DIS

constitue le juge d'appel et qui est à la fois, comme en France, un conseil d'administration et un tribunal administratif, se divise en plusieurs sections. L'une d'elles, la section contentieuse, est chargée de l’examen des litiges administratifs. Elle est composée de treize conseillers d'Etat, nommés par le roi et révocables par lui, de sorte qu’à l'inverse de ce qui existe dans notre législation, les membres du tribunal administratif supérieur ne jouissent d'aucune garantie d'indépendance tandis que la juridiction inférieure est fortement organisée par l'inamovibilité dont jouissent, soit à vie, soit pour la durée de leurs fonctions, les magistrats qui la composent. Il y a aussi en Espagne un certain nombre de tribunaux spéciaux dont certains sont constitués par des administrateurs. Le plus important est le tribunal des comptes (tribunal de cuentas) qui se compose d’un président et de neuf membres (ministros) nommés par le roi en conseil des ministres. La répartition des attributions entre les tribunaux judiciaires et administratifs ne s'inspire d'aucune règle fixe et laisse place à l'incertitude. Le Conseil d'Etat juge en appel les contestations tranchées en première instance par le tribunal provincial. La justice est rendue tantôt par la section du contentieux, tantôt par la Chambre du contentieux (sala de lo contencioso), tantôt par l'Assemblée plénière (en pleno). De même

que cela existait en France avant 1872, le Conseil

d'Etat espagnol n’a aucun pouvoir propre de juridiction. La fiction de la justice retenue est appliquée.

- I PORTUGAL. — Une organisation, semblable à celle de l'Espagne et copiée sur le système français, est en vigueur en Portugal. D’après la loi du 18 mai 1841, intitulée Code administratif, et modifiée par une autre loi du 6 mai 1878, le tribunal administratif du premier degré est le Conseil de district. Il est établi au chef-lieu de chacun des 21 distriets entre lesquels est divisé le territoire. Il se compose de quatre membres dont deux au moins doivent être gradués en droit, et qui sont nommés pour quatre ans par le gouvernement. Le gouverneur, ou préfet, préside le tribunal et le secrétaire du gouvernement civil remplit les fonctions de commissaire du gouvernement.

Le tribunal administratif supérieur, qui, comme d’ailleurs les Conseils de district, a à la fois des attributions administratives et contentieuses, se compose de sept membres auxquels viennent s'ajouter pour remplir le rôle de ministère public deux ad-

joints du procureur général.

III. Irarre. — Les divers Etats de l'Italie, avant son unification, n'avaient pas résolu de la même

facon la question de la justice administrative. Cer-

taines législations avaient laissé aux administrateurs le soin de juger les litiges administratifs. C’est ainsi que dans l'Etat de Modène, le ministre de l'Intérieur seul jusqu'en 1852, les délégations provinciales en première instance depuis cette époque, sont investis des attributions contentieuses administratives. Le même principe est admis par la législation des Etats pontificaux-et du royaume Lombard-vénitien. Toutefois, dans ce dernier Etat, les impôts directs, qui avaient ressorti à l'autorité judiciaire jusqu'en 1835, étaient jugés par des tribunaux mixtes composés de magistrats et de fonctionnaires.

D’autres Etats, au contraire, crurent devoir institituer la justice administrative. Dans le royaume des Deux-Siciles, la Grande Cour des comptes jugeait la plupart des questions contentieuses avec le concours d'un certain nombre de tribunaux spéciaux ; la Consulte générale du royaume était chargée du jugement des conflits.

La Sardaigne, après 1842, abolit la juridiction des intendants et institua, pour le premier degré de la juridiction administrative, des Conseils de Gouvernement ou Conseils de préfecture. Au second degré, la Chambre des Comptes, dont les membres étaient inamovibles, statuait sur les litiges contentieux, jusqu'à la loi du 25 avril 1859, qui les remplaca à cet égard par le Conseil d'Etat.

Certaines législations, enfin, avaient. dévolu à

oies

l’autorité judiciaire le contentieux administratif. Il en fut ainsi dans les Romagnes par suite du décret du 31 août 1859, et dans l'Ombrie à partir du 9 novembre 1860. La même règle fut suivie en Toscane, où, cependant, le contentieux des impôts directs, des travaux publics, des comptes et des pensions se trouvait en dehors de la compétence de l'autorité judiciaire.

