CHAPITRE II. — Système du maintien

Indépendamment des raisons qui viennent d’être exposées et critiquées par le système adverse, et qui sont considérées par certains des partisans des Conseils de préfecture comme des considérations fondamentales de la nécessité de leur existence, mais que certains autres renoncent à invoquer !, en déclarant

! Voyez notamment Saint-Girons, Essai sur la séparation des pouvoirs dans le droit public français, p. 483 et suiv.

que la justification qu'elles donnent de la juridiction administrative est plutôt de nature à lui nuire qu’à la consolider, la doctrine du maintien, pour démontrer la justesse de ses vues, fait valoir un certain nombre d’autres arguments d’une portée bien différente, que l’on peut grouper sous les chefs suivants. Les uns tendent à montrer que la juridiction des Conseils de préfecture n’est pas si mauvaise qu’on veut bien le dire; d’autres ont pour but de prouver directement la nécessité de l'existence de ces conseils; une autre série s'attache à faire reconnaître l'impossibilité de l'adoption du système de la suppression ; enfin, en présentant un tableau des améliorations à réaliser dans l'institution actuelle, on fait voir que les inconvénients et les vices qu'on lui reproche

disparaissent entièrement.

SECTION I. — La juridiction des Conseils de préfecture est bonne.

$ I. — Vitalité des Conseils de préfecture.

Tout d’abord si la juridiction administrative en général et les Conseils de préfecture en particulier

devaient en réalité être, comme on le prétend, une

1 Cf. Aucoc, Comple rendu de l'académie des sciences morales et politiques 1894, t. 141, p. 80 et s.; Exposé des motifs projet loi Barthou, Annexe Chambre des députés, t. 37, annexe 2062, p- 1327.

source d’injustice et d’oppression pour l'individu, si on ne pouvait retirer de leur existence que des inconvénients, il y a longtemps qu’ils auraient cessé de vivre. Au contraire, depuis presque un siècle qu’on réclame leur suppression, malgré les nombreuses attaques qu’elle a eu à subir, la juridiction administrative est toujours debout. Chaque fois que les Chambres ont été saisies par des esprits judicieux de propositions tendant à améliorer l’organisation du Conseil d'Etat ou des Conseils de préfecture, la question de leur suppression pure et simple s’est toujours posée. Devant les diverses assemblées qui se sont succédé en France depuis la Restauration, l’on a développé avec habileté et talent les idées dont on se prévaut encore aujourd’hui ; on n’a pu cependant réussir à convaincre aucune de ces assemblées, : en 1830, en 1845, en 1848, en 1851, en 1872, on a toujours compris la nécessité de distinguer le contentieux administratif et le contentieux judiciaire, et de faire juger l’un et l’autre par des juridictions spéciales et séparées. On a bien montré le peu de cas qu'on faisait des arguments subversifs des partisans du retour aux tribunaux judiciaires du contentieux administratif, puisque l’on n’a cessé, depuis qu'ils ont été créés, de conférer aux Conseils de préfecture de nouvelles attributions, en accentuant et en augmentant de jour en jour leur importance. Les lois du 21 juin 1865 et du 22 juillet 1889 ont voulu perfec-

tionner ce qui était imparfait et non abolir une institution utile et durable. Le décret du 5 août 1881 et celui du 7 septembre 1881, qui ont institué dans nos colonies la juridiction administrative, ne sont-ils pas sa plus éclatante consécration ? Et si les ceritiques qu'on dirige contre elle étaient fondées, quelle serait donc la secrète raison qui les empécherait

toujours d'aboutir ?

Il. RARETÉ DES APPELS. — Si pour apprécier la valeur de cette juridiction des Conseils de préfecture qu'on attaque si souvent sans la connaitre, on s'adresse à ceux qui en sont justiciables, on se rend compte qu’elle est loin de produire de mauvais résultats. Si les décisions que rendent les tribunaux de préfecture n'étaient pas la plupart du temps satisfaisantes pour les parties, celles-ci ne manqueraient pas, puisque les jugements sont toujours rendus en premier ressort, d'en interjeter appel afin d'obtenir leur réformation. Elles y seraient d'autant plus disposées que, l'appel ayant lieu en général sans frais, elles n'auraient pas à craindre, en intentant une action nouvelle, de s’exposer, si elles succombent, à des frais considérables. Si donc les plaideurs ne recourent pas à la juridiction supérieure du Conseil d'Etat, incontestablement au-dessus de tout reproche, c’est qu'ils ont accepté la décision du juge du

premier degré et qu'ils pensent que si elle peut ne

pas être conforme à leurs intérêts, elle est du moins respectueuse de la justice. Or, les statistiques démontrent que le nombre des appels formés contre les décisions des tribunaux administratifs de première instance, est extrêmement limité. Pour les affaires contentieuses proprement dites, c’est-à-dire si on excepte les procès de contributions directes qui sont jugés sans débat, le chiffre des appels a été évalué à 9 pour 1.000 par un avis du Conseil d'Etat du 2 août 1888, rendu en vue d'apprécier le projet présenté par M. Rouvier le 25 juin 1887 ‘. Le même avis constate que le nombre des décisions réformées ou annulées par le Conseil d'Etat n’est pas de la moitié de celles qui lui sont soumises. C’est bien la preuve que la justice n’est pas si mal rendue devant les Conseils de préfecture. Quand on s'aperçoit que les jugements des tribunaux civils sont frappés d'appel dans une proportion notablement supérieure, si on considère que les décisions de la magistrature ne sont pas toutes, à la différence de celles rendues par les Conseils de préfecture, susceptibles d'appel, on serait même tenté de dire que

la justice civile ne vaut pas la justice administrative.

