LES GRANDS EMPRUNTS DE GUERRE

Depuis un demi-siècle, tous les pays, grands et petits, Appels au victorieux ou vaincus, ont été obligés de faire appel au ^'^*'" crédit, soit pour se préparer à la guerre, soit pour avoir les ressources nécessaires pour continuer la lutte engagée, soit enfin, quand la paix est conclue, pour acquitter les frais et les charges de ces guerres et en réparer les maux.

Depuis 1850, l'Europe et le monde ont assisté à de Les guerres grandes conflagrations : de 185'i à 1856, guerre de Cri- depuis ibso. mée ; en 1859, guerre d'Italie ; en 1863-1865, guerre de sécession ; en 1864-1867, guerre du Mexique ; en 1866, guerre austro-prussienne ; en 1870-1871, guerre francoallemande ; en 1876-1877, guerre russo-turque ; en 1895, guerre sino-japonaise ; en 1896, guerre italo-érythréenne et guerre gréco-turque ; en 1898, guerre hispano-améri-

caine ; en 1899, guerre anglo-transvaalienne ; en 1900, guerre entre l'Europe et la Chine ; et nous ne parlons pas des expédilions coloniales entreprises sur tous les points du globe par toute l'Europe ; et nous avons, pour finir, la guerre russo-japonaise qui sera longue et coûteuse.

L'Europe a donc été constamment en guerre ; l'état de paix a été l'exception. Et si les dettes publiques et les emprunts ont augmenté d'année en année, si dans tous les pays les ministres des finances éprouvent les plus grandes difficultés à mettre leur budget sur pied, la préparation à la guerre, la guerre ello-inAmo, les suites de la guerre en sont cause.

\^^ ^^\12'^ Au commencement du siècle dernier, les dettes publiisiT 1K70. ques européennes se chiffraient de 20 à 25 milliards ;

en 1825, à 40 milliards ; en 1847, à 47 milliards ; en 1870, à 75 milliards (1). Les dépenses militaires annuelles s'élevaient à 3 milliards 117 millions en 1870.

Aujourd'hui, les dettes publiques européennes apparentes, sans compter celles qui se cachent sous des comptes multiples et qui échappent à une évaluation exacte, dépassent 130 milliards : elles réclament annuel lement, pour les intérêts, plus de 6 milliards, pendant que les dépenses militaires annuelles ont doublé. Et nous vivons dans ce qu'on a appelé « l'ère pacifique » !

Guerre de g^ 1854-1855-1856, lors de la guerre de Grimée, la

Crimée. ' ° '

France emprunta en rentes 3 % et 4 1/2 % environ 2 milliards 200 millions (capital nominal) et 1 milliard 600 millions environ (capital effectif) à des taux variant de 4,89 à 4,57 %. En J854, elle émit simultanément du 4 1/2 % à 92,50 et du 3 % à 65,25, les 14-25 mars ; en 1855, elle émit du 4 1/2 % à 92 et du 3 % à 65,25 en janvier, puis, en juillet, des mêmes rentes à 92,25 et 65,25.

(1) Voir tome i, page 428.

Pendant la même période, la Grande-Bretagne eut à se procurer environ i milliard 750 millions pour frais extraordinaires de guerre ; l'emprunt fournit, en chiffres ronds, 1 milliard et Timpôt environ 750 millions. M. Gladstone avait commencé par recourir à l'impôt de préférence à l'emprunt, mais il ne tarda pas à s'apercevoir que ce système manquait de rapidité pour la collection des ressources nécessaires et qu'il était près que impossible de rassembler des sommes considérables, môme en accordant des délais, sans écraser le pays et ruiner pendant de longues années le commerce, l'industrie, l'agriculiure et les contribuables. Ce fut alors que le chancelier de l'Echiquier se résolut à contracter des emprunts à court terme, système que, quelques années plus tard, les Etats-Unis devaient employer pendant la guerre de sécession.

Il émit des bonds (Exchiquer bills) à plus long terme que les bills habituels. Par Tact 17 Victoria, chapitre 26, il créa trois premières séries remboursables, les unes au bout de quatre ans environ, les autres au bout de cinq ans, les autres au bout de trois ans, pour un capital d'environ 175 millions.

