CHAPITRE VI. — Conclusion

Au point où nous en sommes arrivés, il ne nous reste plus qu'à prendre parti et à opter entre l’une des trois théories fondamentales qui ont été proposées. Devra-t-on se prononcer en faveur du système de la suppression et décider que les tribunaux de première instance seront investis des attributions contentieuses des Conseils de préfecture? ou au contraire proclamera-t-on la nécessité de consacrer cette juridiction en y apportant des modifications plus ou moins profondes, comme le veulent les partisans du système du maintien ou de la transformation? C'est là le point que nous devons tenter de résoudre.

Nous avons vu que tous sont d'accord pour reconnaître que l'institution actuelle des Conseils de préfecture recèle dans son organisation des défauts et

des vices qui appellent une réforme. Le moyen em-

ployé pour y remédier par le système de la suppression repose sur une idée rationnelle fort juste. I est en effet conforme à la nature des choses de distinguer soigneusement la puissance exécutive et la puissance de juger. L'une et l’autre sont de nature différente et doivent être séparées dans l'intérêt de la liberté de l'individu ; le même homme ne doit pas pouvoir être administrateur et juge. L'un des rares pays qui avaient pensé qu'il pouvait en être ainsi, l'Angleterre, l’inspiratrice de la législation des Etats- Unis, a depuis quelques années compris cette idée et a commencé la séparation des deux fonctions en enlevant aux juges de paix le droit d’administrer qui leur était auparavant attribué. — C’est donc avec ‘aison que l’on entend vouloir isoler le magistrat administratif et l'administrateur. Le but vers lequel ils tendent est différent et contraire; il n'est pas possible qu'un même homme ne sacrifie pas l’un à l'autre. En raison pure, il est également juste de dire que la puissance de juger est une et indivisible. Quelle que soit la nature des litiges qui lui sont déférés, qu'il s'agisse de procès civils, administratifs ou criminels, le magistrat remplit toujours la même mission, celle de dire le droit. Le système qui remettrait aux tribunaux judiciaires le jugement des litiges administratifs n'aurait donc rien de contraire à la logique ; il ne serait qu'une application, qu'un

premier pas fait vers l’idée idéale que rêvent les par-

tisans de la suppression : l'unité de juridiction.

Cette conception qui serait admirable, si elle pouvait être appliquée, n’est malheureusement qu'une irréalisable utopie. Vouloir qu'un homme soit également versé dans la connaissance approfondie du droit public et qu’il n’ignore aucun des principes de la législation privée, vouloir qu’une seule intelligence possède la science universelle du droit, c’est une prétention véritablement chimérique. Le principe de la division du travail que l’on trouve partout dans la nature, est une loi nécessaire qu’on ne peut méconnaître. Les connaissances différentes que demande chacun des deux ordres de science ne peuvent s’acquérir qu’au prix d’études approfondies et de travaux spéciaux qui demandent qu’on s'y consacre exclusivement. Si le champ d’études qu'on embrasse est trop vaste, les connaissances sont plus sommaires ; les détails échappent et l’on arrive à ce résultat que n'ayant pu se spécialiser ni circonscrire ses recherches dans un cercle assez restreint pour y concentrer tous ses efforts, le juge n'aura la connaissance suffisante ni de l’une ni de l’autre des deux branches du droit qu'il sera chargé d'appliquer. L'existence de l’unité de juridiction dans certains pays, tels que la Belgique, ne peut en rien infirmer la force de cette considération. L'organisation d’un grand Etat est très complexe et demande des divisions dont la nécessité peut ne pas se faire sentir

dans celle d’une petite nation.

D'ailleurs, l'introduction en France d’un système qui remettraitle contentieux administratif aux mains du pouvoir judiciaire, serait absolument contraire aux traditions de notre nation. C’est dans un esprit tout opposé que fut conçu, il y a un siècle, la législation qui nous régit encore aujourd'hui. On le sait, les lois de la Révolution furent plutôt portées à donner à l'administration elle-même le jugement des procès où elle se trouvait partie que de l’attribuer aux tribunaux judiciaires qui lui inspiraient de la méfiance. Cette idée de suspicion a disparu aujourd’hui de la plupart des esprits. Cependant il est permis de douter qu’un changement aussi brusque que celui qu’on propose, qu'un tel renversement des principes qu'on n’a cessé d'appliquer, doive produire des conséquences heureuses. La réforme d’une institution ne peut se faire d’un coup; l'idéal ne peut être atteint que par degrés en progressant lentement selon la marche de la civilisation et l’état des mœurs politiques. Le système de la suppression n’est donc pas, à notre avis, admissible. Comme l’a dit un célèbre jurisconsulte, « si les tribunaux administrafs étaient supprimés aujourd'hui, il faudrait les rétablir demain ! ».