En présence de ces trois solutions différentes qu'elle trouvait en elle-même, l'Italie unifiée consacra, en 1865, le principe de l'abolition de la justice administrative. La loi du 20 mars 1865 ne supprima cependant pas les tribunaux administratifs. Dans son article 12, elle les maintient pour certains cas. Le Conseil d'Etat, dont la section contentieuse est supprimée, le Conseil de préfecture et la Cour des Comptes restent investis d’un certain nombre d’attributions qu'on n’a pas cru devoir conférer aux tribunaux judiciaires, comme par exemple les contestations entre l'Etat et ses créanciers pour l'interprétation des contrats d'emprunt et les réclamations en matière de pensions. Certaines commissions spéciales sont également chargées de juger le contentieux des impôts directs.

Mais la loi du 31 mars 1889 revint sur ce système et rendit à la juridiction administrative du Conseil d'Etat la plénitude de ses fonctions, en rétablissant

dans son sein la section du contentieux. Peu après,

Ar

une autre loi du 1 mars 1890 instituait la junte provinciale administrative comme tribunal administratif de premier degré. Par la généralité de ses termes, l’article 1e de la loi confère une compétence générale en matière administrative à ce tribunal et le rend juge ordinaire et de droit commun en l'investissant du droit de décider, € en jugeant même au fond, des mérites des recours qui ne sont pas de la compétence de l'autorité judiciaire, qui ne sont pas non plus soumis à la juridiction ou aux attributions contentieuses des corps et conseils spéciaux» (art. 1er, loi du 17 mai 1890)!. La justice administrative se compose du préfet président, de deux conseillers de préfecture, nommés chaque année par le ministre de l'Intérieur, de quatre membres titulaires, et de deux suppléants élus par le conseil provincial. Les membres du Conseil d'Etat sont nommés, au con-

traire, par le pouvoir exécutif et révocables par lui.

IV. SUISSE. —— En Suisse, la Constitution fédérale du 29 mai 1874 remet en principe les fonctions de juridiction tant administrative que judiciaire au Tribunal fédéral, dont les membres sont nommés par l’Assemblée fédérale. Certaines affaires expressément déterminées sont cependant réservées au

Conseil fédéral qui est donc investi en même temps

Annuaire de législation étrangère, 1891, p. 379.

de la fonction exécutive et d’attributions de juridiction. Ce Conseil constitue en effet le pouvoir exécuif. Il est composé de 7 membres. Les matières qui lui ont été attribuées sont très diverses et certaines difficultés, dont il doit connaître, sont du domaine naturel de l'autorité judiciaire. Telles sont par exemple les contestations relatives à l'état civil des citoyens, la liberté de conscience, du commerce et de l'industrie.

Parmi .les divers cantons, un certain nombre (Soleure, Berne, Fribourg, Zurich, Schwitz, Thurgovie, Schaffouse, Lucerne, etc.) ont imité la législation fédérale. D’autres, au contraire, ont remis aux tribunaux judiciaires la connaissance du contentieux administratif. Un seul canton, le Valais, a institué un tribunal spécial pour juger les litiges administratifs, mais ses membres sont des magistrats judiciaires, le président et 4 membres de la Cour de

cassation.

V. BELGiquEe. — En Belgique, dès 1831, l'autorité judiciaire fut en principe reconnue le juge ordinaire et de droit commun de tout le contentieux civil ou administratif. La Constitution du 7 février 1831 réserva cependant quelques exceptions et des tribunaux administratifs furent institués pour quelques matières spéciales. Les députations permanentes des

Conseils provinciaux furent chargées de juger le

LÉO ee

une autre loi du 1 mars 1890 instituait la junte provinciale administrative comme tribunal administratif de premier degré. Par la généralité de ses termes, l’article 1er de la loi confère une compétence générale en matière administrative à ce tribunal et le rend juge ordinaire et de droit commun en l'investissant du droit de décider, «€ en jugeant même au fond, des mérites des recours qui ne sont pas de la compétence de l'autorité judiciaire, qui ne sont pas non plus soumis à la juridiction ou aux attributions contentieuses des corps et conseils spéciaux» (art. 1er, loi du 1e mai 1890)!. La justice administrative se compose du préfet président, de deux conseillers de préfecture, nommés chaque année par le ministre de l'Intérieur, de quatre membres titulaires, et de deux suppléants élus par le conseil provincial. Les membres du Conseil d'Etat sont nommés, au con-

traire, par le pouvoir exécutif et révocables par lui.

