde reçoivent un traitement de 3.000 fr.; ceux de troisième touchent 2.000 fr. On en compte environ quarante-trois de première, cent dix de deuxième, cent trente et un de troisième. Si on ajoute à ce nombre les conseillers de préfecture de la Seine, qui ont 8.000 fr., cela représente donc au budget des dépenses une somme totale d'environ 830.000 fr. On doit d’ailleurs encore l’augmenter des traite-

! Cf. notamment Bérenger et autres auteurs. Compte rendu Académie des sciences 1894, t. 141, p. 80 et suiv.

ments qui sont attribués à certains conseillers qui bénéficient de la classe personnelle. Le chiffre auquel on arrive ainsi est peut-être un peu supérieur aux économies que la suppression des Conseils permettrait de réaliser. Car il serait peut-être nécessaire de créer dans certaines préfectures un second secrétaire général. En évaluant cette dépense à 100.000 fr., et on est au-dessus de la vérité, on arrive, en définitive, à dégrever l'Etat d'environ 7 à 800.000 fr.

$ HI — Occupalion des petits tribunaux et dégrève-

ment du rôle du Conseil d'Etat.

Un autre avantage de la dévolution du contentieux administratif aux tribunaux judiciaires, sera de rendre inutile, ou en tout cas moins urgente, une réforme proposée depuis longtemps, mais presque irréalisable à raison des nombreuses difficultés qu’elle soulève, et notamment celles d'ordre financier, à savoir la suppression de certains tribunaux de première instance où le nombre d’affaires est si minime qu'il ne justifie pas leur existence. QI n’échappera pas à l’Assemblée, déclare M. Lefèvre-Pontalis dans son rapport !, que dans l’état actuel des choses,

la plupart de nos tribunaux d'arrondissement sont

! Annales Assemblée nalionale, annexe, procès-verbal, séance 24 juin 1872, n° 1217, t. 12, BERNARD Ê)

réduits à une inaction affligeante et menacent, s’il est permis d'employer cette figure, de mourir d'inanition. Depuis longtemps, on songe à en réduire le nombre ; mais cette réforme soulève les plus grandes difficultés, qui tiennent aux exigences de l’instruction criminelle, au rachat de tous les offices établis auprès des tribunaux, etc... Combien il est plus simple de commencer par leur donner tout le fardeau qu'ils peuvent porter! En offrant un nouvel aliment à leur activité, on utiliserait la capacité d’une quantité de magistrats qui se plaignent de leurs loisirs. On sauverait peut-être leur existence en rendant service à la chose publique. » Si, en effet, on s'aperçoit que les litiges contentieux répartis du Conseil de préfecture entre les tribunaux des divers arrondissements du département, sont de nature, par leur réunion avec les quelques procès civils ou correctionnels actuellement existants, à charger suffisamment le rôle de ces tribunaux, de manière à fournir aux magistrats qui les composent le travail qu'on est en droit d'exiger d’eux, il est évident que la suppression de ces tribunaux n’aura plus de raison d’être. Car, s’il est bon que l'Etat ne se laisse pas influencer par les sollicitations et ne crée pas plus de fonctionnaires qu'il n’est nécessaire en laissant s’accréditer l’idée dangereuse que les citoyens peuvent compter sur l'Etat pour les occuper

et les faire vivre, il est aussi du plus haut intérêt

social que le nombre des fonctionnaires soit en rapport avec les besoins et ne soit pas arbitrairement restreint. Or, comme les quatre-vingt-six Conseils de préfecture jugent annuellement environ trois cent mille affaires contentieuses, soit trois mille six cents par Conseil, si on prend le chiffre cinq pour moyenne du nombre des tribunaux d’arrondissement d’un département, on voit que le rôle de ceuxci se trouvera accru, par la dévolution des affaires contentieuses, d'environ sept cents affaires. Sans doute, parmi elles, il en est de peu d'importance et qui ne nécessitent pas un long travail ni beaucoup de réflexion ; mais c’est presque un bien qu'il en soit ainsi; car elles pourront constituer pour les tribunaux un appoint suffisant pour les occuper sérieusement, tandis qu’elles auraient créé l'encombrement et le débordement si elles avaient présenté toutes de véritables difficultés.