La nécessité de l'institution des Conseils de pré-

fecture étant admise, il importe de se demander

1 Proud'hon, Zrailé du domaine public et de la distinction des

biens.

quelles réformes il est bon d'apporter à leur organisation. Nous pensons qu'à cet égard aucun des systèmes qui ont été proposés n’est entièrement satisfaisant. La créalion des tribunaux administratifs, comme des tribunaux de commerce, de la Cour des comptes et des autres juridictions spéciales, ne se justifie que par la nécessité d'appliquer le principe de la division du travail. C’est pour permettre au juge de se spécialiser et d'acquérir des connaissances spéciales et plus approfondies que se comprend la distinction des divers tribunaux spéciaux selon la nature des litiges. Le but que l’on recherche est donc uniquement d'assurer plus complètement le règne de la justice et du droit pur, en permettant de s'adresser à un juge plus éclairé et plus savant. Tel étant le seul motif d'existence des tribunaux administratifs, il est donc nécessaire de leur conférer, s'ils en ont besoin, toutes les garanties qui seront de nature à rendre le juge impartial et probe.

Il est tout d’abord un point qui ne peut être sérieusement contesté. Il faut supprimer les attributions consultatives des conseillers de préfecture, en leur enlevant également les fonctions d'administration qu'ils exercent individuellement. Il faut en faire uniquement des juges. Comme on l’a développé plus haut, la première condition pour qu’un tribunal soit impartial, c'est qu'il soit indépendant. Il ne peut

l'être s’il juge les actes de ceux dont il dépend ou les

siens propres. S'il était vrai, comme on le soutient, que le conseiller de préfecture ne püût acquérir les connaissances spéciales pour bien juger que par son contact avec l'administration, il serait préférable encore de ne pas lui laisser ces fonctions, car il vaut mieux avoir affaire à un magistrat borné, mais intègre, qu'à un juge de parti pris.

Il faut aussi, et personne ne le conteste, enlever au préfet le droit de présider le Conseil de préfecture. De cette façon le conseiller et l'administrateur ayant des fonctions nettement séparées, n'auront plus aucun rapport, comme cela doit être du juge au justiciable. La plupart des partisans du système du maintien admettent ces deux réformes; les deux sectes de la théorie de la transformation proposent également de les consacrer. Même d’après le système des Chambres administratives, les Conseils de préfecture ne devraient former que des sections des tribunaux judiciaires de l'arrondissement chef-lieu. C'est 1à, à notre avis, une exagération qui n’est d’ailleurs qu'un pur changement de forme. Car de deux choses l’une : ou bien les Chambres administratives créées ne se distingueront pas plus des autres sections du tribunal judiciaire que les diverses chambres d'un même tribunal, et les magistrats appelés à les composer seront les magistrats judiciaires qui s’y succéderont selon l’ordre du roulement, alors ce ne sera pas en effet un simple changement de forme,

mais purement et simplement la suppression des tribunaux administratifs et la dévolution de leurs attributions à l'autorité judiciaire. Car la création de Chambres administratives n’aura d’autre résultat que de grouper une catégorie d’affaires à une section du Tribunal, comme cela a lieu dans tous les tribunaux divisés en plusieurs chambres. Ou bien au contraireles Chambresadministrativesserontabsolument séparées des autres sections et seront composées de magistrats distincts qui ne pourront passer de l’une dans l’autre, et alors elles apparaissent comme autant de Conseils de préfecture dont on a simplement changé le nom et le siège. Il est vrai que cette réforme n'est faite que pour hiérarchiser les Conseils de préfecture avec la Cour d'appel et la Cour de cassation; mais, sans vouloir examiner, ce qui est hors de notre sujet, s’il est bon de remplacer le Conseil d'Etat par la Cour de cassation, il est incontestable que rien n'empêche de réaliser cette idée en laissant aux Conseils de préfecture leur identité propre qu'on leur supprime sans raison.