IT. RÉFUTATION DE L’ARGUMENT TIRÉ DE CERTAINS EXEMPLES PRATIQUES. — La doctrine de la suppression prétend justifier sa manière de voir par un

! Revue générale d'administration, 1888, t. 3, p. 216.

argument, à son avis très important, qu'elle tire de certains actes plus où moins critiquables de l’administration ou de ses tribunaux. On a vu qu’elle se réclame d'abord de la jurisprudence du Tribunal des conflits relative à l’abrogation de l’article 75 de la Constitution de l'an VIII en ce qui concerne Ja responsabilité des fonctionnaires. On prétend que les Conseils de préfecture doivent être rendus responsables de la théorie vicieuse élaborée par le haut tribunal administratif, parce que, pour la baser, il a dû s'appuyer sur la règle de la séparation des deux juridictions qui, n’ayant de raison d'être que par leur existence distincte et séparée, n'aurait pu, si elles avaient été confondues, servir d’instrument pour violer la loi qui eût alors été respectée. On dit aussi que cette atteinte portée à la loi n’est pas simplement le résultat d’une erreur commise de bonne foi ; mais que au contraire elle a été voulue et faite consciemment dans le désir de faire échec aux textes. Le Tribunal des conflits, dominé par l’esprit de corps et se solidarisant avec les administrateurs, n'aurait imaginé sa théorie que pour soustraire ceux-ci aux conséquences d'une réforme gênante pour eux. On peut tout d'abord, en ce qui concerne cette dernière considération, faire remarquer que le Tribunal des conflits, composé de magistrats de l’ordre judiciaire autant que de l’ordre adminis-

tratif, ne peut pas plus être considéré comme appar-

tenant à l’une plus qu’à l’autre des deux juridictions. Par sa composition, comme par son rôle, il est audessus des deux magistratures et ne peut être suspecté de favoriser l’une plutôt que l’autre. Il est vrai que le Garde des Sceaux, qui est président de ce tribunal, est un administrateur. Mais est-ce une raison pour insinuer que c’est son opinion seule qui prévaudra toujours parce qu’elle est prépondérante en cas de partage? C’est là une pure affirmation qui se justifie d'autant moins que dans l'une de ces questions dont on parle, l'arrêt du Tribunal, en indiquant qu'il y a eu discussion et partage de ses membres, montre par là même clairement que ceux-ci ne sont pas, comme on le prétend, aveuglément soumis aux volontés du Ministre et peuvent juger sans parti pris.

Le premier raisonnement n'est pas meilleur.

Quelles seraient donc les institutions qui resteraient debout si par cela seul que les textes qui les consacrent sont invoqués et employés pour mettre au jour des théories contraires à la loi, on devait, pour éviter qu'il en soit ainsi et empêcher les abus, condamner l'institution même à disparaître? Est-il possible de rendre responsable toute une organisation de la fausse application des textes qui la créent? Et, si demain, pour faire prévaloir des idées erronées et préjudiciables aux intérêts de tous, un tribunal

quelconque se basait sur les principes qui posent

notre constitution, ne devrait-on pas déclarer qu'à cause de cela, il faudra la réformer ? Est-il raisonnable enfin de juger de la valeur d’une institution sur quelques-uns seulement des actes de son fonctionnement, et croit-on avoir le droit de l’abolir parce qu'il en est quelques-uns de critiquables ? A ce compte, la Cour de cassation elle-même serait vouée à la mort, car est-elle toujours à l’abri du reproche et ne lui arrive-t-il pas parfois d’aller à l'encontre de la loi? Enfin, en ce qui concerne le troisième exemple qui montre comment la coexistence des deux juridictions a pu dans certaines espèces aboutir à consacrer des dénis de justice, on peut faire remarquer que la rareté même des cas qu’on peut citer à ce sujet, montre bien que le danger est plutôt théorique que pratique. On pourrait d’ailleurs le conjurer par l'établissement de règles nouvelles sur la détermination de la compétence de chaque juridiction.

S II. — La juridiction des conseils de préfecture est nécessaire.

On vient d'établir par ce qui précède que la juridiction des conseils de préfecture se justifie déjà par les bons résultats qu’elle produit; sa nécessité même et l'impossibilité de la supprimer sans risquer de

désorganiser les services judiciaire et administra-

tif, vont clairement apparaître à la suite des consi-

dérations suivantes.

SECTION II. — La juridiction des conseils de préfecture

est nécessaire.

$ I. — Séparation des pouvoirs.

Les partisans, comme les adversaires de la juridiction administrative, se réclament avec une égale force, on l’a vu plus haut, du principe de la séparation des pouvoirs pour justifier leur théorie. On sait que les règles admises à ce sujet par la législation positive, en refusant de consacrer l'existence distincte du pouvoir judiciaire et en établissant que celui-ci était une branche du pouvoir exécutif, ont par là même conféré à ce dernier pouvoir le droit d'organiser à sa guise la justice et de créer en dehors de la magistrature judiciaire des tribunaux administratifs, sans qu'il soit pour cela porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. C’est donc à juste titre que la doctrine du maintien peut se prévaloir de cette règle, sinon pour démontrer la nécessité de l’existence de la juridiction administrative, du moins pour constater que la décision positive donnée par notre législation sur la question, si elle peut à raison de son caractère contingent être considérée comme inférieure à la solution donnée par

la théorie pure, pourra acquérir une valeur égale à

cette dernière, si par ailleurs, la nécessité de la juridiction administrative étant démontrée, cette solution se trouve être en conformité avec les besoins

pratiques de l’organisation de la justice.

S IL. — Procédure spéciale.

