CHAPITRE V

M. DE BERCi EN UELGIQUE. SES TRAVAUX SUR L'ADMlNWTRATlOJI DE LA

Rentré dans sa patrie, M. de Berg se mit à en étudier les institutions, et il le fit avec d'autant plus de fruit qu'il s'y était préparé par de nombreuses observations faites à l'étranger. Une espèce de vocation le portait à s'occuper d'administration publique et d'économie sociale. Il semblait destiné , par la nature de ses goûts, à jouer un rôle dans la révolution administrative qui se préparait. Malheureusement il arriva un peu tard dans les régions élevées du pouvoir : sa prudence et sa probité politique eussent épargné bien des fautes et des regrets au gouvernement impérial , si elles avaient pu être appréciées plus tôt.

Nommé substitut procureur général de Sa Majesté en Brabant et Limbourg, au mois de juillet ou d'août 1770 ('), les soins de sa charge ne l'empêchèrent pas de se livrer à des recherches

C) Il succéda dans cm fonction* à measire Égide Paul Van deo Cru m», qui avait été promu à la dignité de conseiller au coosetl do Rrabani , par lettres patenies de l'impératrice reine apostolique du Î3 juillet 1770.

38 RAPÉD1US

tout à fait étrangères à ses fonctions. Il débuta dans la carrière qu'il avait résolu de s'ouvrir à lui-même, par un Rapport sur t administration financière de ta ville de Louvain. Le gouvernement général, à qui ce rapport fut adressé en 1774, le trouva si précieux, si important, que bientôt M. de Berg fut officiellement chargé de faire un travail semblable sur l'administration de la ville de Bruxelles. Nous avons sous les yeux la lettre autographe qui lui fut écrite à ce sujet par le ministre Starhemberg : elle nous parait assez intéressante pour être reproduite ici textuellement.

c Monsieur,

« Comme il importe que le gouvernement ait, sur l'administration économique de la ville de Bruxelles et sur les moyens de la mettre sur un bon pied, un besogné dans l'esprit de celui que vous avez fait sur les affaires de la ville de Louvain , je vous fais la présente pour vous dire que j'ai résolu de confier cet ouvrage à votre zèle et à votre activité; désirant en conséquence que vous vous en occupiez secrètement et sans qu'on puisse s'apercevoir que vous soyez chargé de ce travail.

« Le premier des deux commissaires actuels à l'audition des comptes de cette ville vous fera successivement et confidentiellement passer toutes les pièces, notions et éclaircissements, dont vous aurez besoin pour rédiger le besogné ou l'ouvrage dont il s'agit; il vous communiquera de même une copie des instructions qui ont été données aux commissaires ordinaires à l'audition des comptes de la ville de Bruxelles , pour vous servir de direction; en échange vous lui remettrez des notes pour indiquer lesdites pièces et éclaircissements que vous serez dans le cas de demander; et il sera ci-après statué sur la récompense des peines que vous vous donnerez à cette occasion.

« Je suis très-parfaitement, Monsieur, votre très-humble et très-obéissant serviteur.

« Staiwemberg.

« Bruxelles, le 14 décembre 1774-

t Au substitut procureur général de Brabant, de Berg. »

DE HERG

Cette lettre est d'autant plus intéressante que, depuis dix ans, le gouvernement, ayant reconnu la nécessité de s'éclairer sur l'administration intérieure et financière des villes et des provinces, avait créé une jointe des administrations et des affaires des subsides. Le décret du comte de Cobenzl , du 13 octobre 17(14, enjoignait expressément à cette commission de se faire subministrer, par l'entremise des commissaires à l'audition des comptes, les notions les plus précises sur les points qu'on souhaitait d'éclaircir, et de n'épargner ni peines ni soins pour découvrir par quels moyens plusieurs administrations étaient parvenues à soustraire leur gestion à la surveillance du gouvernement. La jointe des administrations était composée du trésorier général des finances , de celui des membres du conseil des finances auquel était attribué le département des subsides, de quatre rapporteurs, auditeurs de la chambre des comptes, et d'un actuaire ou secrétaire. M. Gachard , dans son Précis du réyime municipal de ta Belgique , affirme qu'elle rendit de grands services, et qu'elle justifia toutes les espérances que son institution avait fait concevoir (*). D'après la lettre que nous venons de citer, il est plutôt permis de croire qu'il en était des commissions de ce temps-là , comme des commissions modernes, puisque dix ans après l'institution de la jointe, il fallut avoir recours à un homme étranger à l'administration des finances , pour faire précisément ce que la jointe avait été chargée de faire.