Il est donc acquis que le Conseil de préfecture doit n'être qu'un tribunal. En ce qui concerne son organisation même, aucune des réformes qui ont été proposées ne nous semble suffisante.

Sans doute, les partisans du système des Chambres administratives, qui sont de beaucoup les plus har-

dis, aboutissent à appliquer aux Conseils de préfec-

ture, ainsi incorporés au sein de la magistrature, toutes les règles qui organisent cette autorité; mais nous soutenons que pour trouver la capacité et l'indépendance complètes du juge, même judiciaire, ces règles doivent encore être améliorées.

En ce qui concerne les conditions d'aptitude tout d'abord, il est permis de se montrer plus sévère, sans craindre, comme on le dit, de ne pastrouver de candidats. Les règles qui suivront, en donnant aux conseillers de préfecture une situation enviable, attireront les concurrents en nombre suffisant. Le diplôme de licencié en droit devrait être exigé dans tous les cas, sans pouvoir être remplacé par un certain nombre d’années de service administratif. La pratique des affaires, si longue soit-elle, ne peut suppléer aux connaissances théoriques. Autant elle est féconde en bons résultats pour celui qui possède les principes, parce qu'elle lui permet d’en mieux comprendre le jeu et de se les mieux graver dans la mémoire, autant elle est nuisible à celui qui les ignore, parce qu'elle tend à lui faire considérer comme lois des procédés, des usages auxquels il est habitué et dont il ne peut se détacher. Dans un cas, la pratique des affaires développe les connaissances; dans l’autre, elle les obscurcit. Le diplôme de licencié ne doit pas suffire d’ailleurs pour conférer le poste de conseiller. Ce n’est certes pas le stage d'avocat qu'on exige aujourd’hui des candidats à la

magistrature, qui ajoute beaucoup aux connaissances de l’école. Qui ne sait qu’il n'impose à la plupart qu'une formalité matérielle ethebdomadaire. Il y a tout intérêt à ne pas l’exiger et à lui substituer un concours, pour l'entrée, en vue duquel les candidats consacreront dans l’étude les deux années qu'ils passent souvent dans l’oisiveté. On pourrait, comme on l’a proposé, rétablir le concours Dufaure. La meilleure solution serait d’instituer, pour l’obtention du poste de conseiller de préfecture, le concours exigé aujourd’hui pour l’auditorat au Conseil d'Etat, en établissant entre celui-ci et le Conseil de préfecture la même hiérarchie qui existe aujourd’hui dans la magistrature entre les tribunaux et les cours d'appel. Le vice le plus grave de l’organisation des Conseils de préfecture, celui qui a faussé l’institution, c’est en effet l’absence d’avenir, le défaut d'avancement. C’est grâce à cet état de choses que l'on n’a jamais comme conseillers de préfecture de véritables juges, mais des administrateurs stagiaires qui attendent leur nomination.

La plupart des projets de réforme croient éviter cet inconvénient en élevant les traitements des conseillers de préfecture et en faisant de leur situation une fin de carrière, une retraite pour les administrateurs, les anciens avoués, les notaires honoraires, etc., qui seraient heureux d'occuper leurs

loisirs par une honorable fonction, Ce mode de

Ari

recrutement nous semble de beaucoup inférieur à celui que nous proposons. Il est à craindre que les administrateurs qu’on improvisera juges après toute une carrière administrative, ne puissent « en montant sur leur siège oublier les pratiques des bureaux! » et ne soient enclins, quoique désormais indépendants, à favoriser quand même l'administration, par esprit de corps. Quant aux officiers ministériels, qui ne considéreront leurs fonctions que comme une distraction dans leur quiétude, ils n’apporteront probablement pas tout le zèle et toute l’activité que déploieraient des jeunes gens désireux de s'initier à la profession qu'ils exerceront toute leur vie. D'autre part ce serait une erreur de croire que l'élévation des traitements permettra à elle seule de trouver les hommes intelligents et capables qu’on désire. Elle pourra bien rendre le poste de début plus enviable; mais la situation d'avenir, trop modeste, ne permettra pas de contenter toutes les ambitions et détournera les candidats capables qui se dirigeront vers le Conseil d'Etat. L'élévation des traitements, qui est nécessaire, n’a que l’avantage de placer de suite le conseiller de préfecture dans une situation relativement aisée et de rendre ainsi la carrière accessible à tous.

