DU POUVOIR EXECUTIF

Le pouvoir exécutif ^ comme son nom l'indique^ est celui qui exécute la volonté lAitionale légalement exprimée. C'est la force de tous^ qui ne doit être employée que suivant la volonté de tous. On voit donc que ce pouvoir ne peut , pas plus que le pouvoir judiciaire, se mêler de la confection des lois ou de leur bonté relative , mais qu'il doit les exécuter telles qu'elles ont été passées par la législature et interprétées par les tribunaux. Loin d'être le premier pouvoir de l'état , il ne doit être que l'instrument passif mais intelligent des autres ; et si l'histoire nous le montre empiétant constamment sur \eS deux autres poi»voirsy devenant absolu et arbitraire, c'est que, par sa nature, il dirige la force brute de la sa«

an cnAFiTiiE st.

ciété et que jusqu'ici la force murale lui a él:£l soumise. A mesure pourtant que la civilisation,J dont le but est de mettre le droit à la place de lai force, et riiitelligcncc à la place de la matière, fait des progrès , nous voyons le pouvoir exécutif d'abord cesser d'être arbitraire , puis commencer à écouter les conseils de la raison, et vouloir bien laisser une sorte d'indépendauce aux antres poovoirs. Espérons qu'enfin nous obtiendrons un jour cette civilisation complète qui le remettra toulà-fait à la place subordonnée qu'il doit occuper. Les fonctions executives devant par leur nature venir se centraliser dans une seule maiu, e le pouvoir ayant des charmes pour tous les hommes, le poste de magistrat exécutif est devenu le but de toutes les ambitions. Qui a pu s'en emparer non seulement l'a gardé, mais même a tâché, autant que possible, de le transmetti-e à sa famille et d'en faire sa propriété. Lorsque homniesn'étaieut encore réunis qu'en petites contr inunautés , lem- volonté s'exprimait directement) et celui qui avait ouvert l'avis adopté par la majorité ou qui l'avait fait passer, étant supposé Itt^ mieux comprendre, était charrié de son exécution. C'est de là, comme nous l'avons vu, «pie les chel) des barbares qui dévastèrent l'empire romain tW raient leur autorité; mais, pour garder un poi voir obtenu de cette manière sur le même prin^

ws poovoni bxAcYjtdt. t»

cipe que celui qui Favait fait obtisnir, il fallait continuer à avoir sans cesse raison aux yeux de la majorité de la nation. Cela n'étant pas commode^ on changea entièrement le principe du gouvernement. On asservit la nation , on substitua la volonté du chef k la sienne ; le pouvoir devint héréditaire comme toute autre propriété^ et les nations furent mal gouvernées.

En effets une nation ne peut jouir d'un bon gouvernement que lorsque le plus parfait accord règne entre sa volonté et les opinions de celui qvu l'exécute. La théorie dit donc que le chef du pouvoir exécutif devrait changer toutes les fois que , soit par sa propre faute , soit par celle de la nation , cet accord est détruit. En théorie^ le meilleur moyen d'organiser le pouvoir exécutif serait de le confier à celui dont l'opinion sur les aflaires publiques eût prévalu , pour qu'il le gardât jusqu'à ce qu'il perdît la majorité. Celui alors qui la lui enlèverait le remplacerait. Ce moyen pourtant est inapplicable en pratique : car tout le gouvernement serait boulversé à chaque changement, même passager , de la majorité , et l'on sait bi^n que lorsque deux partis sont presque balancés , un très petit nombre de voix suflSt pour la donner.

Ce système n'offrirait qu'agitations continuefles, corruption , violences , et guerres civiles ; et, au lieu d'assurer le triomphe à Topinion de la ma«

«H tlHAPlTHS XI

iorilc , il déh-uli-dit loute stabilité dans la niai-clie du gouveniL-ment, en mettant le caprice passager à la place de rinlcrêt permanciil: de la nation. Pour obvier à cet inconvénient, et pour obtenir antant que possible cette stabilité qui est lUi des premiers yuges de la prospérité publique, on inventa le système de rhérédité. Uc tous, c'est certainement le plus \ieicux: car plus de crimes et plus de guerres ont eu lieu pour enlever ou conquérir l'bérilage d'une couronne que pour tout autre sujet. Ce système met l'intérêt d'un bonmie, d'une famille tout au plus, à la place de celui des gouvernés , et est le véritable gênérateiii- de tous les abus. On trouva pourtant uq rciuède qui d'abord a l'air très spécieux. Ce fut de ne rien donner à faire au roî et de rendre ses ministres responsables, ou, en d'autres termes, «11 donna deux cliefs au pouvoir exécutif: l'un bérédilairc et nominal , l'autre actif et responsable ; on fit dépendre la nomination de celui-ci de la majorité qu'il saurait obtenir et conserver dans la législature, qui était censée représenter fidèlement la volonté nationale. Mais ce système est tout aussi mauvais que l'aulre. Si l'bomme înulile que l'on tient à l'engrais sur le trône ne coûtait rien, passe encore; mais ses dépenses sont énormes, et l'influence directe ou indirecte qu'il c-\iircetoujours pinson moins sur le gouvernement