Les formes de procéder devant les tribunaux administratifs sont à la fois simples, rapides et peu coùûteuses. D’après la loi du 22 juillet 1889, qui constitue un véritable code de procédure à l'usage des conseils de préfecture, immédiatement après l’enregistrement au greffe sur un registre tenu à cet effet, de la requête présentée par le demandeur, le président du conseil de préfecture désigne un rapporteur auquel le dossier est transmis dans les vingt-quatre heures. Huit jours après au plus tard, le conseil de préfecture se réunit en chambre du conseil et, après avoir entendu le conseiller rapporteur, il prescrit la notification de la requête introductive d'instance au défendeur auquel il est imparti un délai, fixé par le conseil suivant les circonstances, pour lui permettre de produire un mémoire en défense. Le temps dans lequel doit se manifester la réplique du demandeur est fixé également. Les explications écrites des parties ainsi présentées, le conseiller chargé de l'affaire prépare un rapport et quatre jours après l’avertissement qui en a été donné aux parties, le litige vient

en séance publique. Sur les conclusions du rapporteur et des parties, après les explications orales qu'elles peuvent présenter elles-mêmes ou par un mandataire, le jugement est rendu soit pour trancher de suite l’objet du procès, soit, si cela est nécessaire, pour éclairer la religion des juges, pour prescrire une expertise ou une enquête. Rien n'est plus simple que cette manière de procéder. Rien n'est aussi plus rapide, car dans un délai fort court à partir du jour où le litige a pris naissance, un jugement peut être rendu, tandis que devant les tribunaux civils, c'est à peine si les avoués ont respectivement signifié leurs conclusions. Rien n'est enfin moins coûteux. Car, en exceptant les frais nécessités par les enquêtes, expertises, visites de lieux ou autres mesures d'instruction qui peuvent être indispensables, les dépens comprennent seulement, aux termes de l’article 64 de la loi, les frais de timbre ou d'enregistrement, les frais de copie des requêtes ou mémoires et les frais de signification de la décision.

On peut donc affirmer que devant le conseil de préfecture, la justice est rendue presque gratuitement. Il en est de même des appels qui sont interjetés de leurs décisions. On le conteste cependant. « Tout le monde sait, dit un auteur, ! si un procès devant le

" Poitou, La liberté civile et le pouvoir administratif en France p70 et71.

Conseil d'Etat est chose difficile, interminable et ruineuse. » Dans une certaine mesure la critique pourrait sembler justifiée par l'encombrement persistant des affaires contentieuses au Conseil d'Etat malgré la création depuis 1888 de la section temporaire du contentieux. Mais ce n’est là qu’une apparence. Le retard des affaires n’est causé ni par les règles de la procédure, qui sont tout aussi simples que celles en usage devant le conseil de préfecture, ni par le défaut d'activité ou la négligence des conseillers d'Etat ; mais le retard résulte uniquement de l'insuffisance du nombre des membres de la haute assemblée, eu égard à l’affluence considérable des affaires qu'ils doivent juger. Le travail humain a des bornes qu'on ne peut dépasser; qu’on crée de nouveaux postes d’auditeurs, de maîtres des requêtes et de conseillers, les procès seront tranchés rapidement. — D'ailleurs, que sert-il de faire remarquer les retards apportés dans l'expédition des affaires du Conseil d'Etat, puisque l’on propose de les accentuer encore en le remplaçant par la Cour de Cassation et les Cours d’Appel ? — Qui ne connaît les lenteurs proverbiales de la Cour suprême? Qui ne sait qu'il faut presque deux ans et quelquefois beaucoup plus longtemps pour obtenir l'arrêt d’une Cour d'appel? Enfin, la substitution au Conseil d'Etat, qui est à la foi juge du fait et du droit, de deux juri-

dictions séparées pour apprécier l'un et l’autre,

recule encore, et de beaucoup, le jour de la décision définitive,

Qu'on pense que la cour de cassation qui casse un arrêt ne peut en tout cas le réformer et doit saisir du litige une autre cour d'appel; ‘qu’on réfléchisse que l'arrêt rendu par cette dernière pourra à nouveau être soumis au contrôle de la cour suprême et l’on n’hésitera pas à penser que l'avantage est du côté de la justice administrative.

Ces dernières considérations permettent de répondre à une autre objection plus pressante. On peut la formuler ainsi: l'éloge qu'on fait de la procédure en usage devant les tribunaux administratifs a pour but en définitive de critiquer celle qui est appliquée devant les tribunaux civils, et d’en faire le procès. En admettant la supériorité incontestable de la procédure administrative et en reconnaissant, comme c'est juste, que des réformes radicales doivent être opérées au code de procédure civile, cela ne prouve nullement qu'on doive conserver les conseils de préfecture. Rien ne serait en effet plus simple et plus facile, si l’on investit les tribunaux judiciaires du contentieux administratif, que d'appliquer devant eux, en ce qui concerne les nouveaux litiges qui leur seraient dévolus, les règles admises aujourd’hui devant les conseils de préfecture. « De même qu'il existe aujourd’hui pour les affaires commerciales

une procédure commerciale devant les tribunaux

civils jugeant commercialement, quel serait donc l'obstacle à ce qu’il y eût pour les affaires adminis- tratives une procédure administrative devant les tribunaux civils jugeant administrativement ! ? »