Au contraire, en établissant pour les membres des

! Dramard, p. 458, loc. cit,

Conseils de préfecture différentes classes: basées, comme pour l'organisation judiciaire, sur l’importance de la population qui est justiciable du tribunal, et en posant en principe que les membres du Conseil d'Etat sont choisis parmi les conseillers de préfecture, on est sûr qu'avec l'espoir d’une si belle carrière les candidats ne manqueront pas, et ne chercheront pas à abandonner des fonctions qui leur donnent l’espoir d’un avenir brillant. Les conditions d'aptitude qu’on leur demande ne les décourageront pas plus qu'elles ne désespèrent aujourd’hui les candidats à l’auditorat au Conseil d'État.

On peut nous objecter que cette espérance d’arriver au Conseil d'Etat sera un leurre pour la plupart des conseillers de préfecture. Le nombre très restreint des membres du Conseil d'Etat, comparé à celui relativement nombreux des juges administratifs du premier degré, montre à l'évidence que bien peu pourront prétendre à cet avancement. Nous pourrions répondre qu'il en est ainsi dans la magistrature des fonctions de conseiller à la Cour de cassation ; mais la réponse serait incomplète, car les magistrats judiciaires ont devant les yeux la Cour d'appel, qui n'existe pas pour les conseillers de préfecture. Cette objection est décisive contre le système des Chambres administratives, qui ne peut y répondre. Car, si, comme le veulent certains de ses partisans et comme cela est nécessaire pour ne pas aboutir à la suppression de la

ie

juridiction administrative, les membres de la section administrative du tribunal ne sont pas recrutés de la même façon que les magistrats des autres sections, il est certain qu'ils ne peuvent avancer que dans ces chambres. Or, la Cour administrative unique et la section spéciale de la Cour de cassation ne pourront certainement pas offrir des débouchés suffisants pour assurer aux conseillers de préfecture un avancement légitime. Le vice du système est donc capital ; il enraye l'avancement des conseillers et les laisse dans une situation peu enviable, qui n’est pas de nature à assurer un bon recrutement. — En proposant, comme les partisans des Conseils régionaux et pour les même raisons, une diminution du nombre des Conseils de préfecture actuels, nous pensons trouver la réponse à l'objection. Ce moyen permet également d'en écarter une autre qui a son importance et qui consiste à présenter notre réforme comme impraticable, à raison du surcroît de dépenses qu'elle entrainerait. Le chiffre de 18, de 20 ou de 22, qui a été fixé successivement, nous paraît trop faible ; ila été calculé dans le but avoué de réaliser à tout prix une économie, füt-ce même aux dépens du fonctionnement de l'institution. Nous proposons de réduire à 40 seulement le nombre des Conseils de préfecture, en composant invariablement chacun d'eux de deux conseillers et d’un pré-

sident, assistés de deux suppléants. L'avancement au

Conseil d'Etat des conseillers de préfecture sera réglé alors de la même façon que pour les juges de première instance vis-à-vis de la Cour d'appel. La proportion du nombre des conseillers d'Etat par rapport à celui des conseillers de préfecture sera sensiblement la même que celle qui existe entre le chiffre des membres de la juridiction judiciaire du premier degré, par rapport à celui des magistrats de la juridiction d'appel. Ainsi, dans le ressort de la Cour de Paris, il y a 193 magistrats de première instance pour 91 conseillers à la Cour d’appel!. Les 160 conseillers de préfecture (y compris 40 commissaires du Gouvernement), qui subsisteraient seuls à l'avenir, trouveraient au Conseil d'Etat 70 places de conseillers ou maîtres des requêtes, en négligeant les postes d’auditeurs, qui pourraient encore constituer pour les conseillers de préfecture un avancement de convenance.