Ce système fut ensuite abandonné comme insuffisant, étant donnés les besoins croissants de la guerre, la nécessité d*attirer les capitaux dormants de la province et de l'étranger, séduits par une opération à plus longue échéance. Trois emprunts publics en rentes consolidées eurent lieu successivement. Plus tard, enfin, la dette publique anglaise, de 1800 k 1869, s'accrut en pleine paix, mais sous le coup des craintes de guerre, par des travaux de fortidcations et de casernement ; un capital effectif de 5,555,000 livres fut emprunté sous forme d'annuités terminables devant s'éteindre — et aujourd'hui éteintes — le 5 avril 1885.

Pendant la guerre récente du Transvaal qui boule- ^f:;^^llll' versa complètement les finances de la Grande-Bretagne et qui exerce encore aujourd'hui sur elles une lourde

Transvaal.

influence, tous les moyens possibles furent employés pour se procurer des fonds : émissions de bons du Trésor à longue et à courte échéance, émissions d'annuités, de titres de rentes, suspension de Tamortissement de la dette, accroissements des impôts de toute nature et notamment de l'income-tax qui était de 8 d. la livre en 1888-1889 et qui, avec les nouveaux projets en cours, va atteindre 13 d. par livre, soit 5,20 %,

Guerres diiaiie Gc fut encore à Tcmprunt, sous forme de rentes 3 % cl du Mexique, ^j^jj^es Ics 7-15 mai 1859, à* 60,50, que la France eut recours, lors de la guerre d'Italie, pour se procurer un capital effectif de 508 millions. Ce furent également des émissions de rentes 3 % qui permirent de subvenir à la guerre du Mexique.

Lors de la guerre d'Italie de 1859, l'Autriche emprunta à Londres en rente 5 % émise au taux nominal de 5 %, mais le coût des emprunts contractés s'éleva à 7,14 et 7,40 %. En 1866, lors de la guerre austro-allemande, l'Autriche emprunta également au taux nominal de 5 %, mais effectivement à 8,502 %. Le 5 % autrichien 1852 qui valait jusqu'à 85 % en iSQo tombait à 57 1/2 en 1866.

Guerre de La gucrrc do séccssiou, qui dura de 1863 à 1865, Ifau-uniJ!"*"'' fut la plus coûtcuse qui ait jamais existé depuis les campagnes de Napoléon P'. Nous devions malheureusement, en 1870, dépasser encore les chiffres de dépenses et de charges de la guerre américaine et, tout récemment, la Grande-Bretagne, dans sa lutte au Transvaal, devait, à son tour, se rendre compte du poids d'une guerre, même victorieuse.

En 1862, le capital nominal de la dette publique de l'Amérique du Nord s'élevait, en chiffres ronds, à 524 millions de dollars exigeant, comme intérêts annuels, 22 millions de dollars ; en 1863, le capital de la

dette s'éleva à i milliard 119 millions de dollars et les intérêts à 41 millions ; en 1864, 1 milliard 815 millions de dollars comme capital et 78,853,000 comme intérêts ; on 1865, au l*' août, 2 milliards 844 millions de dollars comme capital nominal de la dette et 150 millions 977 dollars comme intérêts. Ce fut l'apogée de cet accroissement effrayant de la dette.

Traduisons, en francs, ces énormes chiffres.

En 1862, le capital nominal de la dette publique représentait 2 milliards 720 millions coûtant en intérêts annuels 110 millions.

En 1865, le capital nominal de la dette publique s'élevait à 14 milliards 220 millions, exigeant comme intérêts annuels 755 millions. En trois ans, la dette publique avait augmenté de 11 milliards 550 millions et les intér rets annuels de cette dette de 645 millions.