Sans doute il n'y a matériellement aucun empéchement à faire appliquer par les tribunaux civils les règles de procédure suivies devant les conseils de préfecture ; mais une telle réforme n’en est pas moins impraticable par cette raison que, si, même placée au sein de l’organisation judiciaire, la procédure administrative pourra bien revêtir les mêmes caractères et présenter les mêmes avantages qui la font rechercher aujourd'hui, ces mêmes avantages seront cependant comme anéantis, car, si le Conseil d'Etat, qui n’est juge que du contentieux administratif, ne peut déjà suffire à sa tâche et éviter l'arriéré, à plus forte raison, la Cour de cassation et les cours d'appels qui verront s’ajouter à leur rôle déjà encombré, toutes les affaires de l'administration, ne pourront, malgré leur nombre, examiner tous les procès pendants sans un retard encore plus considérable, qui fera perdre aux justiciables l'avantage, le plus grand peut-être, celui de la célérité de la procédure. Même, si pour un instant l'on voulait admettre l’impossible et supposer que le retard qui sera apporté à l'examen des affaires par les tribunaux judiciaires

1 Jacquelin, De la jurisprudence administrative dans le droit constitutionnel, p. 411.

ne sera pas plus grand que celui que fait subir le Conseil d'Etat, il resterait toujours la possibilité de voir s’éterniser le procès par suite de l’application de la règle que la cour de cassation n’est pas juge du fait. Quelque économiques que soient les procédures intentées devant les tribunaux civils, elles seront toujours plus coûteuses que si elles sont engagées devant les tribunaux administratifs, parce qu’elles seront pour une même affaire plus nombreuses, les frais de la procédure du pourvoi devant s'ajouter à ceux exposés en appel. Ainsi, la procédure administrative n’a d'efficacité réelle que si elle est dirigée par des tribunaux administratifs. En dehors d'eux, elle perd ses avantages. Pour conserver ceux-ci, il

faut donc maintenir ceux-là.

S IT. — Nécessité de la spécialisation du juge à raison

des connaissances spéciales.

Le principe de la division du travail vient encore renforcer l'argumentation précédente, en montrant combien il est peu raisonnable de vouloir exiger d'un même homme la science juridique universelle. Pour que les litiges administratifs, comme les litiges judiciaires, soient équitablement tranchés, pour que les particuliers qui s'adressent aux tribunaux judiciaires ou administratifs puissent trouver devant

eux des garanties de bonne justice, il est nécessaire

que le magistrat soit versé dans les principes de la science qu'il doit appliquer. Le juge administratif doit donc jouir de connaissances spéciales, relatives aux matières exceptionnelles dont il est appelé à connaître. Pour que le juge puisse les acquérir, il n'y a, selon les uns!, qu’un moyen, c’est de le placer au sein même de l'Administration; là, il se rendra bien compte du rôle de l'administrateur et des difficultés qu’il rencontre dans l’accomplissement de son devoir ; au milieu de l’activité et de la pratique des affaires, en voyant mettre en œuvre les principes, il en saisira mieux la portée et, lorsqu'il sera appelé à en faire l'application, il sera mieux pénétré de leur esprit.

Les autres auteurs se contentent d'indiquer que les études particulières qui sont indispensables pour la compréhension des lois administratives, sont assez étendues pour nécessiter la spécialisation du juge et par conséquent pour engendrer la distinction du juge civil et du juge administratif.

Les partisans de la suppression contestent l'exactitude de ce raisonnement. Pour eux, « la science du droit est une, ses principes sont les mêmes,

quelle que soit la nature des litiges »”. « Quand le

1 Comparez notamment Vivien, Etudes administralives, t. 1er, p. 140 et suiv.

2? Dramard, De la séparalion des pouvoirs el de la juridiction administrative. Revue pratique, t. 35, p. 457. BERNARD 11

livre de la loi est ouvert sous les yeux du juge, diton encore, ! il n’est pas plus difficile pour lui de lire une page qu'une autre. » C’est se payer de mots que de répondre ainsi. Peut-on prétendre que pour résoudre une question de droit, il va suffire de lire le texte de la loi et que la solution sortira lumineuse de cette lecture? Ne sait-on pas que le juge peut, dans bien des circonstances, se trouver en présence du silence de la loi, de son ambiguïté ou de son obscurité? Et dans tous ces cas, pourra-il rendre une décision satisfaisante, s’il n’a connu, par des études préalables, les raisons qui ont motivé les prescriptions du législateur, et s'il ne s’est bien pénétré de leur esprit ? Les lois civiles ont un autre but que les lois administratives. Elles ne sont pas conçues dans le même sens. Il faut donc les avoir étudiées spécialement pour pouvoir les connaître et les appliquer.

Mais, ajoute-t-on, même si des connaissances particulières sont nécessaires pour la compréhension des textes administratifs, il n’est pas utile d’avoir, pour en donner l'interprétation, une juridiction indépendante et séparée. Les juges ordinaires, habitués au travail, s’assimileront vite les nouvelles connaissances que l’on exigera d’eux ; ils seront rapidement familiarisés avec les lois administratives et

! Les idées de Jérémie Bentham sur l'organisation judiciaire, par Henri Hugues, p. 210, France judiciaire 1879, 1880.

leurs principes. « Le droit administratif n’est pas une science tellement abstruse, tellement hérissée de difficultés qu'il faille pour y pénétrer être doué d’un génie spécial!. » « Pourquoi ne trouverait-on pas dans le juge ce qu’on trouve dans l'avocat? Le juge, si l’on peut ainsi parler, a l’avocat pour souffleur ; l'avocat n’est soufflé par personne? » D'ailleurs, on voit que cette spécialisation, qu’on réclame, n’est pas si nécessaire, puisque notre législation ne l’a pas consacrée. Les magistrats de l’ordre judiciaire, en effet, ont à appliquer certaines lois administratives et la compétence même des juges administratifs entraîne pour eux l'obligation de trancher de nombreuses questions de droit civil.