L'avantage que donnerait cet espoir d'occuper un poste au Conseil d'Etat, devrait être complété en établissant entre les différents conseillers de préfecture des classes distinctes, selon le Conseil auquel ils appartiendront. On pourrait distinguer trois classes.

1! Pour la Cour d'Orléans, sur 15 postes de conseillers, il y a 36 magistrats de première instance ; à Bourges, ce sont les mêmes chiffres. — On voit donc que le nombre des juges d'instance, par rapport aux magistrats d'appel, est un peu

plus du double. Ce serait la même proportion entre les conseils de préfecture et le Conseil d'Etat.

Le nombre des Conseils de chacune d'elles devra être calculé, de façon à assurer l'avancement normal et régulier des conseillers d’un tribunal à l’autre, tout en tenant compte de l'importance de la population de la circonscription des Conseils. Ce nombre pourrait être fixé à 15 pour les Conseils de troisième et de seconde et à 10 pour ceux de première. Le traitement, qui doit être augmenté, serait respectivement pour les conseillers et commissaires du Gouvernement de 6.000, 4.500 et 3.000 et, pour les présidents de 7.000, 6.000 et 5.000. Les juges suppléants ne seraient pas rétribués. L'impossibilité de grever le budget de charges trop lourdes dicte seule cette décision. Sans doute elle est de nature à éloigner les candidats peu fortunés. Mais, si on ne peut nier que l'entrée dans la carrière leur sera ainsi rendue plus difficile, on peut penser qu'ils ne se détourneront pas quand même et consentiront à supporter la gêne pendant quelques années, grâce à l'assurance, que leur donne la fixation des conditions d'avancement, d’être titularisés à brève échéance, dans un délai qu'il leur est possible de déterminer et qui est presque fatal. Cet espoir est à notre avis plus propre à permettre de n'écarter personne, que le moyen employé par une loi toute récente qui alloue dans ce but une rétribution de 1.500 francs à certains juges suppléants des tribunaux judiciaires. L'indétermination du temps pendant lequel il ne

leur sera alloué qu’une somme insuffisante, fera naître chez les candidats plus d’hésitations à entrer dans la carrière que l’absence totale d'émoluments, s'ils sont certains de la durée du stage gratuit qui leur est imposé,

Ces réformes réalisées, l'institution de la magistrature administrative offrirait aux candidats une véritable carrière d'avenir et comme elle serait très recherchée, elle serait très bien composée. On ne réaliserait sans doute pas d'économie, comme le veulent tous les projets de loi; mais, ce qui est l’essentiel, on n’augmenterait pas beaucoup non plus

les dépenses’.

! Iest facile de s’en rendre compte. En calculant la dépense selon les distinctions que nous avons données au texte on trouve :

Pour un Conseil de préfecture de 3e classe, comprenant 2 conseillers et 1 commissaire du gouvernement à 3.000 fr. et 1 Président à 5.000 fr., une somme de 14.000 fr., soit pour 170. DANCE A TOILE ALU #0. 210.000

Pour un Conseil de préfecture de 2e classe, comprenant 2 conseillers et 1 commissaire du gouvernement à 4.500 fr. et1 président à 6.000fr., une somme de 19.500 fr, soit pour 15.......... 2020250080)

Pour un Conseil de préfecture de 1re classe, comprenant 2 conseillers et 1 commissaire du gouvernement à 6.000 fr. et 1 président à 7.000 fr.,

une somme de 25.000 fr., soit pour 10........ 250) 000» On arrive donc à une dépense totale de...... 752.500 »

à laquelle il faut ajouter pour les traitements

HTeDOPRIET Pr tee aiente 752.500 »

On ne peut dire que les conseillers de préfecture, étant ainsi en nombre plus restreint, ne pourront suffire à leur tâche; car si aujourd’hui ils sont plus nombreux, ils ont aussi plus d'occupation. Avec notre système, ils n’ont que des fonctions de juridiction auxquelles ils peuvent se consacrer exclusivement.

Le nombre de quarante conseils est aussi plus que suffisant pour que le justiciable ne soit pas trop éloigné de son juge. La facilité des communications peut permettre aujourd'hui d'étendre sans inconvénients la circonscription déterminée en l'an VIII.