On ajoute que la réforme aurait enfin l'avantage de régulariser les travaux du Conseil d'Etat. Déchargé désormais d’un amas considérable d’affaires qui, malgré la création de la section temporaire du contentieux, maintenue annuellement depuis 1888, va toujours s’accroissant de jour en jour, accumulant et augmentant l’arriéré, le Conseil d'Etat, uniquement préoccupé des affaires contentieuses qui lui sont dévolues directement, pourrait enfin suffire

à sa tâche et permettre même la disparition de la

section temporaire du contentieux. On trouverait ainsi le moyen d'éviter pour l'avenir lencombrement des affaires du Conseil d'Etat et les lenteurs qui s’ensuivent. On résoudrait même la question par une nouvelle économie, tandis que les divers projets qui, durant ces dernières années, ont été tour à tour proposés, n'avaient pu, malgré leur vif désir de ne pas multiplier les dépenses, trouver un remède au mal que par une augmentation du personnel, et

par conséquent un surcroît de dépenses !.

SECTION IV. — Réfutation d'objections.

Les partisans du maintien de la juridiction admi-

nistrative ont fait à la doctrine de la suppression un certain nombre d'objections qu’il nous faut mainte-

nant réfuter.

SI. — Séparation des autorités administrative

el judiciaire.

Le premier argument qu’on invoque pour soutenir l'impossibilité de la suppression des Conseils de préfecture, est tiré du principe de la séparation des deux autorités administrative et judiciaire. Si on réunit dans les mêmes mains le contentieux administratif et le contentieux judiciaire, ce sera, dit-on, rendre

! Voyez proposition M. Morlot, Annexe procès-verbal, séance 17 janvier 1899.

désormais impossible l’action du pouvoir exécutif; ce sera entraver sa marche ; ce sera, comme on l’a dit, « mettre le Gouvernement, sinon l'Administration, au greffe ». En effet, « comment empêcher les tribunaux de l’ordre judiciaire, si ce sont eux qui connaissent de ces actes, de faire tout ce que ce principe leur interdit : « de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs (4, 16, 24 août 1790, t. IT, art. 13) », « d’entreprendre sur les fonctions administratives (3 septembre 1791, t. II, ch. V, art. 3) », et de « connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient (16 fructidor an IL, article unique, 2)?» Si ce sont ces mêmes juges qui statuent sur les réclamations dirigées contre ces mêmes actes des autorités administratives, dont les textes leur interdisent de connaître, comment tous ces textes ne seront-ils pas violés? La vérité est que l'indépendance nécessaire à l’administration, par rapport à l'autorité judiciaire, serait vainement proclamée, si le contentieux administratif n'était pas confié à des magistrats de l’ordre administratif. La juridiction contentieuse administrative est le complément nécessaire de l'action administrative! » « Le pouvoir d’administrer,

d’après un autre auteur ?, comporte logiquement le

1 Ducrocq, Cours de droit admin., t. 2, p. 51 et 52, éd. 1897. 2 Block, Dictionnaire de l'Administration française, vo Juri-

dietion administrative, n° 10 et suiv.

pouvoir de juger administrativement », car il importe « que les mesures prises soient exécutées sans qu'une autorité autre que l'administration ellemême statue sur la justesse et l'opportunité d’une résistance ». « Si l'autorité judiciaire était chargée de statuer sur le contentieux, ce serait elle qui, dans un temps peu éloigné, administrerait en réalité le pays !. »

Ce raisonnement repose sur une confusion. Sans doute, il est nécessaire que l'autorité judiciaire et administrative soient distinctes et indépendantes l’une de l’autre; sans doute, les lois de la Révolution qui ont été citées plus haut ont bien fait de défendre à l’une des autorités d’empiéter sur le domaine de l’autre; mais est-ce à dire que cette indépendance qui doit être, nécessite une juridiction spéciale pour trancher les litiges où l'administration se trouve intéressée? C’est une exagération évidente du principe de le prétendre, et, si on n’y prend garde, une violation même de ce principe dans le sens opposé. En effet, les deux autorités administrative et judiciaire doivent toutes deux obéir aux prescriptions du pouvoir législatif et sont chargées, chacune dans une sphère différente, de les faire prévaloir. L'une, jouissant d'un droit d'initiative, édicte des règlements généraux ou des arrêtés individuels, obliga-