Sans doute, les tribunaux judiciaires et administratifs exercent chacun un certain nombre d’attributions qui sont en dehors de leur sphère ; mais parce que les tribunaux judiciaires remplissent d’une façon satisfaisante les attributions exceptionnelles qui leur sont conférées en dehors de leur domaine, ce n’est pas une raison pour prétendre qu'ils ont par cela même une science suffisante pour les exercer toutes. Ce n’est pas que les magistrats ne présenteraient pas l'aptitude et les capacités exigées pour arriver à bien juger le contentieux administratif; mais c’est

{ Droz, Des tribunaux administratifs. Critiques el réformes.

France judiciaire 1877.

? Henri Hugues, loc. cit, p. 210.

qu'ils n'ont pu être amenés, à propos de leurs attributions administratives, à faire les études qui seraient indispensables pour qu'ils puissent connaitre à bon escient de toutes les autres affaires. Il est inexact aussi de dire qu'ils pourront acquérir les connaissances nécessaires. Car, il faut le répéter, s’il fallait à un homme approfondir toute la science du droit, quelles que soient les qualités exceptionnelles de son intelligence, sa vie n’y suffirait pas. L’impossibilité d’un tel labeur est comprise même par les esprits qui seraient les plus propres à embrasser un champ d’études aussi vaste : ceux qui font de la science du droit une étude purement spéculative, sans se laisser distraire par les travaux absorbants de la pratique, les auteurs eux-mêmes ont senti la nécessité de limiter leurs investigations dans un cercle plus étroit. Les uns sont des criminalistes, les autres s'occupent exclusivement du droit civil; d’autres enfin se consacrent au droit public. Dans ces différentes branches, on les voit encore se restreindre davantage, pour fixer leur attention sur des points de plus en plus particuliers. Croit-on, comme on le dit, qu'il en soit autrement pour l'avocat ? Tel ne se consacret-il pas à porter la parole dans les causes criminelles tandis que tel autre ne plaide que des contestations civiles? Et si l’on peut penser que l'avocat soit le € souffleur » du magistrat, ne serait-ce pas précisé-

ment parce que l’un à pu, en limitant le champ de

ses études, davantage approfondir les matières relatives aux questions qu'il traite, tandis que l'autre, contraint par ses fonctions d'examiner toutes les causes, s'est vu forcé d'appliquer son esprit sur des points trop divers pour qu'ilpuisseavoir conçu mieux que des notions élémentaires?

Le principe essentiel de la division du travail est aussi dans l'organisation judiciaire, comme il se trouve écrit dans la nature. Les juridictions spéciales qui existent encore aujourd'hui, Tribunaux de commerce, Cour des Comptes, etc., n’ont pas d'autre raison d'être que la nécessité de diviser le travail pour le mieux faire. Cela suffit aussi pour justifier les Conseils de préfecture.

IV. LÉGISLATIONS ÉTRANGÈRES. — Les défenseurs de la juridiction administrative invoquent enfin, pour la soutenir, l'exemple des législations étrangères. — Nous verrons au chapitre suivant que c’est avec raison qu'ils peuvent s’en prévaloir et invoquer cette parole d’un conseiller d'Etat italien, M. Giuseppe Mantellini, qui s’écriait après l'abolition de la justice administrative dans son pays : &« Chez nous, dans bien des cas, les affaires n’ont plus de juge, tandis que les Français que nous avons cru laisser en

arrière trouvent au moins un juge dans l'ordre administratif 1. »

1 Cité par Saint-Girons, Essai sur la séparation des pouvoirs dans le droit public français, p. 477 et suüiv.

S IT. — Critique du système de la suppression.

On peut faire à cette théorie deux ordres de critiques. Les unes sont de portée générale et s’attaquent à l’idée même du système ; les autres, se concentrant sur le détail et étudiant la réorganisation qu'on pro-

pose, font ressortir les inconvénients qu'elle recèle.

I. CRITIQUE GÉNÉRALE. -— À. Suppression du recours pour excès de pouvoirs. — La doctrine de la suppression se flatte d'améliorer la situation des particuliers vis-à-vis de l'administration, dans le règlement de leurs contestations avec elle. Elle pense leur offrir plus de garanties ; en réalité elle est moins libérale que la thèse du maintien. La disparition du recours pour excès de pouvoirs, conséquence nécessaire de la dévolution du contentieux administratif aux tribunaux judiciaires, supprime l'un des plus précieux avantages dont jouissait l'individu contre l'arbitraire des agents de l'administration. Le pouvoir judiciaire n'ayant pas le droit de critiquer les actes des administrateurs, et étant tenu, sous peine d’enfreindre le principe de la séparation des autorités, d'assurer l'exécution des prescriptions qui ont été édictées par l'administration, à la condition seulement qu'elles ne soient pas contraires aux dispositions de la loi, il arrivera, en l'absence du recours devant le

Conseil d'Etat, que le contrôle de l'administration

sera moins efficace qu'il ne l’est aujourd’hui. Certes, les tribunaux qui peuvent apprécier la légalité de la mesure administrative qui a été prise, pourront bien, lorsqu'elle violera un texte précis de loi, refuser de lui donner une sanction et par suite empêcher dans une certaine mesure l'oppression et l'injustice de frapper le particulier. Mais, pour qu'il en soit ainsi, il faudra que l'individu, aux droits duquel il est porté atteinte, refuse de se conformer à la mesure qui a été prise, qu'il s'insurge contre elle; il faudra qu'il se laisse traîner devant le tribunal chargé de punir les manquements à l'autorité, et qu’il subisse sinon l'affront, du moins l'ennui d’un procès devant la juridiction pénale. Le citoyen docile et respectueux des décisions de l’autorité, celui, trop ignorant pour pouvoir les discuter, ceux qui sont en définitive les plus dignes d'intérêt et qui ont le plus besoin de protection, ceux-là ne seront plus désormais sauvegardés. La décision de la justice n’a en effet d’autorité qu'à l'égard de la personne qui est en cause et la mesure de l'administration subsistera entière à l'égard de toutes les autres.

