LES VOIES ET MOYENS D'UNE GRANDE RÉFORME

Itilitédo la réforme hypothécaire.

Avantages des livres foniers.

Arguments

- opposants

La question linancière.

On ne saiiiail liu-v lulilih- de la iviurinc liypollierane et mettre en doute les avantagiîs que les livres fonciers ont procurés aux pays qui les ont établis et s'en servent. Aussi n'est-ce pas au principe môme de l'opération que ses adversaires se sont attaqués, mais à sa durée, à ses difficultés, à son coût.

On a soutenu que pour refaire le cadastre, un demisiècle, un siècle même serait nécessaire. On a exagéic les difficultés, comme s'il était possible d'admettre, un instant, qu'on ne pourrait, au point de vue technique, exécuter en France les travaux nécessaires avec la rapidité et le degré de perfection que des gouvernements étrangers ont obtenus pour des entreprises de même nature. On a prétendu que les populations seraient effrayées de toutes ces mesures et qu'elles s'opposeraient même par la force à leur exécution.

On a fait facilement justice de ces objections, mais, l'argument principal, sur lequel on n'a cessé de revenir et d'insister, est toujours, est encore l'argument financier.

C'est par milliards qu'il faudrait évaluer le coût d'une telle entreprise ; ce sont des augmentations énormes d'impôts qu'il faudrait prévoir ; c'est l'accroissement indéfini de la dette publique ; c'est le présent et l'avenir de nos budgets compromis.

On comprend, dès lors, que la question financière est ici la plus importante, puisque la solution qu'elle recevra peut assurer ou détruire, et la réforme cadastrale, et la réforme hypothécaire, et l'institution des livres fonciers.

On se trouve en face d'une évaluation certaine de „,JSaie:^(£om1u €00 millions pour la dépense globale ; comment s'éche- fiions. -lonnera cette dépense ? par quels voies et moyens ces 000 millions pourronUls être obtenus ? (1).

I^ dépense annuelle dépendra de la durée de Topéralion. On a examiné quelle pourrait être celte durée. La juise en train première sera longue, sans doute ; mais, une fois commencés, les travaux marcheront de plus en plus rapidement. Les deux évaluations faites ont

trié entre vingt et trente ans.

Les premières données du problème à résoudre se irouvent, dès lors, déterminées. Si le cadastre est exécuté on vingt ans, la dépense annuelle s'élèvera à 30 millions ; si en Ironte ans, elle sera de 20 millions.

Quant à la répartition de cette dépense, on prévoit qu'elle incomberait à l'Etat, à concurrence de 60 % des frais, les autres 40 % étant répartis, par moitié, entre les départements et les communes.

Dans quelles conditions l'Etat, qui devra assumer la plus lourde charge de l'opération, se procure ra-t-il les

nds nécessaires ?

Les procédés financiers, les combinaisons les plus

diverses ne manquent pas : mais, dans une œuvre

nmme celle du cadastre qui intéresse le pays tout

titier, il est absolument nécessaire d'éviter tout sys-

ine qui n'aurait pas pour lui l'appui de l'expérience ♦ t, de plus, ce système doit être simple, car plus il ivmplira colf» condition, mieux il sera compris de lous.

Il y a donc, tout à la fois, des procédés financiers à

I viter et des procédés financiers à recommander.

Examinons les uns et les autres.

(1) Cette évaluation est celle de l'opératioa de réfection du cadastre et \\g premier établissement des livres fonciers. Quant auK frais annuels de

II conservation da cadastre, ils dépendront principalement des modilicai ions apportées dans la consistance des immeubles, on les peut évaluer,

u moyenne, à S */• ^^ '^ dépense de premier établissement.

ijL dépense an> nucllc: 30 à 30 uiillions.

Répartition :

KUl, «0 ''o ; Départements,

l'rttieilts 11iianciert».

;. IIKALISATION DES CAPn Al \ NÉCESSAIRES.

Procédés jinanctcib à éviter. — On ne biiuiaiL songer à inscrire dans les budgets de l'Etat une dépens» annuelle de 30, de 25 ou même de 20 millions. La situation linancière actuelle ne le permettrait pas.

