I. DANS L'ORGANISATION. — Une première réforme

à faire est relative à la présidence du Conseil de

préfecture. Lors de la discussion à laquelle donna lieu en l’an VIII cette partie du projet de la loi sur la division du territoire et l'administration, quelques esprits s'étaient déjà élevés contre le rôle trop prépondérant qui était fait au préfet relativement au jugement des affaires contentieuses!. Mais leurs voix isolées ne purent être entendues à cette époque où l’on avait devant les yeuxles abus qu'avaient commis les Parlements vis-à-vis de l’administration, et c’est avec intention qu’on plaça le préfet au sein des juges pour les empêcher, disait-on, d’entraver l’administration et de se faire «un esprit opposé à ses besoins». L'inconvénient qui résultait de la présence au Conseil du préfet avec voix prépondérante en cas de partage, ne tarda pas à être signalé; mais malgré les critiques répétées qui se sont succédé à cet égard jusqu’à nos jours, la loi n’a pas été modifiée. On est unanimement d'accord aujourd’hui pour fermer au préfet l'accès du Conseil de préfecture, en qualité de juge; le rôle de ministère public qu’on lui réserve devant suffire pour lui permettre de sauvegarder les intérêts de l'administration. La création d’un président spécial n'aura pas seulement pour effet de pla-

cer les membres du Conseil de préfecture sous l’au-

! CJe trouve que, dans le projet, le préfet se mêle trop souvent et surtout avec trop d'influence aux juges du contentieux. » Gillet de l'Oise, Moniteur, 27 pluviôse an VII p. 586.

torité d’un chef propre à exiger d'eux le travail et l'impartialité ; elle permettra aussi de répondre avec avantage à la première partie de l’objection qu'on a faite aux Conseils de préfecture, en disant qu'ils sont Juge et partie.

Rien n'est plus simple aussi que de remédier au reproche d'inaptitude et d’inexpérience qu'on adresse encore aux conseillers de préfecture. Les moyens ne manquent pas pour composer le tribunal administratif de juges présentant toutes les garanties de capacité désirables. Selon les uns, on pourrait rétablir le mode de recrutement qui avait été primitivement employé. I1 consisterait à conférer les fonctions de conseiller de préfecture à des hommes qui auraient acquis des connaissances et de l'expérience par une vie passée dans la pratique des affaires. Ce seraient d'anciens avoués, d'anciens avocats, des notaires honoraires, désireux d'occuper leurs loisirs et de compléter une carrière honorablement remplie en exerçant des fonctions qui seraient pour eux comme une retraite.

D'après d’autres auteurs, il vaudrait mieux réserver les postes de conseillers aux administrateurs distingués qui auraient fourni une longue carrière. Cela permettrait de les récompenser des services rendus et ils seraient plus aptes peut-être que tous autres à juger sainement les difficultés de l'administration !.

1 Saint-Girons, p. 490, loc. cit.

D'autres enfin indiquent que pour assurer le bon recrutement des conseillers, il suffira de se montrer plus sévère en ce qui concerne les conditions exigées. On n'aurait qu'à soumettre les aspirants aux fonctions de conseillers, à un examen éliminatoire portant sur l’ensemble du droit administratif, analogue à celui qui a lieu pour l’auditorat au Conseil d'Etat !. On pourrait aussi développer dans les facultés de droit l’enseignement du droit administratif et établir une licence où les études administratives seraient prédominantes en regard de celle qui nécessite surtout des connaissances de droit privé. On objecte que les conseillers ainsi recrutés n'auront pas, malgré toute leur science, les connaissances pratiques que donne l'expérience des affaires. C’est exact ; mais à cet égard l’inexpérience n'est-elle pas la même partout au début? Les juges suppléants des tribunaux judiciaires, les auditeurs au Conseil d'Etat ontils, au début de leurs fonctions, plus d’expérience que n'en auraient les conseillers de préfecture? On dit aussi qu'avec ces nouvelles exigences, on ne trouvera plus de candidats, parce qu’on s’éloignera d'une fonction où il sera si difficile d’entrer sans qu'on puisse avoir l'espoir de trouver la compensation des études spéciales qu’on a faites. La réponse est que pour trouver des concurrents en foule, il suffira de rendre la situation des conseillers plus en-

! Voyez notamment Milcent, loc. cit., p. 329,

viable et plus avantageuse. Il n’y a pour cela qu’à relever notablement les traitements. Que les émoluments alloués aux membres des tribunaux administratifs de première instance, soient, comme pour ceux du second degré, suffisants pour assurer une situation indépendante et aisée, on sera sûr que les postes seront recherchés et sollicités par des gens instruits et intelligents qui se détournent aujourd’hui d'une carrière qui ne peut leur donner de satisfaction. De plus, en instituant un système d’avancement sur place, on aurait encore plus de chances de s'assurer un personnel d'élite.

La dépendance des conseillers de préfecture visà-vis de l’administration active se trouvera, par ce système, totalement supprimée. En effet, le préfet, qui, réduit àson rôle d'administrateur, est déjà moins bien placé pour peser sur les décisions des conseillers de préfecture, n'aura plus aucune influence sur eux du jour où, trouvant dans les fonctions qu'ils exercent, une situation qui satisfasse leur ambition, ils n’auront plus le désir de devenir membres de l'administration. Ils n'auront plus à ménager les susceptibilités de celui qui devait les noter ; n'ayant rien à solliciter de lui, ils en seront indépendants. Ainsi, le poste de conseiller de préfecture, convenablement rétribué, assurera à son titulaire la liberté et la tranquillité d'esprit, conditions sans lesquelles on

ne peut bien juger.