De-plus, dans certains cas, dans lesquels ladministrateur excède visiblement les pouvoirs qui lui sont conférés, la magistrature impuissante, se trouvera dans l'impossibilité d'y mettre ordre. C'est, par exemple, un préfet qui, voulant imposer à une com-

pagnie d'éclairage par le gaz l'obligation de payer une

redevance à l'Etat pour le passage des tuyaux de conduite sous le sol des routes nationales, révoque, sur le refus de la compagnie de consentir, l’autorisation délivrée précédemment d'établir la canalisalion!. Ou bien encore, agissant en vertu des pouvoirs qu'il tient des lois et ordonnances relatives aux établissements dangereux, incommodes ou insalubres, le préfet ordonne la fermeture d’une fabrique d’allumettes non autorisée, non pas parce qu'elle est dangereuse pour la santé publique, mais pour éviter à l'Etat de payer une indemnité d’expropriation nécessitée par la loi du 2 août 1872?. Dans ces hypothèses, que l’on pourrait aisément multiplier ”, l'acte de l'administration, considéré en lui-même, n'a rien de contraire en droit. Il est strictement légal. C’est en vertu de la loi du 22 décembre 1789 que le préfet à pu agir dans le premier cas ; dans le second, il à fait application du décret du 15 octobre 1810 et des textes qui le complètent. Il n’en est pas moins vrai cependant qu'il a abusé des pouvoirs que lui donnent ces dispositions de lois en s’en serant pour sauvegarder les intérêts financiers de

! Arrêt Conseil d'Etat du 19 mars 1880. D. 1880, 3, 109.

? Arrêt Conseil d'Etat du 26 novembre 1875 (deux espèces, Laumonier-Carriol ; Pariset). D. 1875, 3, 41.

* Voyez notamment supra, p. 140, l'espèce développée au texte (affaire Lesbats). L'arrêté du préfet de Seine-et-Marne constitue un cas d’excès de pouvoir par détournement de pouvoirs,

l'Etat, tandis qu'ils ne lui ont été attribués que pour maintenir la conservation du domaine public et assurer la sécurité générale. Cependant, comme l'administration a agi dans la limite de ses pouvoirs, quoiqu'elle en ait usé pour des motifs autres que ceux en vue desquels ils lui ont été accordés, l’autorité judiciaire sera dans l'obligation de repousser comme mal fondées les plaintes cependant justes des particuliers. Elle sera tenue de faire respecter la décision de l’agent administratif parce qu'il ne lui appartient pas de juger les motifs qui ont pu le déterminer à agir; elle doit seulement rechercher si la loi n’a pas été violée. Combien les particuliers ne regretteront-ils pas la juridiction administrative qui n'hésite pas à annuler de pareils actes!

I y a plus. L'individu peut se trouver lésé par l'administration et sans qu'il soit intervenu cependant aucune décision de sa part. C’est, au contraire, son refus d'agir, injustifié, qui va causer un préjudice à l’administré. Ainsi, par exemple, un préfet refuse de délivrer un permis de chasse, quoique celui qui le demande ne se trouve dans aucun des cas de privation indiqués par la loi; ou bien un propriétaire riverain de la voie publique demande un alignement en vue de pouvoir bâtir ou se clore et il n'obtient aucune réponse. Quelle protection trouvera le particulier contre de tels agissements ?

Comment pourra-t-il triompher de l'injustice de

l'administration ? Le pouvoir judiciaire pourra-t-il l'aider en quelque facon? On répond que le réclamant aura la possibilité de se pourvoir, contre l’absence de décision à son égard, devant le supérieur hiérarchique du fonctionnaire qu’on incrimine. C’est incontestable; mais ce recours qui dans l’état actuel des choses se présente comme un surcroît de précautions prises en faveur de l'individu, pourra, s’il est seul possible, ne pas le sauvegarder suffisamment. Car, au lieu de pouvoir exiger l'annulation de l'acte qui le lèse, le particulier n'aura que la ressource de demander à l'administration de bien vouloir rapporter la mesure qu'elle a prise. Son droit sera à la discrétion du pouvoir même qui l’a violé. Il est en tout cas véritablement plaisant de remarquer qu'on pense que les administrateurs eux-mêmes pourront apprécier sans parti pris les réclamations dirigées contre les actes de leurs subordonnés qui ont pu n’agir que par leur ordre, quand d'autre part, on estime que les juges administratifs doivent être supprimés parce qu'ils sont placés trop près de l'administration pour ne pas être suspects de lui être favorables.

Le recours pour excès de pouvoirs est donc nécessaire pour que l'individu obtienne pleine justice. Dès avant la loi du 24 mai 1872, le Conseil d’État l'avait bien compris et, désireux de sauvegarder la

liberté de chacun, il avait pu, par une interpréta-

tion large des textes de la période révolutionnaire, réussir à établir et à développer la belle théorie que l'on connaît, toute en faveur des particuliers. Que l'on vienne, après cela, soutenir que l'administration ne fait qu'un avec la juridiction administrative et que la suppression de cette dernière réalisera le progrès.