BV pouvoim KXÈcvnr, S47

est très nuisible. L'objet , en le mettant là , a été de remplir la place et de diminuer Tappât offert à Fambition dans la place de premier ministre. Mais on n'y a pas réussi. Il est vrai qu'il n'y a pas, sous ce système, de guerre civile pour se disputei* le trône ; mais rien n'empêcbeles gueri'es étrangères pour s'en assurer la succession. Quoique pourtant l'on se batte rarement pour obtenir la première place dans le cabinet et être roi de /acto, à combien d'intrigues et de corruption sa possession ne donne-t-elle pas lieu ? C est la majorité parlementaire, avons-nous dit , qui donne la place de premier ministre ou qui l'ôte ; vite , il faut l'acbeter, la corrompre, s'en emparer de toutes les manières. Il faut organiser tous les départemens du gouvernement de manière à ce que les places ne soient plus données au mérite, mais bien à ceux qui voteront avec le ministère, quelque cbose qu'il propose. U faut que leurs familles, leurs amis, obtiennent tout ce qu'ils demandent pour eux. La nation s'organise en factions, se divise en castes. Ces factions ne sont pas divisées sur les principes, mais sur les intérêts personnels des individus qui les composent. U y along-tems qu'eu Angleterre on a défini im whig comme n'étant qu'un tory* bors de place. Pour soutenir lem' influence à l'intérieur, ces factions s'allieront à l'étranger et entraîneront la nation dans des guein

«i«* tûAfirtÊ II.

tes ruineuses ah elle n'aura ftilcuti intérêt. Sotis ce système , la corruption , le monopole et le pil-lar^e des deniers publics sont k Tordre du jour. C'est celui sous lequel g^émit l'Angleterre, et doiit elle tâche a présent de se délirrer.

Il faut donc en revenir au systëme purement électif. Mais si le chef du pouvoir exécutif est élu par un corps pai*ticulier, soit héréditaire, soit mériie élu parle peuple, ce corps pourra être corrompu et le sera . Alors la volonté nationale ne sera plus écoutée dans le choix à foire , et les mêmes ahtis auront lieu. Il faut donc que le chef du pouvoir exécutif soit élu directement par tous les citoyens : caria masse entière du peuple ne peut être corrompue, ou, si elle l'est, cela la regarde; ce sont ses affaires. Dacelte manière , l'accord le plus parfait régnera entre la volonté de la nation et les intentions du chef du pouvoir exécutif. Mais pourtant, s'il était élu à vie, cet accord pourrait bietitôt cesser. Il faut donc qu'il ne soit choisi que poUr un court espace de temps j afin qu'à chaque retour de celte période on puisse examiner sa conduite et le i*emplacer, si ses sentimens ont cessé d'être en unisson avec ceux de majorité. Il ne faut cependant pas que rien empêche la réélection du premier magistrat , tant qu'il se conduit de manière à justifier la confiance que l'on a placée en lui. Ce système a uu autre avantage. Si le chef

BU POUTOm BXÉCtTTIF. S40

du pouvoir exécutif est élu à vie , les rivaux du candidat perdetit tout espoir de régner à leur tour, et alors l'opposition qu'ils lui offrent est beaucoup plus Violente, et peut même amener des révolutions ; tandis que si la durée de sa magistrature est telle qu'elle ne leur ôte pas l'espoîr raisonnable de lui succéder sous peu , la place perd de son importance , et l'élection de son aigreur. Il ne faut pas non plus que cette élection revienne trop souvent : car alors la stabilité cesserait d'exister dans le gouvernement , et il faut que le chef du pouvoir exécutif ait le temps d'accomplir ce qu'il a commencé.