‘ Exposé des motifs projet de loi Rouvier du 25 juin 1887, Annexes Chambre des députés, n° 1881, p. 3 et 4.

toires pour les divers sujets de l'Etat et destinés à compléter et à appliquer les règles de la loi. L'autre, purement passive, et qui n'intervient que lorsqu'elle est sollicitée, se borne à départager ceux qui, ayant chacun un intérêt opposé et inconciliable, prétendent à la fois que la loi consacre l’un et non pas l’autre. Elle indique alors le sens exact des textes ; elle fait apparaître la volonté du législateur et l’applique aux parties. Pour que l'indépendance des deux autorités soit entièrement complète, pour qu'il n'y ait aucun empiètement de l’une sur l’autre, il suffit donc simplement que chacune reste dans le rôle qui vient d’être déterminé. Aussi est-ce avec juste raison que le législateur de 1790 voulut supprimer les prérogatives exorbitantes des Parlements qui s'étaient donné le droit de citer les administrateurs devant eux et de leur adresser des remontrances. Mais, trop préoccupé par l’idée de faire cesser tous les empiètements des corps judiciaires de l’ancien régime sur l'administration, on se laissa entraîner trop loin et on viola, au profit de l'autorité administrative, la règle même qu'on faisait observer strictement à l'autorité judiciaire. Car en donnant à l’administrateur lui-même ou à des agents placés près de lui et qui en dépendent, le soin de décider entre certaines contestations, on a évidemment fait échec à Ja règle que l'autorité chargée de juger doit seule

être investie de tous litiges. La juridiction adminis-

pri

trative, pour n'être pas contraire au principe des deux autorités, qu'on invoque pour la justifier, peut bien à la rigueur être complètement indépendante des tribunaux judiciaires, mais elle doit surtout être sans contact avec l’administration. Elle ne peut être qu'une branche de la justice, aussi nettement en dehors de l'administration que les tribunaux de droit commun. Les Conseils de préfecture qui sont aussi des agents actifs, violent donc la règle au lieu de la respecter. En rendant toutes les attributions contentieuses de ces conseils aux tribunaux judiciaires, on ne fait que les investir de la plénitude de leurs fonctions. En jugeant les contestations où l’administration est partie en cause, la justice n'attentera en aucune façon à l'indépendance administrative. Quelle que soit la décision qui doive intervenir, fût-ce même le refus de sanction accordé à la partie adverse, il n'y aura pas atteinte au principe de la séparation des deux autorités. Un semblable jugement ne peut en effet intervenir que si la mesure administrative qui a été prise est contraire à la loi; or, il n’appartient pas plus à l'administration qu’au pouvoir judiciaire de s'y soustraire, et celle-ci en le déclarant par mesure individuelle et spéciale, n’ayant aucune autorité en dehors du cas concret qu'il prévoit, ne met nullement obstacle à l’activité légale de l’administration.

On objecte que si le pouvoir judiciaire est investi

d’un pouvoir semblable, les abus qui s'étaient produits sous l’ancien régime renaîtront et que, indépendante de l'administration et soustraite par l’inamovibilité à toute influence, la magistrature, par une interprétation vicieuse des lois administratives, pourra tenir en échec le pouvoir exécutif et le soumettre à son bon vouloir. C’est là une crainte chimérique contredite par les faits eux-mêmes. Ne pourrait-on pas tout aussi bien dire que, chargé d'appliquer les lois civiles aux différents cas particuliers, le pouvoir judiciaire pourra en profiter pour les modifier à son gré dans l'application, en en donnant une interprétation condamnable? Et ne devrait-on pas pour parer à ce danger, décider que les juges devront être les législateurs? Personne ne dit qu'une telle usurpation de pouvoir se soit jamais produite. Pourquoi, dès lors, supposer que le pouvoir judiciaire empièterait plus sur les droits de l'administrateur que sur ceux du législateur? Au surplus, les faits eux-mêmes vont à l'encontre d’une telle manière de voir.

