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$ 3. — La jurisprudence du Conseil d'Etat en matière de régie électrique municipale

Il est certain que le Conseil d’Etat ne fut pas très favorable aux premières manifestations des régies communales

sur lesquelles il fut consulté (1). Il semblait redouter de

“voir les communes s’affranchir trop fortement de la tutelle

administrative, la multiplicité des opérations inhérentes

à la gestion d’une régie ne permettant pas un contrôle sérieux de la part de l’autorité supérieure. La Haute Assemblée faisait valoir les arguments suivants : Le principe de la spécialité des personnes morales cantonne les Conseils municipaux dans leurs attributions purement administratives ; ceux-ci n’ont pas les connaissances soit commerciales, soit techniques suffisantes pour se lancer dans les affaires . industrielles ou commerciales.

Le personnel de la régie n’étant pas soumis aux responsabilités que la loi fait peser sur les administrateurs des sociétés de commerce, les pertes, en cas d’insuccès, retombent à la charge de la commune.

L’action économique d’une commune n’est pas licite quand elle constitue une intervention ayant pour effet de porter une atteinte volontaire et systématique à la liberté du commerce et de l’industrie.

La régie des services municipaux doit être considérée comme une mesure exceptionnelle et ne doit être admise

(1) Se reporter à ce sujet aux avis du 45 mars 1900 (Revue générale d'administration 1900-1 (p.433) et du 1€r août 1903. La Bollène (Alpes-Maritimes).

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que dans le cas où les circonstances économiques ne permettent qu'aux seules communes de poursuivre et de réaliser pratiquement l’ensemble des opérations nécessaires.

Les communes ne doivent pas chercher une source de bénéfices dans l'exploitation directe de leurs services (1).

Mais la jurisprudence du Conseil d'Etat se modifia peu à peu dans un sens favorable aux régies, au fur et à mesure. que s’affirmaient davantage les motifs (que nous avons précédemment passés en revue) pour lesquels les Municipalités étaient appelées à demander l'exploitation directe. C’est pourquoi, lors de l’élaboration des décrets et du cahier des charges de 1917, le Conseil d'Etat se montra beaucoup plus libéral à l’égard des communes et s’attacha à donner au service de la régie la plus grande autonomie compatible avec son caractère administratif. Les circonstances du moment ne furent certainement pas étrangères à ce revirement. Se rendant compte de la nécessité, pour les communes, d’améliorer leurs finances, il autorisa la réalisation de bénéfices et cessa de considérer la ren comme une mesure exceptionnelle.

Enfin, dans l’application ou l’interprétation de la réglementation actuelle, la Haute Assemblée se montre des mieux disposées à l’égard des régies municipales.

A ce sujet, on peut se demander s’il n’y aurait pas un certain danger pour l’avenir à ne pas contrôler plus strictement la liberté d'action des communes qui risquent de se lancer inconsidérément dans des entreprises au-dessus de leurs forces. Nous n’entendons pas là limiter le champ

(1) Lettre du Président du Conseil, Ministre de l'Intérieur, au Ministre des Travaux publics, en date du 30 novembre 1907 (demande présentée par la commune d’Homécourt) et décision ministérielle du 18 août 1910 (demande présentée par la commune de Caveirac).

d’action de la régie municipale et, notamment, de la régie d'électricité, mais simplement surveiller l’application de ce régime qui, comme celle de toute nouveauté, demande à être conduite avec la plus grande prudence. Il ne faudrait pas que la crainte d’un monopole capitaliste de fait obligeat les consommateurs à se courber sous le joug d’un socialisme déguisé.

$ 4 — La réglementation actuelle

Ainsi que nous l’avons vu précédemment, elle était implicitement prévue dans les articles 22, 24, 26, $ 6 du cahier des charges des concessions communales relatifs au rachat des concessions, à la déchéance éventuelle du concessionnaire, enfin à la reprise des ouvrages de production et de distribution en fin de concession.

D’autre part, aux termes de l’article 18 de la loi de 1906 « Des règlements d'administration publique déterminent, »

8° Et en général toutes les mesures nécessaires à l’exécution de la présente loi ».

C’est par application de ce paragraphe qu'a été instituée la règlementation des régies d'électricité qui a donnélieu:

19 A un décret, en date du 8 octobre 1917, portant règlement d'administration publique, rendu pour l’exécution de l’article 18 de la loi du 15 juin 1906 et fixant les conditions de l’exploitation en régie des distributions d’énergie électrique par les communes ou les syndicats de communes.