M. de Berg s'acquitta de la mission qui lui était confiée de manière à mériter les faveurs du gouvernement et une récompense immédiate. II ne lui fallut pas dix ans, mais cinq mois pour faire son Rapport sur l 'administration financière de la ville de Bruxelles, Ce travail que nous n'hésitons pas cependant à considérer comme complet, était divisé en quatre parties, intitulées : \° Aperçu des moyens et des charges de la ville , 2° Aperçu des abus les plus saillants de l'administration, 5° Moyens de procéder dès aujourd'hui à la réforme de ces abus, 4° Conséquences avantageuses à

C) Collection do documents inédit» roncwnint l'histoire de la Belgique, t. m, p. 80.

HAPÊDIUS

l'administration» qui semblent devoir résulter de la réforme de ces abus.

Pour comprendre toutes les difficultés et l'importance de ce mémoire , il faut considérer ce qu'était alors l'administration de la ville de Bruxelles, sous le rapport des finances, quels étaient ses antécédents et quelle attitude elle était parvenue à prendre vis-à-vis du gouvernement central. M. de Berg nous a laissé sur tout cela des documents précieux : on ne trouvera pas mauvais sans doute que nous y puisions largement.

On sait que le régime communal était calqué sur les lois romaines , aussi bien dans les Pays-Bas , qu'en France , en Angleterre et dans une partie de l'Allemagne. Ainsi que dans les municipia des Romains , les magistrats de nos villes étaient chargés de 'percevoir les impôts et de payer les subsides. Mais si l'histoire nous apprend que les curiales, qui étaient personnellement {responsables du produit des impôts , finissaient souvent par se ruiner, à défaut de recouvrement, il n'en était pas de même de nos échevins ou régisseurs. Les fonctions municipales, au lieu d'être une charge, étaient devenues une sorte d'exploitation. Aussi, depuis plusieurs siècles, les abus de l'administration avaient été pour la ville de Bruxelles une source de troubles et même de guerres intestines. Vingt ans après que le duc Jean Ier eut accordé à la ville ses premiers droits d'accise (en 1521 ), les troubles ne s'apaisèrent que par les concessions que l'on fit aux nations. De nouveaux troubles ne furent calmés, en 1559 et en 1420, que par une augmentation d'influence accordée au peuple dans les affaires de l'administration. Enfin, les changements survenus dans l'ordre politique ayant rendu plus difficiles les soulèvements, les émeutes, le peuple adressa ses plaintes au souverain , par la voie des représentations. Il obtint de cette manière le règlement provisoire de 1500, par lequel il était accordé, à la supplication des bourgeois et habitants , « que les comptes de la ville se rendraient en tout temps devant tels commissaires que le prince trouverait bon de nommer à cet effet, ensemble devant les gens de lois et commune et autres habitués d'inleivenir à leur audition. »

DE fiKRG.

En 1551 , le peuple sollicita et obtint le décret de l'empereur, du 16 octobre de cette année, par lequel, sur représentation et supplication des nations, l'empereur promit « de charger des commissaires de l'inspection et révision des comptes anciens et nouveaux , et de prendre information de l'administration et maniement des revenus de la ville et de ses dépenses , de tout ce qui pourrait y avoir rapport eten dépendre, et de tout ce que lesdits commissaires trouveraient intéresser et concerner la régie [de ladite ville ; le tout afin de pourvoir aux différents points mentionnés dans la supplication de ceux des nations, et afin de pourvoir au soulagement des habitants et de la communauté de la ville. »

La reproduction des mêmes abus, suivie de représentations de même espèce, donna lieu à plusieurs décrets semblables durant le 16' et le 17' siècle, et produisit les règlements généraux de 1545 et de 1039. Il est à remarquer que, dans chaque décret ou règlement concernant la réforme de l'administration , il était expressément statué que l'on donnerait en ferme toutes les accises de la ville : car la perception par voie de collecte avait toujours été un des principaux griefs du peuple contre l'administration.