Il ne faut pas davantage penser à emprunter ceressources à la dette flottante. Cette dette est suffisamment lourde ; on ne peut demander de l'accroître encore quand s'impose la préoccupation constante d( la réduire.

Il ne faut pas non piu.-^ cuiivier les départements et les communes à demander à l'emprunt les fonds nécessaires, pendant que, de son côté, l'Etat se procurerait, par la même voie, ceux dont il aurait besoin. Ce serait imiie, à la fois, au crédit de l'Etat et à celui des départements et des communes ; ce serait éparpiller les forces, au lieu de les grouper en vue d'un résultat d'ensemble. Ce serait recommencer les fautes qui ont été commises avec la caisse des chemins vicinaux et celle des écoles. De semblables errements sont définitivement condamnés ; on ne saurait y recourir à nouveau pour l'opération qui nous occupe (1).*

Opération de PHncipe de lemprunt contracté par VEtal, tant pour

crédit effectuer '^ , '^ , • j j' . . *

par lEiat seul. 5071 proprc comptc Quc pour celui des departeinents et des communes. — N'est-ce pas surtout, d'ailleurs, au point de vue financier, au double point de vue de la réalisation et de la répartition des capitaux empruntés, que se vérifie cette affirmation de l'exposé des motifs de la loi du 18 juillet 1892 qui devait modifier les règles du budget cadastral. « Le cadastre est une œuvre d'Etat, puisqu'il sert de base à l'assiette de rimp6t foncier. Il appartient au Gouvernement d'en assurer la

(1) Quand le parlement a voulu réaliser l'œuvre que M. Léon Say appelait autrefois « les palais scolaires », lous les systèmes financiers ont été employés, en effet; on a fait appel à la dette flottante; on a emprunté directement; on a laissé les communes et les départements emprunter, et, finalement, il a fallu mettre de l'ordre là où se trouvait le désordre.

rrgulaiilé, t^qu'irne peut faire qu'en conservant le • )ntrôle direct des fonds affecl(''S à sa confection. » Le -énéral Bassot a traduit cette pensée par cette heuleuse expression : « L'Etat seul doit être le pourvoyeur général de capitaux. »

Gomment se procurer ces capitaux ? Par une opération de crédit réalisée par l'Etat, empruntant pour son compte et pour celui des départements et des communes.

Dès lors, la question financière, qui apparaissait au ,.^JJ^''^'"" ^""" premier abord compliquée et grosse de difficultés, • hange totalement d'aspect.

Exemples divers d'opérations financières, — Pour .opérations

• • identiques (h*jà

l'Indre cette opération de crédit facilement exécutable ivaiisées.

i réalisable, il suffit de s'inspiix*r de l'exemple donné par l'Etat lui-même quand il a voulu assurer l'exécution «le î?rands travaux publics.

M. Cheysson a rappelé, en consultant l'histoire de

«)s chemins de fer, certaines dépenses auxquelles l'Etat ,,...^''* '"'"^^ ''«

particii)»'' cf inii sont i\o nu^nw naturo (]U(^ ccllos du

idastre.

Voici à quels chiffres ces dépenses se sont élevées :

Pour la ligne de Paris à Marseille, 825 millions ;

Pour les lignes de Strasbourg à Paris et de Paris au Havre, 009 millions :

Pour la ligne <!«' r.ui- i oiii-ans, Tom i \.iii((\-,

Il a été dépensé ainsi 2 milliards, dans lesquels la participation de l'Etat et des localités entre pour 665 millions, soit 33 ?^ ; le reste a incombé aux compagnies. Le total de la dépense effectuée par l'Etat en faveur de trois grandes lignes de chemins de fer a atteint 665 millions, chiffre supérieur à celui du coût présumé du idastre et des livres fonciers. Et rependant, quand, il

a (50 cl 70 ans, l'Etat s'est engagé à faire de semblables lépenses, il ne disposait ni d'un crédit^ ni de moyens de crédit aussi puissants que ceux qu'il possède aujourd'bni.

Nous pouvons citer encore ce qui s'est fait pour les chemins vicinaux, les écoles et les travaux scolaires et rappeler les rapports faits à la Chambre par MM. Delombre, Poincaré et Merlou (1).

D'autres exemples, plus récents, que nous donne Tindustrie privée, peuvent encore être invoqués.