B. Traditions de la nation. — La raison qui peut amener le plus sûrement la condamnation du système de la suppression, c’est qu'il est contraire aux traditions de la nation. Quoique l'institution de la juridiction administrative soit l'œuvre de la Constituante, l’idée n’en est pas moins très ancienne; elle a son germe dans notre ancienne France, et depuis l'établissement, en 1789, des règles de la séparation des pouvoirs, elle se présente comme une conciliation à la liberté d'action nécessaire à l'administrateur et à la garantie due au particulier. Cet état de choses, qui est séculaire, est conforme au génie de notre nation. On conçoit que dans d’autres pays il puisse ne pas exister sans que pour cela l'administration ou le particulier aient à en souffrir; mais il faut tenir compte, pour apprécier le système étranger, non des résultats qu’il peut produire sur le sol de la nation qui l’applique, mais de ceux qu'il pourrait ‘engendrer s’il était transplanté chez nous. Or, rien n’est plus incertain, rien n'expose plus à des mé-

comptes, que cette application chez nous des insti-

do

tutions de peuples de mœurs, d'habitudes et d’un caractère différents. Le système de la suppression serait-il indiqué comme seul d'accord avec les principes de justice et de raison qu'on n'aurait pas encore la preuve qu'il soit bon. On devrait craindre de l'appliquer en France parce qu'il n’y a jamais fonctionné et qu'à ce titre il peut sembler mauvais comme contraire à l’état des mœurs politiques et au génie de la nation.

C. Réfutation de l'argument d'économie. — La théorie que l’on combat fait valoir l’économie que la suppression des conseils de préfecture permettrait de réaliser. Tout d’abord, on peut contester l’exactitude des prévisions des adversaires de la juridiction administrative et prétendre, sans qu’on puisse être taxé d’invraisemblance, que la dévolution aux tribunaux du contentieux administratifentrainera pour eux un surcroît de besogne tel que dans certains d'entre eux, tout au moins, l'encombrement des affaires ne tardera pas à se produire et nécessitera, à brève échéance, la création, comme au Conseil d'État, de magistrats supplémentaires. Les nouveaux postes ne devront pas être bien nombreux pour engendrer une dépense égale à celle que l’on propose de supprimer. Mais, considéré en lui-même, et supposé exact, l'argument ne porte pas. Sans doute, on ne doit pas, dans un Etat, faire de dépenses inutiles

et gaspiller les deniers publics en créant des siné-

cures, mais il est, d'autre part, fort dangereux de retirer de l’organisation générale de l'Etat un des rouages qui ont jusqu'ici servi à son fonctionnement sous le seul prétexte de l’économie. Pour supprimer une institution, il faut qu’elle soit démontrée inuile. Quelque coûteuse qu’elle puisse étre, si elle présente, comme on a essayé de le montrer, des avantages qu'il ne soit pas possible de trouver ailleurs, elle doit être conservée. Dans le rapport qu'il présenta au Tribunat à propos de la loi de l’an VIII, Daunou l'avait bien compris lorsqu'il disait : « Je ne sais rien de moins dispendieux que l’empressement à faire toutes les dépenses qui sont reconnues néces-

saires!, » Que l’on médite ce mot profond.

IT. INCONVÉNIENTS DU SYSTÈME PROPOSÉ. — Sans vouloir essayer de relever tous les inconvénients qui résulteraient du mode de remplacement qu'on propose pour obvier à la suppression des Conseils de préfecture, et dont beaucoup ne pourraient se révéler que par le fonctionnement pratique du système, on peut du moins en indiquer de tels qu'ils achèveront de convaincre de l'impossibilité de la réforme.

À. Fonctions contentieuses. — En ce qui concerne

la partie de la réorganisation, qui est le but princi-

! Moniteur, 1e ventôse an VIIT, p. 604.

rie

pal de la réforme et qu’on considère comme la plus avantageuse, l'attribution aux tribunaux du contentieux administratif, elle n’est pas sans présenter de graves reproches. En premier lieu, sans vouloir insister, parce que cela ressort des développements qui ont été donnés plus haut, sur les difficultés matérielles qui s'opposent à ce qu'un tribunal, investi déjà d’autres attributions de juridiction, puisse, sans encombrement et avec toute la rapidité désirable, juger sa quote-part des 400.000 litiges que tranchent annuellement les Conseils de préfecture, la nécessité d’un tribunal spécial pour les affaires contentieuses administratives résulte à l’évidence de la considération suivante : il importe, dans l'intérêt des affaires publiques, que l’autorité chargée de statuer sur les difficultés que peut faire naître la gestion des intérêts publics ait une sphère d’action assez vaste pour ne pas nuire à l’unité de direction qui doit présider à une bonne administration. Les affaires administratives, telles que, par exemple, les grandes entreprises de travaux publics, les dessèchements de marais, les fournitures aux armées, etc., comprennent souvent des circonscriptions beaucoup plus vastes que le ressort des tribunaux judiciaires, et l’on ne saurait soumettre les contestations qu’elles engendrent à des juges aussi nombreux. De même qu'il est nécessaire que l’action administrative soit

centralisée pour pouvoir être utile, de même il est

indispensable qu'il en soit ainsi pour la juridiction !. Les nombreux tribunaux civils et les Cours d'appel qui se partageront la juridiction souveraine et unique du Conseil d'Etat, détruiront l'unité de la jJurisprudence administrative. Il en résultera que, ne sachant de quel côté diriger sa marche, et subissant le contre-coup de toutes les oscillations et des variations de la jurisprudence, l'administration sera bientôt dans l'impossibilité d'empêcher la désorganisation et le désordre causés par cette diversité de décisions différentes sur les mêmes questions.