Pour se procurer ces capitaux considérables, les Etats- Unis eurent recours à tous les moyens. Ils émirent, avec cours forcé, des billets — les fameux greenbacks (ainsi nommés à cause de leur couleur, dos verts) jusqu'à concurrence d'abord d'environ 770 millions de francs : puis ils émirent encore 150 millions, puis 175 millions en coupures de 10 et 20 francs. Il fut créé 50 millions de dollars, — 250 millions de francs, — en menu papier pour remplacer les timbres-poste et les timbres de commerce. Les banques qui mettaient en circulation des « billets de banque » furent soumises à l'autorité complète, absolue de l'Etat. Leurs billets leur étaient fournis par l'administration elle-même. Veut-on savoir quelle fut l'influence désastreuse de ces mesures plus que révolutionnaires, anti-économiques, anli-scientiflques ? Le 1" mars 1861, l'or était au pair. En mars 1863, il valait 109 à 120, c'est-à-dire qu'il fallait 109 à 120 dollars en papier pour avoir 100 dollars en or. Au commencement de 1864, l'or faisait 152; le 1«' juillet 286; en janvier iS66 il faisait 228. En 1808, il faisait encore 138 environ.

Ce n'est pas tout. Les Etats-Unis durent émettre des emprunts. De ce côté, ils furent mieux inspirés. A l'exemple de Gladstone, pendant la guerre de Grimée, ils créèrent des bons 5/20, c'est-à-dire remboursables dans une période minima de cinq ans et maxima de vingt ans. Les premiers furent émis remboursables de 1862 à 1882 ; les autres de 1864 à 1884. Ges bons rapportaient nominalement 6 %, mais 7 à 8 % d'après le prix auquel ils se négociaient. En 1866, les bons 5/20 valaient 83 % environ ; en 1867, 79 1/2 à 86 1/2 % ; en 1868, 79 3/4 à 87 1/2 ; en 1869 ils atteignaient et dépassaient le pair de 100 % ; en 1870, ils se négociaient à 106 1/2 %, en 1871 à 114 % ; etc. Depuis, ces bons ont été successivement remboursés, convertis en 4 1/2 %, 4 % et 3 %. En 1888, les consolidés 4 %, qui avaient été créés pour racheter et amortir un capital égal de bons 5/20 6 %, se négociaient à 135 %.

Aujourd'hui, la dette publique des Etats-Unis est descendue à un chiffre infime : elle se compose de rentes 2 %, 3 % et 4 % ; les intérêts payés annuellement s'élèvent à environ 30 millions de dollars, soit 150 millions de francs I

airèmlndi!'^''"'^ Eu 1870, au momeut de la déclaration de guerre, M. Segris, alors ministre des finances, voulut imiter le système anglais et américain et décida l'émission d'un emprunt sous forme de rentes 5/10, 5/20, c'est-à-dire remboursables au plus tôt dans cinq ans, au plus tard dans dix ou vingt ans. Il pensait que la guerre serait promptement terminée et qu'après la paix, un grand emprunt public permettrait de rembourser, de « consolider » cette dette remboursable à courte échéance. Le public, habitué aux emprunts publics sous forme de

fran^i?/""^^ rentes perpétuelles, ne répondit que froidement à l'appel du ministre. Aussi, quand, après nos premiers désastres, le ministère Ollivier-Daru-Segris fut remplacé.

M. Magne, qui avait reçu le portefeuille des finances, émit, les 23-24 août 1870, un emprunt de 805 millions, capital nominal, en 3 % à 60 fr. 60.

Nos malheurs nous imposèrent en 1870, 1871, 1872 l'obligation de nouveaux emprunts : on se rappelle ceux faits à la Banque de France qui, pendant toute celle douloureuse période, rendit au pays les plus signalés services ; le gouvernement do la défense nationale négocia à Londres, par l'intermédiaire de M. Laurier, avec la maison Morgan, des obligations trenlenaires 6 % dites « Morgan », emprunt qui coûta près de 8 %. Ces obligations furent converties plus lard en 3 % ; il fut créé un nouveau 5 % qui, converti successivement en 't 1/2 % et 3 1/2 %, est devenu aujourd'hui du 3 %.

La Prusse émit des emprunts en rentes 5 %, puis 4 1/2 % ; après la proclamation do Tempire, TAllemagne (emprunta en 4 1/2 %, puis en 3 %. Aujourd'hui, la dette le l'empire allemand est constituée en rentes 3 1/2 et '\ %, bons du Trésor, papier-monnaie de TempFre et fonds de guerre.

E m p r u n t Maîrne.

Emprunt Morgan.

Emprunts allemands.