IV. Suisse. — En Suisse, la Constitution fédérale du 29 mai 1874 remet en principe les fonctions de juridiction tant administrative que judiciaire au Tribunal fédéral, dont les membres sont nommés par l’Assemblée fédérale. Certaines affaires expressément déterminées sont cependant réservées au

Conseil fédéral qui est donc investi en même temps.

! Annuaire de législation étrangère, 1891, p. 379.

de la fonction exécutive et d’attributions de juridietion. Ce Conseil constitue en effet le pouvoir exécutif. Il est composé de 7 membres. Les matières qui lui ont été attribuées sont très diverses et certaines difficultés, dont il doit connaître, sont du domaine naturel de lautorité judiciaire. Telles sont par exemple les contestations relatives à l’état civil des citoyens, la liberté de conscience, du commerce et de l’industrie.

Parmi .les divers cantons, un certain nombre (Soleure, Berne, Fribourg, Zurich, Schwitz, Thurgovie, Schaffouse, Lucerne, etc.) ont imité la législation fédérale. D’autres, au contraire, ont remis aux tribunaux judiciaires la connaissance du contentieux administratif. Un seul canton, le Valais, à institué un tribunal spécial pour juger les litiges administratifs, mais ses membres sont des magistrats judiciaires, le président et 4 membres de la Cour de

cassation.

V. BELGIQUE. — En Belgique, dès 1851, l'autorité judiciaire fut en principe reconnue le juge ordinaire et de droit commun de tout le contentieux civil ou administratif. La Constitution du 7 février 1831 réserva cependant quelques exceptions et des tribunaux administratifs furent institués pour quelques matières spéciales. Les députations permanentes des

Conseils provinciaux furent chargées de juger le

contentieux des contributions directes; elles statuèrent également en appel sur le contentieux électoral jugé en première instance par les Conseils d’échevins. Ces tribunaux administratifs, où l'influence de la politique ne tarda pas à se faire sentir et qui devinrent de la plus grande partialité, ont été supprimés et remplacés. Depuis la loi du 30 juillet 1881, les directeurs provinciaux des contributions directes ont la juridiction des députations permanentes des Conseils provinciaux, pour le contentieux des contributions. Quant au contentieux électoral, il est restitué à l'autorité judiciaire ; ce sont les Cours d'appel qui statuent en premier et dernier ressort. Les directeurs des contributions directes sont nommés par le gouverneur sur une liste présentée par la députation permanente du Conseil provincial. Indépendamment de cette juridiction, il y a en Belgique une Cour des comptes, composée d'un président et de 6 conseillers élus pour 6 ans par la Chambre des Représentants. Les Conseils de milices et les Conseils de révision, qui sont nommés par le Roi, ont pour mission de décider de l'aptitude au service militaire. Toutes ces juridictions ne statuent qu’en première instance et l'appel est porté devant la Cour d'appel, juridiction judiciaire, de sorte qu’on peut dire qu’il n'existe pas en Belgique de juridiction administrative. L'autorité judiciaire est investie, en appel tout au moins, de

la plénitude de la juridiction. Les membres des tri-

bunaux administratifs sont amovibles et révocables par les autorités qui les ont nommés. Au contraire, les membres des cours judiciaires jouissent du bénéfice de l’inamovibilité.

D’autres petits pays, comme la Suède, la Grèce, le Danemark et la Norvège ont établi une législation analogue à celle de la Belgique.

On peut dégager de ce rapide aperçu de la législation comparée une première constatation. Si, comme nous pensons qu’on doit le faire, on met à part l’'Angleterre et les Etats-Unis, on remarque que la plupart des législations ont résolu la question de la juridiction administrative dans un sens favorable à celle-ci. Nous voyons que des pays qui n’en étaient pas en possession y ont recouru, la jugeant nécessaire. Telle l'Allemagne dans la plupart des Etats qui la composent ; telle aussi l'Autriche qui la consacre en 1867. Nous assistons ensuite dans d’autres pays, qui possèdent la juridiction administrative, à la lutte qui est engagée aujourd'hui en France à ce propos ; nous en saisissons les résultats : le triomphe éphémère des idées destructives de la juridiction administrative et son prompt rétablissement après une expérience jugée fâcheuse. L'Italie nous donne cet exemple, elle qui a rétabli la juridiction administrative le lendemain de la suppression des tribunaux de commerce ; l’enseignement de l'Espagne

doit pouvoir aussi nous profiter. Il semble donc que

l'institution de la juridiction administrative se généralise et s’étende de plus en plus de telle sorte qu'on peut dire avec M. Dareste que « l'expérience a prononcé et que dans tous les grands Etats où il existe une administration centralisée, la justice administrative est un rouage nécessaire, et que toute autre combinaison aboutit forcément à l'arbitraire admipistralif" ».