Vers la fin du il* siècle, le peuple fit ses dernières représentations. Les nations, en vue de faire parvenir la vérité au pied du trône, firent imprimer, dans un recueil intitulé Luyster van Brabant, les chartes et décrets que nous venons de citer, avec plusieurs autres actes de même nature , et dédièrent cet ouvrage au roi Charles II. En appréciant cette publication avec bonne foi , il était impossible d'y trouver autre chose que des protestations réitérées de dévouement pour les intérêts et le service du souverain, et d'autre part, la démonstration de l'abus que les régisseurs municipaux , et surtout ceux de l'ordre des patriciens, avaient toujours fait de leur pouvoir. Les maux du peuple n'y étaient attribués, ni aux subsides, qui étaient alors une charge insensible en comparaison de l'ensemble de celles qu'il supportait, ni à un fait quelconque émanant de la volonté du prince; mais à l'intérêt particulier qu'avaient les régisseurs municipaux de maintenir les abus de l'administration, sa mauvaise économie, et par suite l'oppression des administres.

ÎIAPÉMIIS

Quoi qu'il en soit, le magistrat, c'est-à-dire le corps municipal, se vengea de cette représentation, en la faisant envisager an gouvernement comme séditieuse. 11 obtint un ordre de la supprimer, et les fiscaux furent chargés d'en saisir tous les exemplaires. Ce fut sans doute aussi le magistrat qui , dans ces circonstances, provoqua la publication du règlement du 12 août 1700, par lequel il fut interdit à jamais à tous ceux du large conseil et des nations, de s'adresser au prince ou au gouverneur général, pour lui faire quelques plaintes ou représentations , et qui leur enjoignit de porter désormais leurs griefs devant le magistrat luimême, et à défaut, de la part du magistrat, d'y avoir égard, devant le chancelier.

A dater de ce moment , il n'y eut plus de représentations , et partant plus de bornes aux abus de l'administration. On ût bien encore un règlement en 4704, par suite du mécontentement prononcé de la population , et un autre règlement partiel , assez insignifiant, en 1745; mais le véritable état de l'administration cessa bientôt d'être connu du gouvernement , et dès lors il n'y eut plus de réformes possibles , plus d'améliorations à espérer.

11 est vrai qu'en principe l'administration des villes n'avait pas été abandonnée sans contrôle aux corps municipaux. L'amman à Bruxelles, le margrave à Anvers, l'écoutette à Malines, le chef-mayeur à Louvain , et partout les justiciers du prince avaient mission d'inspecter et de surveiller, en qualité de commissaires royaux, la gestion des régisseurs des villes ('). Ils avaient droit d'intervention et de préséance à toutes leurs assemblées délibérâmes des corps municipaux, ainsi qu'à l'audition annuelle des comptes. Les édits leur donnaient pouvoir d'arrêter, au nom du prince, l'effet des résolutions du magistrat qui pourraient être contraires aux lois ou à l'utilité publique (**).

C'est donc à tort que l'on a dit qu'il n'y avait dans les provinces , pour ce qui concernait les affaires administratives, aucune

(') Édits de 1845, de 1686, de 4619 ci de 1639.

(**) Articles 17 et 19 de l edit de 1546; Placcaeten van Brabanf, t. 4 , p. 277; articles 1 et 4 de l'édil de 1586; 90, « cl 59 del'édit de 1619; Placcaeten van Brabanl, t. 4, i». 28».