20 A un décret du 30 août de la même année, approuvant le cahier des charges-type pour l’exploitation en régie d’une distribution d'énergie électrique par une commune

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ou un syndicat de communes, rendu par application de l’article 6 de la loi du 15 juin 1906.

80 À un cahier des charges-type approuvé par le décret ci-dessus et lui-même en date du 30 août 1917.

Enfin, une circulaire du ministre des Travaux publics

adressée aux. préfets, le 8 décembre 1917, décide, d’une part, que désormais toutes les demandes d’autorisation de construction ou d’exploitation en régie, formulées par les communes ou les syndicats de communes, devront être instruites et autorisées en conformité des décrets précités ; d'autre part elle prescrit, en vertu des pouvoirs conférés au ministre par l’article 16 de la loi de 1906, que les dossiers de ces demandes doivent être transmis au ministère des Travaux publics avant que soit accordée l’autorisation d'exploiter, même dans les cas où l’article 17 du réglement du 8 octobre 1917 confère aux préfets le droit de statuer personnellement. De cette manière, l’Administration supérieure sera mise à même de se rendre compte des perfectionnements que l’application pratique de ces textes révélera la nécessité d’y apporter.

$ 5. — La régie de 1917 et le développement de l'énergie électrique |

Le service public de l’énergie électrique n’a pas tardé à acquérir une importance considérable. Déjà avant la guerre, beaucoup de communes des pays de montagne où la force hydraulique ne manque pas, jouissaient de l’éclairage et de la force motrice jusque dans les plus pauvres chaumières. De jour en jour, les campagnes sont davan-

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tage pénétrées par les réseaux électriques. Cette diffusion de Pélectricité sur tout le territoire a été facilitée par la régie directe. |

On comprit vite la nécessité de modifier et surtout de

compléter la loi de 1906, dont le cadre devenu trop étroit s

empêchait l’exécution, en France, d’un vaste programme d'amélioration et d’accroissement des usines productrices et des réseaux de distribution dont l’urgence était évidente, La possibilité pour les communes de créer et d'exploiter en régie des réseaux faiblement productifs et délaissés pour ce motif par les entreprises privées, constituait un premier pas en avant dans cette voie. La loi du 19 juillet 1922, modifiant la loi de 4906, et créant de grands réseaux de transport d’énergie électrique à haute tension et des lignes de jonction des usines entre elles (super réseau national — Feeders — 120 à 150.000 volts), en constituait un autre non moins important. Il fallait, en effet, ne pas laisser s’établir sur le territoire, sans plan d’ensemble, de multiples réseaux qui auraient fait souvent double emploi.

On ne peut mieux faire que de citer ici quelques-unes des considérations mises en avant par M. Goy, sénateur, dans le rapport présenté par lui au Sénat avant le vote de la loi de 1922. « Son but principal (du projet de loi alors voté par la Chambre) est de permettre aux usines productrices d’énergie de s’entraider, de se secourir quand les unés ont des excédents de force et quand les autres ont besoin d’un supplément... La création de grandes usines thermiques et hydrauliques jointes entre elles s’impose parce que le coût de la production est moins élevé chez elles que chez les petites. Les groupements projetés joueront à la fois le rôle d'organes de compensation et de répartition

d'énergie :

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10 De compensation, en permettant aux centrales jone-

tionnées d’échanger leurs excédents dans des conditions

qui seront déterminées par un règlement auquel tous les associés seront tenus d’adhérer.

20 De répartition, en mettant à la disposition des dis-

tributeurs éloignés des centres de production la force ou la

lumière dont ils peuvent avoir besoin ». M. Goy ajoute que si l’on ne peut refuser à l’organe collectif d'utiliser son énergie quand elle se trouve sans emploi, le rôle normal de ce dernier ne comportera pas la vente au détail de l'énergie. |

Il n’est pas sans intérêt de reproduire également les lignes suivantes (1) parues à ce sujet dès 1917. « Les circonstances paraissent devoir conduire automatiquement à l'établissement d’un système de grandes lignes de transport à haute tension, issues des régions particulièrement fertiles en ressources hydrauliques et suivant des directions étudiées et déterminées d’avance, lignes sur lesquelles viendraient se greffer les réseaux secondaires créés au fur et à mesure des besoins économiques des contrées traversées. »

Il est permis de prévoir qu’au développement de ces grands réseaux de transport installés par de puissantes sociétés industrielles, correspondra l’essor d’une multitude de petites distributions rurales, dont l’exploitation dans chaque commune, deviendra un organisme purement local géré, comme tout autre service public, par des groupements d’administrés, sous le contrôle de la municipalité ». Voilà certainement le mode d’activité le plus intéressant de la part des communes.