Mais si la rééleclion du cbef du pouvoir exécutif doit dépendre de l'harmonie qui existe entre ses opinions et celles de la nation , il est important qu'il ne puisse pas les déguiser , et qu'il soit tenu de se prononcer d'une manière explicite sur le passage de chaque loi. Il serait absurde de s'attendre à ce qu'il exécutât avec zèle et bonne foi une mesure qui serait contre sa conviction intime. Il ne faut donc pas tenter de l'y forcer; mais il vaut mieux attendre , pour passer une loi à laquelle il est opposé, qu'un autre lui ait succédé ayant des opinions différentes. Nous avons vu que Topinion de la nation change souvent : or , le chef du pouvoîl' exécutif, étant élu par le suffrage direct de tout le peuple, peut être considéré

s HO CBAnnUE XI.

fomme rcxpression abrégée et fidèle de son opinion au moment de l'élection . Si pom*tant le peuple a changé d'avis ^ et que le premier magistrat soit resté dans la première conviction^ il faut qu'il soit remplacé; mais jusque là on ne peut exiger qu'il exécute bien des mesures contraires a celles proposées parle parti ou l'opinion qui l'a fait élire.

Supposons y par exemple, que l'opinion publique cbange pendant la première année qui suivra l'élection du chef du pouvoir exécutif , et que lui reste fidèle a ses doctrines antérieures. Supposons aussi que le sénat soit renouvelé par tiers , et que la chambre des représentans le soit en entier ou annuellement. La première année une mesure sera proposée dans la chambre des représentans; mais, étant contraire à l'opinion qui vient de triompher, elle est rejetée. La seconde année, l'opinion ayant changé , cette mesure est reproduite et passe à Ja chambre des représentans, mais elle est rejetée par les deux tiers du sénat , qui représentent encore l'ancienne opinion. La troisième année, elle est encore reproduite, et passe aux deux chambres, un tiers du sénat votant contre. 11 est bien clair que si le chef du pouvoir exécutif durait plus long-temps en place que les sénateurs qui ont été élus en même temps que lui, il se trouverciit 3ans parti dans cette assemblée

PV MlUVOim EXÉCUTIF. IKâ

qui pourrait ne voter que des mesures opposées à son opinion. La durée de ses fonctions doit donc être égale à la période du renouveUement entier du sénat ^ trois ans si c'est par tiers ; quati*e aus^ si c'est par quart; cinq ans, si elle se fait par cinquième ^ et ainsi de suite. Mais , d'un autre côté ^ il est dair aussi que^ vers la fin de ses fonctions ,. il se trouverait obligé de donner un commencement d'exécution à la mesure à laquelle il a toujours été opposé, et qui devrait être accomplie par son successeur. Il vaut donc mieux que l'exécution en soit retardée d'un an, et qu'elle se fasse sous une nouvelle administration , qui l'en-^ treprendrait avec vigueur^ ayant été élue dans la vue même de cette mesure.

Il faut donc que le pouvoir exécutif ait le ifeto sur les opérations de la législature. Le i^eto ne peut être que suspensif: car, au bout de quelque temps, le peuple décidera sur son mérite, soit en réélisant l'homme qui en aura fait usage , soit en lui donnant un successeur de l'opinion opposée. Cet appel au peuple en masse ne peut qu'être utile , quoiqu'il puisse quelquefois retarder un peu les progrès de la législature. Au reste, ce retard ne pourrait avoir lieu que pour des innovations d*mx mérite très équivoque pour lesquelles on n'aurait pas pu bien s'expliquer auparavant.

Le système d'élection pour un temps égal à la

sut CHAnTRB Tt.

période du renouyellement du sénat est doue le meilleur; e*est aussi celui qui expose le moins à des violences etk des secousses politiques : car > s'il n'y a pas de moyen légal de remplacer un homme devenu impopulaire , le peuple aura recoui^ a la violence et même à une révolution ; au lieu que s'il a la confiance de son pouvoir > s'il sait que Tannée prochaine lui permettra de remplacer par son nouveau favori l'homme devenu odieux , il prendra patience et supportera tranquillemrat la peine de son erreur des dernières élections. La seule difficulté que Ton trouverait dans le système de l'élection serait le cas de mort ou d'incapacité du premier magistrat au milieu de la période fixée pour la durée de ses fonctions. Avec un pouvoir héréditaire , le roi ne meurt jamais. Tandis qu^une nouvelle élection hors du temps régulier, et k laquelle on ne serait pas préparé, pourrait être surprise , et d'ailleurs ne peut se faire en un jour. Pour éviter cet interrègne , il faut élire, en même temps que le chef du pouvoir exécutif, un autre homme du même parti et de la même opinion (ce que l'on est sûr d'obtenir en le faisant élire dans le même temps et par les mêmes électeurs ) pour le remplacer dans les cas prévus par la loi.