En ce qui concerne les garanties d'indépendance qu'il importe de conférer aux tribunaux administratifs du premier degré, nous croyons qu'il ne faut pas hésiter à leur accorder l’inamovibilité. Les inconvénients qu'on craint sont purement imaginaires. Le Conseil d'Etat qui jouit en fait de l’inamovibilité n’a jamais eu la tendance de dominer l'administration ; la Cour de cassation, dans les cas où elle statue sur des litiges où l'administration est intéressée, n’a

jamais cherché non plus à entraver son action. Les

RePOrTÉ AN RETRAIT 752.500 »

de quarante greffiers à 2.000 fr. et de quarante commis greffiers à 1.200 fr., une somme de.. . 128.000 » Ce qui donne une dépense totale de ........ ... 000.000)

Or la somme qui est inscrite au budget pour les conseillers de préfecture actuels est d'environ 900.000 francs.

Conseils de préfecture ne seront pas plus dangereux. Nous jugeons même que l’inamovibilité n'est pas suffisante pour assurer la complète indépendance du juge vis-à-vis du pouvoir central. Car, à l'heure actuelle, celui-ci peut rendre l’inamovibilité synonyme d'immobilité et en refusant arbitrairement tout avancement au conseiller indépendant, exercer sur lui une pression néfaste pour l'intérêt particulier. Le droit absolu actuel du gouvernement de nommer à tous les postes, qui se trouverait déjà limité par l'institution du concours, doit être encore restreint. Il faut supprimer le favorilisme. On pourrait réaliser ce progrès en réglant les conditions d'avancement d’après un tableau basé sur l’ancienneté des magistrats. Toutefois un certain nombre de postes déterminés, par exemple le tiers, pourraient être conférés au choix dans des conditions prévues et réglées. De cette façon le pouvoir central serait dans l’impossibilité d'arrêter la carrière de ceux qu’il ne veut pas favoriser. Le droit qui lui resterait de nommer à son choix un certain nombre de candidats suffirait pour lui permettre de pouvoir reconnaître la valeur et la récompenser.

En ce qui concerne les réformes à introduire, touchant la détermination de la compétence des Conseils de préfecture, trois règles nouvelles constitueraient autant d’heureuses innovations.

D'abord, la fixation nette et précise de la compé-

tence entre les tribunaux administratifs et judiciaires, faite d’après le critérium basé sur la distinction des actes de la puissance publique et de ceux de la personne morale, aboutirait à supprimer les complications bizarres de la législation actuelle. Les affaires administratives véritablement telles resteraient seules dans les attributions des tribunaux spéciaux, et toutes les autres, telles que les domaines nationaux par exemple, rentreraient dans la compétence des tribunaux ordinaires.

Pour rendre ce critérium plus facilement applicable, il y aurait lieu encore de déterminer par la loi quel devra être, en l'absence d'un texte attributif de compétence, le tribunal qui devra connaître de l'affaire, qui constituera le juge ordinaire et de droit commun en matière administrative. À notre avis, cette prérogative doit appartenir au Conseil de préfecture et non au Conseil d'Etat.

Enfin, par analogie de ce qui a lieu devant les tribunaux d'arrondissement, on pourrait décider, pour remédier à l'encombrement des affaires au Conseil d'Etat, que le Conseil de préfecture jugera en premier et en dernier ressort certaines catégories d’affaires, déterminées soit d'après leur nature, comme par exemple le contentieux des élections municipales, soit d'après le degré d'importance pécuniaire du litige, la somme de 1.500 fr. qui fixe le taux du

dernier ressort devant les tribunaux civils, pouvant

servir également à le déterminer devant les tribunaux administratifs.

Tel est le système qui nous semble devoir être adopté pour la réorganisation des Conseils de préfecture. Il n’est pas sans doute sans recéler bien des inconvénients; mais c’est là le propre de toute réforme : pour qu'une nouvelle institution soit bonne, il n’est pas nécessaire qu’elle soit exempte de vices ; il suffit seulement qu'elle présente plus d'avantages que de défauts et qu’elle apparaisse comme supérieure à l’organisation qu’elle remplace. Nous pen-

sons qu'il en est ainsi.