Nous pourrions successivement passer en revue les divers modes d'emprunt auxquels tous les pays ont eu recours pour faire face aux dépenses de guerre. Partout on reconnaîtrait que les systèmes d'emprunt et les prix d'émission ont été d'autant plus variés que les besoins ont été plus pressants. Et c'est malheureusement le cas de s'apercevoir que, dans dos oiroonstancos pareilles, « la fin justifie les moyens ».

Ces moyens financiers employés depuis un demisiècle, en Angleterre, en Autriche, en Prusse, en Allemagne, aux Etats-Unis, en France, méritent d'être retenus. Ces pays ont, sans aucune hésitation, plié leur crédit aux goûts et aux dispositions du public. Ils ont ou recours tout à la fois ou séparément aux banques d'Etat, à l'émission de billets de banque, au papier-

Moyens flnanciers variés. •

loi,

NuC<'b>il

Opinion de Léon Say : satisfaire le public.

monnaie, à* l'emprunt à court terme, à l'impôt, aux appels au crédit sous forme de renies perpétuelles, de rentes amortissables, d'annuités terminables, de bons du Trésor ou obligations remboursables à échéance plus ou moins rapprochée.

On no pourrait donc affirmer qu'il y ait des règles -cientinques pour déterminer le meilleur mode d'emprunt. La nécessité fait loi. Quand un Etat emprunte, le gouvernement doit rechercher trois choses essentielles : la première, c'est le mode d'emprunt qui lui coûte le moins cher et lui fournit le plus do capitaux ; la seconde, c'est la forme de titre qui plaît le mieux au public ; la troisième, la plus importante, c'est le succès.

C'est l'opinion que nous avons entendu exprimer bien souvent par M. Léon Say et qu'il répétait un soir, à la Société d'économie politique, d'une façon si pittoresque et dtme exquise finesse :

On peut soulcnir, disait-il, qu'à la veille d'émettre un emprunt, un miQi:»ti% des finances a devant lui, sur sa table, diverses espèces de titres dont il commit ou peut connaître la parité. Son devoir est d'offrir au public celui de ces titres que le public payera comparativement le plus cher; c'est une affaire de décision cl de précision; lo choix peut être bien ou mal fait, mais on ne peut dire qu'il y a dans ce choix une question de principe, à moins qu'on ne prouve qu'il n'existe pas de parité entre les titres différents (1).

Opérations prochaines en Uussie et au Japon.

Tous ces précédents ne sont pas inutiles à rappeler : ils sont d'autant plus d'actualité que la prolongation de la guerre russo-japonaise peut faire prévoir l'éventualité d'opérations de trésorerie, dans un court délai, quelle que soit l'importance des ressources actuelles dont la Russie dispose. Depuis un siècle, l'histoire politique et financière du monde prouve que tous les pays, avant ou aussitôt après une déclaration de guerre, n'ont pas hésité à emprunter et il n'en peut être autrement. « Qui guerre a, dépense a. » Or, jusqu'à ce jour, la

(1) Séance du 5 octobre 1882.

gLh>in».\r5 ÉCONOMIQUES : lOOMOai

Russie n'a pas cru devoir faire appel au crédit et malgré les charges énormes qu'elle a supportées et les dépenses qu'elle a faites, elle a trouvé dans les propres disponibilités de son Trésor, les moyens d'y faire face. Dans un curieux calcul fait par le Correspondant sur les dépenses des armées de terre et de mer, la guerre actuelle coûterait, en six mois environ, 700 millions de francs au Japon et 1 milliard à la Russie.

Aussi, est-il probable que le gouvernement russe, à l'exemple do ce que l'Angleterre et les Etats-Unis ont fait pendant la guerre de Crimée et pendant la guerre de sécession, fera une opération de trésorerie en créant des bons du Trésor à courte échéance. La Russie pourra en disposer au fur et à* mesure de ses besoins, les rembourser à l'échéance convenue, et les consolider plus tard sous forme de titres de rentes. Elle doit considérer que tous les grands pays n'ont pas hésité à se prémunir de ressources nouvelles venant s'ajouter à celles dont ils disposaient ; c'est, pour la Russie, une mesure de précaution et de prudence aussi utile que celle qui consiste à avoir toujours des munitions de guerre toutes prêtes et des arsenaux bien garnis.

Le coût de guerre.

Émissions probables de bons du Trésor par la Russie.