Dans les cas où les tribunaux civils sont appelés à statuer sur des matières administratives, onles voit se montrer très soucieux des intérêts de l'Etat; il en est ainsi en matière de contributions indirectes à propos desquelles on peut constater dans la jurisprudence une propension très marquée à étendre les droits

du trésor, On peut faire la même remarque si on

compare sur les questions qui leur sont communes la jurisprudence de la Cour de cassation et celle du Conseil d'Etat. En matière de petite voirie, par exemple, on voit, sur pourvoi des jugements de simple police, la Cour de cassation condamner à l'amende et à la « démolition », tandis que le Conseil d'Etat, sur l'appel interjeté des jugements des Conseils de préfecture en matière de grande voirie, prononce l’acquittement ou seulement l'amende. Ce sont cependant les mêmes textes, l’édit de Henri IV de décembre 1607 et un arrêt du Conseil du 27 février 1765, dont les deux juridictions suprêmes font application. Si l’on doit déduire de cela une conséquence, ne serait-ce pas plutôt en faveur de la sup-

pression ?

S I. — Intérêt du justiciable.

Les partisans de la justice administrative ne se tiennent pas pour battus. C’est, disent-ils, pour le plus grand bien de l'individu qu'ont été institués et qu'il importe de maintenir la juridiction administrative et les Conseils de préfecture. La place qu’occupent les deux espèces de tribunaux permet aux uns de se montrer beaucoup plus libéraux et plus favoables envers les particuliers que ne peuvent le faire les autres. Car, les tribunaux judiciaires, placés

en dehors de l'administration et ignorants de ses

besoins et de ses nécessités, devront juger strictement el sans pouvoir se relâcher de la rigueur du droit, de peur d’engendrer des conséquence fâcheuses pour l'administration. Au contraire, bien placés, grâce à leur propre expérience des affaires administratives, et à leur rôle dans l'administration, pour apprécier l'utilité plus ou moins grande d’une mesure qui a été prise, les membres des divers tribunaux administratifs pourront, lorsque l'intérêt public n’y sera pas opposé, admettre des tempéraments à la rigidité des règles de la justice et donner satisfaction à des revendications particulières, en s'inspirant de motifs d'équité là où les considérations de droit pur auraient conduit à les sacrifier. « Dans les questions administratives, le juge ne doit pas exiger sans nécessité l’application rigoureuse des prescriptions administratives ; il est tenu à plus de condescendance pour les particuliers quand l'intérêt général n'exige pas la revendication absolue des droits publics. C’est cette considération qui a le plus souvent engagé l'administration à réclamer le maintien des Conseils de préfecture et non pas, comme l'a dit M. Roulleau- Dugage dans les discussions qui ont eu lieu en 1865, le désir de rester maîtresse de son contentieux. ! » Un exemple frappant, pris entre mille, montre, diton, combien la juridiction administrative se trouve

1 Milcent, De la réforme des Conseils de préfecture. Revue critique, 1872, t. 38, p. 312, cf. p. 308 et 309.

plus avantageuse pour l'individu que la justice civile. Un arrêté du préfet de Seine-et-Marne, approuvé par le ministre des travaux publics, avait interdit l'accès dans la cour intérieure de la gare de Fontainebleau à tout entrepreneur de voitures publiques, à l'exception d’un seul, sauf autorisation spéciale. Cet arrêté avait été pris pour assurer l'exécution d'une convention aux termes de laquelle un sieur Richard s'engageait envers la compagnie à assurer le service de tous les trains, s’il avait seul le droit de faire entrer ses voitures dans la gare. Un sieur Lesbats contrevint à l'arrêté préfectoral qui lui avait refusé l'autorisation et fut poursuivi. La Cour de Paris et à sa suite la Cour de cassation décidèrent que la légalité de la mesure ne pouvait être contestée. Saisi à son tour, le Conseil d'Etat annula pour excès de pouvoirs l'arrêté du préfet et la décision approbative du ministre, estimant que l'attribution confiée au préfet par l'ordonnance du 15 novembre 1846 « ne doit s'exercer que dans un intérêt de police et de service public ! ». La cause de cette différence d'appréciation, indiquée plus haut, est reconnue par les membres de la Cour de cassation eux-mémes?.

! Cass.;, 6 déc. 1862 (aff. Lesbats), D. 63, 1, 390; Conseil d'Etat, 25 fév. 1864, D. 64, 3, 25.