DE BEHG.

aulorité„au-dessus des corps municipaux ('). Les resolutions du magistrat de Bruxelles n'avaient de valeur légale, qu'après avoir été sanctionnées par l'approbation de l'amman. Celte approbation devait être expresse lorsqu'il s'agissait d'ordonnances politiques quelconques, imposant au peuple des charges ou des obligations; elle était ordinairement tacite pour les autres résolutions, et alors on la constatait en mentionnant au protocole des séances, la présence de l'amman à l'assemblée collégiale des gens de lois ("). Enfin sa qualité de commissaire royal autorisait nonseulement l'amman à prévenir tout abus dans l'administration; mais elle l'obligeait encore à faire, par ses réquisitions , cesser les abus existants {"'). C'est ce qui était exprimé dans ses patentes par la clause suivante : « Chargeons notredit amman de faire rendre droit, loi et justice à chacun. »

L'autorité ne manquait donc point, en principe, en droit; mais elle était nulle en réalité. De tout temps, à Bruxelles comme dans les autres cités, les régisseurs municipaux avaient eu intérêt à étendre leur autorité et à empiéter sur les droits du souverain. Aussi leurs efforts avaient constamment tendu à rendre nullejet inefficace la surveillance du justicier, de ce commissaire royal chargé de présider à leur gestion. Ils avaient mis à poursuivre ce but, une constance qui n'est propre qu'aux corporations , et une adresse qui ne s'était jamais démentie. Cependant tout ce que l'adresse, la constance et l'esprit de corps peuvent inspirer, eût toujours été inutilement mis en usage par eux, s'ils n'avaient pas étayé leurs entreprises sur la tolérance même du gouvernement général. Nul doute que, dans chaque cas particulier où cette tolérance avait été accordée, elle ne le fût dans de très-bonnes [vues, qu'elle n'eût même produit quelquefois un bien réel; mais le mal qu'aucun de ces actes de tolérance, pris isolément}, n'avait pu produire, avait été insensiblement opéré par la succession non interrompue de pareils actes. Il avait été facile

(') Collection de documents inédit», par (.achsrd, t iu, p. 76.

(") Article 59 de l'édit de 1619.

("•) Article 1" du règlement de 1586; PlaceaeUn van Brabant, t. 4, p. 28*.

RAPÉDIUS

aux régisseurs municipaux d'établir ainsi des antécédents, et, ce qui n'était pas sans importance , de se mettre en relation directe avec le gouvernement général et ses ministres, sans l'intervention de l'amman, de ce commissaire royal par qui, suivant l'ordre légal et constitutionnel, les ordres du prince et de son gouvernement général auraient dû leur être signifiés.

Le premier pas fait , tous les nouveaux membres des conseils collatéraux du gouvernement général avaient dû se persuader , par l'inspection des rctroactes, que cet ordre qu'ils trouvaient établi, était l'ordre naturel et constitutionnel. Dès lors, l'amman perdit nécessairement tout crédit et toute considération à l'hôtel de ville : il cessa, dans le fait, de pouvoir s'acquitter de ses fonctions de commissaire royal. Quelles que fussent les prérogatives légales de sa charge, elles avaient été abrogées par l'usage : car Cusage était devenu le seul , le véritable législateur du pays. Le gouvernement avait adopté ce système comme le plus commode. On conçoit que ce devait être aussi le système le plus agréable à toutes les administrations et à tous les individus qui profitaient du maintien et de l'accroissement des abus; on conçoit avec quelle complaisance les magistrats municipaux devaient prêter la main à l'anéantissement par l'usage de l'autorité constitutionnelle des justiciers. Le gouvernement du reste s'y prêtait de la meilleure grâce du monde : depuis le commencement du 18e siècle, il paraissait avoir confié exclusivement aux troupes réglées le maintien des droits de la souveraineté. Il en était résulté que, tandis que, dans le fait, l'autorité souveraine se soutenait à l'aide de moyens despotiques, il s'établissait successivement en théorie et sans contradiction ni interruption, dans toutes les parties de l'administration , et spécialement dans les administrations provinciales et municipales , des principes inconstitutionnels et destructifs des droits du monarque.