Le pouvoir exécutif est de deu^ natures tout à fait différentes : l'un qui exécute les lois , l'autre l'application qu'en font les tribunaux. Chaque

tribunal , ainsi que chaque législature^ doit avoir son magistrat exécutif : car^ sans cela^ 9^ ai*rêts n'auraient d'autre valeur que celle que le. pouvoir exécutif y proprement dit^ voudrait bien leur donner, et comme, par la natiure même des choses, c'est souvent contre ce pouvoir ou ses agens qu'ils sont dirigés, ils resteraient souvent sans exécution. Il fisiut donc que ces deux espèces de pouvoir exécutif soient entièrement indépendantes l'une de l'autre.

Mais il est de l'essence de tout pouvoir exécutif, de quelque espèce et de quelque degi-é qu'il soit, d'être toujours centralisé dans la main d'im seul. Il n'y a que cela qui puisse lui donner l'unité de dessein et d'action nécessaires, et lui assurer la promptitude et l'énergie. Cependant, comme il ne peut se trouver d'homme assez actif ou assez capable pour bien exercer le pouvoir dans plusieurs branches de l'administration à la fois , comme un homme ne saurait tout faire dans un état sans en être écrasé, on a divisé ce pouvoir en on nombre considérable de départemens. Us reçoivent tous néanmoins l'impression d'un seul chef, et lui doivent obéissance passive. C'est à la législature à organiser ces départemens , et à fixer les attributions de chacun deux. C'est au chef du gouvernement qu'il appartient d'en remfiUr les places ptt des perseanes «ywftsa ecm*

iîaïKie. 4et qu*il fHenl dfalilfj âiEnuBnent on XmiX perdue. Quand ^e paxfe doina je ge ^vens pa^ dire qae les agag dn jHMVin r «ttUr doivent oiiéîr è ienr dsT en Irait; mai , taitàeiueal : la loi «st mxfféaàsaare k sa i^dlflBlé, et cUacuii doit é*v conibcmcc, «n l iakaf ét—ti sa tuuûèiY. Je veux diic qu Ik ne àaimtmtt pas jt^^* du luétile d^mesons i|Bi leni juée^« jmak seulemeut de Ienr Itf'jgJiiff Si <:on&cîeuoe ou leur cpinion ne Ienr fia^ dV&oouSer les ordres ^lls recanvent, v€9ni te retirer. De uièaae le droit du €hg£âm ^ai^ «'<Mr exiéeulif de nooMner et de destitner ses ag^ «i»t Uttiié par la loi <«?ganifatrîoe du dëpariemcnt auquiel ik appartiennent. Ainsi, si la loi fixe un cautionuement à une place, ilnepeut nommer personne qui ne le fournisse; ou si un certain temps de service dans un g^rade est nécessaire pour passer dans un autre, c'est parmi ceux cpii remplissent ces conditions qu'il doit choisir. Il y a aussi uiio f|;randc différence entre le pouvoir de destitution du (];radc qui ne doit pas lui appartenir, H relui de destitution de certaines fonctions qu'il doit toujours posséder. Cette faculté est indispensublo pour assurer de Tunité dans Texercice du pouvoir exécutif. Il faut que tous ses agens pos- 9kAmi U eonfianeo de leur chef, et qu'ils ne fas- MHl ^^^^^ i^yeo lui« U est donc tout simple qa a

BU MIVTOU EXÉCUTIF. tlM^

chaque élection^ ce chef change le personnel de toutes les administrations : car, sans cela^ com<ment pourrait-il être responsable de la marche de son gouYcmement?

C'est cette responsabilité du pouvoir exécutif qui a toujours été le grand écueil. Elle est tout à fait incompatible avec un chef héréditaire ou à vie y et ne peut se trouver que sous la forme élective. C'est là le grand besoin des nations^ et le seul moyen d'arriver à la parfaite exécution, des lois et à l'entière destruction de Tarbitraire.^ Dans les monarchies constitutionnelles , on avait tâché de résoudre le problême en faisant peser la responsabilité sur les ministres, ou, comme nous avons déjà dit, en substituant un chef du cabinet responsable au roi qui, des ce moment, ne gardait plus qu^un pouvoir nominal. Nous avons déjà vu les incon venions de ce système, mais il en possède d'autres sur lesquels je n'ai pas encore appelé l'attention du lecteur : c'est qu^il faut autant de peine pour juger tm premier ministre que pour juger le roi , et que la chute de l'un comme de l'autre est en général la cause d'une révolution, parce que, toutes les fois qu'un remède légal est refusé au peuple , il se fait justice de ses propres mains d'une manière violente

Il y a long-temps qu'on a comparé les lois à des toiles d'araignée qui arrêtent les mouches et