(1) Extrait d’un article de J. de rIGNEY publié dans la Revue générale d’électricité à la date du 127 décembre 1917.

DST 81 — Sans attendre le vote de cette loi du 19 juillèt 1922, un certain nombre de réseaux de jonction avaient déjà été construits et concédés. On peut citer entre autres le réseau électrique d'Etat des régions libérées, qui a motivé une loi spéciale en date du 11 août 1920. D'autre part, en vue d’assurer lélectrification des voies ferrées de l Orléans et du Midi, ces compagnies ont demandé l'autorisation de construire de grands réseaux de jonction entre de nombreuses usines du Plateau central et des Pyrénées. Enfin diverses sociétés privées ont construit des réseaux, parmi lesquels on peut citer le réseau des Alpes (de la Haute-

Isère à Lyon), le réseau du Centre, ete.

Ainsi que nous venons de le voir, la loi du 16 octobre 1919 se trouve intimement liée à celle du 19 juillét 1922. Elles procèdent d’une même idée directrice, à savoir la meilleure utilisation de nos richesses naturelles (1): -

$ 6. — Régies intercommunales et réseaux ruraux

Une des formes les plus intéressantes sous laquelle s’est manifesté ce développement. de l'énergie électrique auquel nous faisons précédemment allusion, est celle du réseau rural destiné à fournir non seulement l'éclairage, mais encore la force motrice dans les campagnes les plus reculées.

De quelle manière peuvent le mieux se grouper les collectivités agricoles pour assurer l’établissement d’un réseau

(1) On estime qu’en France les forces hydrauliques en étiage sont d'environ 9 millions de chevaux.

de la Ruelle 6

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rural et son fonctionnement dans des conditions à la fois pratiques et économiques. | | D’après la loi du 5 août 1920. ces groupements peuvent se constituer soit en sociétés coopératives, soit en associations syndicales, soit en sociétés d'intérêt collectif, soit enfin en syndicats de communes prévus par la loi du 22 mars 1890 complétée et modifiée par la loi du 13 novembre 4917. « Il semble que ce soit sous cette dernière forme que puisse être réalisé, dans les meilleures conditions, l'effort collectif des budgets municipaux, la solidarité et la mise en commun des intérêts et des ressources des contrées diverses qui, isolées, n’auraient pas les moyens d’entreprendre des améliorations d’ordre général (1) ».

Une des premières et des plus importantes régies intercommunales est le syndicat intercommunal d'électricité du pays de Gex (Ain). Autorisé, par arrêté préfectoral du 2 février 1921, à construire et exploiter en régie sur son territoire la distribution publique de l’énergie électrique à tous usages, le syndicat se heurta au refus opposé par certains propriétaires de laisser établir les lignes sur leurs terrains et dût solliciter la déclaration d'utilité publique qui fut prononcée par un décret en date du 28 juin 1922.

Il est à remarquer que le territoire de la régie intercommunale est fractionné ; une des communes, celle de Versonnex est traversée, en cours de route (sans qu’il soit établi de distribution à son profit), par l’une des lignes du réseau destiné à alimenter les trois communes de Sauverny, Grilly et Mourex qui font partie du Syndicat, mais se

(1) Rapport sur les moyens financiers propres à assurer la réalisation des réseaux de distribution d’énergie électrique, présenté par M. Louis Tardy, Directeur Général de l’Office National du Crédit

agricole (11 juillet» 1922).

trouvent séparées du groupement principal des communes. L’article 3 du cahier des charges-type, autorisant une régie à desservir toute entreprise située hors de son territoire, semble donner au Syndicat le droit d'établir, au travers du territoire non syndiqué, la ligne nécessaire pour aller alimenter les autres communes (1). L'article 2 du décret de 1917 assimilant, d’autre part, les régies à des services concédés, cette régie du pays de Gex devient, par la déclaration d'utilité publique, assimilable à un réseau d'Etat déclaré d'utilité publique, dont l’établissement et l’exploitation sont possibles sur le territoire de toute commune que le réseau ne fait que traverser sans y faire de distribution.

Le cahier des charges de cette régie intercommunale est semblable au cahier des charges-type de 1917.