?«Je me suis plusieurs fois entretenu avec des membres éminents de la Cour de cassation de ces divergences et des

causes qui peuvent les produire. Ils ont reconnu que l’autorité judiciaire était très prudente quand il s'agissait d'appré-

Cette argumentation est spécieuse. Loin de contester que la jurisprudence administrative soit dans certains cas plus large envers les particuliers que celle de la Cour de Cassation et des tribunaux, on l'a au contraire fait remarquer pour montrer l'inanité des suppositions de ceux qui pensent que la magistrature, investie du contentieux de l’administration, en profiterait pour la subjuguer. Mais, est-il possible d’arguer de cette jurisprudence en faveur du maintien ? Elle semble au contraire apparaitre comme un nouvel inconvénient de la justice administrative. Car, le rôle de juge, quel qu'il soit, doit ètre d'appliquer la règle votée par le pouvoir législatif, sans se préoccuper de connaître les conséquences qu'elle peut engendrer. Bonne ou mau-

vaise, la loi doit être respectée, et le juge qui, sous

cier la légalité d’une mesure que l’administration défendait énergiquement comme nécessaire dans l'intérêt public et ils croyaient que cette prudence, cette timidité était un acte de sagesse pour des juges qui ne sont pas familiers avec les difficultés ‘que rencontre chaque jour l'administration dans l’accomplissement de sa tâche et qui doivent se préoccuper des conséquences de leurs décisions. Ils ne blämaient pas la hardiesse du Conseil d'Elat, mais ils l'expliquaient par la spécialité de ses travaux juridiques et administratifs qui lui assure une complète liberté d'esprit pour qu'elle lui permette d'apprécier en pleine connaissance de cause non seulement le sens des lois administratives et des règlements, mais l'utilité même des mesures dont la légalité est contestée. » Aucoc, Discussion à la Société de législalion comparée, 1873. Bull. s. lég. cp., p. 300, 301.

LAATEE

prétexte d'équité et de libéralisme, y apporte des tempéraments, est plus digne de blâme que d’éloge. Le particulier qui voit aujourd’hui faire échec à la loi, dans son propre intérêt, peut avec juste raison redonter que demain on ne viole contre lui les textes à l'abri desquels il se place. La meilleure justice n’est pas la plus libérale, mais la plus respectueuse des décisions légales. Il s’agit donc de savoir, pour apprécier la valeur de l’argument, quelle est celle des deux jurisprudences qui satisfait le mieux le vœu de la loi. Or, si dans l'espèce qui lui fut soumise en 1864, le Conseil d'Etat peut avoir eu raison, en matière de voirie, c’est au contraire la Cour de Cassation, qui paraît avoir fait la plus saine application des textes. Les deux juridictions sont donc tout au moins sujettes chacune à des erreurs, et dès lors, l'argument qu'on en pourrait tirer est susceptible d’être invoqué dans un sens comme dans l’au-

tre. Ses effets sont donc neutralisés.

Ÿ I, — Nécessité de faire prévaloir l'intérêt général.

Poussés dans leurs derniers retranchements, les partisans de la doctrine du maintien se dépouillent de tout artifice, et, levant le masque, ils avouent presque brutalement qu'il convient de conserver l'institution qu'on combat parce qu’il est nécessaire

que l'administration puisse, quand elle le veut, faire

prévaloir l'intérêt général aux dépens de l'intérêt particulier. Les tribunaux judiciaires n'auraient pas cette tendance et il importe donc de leur soustraire le contentieux administratif, ÇI1 y aurait danger pour l’administration, déclare M. Vivien, à la soumettre à des juges qui ne sont pas initiés à ses nécessités, à ses usages, qui, par devoir, se préoccupent presque exclusivement du droit privé. » « Dans les affaires administratives, dit ailleurs le même auteur!, l'intérêt public réclame certaines facilités, certains tempéraments qui sans altérer le droit sont de nature à en modifier l'application. Un jour le premier président d'une cour royale refusait un tour de faveur à une cause de l'Etat ; il s'agissait de l’expropriation d’une maison faisant saillie sur la voie publique. « Cette maison laissée debout, dit-il solennellement, attestera qu’en France la justice est égale pour tous. » Voilà l'esprit de l'autorité judiciaire. Devant un tribunal administratif la gêne éprouvée par la circulation publique eût déterminé l'examen de la contestation avant toute autre. Voilà l'esprit de la juridiction administrative. «€ On comprend, s’écrie en termes non moins saisissants, un autre partisan des Conseils de préfecture?, qu'il n’y a que des juges dépendants et amovibles qui puissent in- 1 Vivien, Etudes administratives, t. 1er, 1852, p. 140.