En second lieu, le système de la suppression des conseils de préfecture engendre un autre inconvénient et une contradiction, du moins pour ceux qui pensent, comme M. Morlot, que l'abolition du conseil de préfecture n’entrainerait pas celle du Conseil d'Etat. En effet le contentieux administratif va se trouver partagé d’une manière bien bizarre entre les tribunaux judiciaires d’une part et le Conseil d'Etat d'autre part. Car toutes les affaires administratives dont connaissaient en première instance les Conseils de préfecture, sont dévolues aux tribunaux d’arrondissement et seront jugées en appel par les Cours judiciaires et la Cour de Cassation. Au contraire, les affaires pour lesquelles le Conseil d'Etat constitue à

la fois le premier et le dernier degré de juridiction,

1 Cf. Vivien, p. 146 et suiv., Etudes administratives, t. Ier.

qui n'étaient pas soumises au Conseil de préfecture, continueront à être jugées devant le Conseil d'Etat, ainsi que tout le contentieux des autres tribunaux administratifs. Pour répondre en partie à cette objection, on pourrait être tenté de décider que les appels formés contre les jugements des tribunaux civils rendus sur des affaires administratives, seraient portés devant le Conseil d'Etat. Mais, outre qu'il serait bizarre de confier en première instance le jugement des litiges administratifs à une juridiction judiciaire, et en appel à une juridiction administrative, ce serait faire voir que c’est de parti pris qu'on réclame la suppression des Conseils de préfecture. Car, si on admet que la juridiction administrative du Conseil d'Etat soit bonne, pourquoi celle des conseils de préfecture ne pourrait-elle l'être si on les organisait comme leur tribunal d'appel? C’est là une contradiction manifeste du système de la suppression. À ce prix, réalise-t-il plus de simplicité que l'organisation actuelle ?

Enfin, il est une critique qu'on adresse au Conseil de préfecture, qui sera bien plus encore suscepüble d’être reprochée au tribunal judiciaire. On dit que dans bien des cas, par exemple en matière de contributions directes, le Conseil de préfecture n’examine même pas la contestation et se borne à statuer conformément aux conclusions présentées par l’ad-

ministration compétente. Si l’on pense qu'il en soit

ainsi d’une juridiction composée de fonctionnaires qui se préoccupent uniquement de questions administratives, ne doit-on pas admettre à plus forte raison que, presque totalement ignorants des principes du droit administratif qu’ils négligent pour des études de droit privé, les magistrats de l’ordre judiciaire soient plus encore enclins à prononcer les yeux fermés, suivant l’avis qui leur est fourni par les divers services intéressés, par exemple par le directeur des contributions directes, s’il s’agit d’un litige de cette nature?

B. Fonctions consultatives et autres. — À cet égard, le système de la suppression est simple mais grave.

Il constate qu’en fait le préfet consulte le moins possible les conseillers de préfecture ; que ceux-ci, dans la plupart des cas et sauf de rares exceptions, sont au surplus incapables de pouvoir l’éclairer et il conclut que l’on doit supprimer comme inutiles les fonctions consultatives. On ne se demande pas s’il serait bon qu’elles fussent exercées sérieusement ; mais, parce que des fonctionnaires ne remplissent pas cette partie de leurs attributions avec tout le soin désirable, on pense devoir ne pas les obliger à mieux et on les allège purement et simplement. Les fonctions consultatives sont au contraire nécessaires parce qu’elles sont pour les particuliers une garantie contre l’action gouvernementale. L'administrateur,

passionné pour la réalisation du but qu'il poursuit, BERNARD 12

Re

ne pense pas toujours assez aux droits individuels; le conseil par de sages avis le ramènera à une juste mesure. Supprimer ces attributions, c’est aller à l'encontre de l’idée de la décentralisation reconnue utile par tous, parce qu'elle est la base d’un régime vraiment libéral; c’est centraliser au lieu de décentraliser. De plus, le rôle consultatif des Conseils de préfecture, en faisant participer ses membres à l’administration, leur permettra d'acquérir les connaissances spéciales qui leur sont nécessaires pour juger le contentieux administratif.

Le projet du 14 juin 1872 semble avoir été préoccupé de ces idées : car bien qu'il prononce dans son article 4 la suppression des attributions consultatives, il semble prévoir qu'on sera bientôt obligé de les rétablir puisqu'il fixe éventuellement l'autorité qui en serait chargée.

La répartition des autres attributions des Conseils de préfecture, faite par la théorie de la suppression entre diverses autorités, quand elle ne se présente pas comme plus défectueuse que l’organisation actuelle, justifie bien cette vérité que le changement n'est pastoujours le progrès. En résumé, si l’on netient pas compte des vices de l’organisation des Conseils de préfecture que la thèse de la suppression permettrait d’anéantir, mais auxquels il est possible de remédier sans détruire l'institution, comme on va le

montrer, les adversaires de la juridiction adminis-

trative ne peuvent plus guère se réclamer que de l’avantage qui consisterait à dégrever le rôle si chargé du Conseil d'Etat. Quel résultat minime pour la suppression de tant de garanties et la création de

tant d’inconvénients !

SECTION IV. — Améliorations à réaliser.

L'institution des Conseils de préfecture, qui vient d'être ainsi défendue, n’est pas exempte cependant d'imperfections. Les partisans de la supression les ont constatées avec une âpreté toute particulière. I] importe de remarquer qu'à cet égard ils ont eu raison. Leur tort a été d’avoir cru que les vices qu’ils ont rencontrés étaient inhérents à l'institution ellemême et qu'on ne pouvait les faire disparaître qu’en l’anéantissant aussi. Il est au contraire fort possible de faire état des justes critiques qui ont été faites tant dans l’organisation que dans la répartition des attributions des conseils, en faisant droit à ces récla- -mations par des modifications assez heureuses pour permettre de ne rien retrancher aux garanties existantes tout en détruisant les défectuosités qui les empêchent de produire pleinement leurs effets. C’est

le point qui reste à examiner.