La réalisation d’une autre réforme permettra enfin de rendre à l'institution modifiée tout le prestige auquel elle a droit, en mettant désormais le juge administratif à l’abri du reproche qu'on peut lui faire d’être juge et partie. Une première modification qui ne saurait faire l'objet d'aucune contestation, consiste à changer le mode de suppléance établi par la loi pour le remplacement des juges empêchés ou en congé. Il est facile d'instituer, par analogie de ce qui a lieu pour la magistrature judiciaire, des conseillers adjoints ou suppléants. Mais les auteurs diffèrent sur le point de savoir s’il est utile aussi, pour empêcher la suspicion des membres du Conseil, de leur enlever leurs attributions consultatives. Certains estiment que les réformes qui viennent d’être exposées sont suffisantes pour assurer la complète indépendance des conseillers et que la nécessité de leur faire acquérir des connaissances spéciales rend indispensable leur rôle de conseils de l’administration. D'autres pensent qu’elles doivent être supprimées, les Conseils de préfecture ne pouvant échapper à la suspicion légitime de l'opinion publique, si leurs membres ont participé à la gestion des affaires administratives et y ont pris parti. Telles sont les réformes qui, d'après la plupart des partisans de la

doctrine du maintien!, sont nécessaires mais suffi-

! Voyez à cet égard le projet présenté, le 6 juin 1891, par

santes pour assurer le bon fonctionnement de l’institution. Il est cependant quelques auteurs qui veulent conférer aux conseillers de préfecture d’autres garanties destinées à assurer plus pleinement leur indépendance !. Pour eux, il est absolument indispensable de faire jouir les membres des tribunaux administratifs de l’inamovibilité accordée aux magistrats de l’ordre judiciaire, parce que, quoiqu'on puisse prétendre avec justesse qu’elle n’est pas la raison même de l'indépendance du juge, il n’en est pas moins vrai qu'elle est nécessaire pour lui permettre de conserver sa liberté en le plaçant à l'abri d'une révocation arbitraire. Le danger de pression de la part du gouvernement est d'autant plus menaçant en ce qui concerne les juges administratifs, que, comme le font remarquer avec raison les partisans du système de la suppression, les litiges où l’administration à des intérêts engagés et à propos desquels elle cherchera, par conséquent, à peser sur la conscience du juge, sont la plupart du temps des procès de la compétence des tribunaux administra- M. Constans, ministre de l’intérieur, Revue générale d'administration, 1891, t. 3, p. 91.

! Voyez notamment Cormenin, Du Conseil d'Etat, p. 154; Macarel, Des tribunaux administratifs, p. 49 et suiv.; Saint- Girons, loc. cil., p. 490 et suiv. Contra Quentin-Bauchart, Etude sur la jurisprudence administrative, p.146 et 147; Revue critique, 1870; Migneret, loc. cit., Revue critique, 1873, t, 39,

p. 65 et suiv.; Répertoire Laferrière et Béquet, au mot département, 1892, t. 10.

tifs. L'inamovibilité est de toute nécessité même si on la suppose inutile pour conserver l'intégrité du magistrat ; la raison qui la justifie, c'est qu'elle permettra d'éviter que l'opinion publique puisse soupconner les juges de manquer de fermeté et d'impartialité : elle servira au prestige de la magistrature administrative comme elle consacre celui des tribunaux. Malgré l'autorité qui s'attache au nom des adversaires de l’inamovibilité!, nous pensons que ceux qui la soutiennent ont raison. Pour la repousser, on invoque tout d’abord deux raisons. La première fait remarquer que si le Conseil de préfecture devient inamovible, on sera contraint de les faire rompre complètement avec l'administration active et, par conséquent, les qualités qu'ils pourraient gagner à son contact vont disparaître au détriment d’une bonne justice. S'il devait résulter de l’inamowvibilité une telle conséquence, on pourrait hésiter à l’accorder, quoique ce ne soit pas une raison pour ceux qui suppriment les attributions consultatives. Mais il n'y a nullement impossibilité à ce que les conseillers de préfecture, même inamovibles, continuent à exercer leurs fonctions consultatives ; on peut même dire que l'avis qu’ils donneront sera, s’il est possible, encore plus désintéressé.

Notamment Aucoc, Observations sur la question de la juridiction administrative. Bulletin de la société de législation comparée, 1873, p. 301.

Quant à prétendre, et c’est la seconde considération qu'on fait valoir, que les Conseils de préfecture inamovibles « chercheraient à empiéter sur les tribunaux et l'administration », c’est là un danger purement imaginaire. Les magistrats administratifs inamovibles n'auront pas plus de tendance que s'ils ne l’étaient pas, à sacrifier les intérêts de l’administration. Il reste une objection plus sérieuse et qui est de nature à faire hésiter, Personne ne doute, dit-on, de limpartialité des arrêts rendus par le Conseil d'Etat, et cependant les membres de cette juridiction ne jouissent pas de l’inamovibilité. Les garanties dont est entourée la révocation de ces fonctionnaires sont donc suffisantes pour protéger le juge administratif et satisfaire le public, sans qu'il soit nécessaire de recourir à l’inamovibilité. Qu'on étende ces garanties aux membres des Conseils de préfecture, et cela suffira. Sans contester l'exactitude de ce raisonnement, on peut se demander si ce n'est pas de parti pris qu’on refuse de conférer l’inamovibilité aux membres des tribunaux administratifs, puisque l’on n'aperçoit aucune bonne raison de ne pas l’accorder, et qu’elle permet de rassurer plus complètement l'opinion publique. Ce sera donc faire preuve

de libéralité que de la conférer.