Le syndicat du pays de Gex (Ain), a eu pour but de constituer un réseau rural s'étendant sur toutes les communes syndiquées. La subvention demandée à l'Etat se, monte à 650.000 francs, c’est-à-dire au tiers des dépenses à la charge des communes, qui est le taux généralement accordé par le ministère de l’Agriculture. Le projet prévoit la construction : 10 d’un réseau primaire à haute tension (15.000 volts), dont la longueur serait de 57 kilomètres ; 20 d’un réseau à basse tension. La longueur totale des lignes secondaires sera d'environ 50 kilomètres.

Le réseau rural devant être établi par cette régie intercommunale serait donc très important.

L'établissement des régies intercommunales et des syndicats de communes vient en application et en extension

(1) Décision ministérielle (Travaux Publics) en date du 20 mars 1922, Vue sans observations par le, Conseil d'Etat lors de la déclaration d'utilité publique du réseau du Syndicat.

des principes ressortant de la circulaire du 49 octobre 1919 (Travaux publics), au sujet de l’emploi généralisé de l'énergie électrique en vue de la réorganisation économique du pays. « Il ne suffit pas d’organiser la production et le transport de l'électricité. Les deux lois précitées (16 oc- | tobre 1919 et projet de la loi du 49 juillet 1922), ne donneront leur plein effet que si les consommateurs convenablement groupés sont mis en mesure d'utiliser l'énergie amenée des centrales aux postes de transformation.

Nombreuses sont les utilisations agricoles de l’énergie, qu’il s’agisse de motoculture électrique, de travaux exécutés à la ferme, de traitement des produits hors de la ferme par des coopératives (battage, laiterie, fromagerie, vinification, brûlerie, meunerie, distillerie, etc.), des pompages pour irrigations et assainissements, ou des industries rurales ». RC

Cette circulaire très détaillée a été complétée par celle du 45 juin 1920 adressée par le sous-secrétaire d'Etat à l’Agriculture, aux ingénieurs en chef du génie rural, en vue de leur donner des instructions sur le rôle du génie rural dans la création des réseaux ruraux de distribution d’énergie et sur le mode de détermination de la participation financière de l'Etat à ces entreprises. À ce sujet, il importe de ne pas confondre les ingénieurs du service du contrôle, dépendant du ministère des Travaux publics, avec les ingénieurs du génie rural qui sont rattachés au ministère de l'Agriculture. Ces derniers, recrutés dans une section spéciale de l'Ecole des eaux et forêts de Nancy, et dont le rôle acquiert de plus en plus d'importance, sont appelés à donner leur avis notamment au sujet des projets d’établissement des réseaux. | Ajoutons qu’un décret du 25 mars 1922 a institué une

commission interministérielle chargée d'établir un programme de la distribution de l'énergie électrique dans les À campagnes. En effet, la concession et le contrôle des à . grandes entreprises de distribution rentrent dans les attri- … butions du ministère des Travaux publics ; d’autre part, - la constitution des syndicats de communes ne peut avoir. lieu sans l’approbation du ministère de l'Intérieur, auquel il appartient d’exercer un contrôle sur les budgets des départements et des communes appelés à participer aux dépenses d'installation ou d'entretien de ces réseaux ; enfin la création des ressource. nécessaires pour permettre au ministère de l'Agriculture de subventionner les entreprises de distribution dans les campagnes ne peut être réalisée sans le concours du ministère des Finances.

$ 7. — Difficultés rencontrées dans l'établissement ' des réseaux ruraux

Si on examine la situation actuelle des campagnes, on constate que les distributions y sont peu nombreuses, ainsi que d’un tracé incommode. Les agriculteurs ont rencontré de très grandes difficultés dans l’établissement des réseaux ruraux. Cela tient au fait que ceux-ci doivent être très étendus et deviennent par suite très coûteux. On ne compte guère que 50 abonnés par kilomètre de ligne à haute tension dans les secteurs ruraux, tandis qu’il en existe 1500 en moyenne dans les villes (1). La consommation est aussi irrégulière que faible en comparaison de l’importance des réseaux ; elle est estimée à 10 ou 12 ki-

(1) Rapport de M. Tardy, déjà cité.

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lowatts par habitant. Il s’ensuit une déperdition d’énergie très grande le long des lignes.

L'énergie hydroélectrique revient à un prix variänt de 2.000 à 5.000 francs par kilowatt installé et on peut évaluer à 80.000 francs environ le prix de revient d’un réseau rural - par commune d’importance moyenne.