2 Arnauld de Praneuf, De la Jurisprudence administrative, p. 31.

lervenir comme amiables compositeurs entre l'intérêt général et particulier, en faisant quelquefois fléchir la rigueur des principes en vue du salut public d’après le principe féodal que de suzerain à vassal, il n’y a pas de juges fors Dieu. » Ainsi, on le déclare bien ouvertement, ce qu'on veut, c'est que l’administration ne soit justiciable d'aucun juge, qu’elle ne soit soumise à aucun contrôle. Rétablir le triste adage du moyen âge « La force prime le droit», voilà l'idéal qu’on ose soutenir! Devant une prétention formulée de la sorte, on est vraiment à l'aise pour répondre. Cette justice que l’on prétend plus libérale, que l’on défend au nom des principes, elle n’est donc qu’un moyen placé entre les mains de l'administration pour lui permettre, le cas échéant, d'échapper à la loi; elle n’est qu'un leurre pour le public; au lieu d’être une justice, elle n’est qu'un instrument de despotisme. Car, dès qu'on veut un tribunal spécial à raison des nécessités de l’administration, de ses besoins, c’est dire bien clairement que ce n'est pas pour faire prévaloir la justice. De deux choses l’une en effet : ou bien ces nécessités sont conformes au droit et à la loi, et alors l’adminisation, sûre d’en obtenir la consécration, n’a nul besoin d’une justice spéciale; ou au contraire il s'agit d'aller à l'encontre des règles établies, alors ce ne sont plus des juges qu’il faut et que l’on crée,

ce sont des agents, des subordonnés.

Du jour où l'administration tirerait, du principe que l'intérêt général doit prévaloir sur l'intérêt privé, toutes les conséquences logiques qui en découlent, ce serait une véritable tyrannie, le despotisme, l’arbitraire. Ce serait même la confusion complète des pouvoirs. L’exécutif, en véritable autocrate, serait non seulement au-dessus de l'autorité judiciaire, mais, protégé contre le législatif lui-même par l’axiome de la raison d'Etat, il pourrait le tenir aussi en échec. Que l'organisation actuelle n’ait pas produit toutes ces conséquences, soit; mais il suffit qu'elle les puisse engendrer pour qu’elle doive disparaître. Lors même que les conseils de préfecture seraient aussi éclairés et jugeraient avec autant d’impartialité et de sagesse que les tribunaux ordinaires, l’on n’en devrait pas moins les supprimer; car la possibilité de tels abus, qu'on peut prêter à l’administration d’autant plus facilement qu’il répugne à l'esprit de penser «qu’elle puisse équitablement apprécier une convention qu'elle a elle-même signée ! », et les vices et les défauts de la législation sont de nature à empêcher toujours la confiance de l'opinion publique dans les conseils de préfecture. Quels qu'ils soient, ils seront toujours suspectés: or, on l’a dit, pour qu’une justice soit bonne, il ne suffit pas qu’elle soit juste, il faut encore qu’elle le paraisse.

1 Milcent, loc. cit. Rev. crit., 1872, t. 38, p. 301. BERNARD 10

Telle est la doctrine de la suppression. Elle apparaît comme des plus séduisantes. Après avoir établi que le principe de la juridiction administrative est plus contraire que conforme à la règle primordiale de la séparation des pouvoirs, après s'être appliquée, par une critique minutieuse, à rechercher et à signaler les imperfections nombreuses qui se trouvent dans l'institution, elle offre, pour la remplacer, un moyen qui supprimerait tous les inconvénients et vices qu’on a fait apercevoir ; qui aurait pour conséquence le dégrèvement du budget d'une somme relativement importante, et qui a incontestablement pour lui le plus grand mérite, celui de la simplicité. Gardons-nous toutefois de nous presser de conclure et après avoir entendu une des opinions extrêmes, écoutons du moins l’autre.