Pour ce qui concernait la ville de Bruxelles, les circonstances avaient singulièrement aussi favorisé les empiétements du corps municipal. Le gouvernement avait eu souvent besoin de subsides extraordinaires, et les subsides de cette espèce ne pouvaient être

DE BERG

accordés qu'avec le consentement des nations. Or, l'obtention de ce consentement était devenue une affaire d'intrigues, dont le magistrat savait tirer parti. Il se faisait un mérite du service qu'il rendait au souverain en faisant réussir les demandes de consentement ; il allait jusqu'à tirer parti du mécontentement qui se manifestait dans le public , en l'exagérant et en l'attribuant aux subsides. Le gouvernement , pressé par des circonstances qui rendaient de prompts secours nécessaires, croyait ou feignait de croire aux immenses services du magistrat; il paraissait approuver sa conduite en toutes choses, et fermait les yeux sur des abus qui ne lui étaient peut-être pas inconnus. Peut-être aussi pensait-il que le maintien de ces abus eux-mêmes était nécessaire : car les consentements ne s'obtenaient qu'à l'aide de la corruption qui s'était introduite dans tous les degrés de la hiérarchie. Aussi, les Nations gardaient le silence, leurs chefs exaltaient plutôt l'économie de l'administration , qu'ils ne cherchaient à en démasquer les fautes, en un mot tous ceux qui avaient quelque influence sur les masses , cherchaient à étouffer leurs plaintes, aftn d'augmenter les profits de l'exploitation à laquelle ils participaient.

H n'est pas étonnant qu'avec un semblable régime l'administration de la ville de Bruxelles eût fini par devenir un arcane impénétrable pour le gouvernement. Aussi la lettre de M. de Starhemberg, que nous venons de transcrire, laisse-t-elle assez entrevoir combien il était nécessaire d'user d'adresse et de prudence pour arriver au but indiqué. On y voit clairement que les commissaires ordinaires à l'audition des comptes n'étaient pas eux-mêmes en position de pouvoir pénétrer le mystère. Quelle que fût donc la coopération de ces commissaires, le travail de M. de Berg n'en devait pas moins être hérissé de difficultés. C'était une œuvre de patience, de méthode et de perspicacité tout à la fois.

Heureusement aucune de ces qualités ne faillit à M. de Berg. Avant de s'occuper de l'état actuel des choses, il commença par consulter tous les actes antérieurs. Parmi ces documents, qui lui furent communiqués par la jointe des administrations, se

UAPÉDIIS

trouvait une consulte de la jointe elle-même, datée du 25 novembre 1767, qui servit surtout à l'éclairer sur ce qui , dans cette administration trop compliquée, méritait une attention particulière. 11 puisa aussi des lumières dans certain mémoire anonyme, présente au gouvernement vers 1761 ou 1762 : ouvrage écrit avec peu d'ordre et de netteté , mais plein de notions justes et intéressantes sur les principaux abus de l'administration. Toutefois, ce ne fut que par les comptes de 1764 à 1765 qu'il put se faire une idée exacte de l'administration de l'époque. Ces comptes étaient les seuls dont le gouvernement eût jusqu'alors obtenu un double ou une expédition , bien que, depuis de longues années, les commissaires de Sa Majesté eussent constamment été ebargés, par leurs instructions, de demander au magistrat le double des comptes qu'ils avaient coulés. Ce fut en vain que M. de Berg fit demander avec instance, par le premier des commissaires en exercice, le double des comptes de 1772 à 1773, qui avaient été coulés au mois de février 1775 : le magistrat promit à plusieurs reprises; mais il se garda bien de tenir sa promesse. Il en fut de même des éclaircissements et des états que l'on essaya d'obtenir de l'administration.

L'absence de ces documents n'empêcha point M. de Berg de faire, à l'aide des pièces qui lui furent communiquées secrètement par un des commissaires, un aperçu exact et assez détaillé de la nature , de la valeur et du mode de perception de chacun des droits et moyens de la ville, ainsi que de la nature de chacune des sources principales de dépense. Son mémoire contient, en outre, une foule de notions sur les collectes, les franchises, le mode de comptabilité, les travaux de la ville et leur mauvaise économie; le salaire des employés et les survivances, les desservitudes, les médiannates, les dépenses occasionnées par les gardes bourgeoises et les Serments , l'état des rentes , etc. Il est inutile d'ajouter que chaque partie est accompagnée de l'indication des abus et des moyens de les faire disparaître.

Que l'on ne croie pas cependant qu'il entrât dans les vues de M. de Berg de faire une de ces réformes radicales, dont plus tard