Conventions 1S83.

Les six grandes Compagnies de chemin- d» fer ont emprunté, depuis les conventions de 1883, plus de 3 milliards et demi. Suivant Timportance des travaux effectués chaque année, elles ont émis 150, 200, 250, 300, 350 millions d'obligations remboursables annuellement jusqu'à la fin de leurs concessions, qui expirent de 1950 à 1960 ; mais elles ne chargent pas leurs comptes annuels du capital de ces emprunts, elles y inscrivent seulement une annuité qui comprend tout à la fois l'intérêt à payer au capital emprunté et la somme nécessaire pour amortir et rembourser ce capital. Cette annuité provient de deux sources différentes : l'excédent net des recettes de l'exploitation sur les dépenses et, en cas d^insufflsance, la garantie d'intérêt de l'Etat. Elle est le gage qui permet de créer les obligations, de placer entre les mains du public ces titres, qui offrent ainsi les plus solides garanties ; les compagnies ont ainsi obtenu tous les capitaux qui leur ont été nécessaires.

Crédit foncier. G'cst le même procédé qu'emploie le Crédit foncier de France. Cette grande institution a en circulation, à l'heure actuelle, près de 4 milliards d'obligations foncières et d'obligations communales. Ces obligations donnent tout à la fois un intérêt fixe, une prime au remboursement et des lots. Comment le Crédit foncier s'est-il procuré ces fonds ? Il a donné en garantie à d'autres prêteurs l'annuité que lui paient ses emprunteurs.

(1) Chambre, Documents parlementaires, 1892, n» 2,438 (M. Poincaré) ; 1894, n» 903 (M. Delombre); 1899, n» 1136 (M. Merlou).

Los obligations foncières ou communales sont émises en représentation des prêts consentis par la société. Aux termes de l'article 6 de la loi du 6 juillet 1860, les créances provenant de ces prêts sont affectées, par privilège, au paiement des obligations foncières. Elles ont, en outre, pour garanties, le capital social et les réserves du Crédit fonciei*.

L'annuité qu'il crée comprend tout ù la fois l'intérêt du capital, son remboursement et la somme nécessaire pour les lois attachés à ses obligations. De môme, l'annuité que lui paient ses emprunteurs comprend tout à la fois l'intérêt du capital et la somme nécessaire pour que ce capital soit complètement remboursé à l'expiration de l'emprunt.

Avec les annuités qui lui sont dues et qu'il reçoit de es emprunteurs, le Crédit foncier de France a donc créé et émis des obligations qui lui ont procuré tous 1«'S capiUiux dont il a eu besoin. Lorsqu'on lui demande t emprunter 100,000 francs ou 1 million, ou plusieurs millions, le Crédit foncier relire ces sommes de sa caisse, mais immédiatement après, ou au moment qu'il iiige le plus opportun, il émet un certain nombre d'obliirations dont le service d'intérêt, d'amortissement et des lois est gagé par les annuités même que lui payent les (inprunteurs. Il inscrira bien dans ses comptes le montant total des obligations émises et le capital qu'elles représentent ; mais, pour emprunter, pour obtenir ces capitaux considérables, une simple annuité lui suffit.

Les départements, les villes procèdent de façon ana- Kmprunts de

'^ ' ' ^ départements et

logue, quand ils empruntent. Le service de l'intérêt et <io viiies. de l'amortissement de l'emprunt doit être assuré, soit au moyen des ressources ordinaires du département ou de la commune, soit au moyen de centimes extraorlinaires inscrits au budget départemental ou communal. C'est ce gage qui permet d'emprunter et de trouver près (lu public les capitaux demandés.

MX.\NCi:s CONTEMPORAINES

t.àbles sousmarins.

Obligations cail.istralos.

Pour obtenir les 22 millions nécessaires au développement de nôtre réseau de câbles sous-marins, un projet de loi actuellement soumis aux Chambres prévoit purement et simplement l'inscription au budget d'une annuité de 1 million à 1,100,000 francs. Cette annuité permettra de contracter et gager un emprunt rembouisable en trente ans.

C'est encore un système financier analogue ([ui est employé par plusieurs sociétés particulières.