Est-ce à dire cependant que cet exemple des pays étrangers doive nous conduire à décider qu'il faut conserver notre institution telle qu'elle est? Doit-on, comme le prétendent'les partisans de la doctrine du maintien, n'apporter dans l’organisation de la justice administrative que de faibles changements? Telle n'est pas certainement la conclusion que nous dictent les nations étrangères. Il y à bien à la vérité des pays de race latine, comme l'Espagne et le Portusal, qui ont consacré une organisation semblable à la nôtre. Les tribunaux administratifs provinciaux espagnols, le Conseil de district portugais, la junte provinciale administrative italienne et même les Comités de cercle allemands sont à la fois investis comme nos Conseils de préfecture d’attributions ad-

ministratives et contentieuses. C’est aussi un fonc-

! Comple rendu Académie des Sciences morales et politiques, 1894, L 141, p. 87. Voyez aussi Article bibliographique de M. Dareste, Bulletin de la Société de législation comparée, 1894-95, t. 24, p. 128.

tionnaire, comme le préfet, qui préside certains de ces tribunaux. Mais la plupart des pays qui ont placé la juridiction administrative dans leurs institutions ne se sont pas inspirés de la France. Ce n’est pas en méfiance de l'autorité judiciaire et pour assurer vis-à-vis de celle-ci l'indépendance de l’administration que les divers Etats de l'Europe ont introduit chez eux des tribunaux administratifs; ils n’ont obéi en agissant ainsi qu'au principe supérieur de la division du travail et de la spécialisation des connaissances. Nous voyons en effet que la plupart des tribunaux administratifs étrangers jouissent des mêmes conditions d'indépendance que les tribunaux ordinaires. Leurs membres ont généralement le bénéfice de l’inamovibilité. Il est vrai que cette garantie est rendue moindre grâce au système le plus communément suivi pour le recrutement des juges. Dans beaucoup de pays, les magistrats administratifs ne sont nommés que pour une durée limitée, en général assez courte, et leur nomination est faite par l'élection.

Mais la tendance générale et nettement accusée n’en est pas moins de conférer aux juges administratifs les mêmes prérogatives et les mêmes droits qu'aux magistrats civils : les tribunaux supérieurs administratifs sont à l'étranger de véritables cours judiciaires dont l'indépendance est complète; les

tribunaux du premier degré qui sont moins favo-

risés jouissent aussi de garanties qu'ils ne trouveraient pas en France; ils ne font pas partie de l’administration; ils rentrent dans l’organisation judiciaire. C’est surtout à ce point de vue et en ce qui concerne la détermination des compétences respectives des deux autorités que notre législation se différencie de celles des pays étrangers. En général la compétence des tribunaux judiciaires étrangers est plus étendue et ils sont appelés à juger beaucoup d'affaires dont ne peuvent chez nous connaitre les tribunaux civils. Leurs pouvoirs sont surtout moins restreints : ils ont, en général, le droit d'interpréter les actes administratifs à l’occasion du procès judiciaire. Les règles qui doivent fixer la démarcation des attributions des deux ordres de tribunaux ne sont pas néanmoins établies pour la plupart du temps avec plus de netteté qu’en France. La confusion et l'indétermination règnent encore à cet égard dans la plupart des pays. Cependant certains, comme l’Autriche et la Belgique, se sont inspirés de la distinction rationnelle entre les actes de l'Etat considéré comme puissance publique etentre ceux qu'il accomplit comme personne morale.

Il semble donc que ce soit le système de la transformation qui se rapproche le plus de l'esprit général des législations étrangères. Est-il pour cela celui qui doit être préféré? Cela n’est pas une conséquence ;

‘ar nous ne devons pas oublier que l'argument qu’on