En ce qui concerne la contribution financière de l'Etat et des agriculteurs intéressés, trois modes peuvent être envisagés (1) : É

19 Avances de l'Office du crédit agricole.

20 Souscriptions des intéressés.

39 Subventions du génie rural (ministère de l’Agriculture). | : |

Il convient de rappeler que depuis sa création, le service technique du génie rural a favorisé le développement, sous toutes ses formes, de l’industrie agricole et des améliorations foncières, non seulement grâce au concours dévoué et éclairé de ses ingénieurs, mais encore au moyen de pro-

positions de subventions, toutes les fois que les travaux exécutés étaient profitables à l'intérêt général.

En ce qui concerne les souscriptions des agriculteurs intéressés (2), il semble que ceux-ci apporteront leur argent sans inquiétude pour un placement obligataire très sûr, en vue d’une opération d’utilité collective qui sera réalisée sur place, sous leurs yeux et pour leur propre avantage. On pourra obtenir un taux d'intérêt relativement faible si l’on fait bien comprendre aux habitants que c’est euxmêmes, en définitive, qui paieront leurs coupons sous

(1) Voir note (1) page précédente.

(2) Voir unrapport de M. Préaud, Ingénieur du Génie rural, L’établissement des réseaux ruraux de distribution d'électricité dans la région lorraine. Juin 1922, Berger Levrault.

forme soit: de contributions communales extraordinaires, soit de surtaxes sur le prix du courant électrique qu’ils consommeront. Il faut mettre en évidence aussi cet argument qu’il ne s’agit pas à proprement parler d’un placement financier, mais bien d’une participation à une entreprise mutuelle qui apportera à chacun des prêteurs, d’une part, un revenu en espèces, et d’autre part, un avantage en nature très important qui est la possibilité de l'emploi du courant électrique.

Quant aux avances ou subventions de l'Etat, le projet ‘ du ministre de l'Agriculture actuellement en “discussion, prévoit la mise à la disposition des collectivités, d’une somme de six cent millions, qui servirait à leur attribuer des avances à 4 0/0 remboursables en 30 ans et dont le chiffre atteindrait 50 0/0 du capital à engager. Mais le montant en est nettement insuffisant. Les projets présentés pour être exécutés en 1923 n’atteignent-ils pas 200 millions ? On semble à l’heure actuelle tendre à faire verser la subvention de l'Etat, non point sous la forme d’un ca pital une fois donné, mais sous forme d’annuités servant à amortir les capitaux empruntés.

Pour en terminer avec les réseaux ruraux qui sont si étroitement liés à l'exploitation en régie directe, il yalieu de faire les remarques suivantes :

Tout d’abord, le cultivateur a besoin d'apprendre à utiliser l'énergie électrique. Il faut lui montrer tous les services qu’elle peut lui rendre. La question de l'établissement des ouvrages de production, de distribution et surtout d’utilisation générale a besoin d’être étudiée à fond ; il ne faut pas se contenter de solutions qui ne conviennent qu’à des cas d’espèce et il y a lieu de s’applaudir à ce point de vue de la constitution de la commission interministérielle précitée.

NS + ES Les installations doivent être exécutées et entretenues. d’une manière conforme aux véritables intérêts régionaux et il semble que la régie électrique municipale, soit sous sa forme simple, soit sous celle de la régie intercommunale, puisse .donner à ce point de vue aux agriculteurs une ga-

rantie durable.

$ 8. — Régies électriques antérieures au décret de 1917

Nous avons déjà vu que certaines communes avaient demandé et obtenu l'autorisation d’exploiter en régie des services de distribution, ou même de production, avant que le décret du 8 octobre 1917 ait institué les formalités auxquelles doivent se soumettre dans ce cas les Municipalités. Quel allait être le sort de ces services fonctionnant sous un régime antérieur ? a

Aux termes de l’article 2 du dit décret : « Il (le service de distribution) est soumis aux prescriptions du présent décret et assujetti au même contrôle qu’un service concédé les distributions en régie sont ainsi assimilées à des concessions, et l’article 26 dela loi : «sont maintenues dans leur forme et teneur les concessions et permissions accordées par des actes antérieurs à la présente loi », leur semble donc bien applicable. Par suite, aucune modification ne devait être appor-

tée, lors de la promulgation de la loi, au régime des régies antérieures. Mais il n’est pas douteux qu’au cas de changements dans les anciens modes d'exploitation, les régies modifiées doivent tomber sous le coup de la nouvelle réglementation.

Toutefois Papplication de ce principe juridique rencontra