Bien d'autres exemples pourraient encore être cités, mais ceux qui viennent d'être donnés suffisent pour démontrer que la dépense de 000 millions nécessaire à la réfection du cadastre, à l'établissement des livres fonciers, si importante qu'elle soit, n'est pas et ne peut être une difficulté. Une simple annuité inscrite ail budget suffira. Les GOO millions se trouveront réduits d'une façon considérable. On obtiendra ce résultat par remploi de ce que nous pourrions appeler une véri table « homéopathie financière w.

Mode d'emprunt à adopter. Obligations cadastrales. — Le principe d'une annuité à inscrire au budget pour satisfaire aux dépenses du cadastre étant admis, à quel mode d'emprunt cette annuité pourrait-elle être appliquée ? Conviendra-t-il d'émettre de la rente perpétuelle, de la rente amortissable, rle«3 obliprations. remboursables ?

Il ne paraît pas possible de couvrir la dépense de 600 millions par un emprunt en rentes perpétuelles. On ne peut, tous les ans, ouvrir le Grand-Livre de la dette publique pour une émission de quelques millions de francs en rentes : ce serait émietter le crédit et, pour quelques millions à emprunter, troubler à chaque instant la quiétude des milliers de petits rentiers détenteurs de 26 milliards de rentes françaises. D'autre part, une émission en rentes perpétuelles aurait le grave inconvénient de faire peser perpétuellement sur les budgets une eharge de 18 à 21 millions par an, suivant

que Temprunt coûterait 3 à 3 1/2 %. On peut dire, il est vrai, que les générations futures profiteront des travaux que nous aurons faits ; mais on peut répondre que s'il est juste que nous supportions une part des charges, il serait injuste que ces charges fussent éternelles et que les enfants de nos arrières-pelits-enfants eussent encore le souci de les payer.

Si, au contraire, la totalité de la dépeii-sc est éche- cne^erjïu" .oûlonnée sur une période de vingt ou trente ans et que »euse. la durée de l'emprunt à contracter dépasse celle que nécessitera la réfection du cadastre ; si cette dépense est couverte par un emprunt réalisé sous forme d*annuilés torminables ou bien ce que nous avons dénommé « obligations cadastrales », au même titre que le < Crédit foncier émet des obligations foncières ou commnnales; les départements, des obligations départementales ; les communes, des obligations communales ; les grandes compagnies, des obligations de chemins de fer ; le Trésor, des obligations du Trésor, l'opération linaiicière devient extrêmement facile et peu coûteuse.

1 /émission d'obligations cadastrales pourra se faire, sans doute, aux guichets du Trésor, des trésorierspayeurs généraux, des receveurs particuliers des nuances, de la Banque de France, puisqu'elles seront une véritable valeur d'Etat ; mais, si le Trésor ne voulait pas s'occuper de leur émission, elles auraient immé- • liatemenl le concours assuré de toutes les grandes banques et institutions de crédit. La Caisse des dépôts t^t consignations, le Crédit foncier, mettraient ces obli- -rations en portefeuille avec la même sécurité et le nii^me empressement qu'ils achètent des rentes, des bons du Trésor, des annuités à long ou à court terme, des obligations de départements, de villes, de chemins de fer.

Le public ferait à ces titres un accueil empressé. .udlli? par" h^«'

Où trouver, en effet, un placement plus sûr, plus - apitaiistrs. solide, mieux garanti ?

Sécurité ranlic do

très.

et fra- Cf s li-

Les obligations cadastrales auraient le gage supérieur de l'Etat, puisque l'annuité nécessaire à leur service d'intérêt et d'amortissement se trouverait inscrite au budget ; elles auraient, tout à la fois, la garantie directe de l'Ktat et celle indirecte des départements et des communes, si la part leur incombant est maintenue, et enfin celle des ressources, des recettes éventuelles qui devront résulter de l'opération.

Par ce procédé financier, sans nuire à aucun intérêt, sans gêner le marché des fonds publics, sans émietter son crédit, l'Etat pourra se procurer tous les capitaux nécessaires, au fur et à mesure de ses besoins. Il suffira d'inscrire au budget annuel une annuité qui sera plus ou moins forte, suivant que le montant et le taux de l'emprunt seront eux-mêmes plus ou moins élevés.