I. — Le Roi-Souverain. — Union personnelle avec la

Belgique.

Lorsque, conformément à l'article 62 de la Constitution belge, le Roi demanda aux Chambres législatives l'autorisation nécessaire pour devenir le souverain d'un autre Etat, une certaine répugnance se manifesta parmi les membres du Parlement, qui craignaient que ce ne fût là pour la Belgique le commencement d'une politique coloniale, contraire aux traditions du royaume. Prévoyant ces difficultés, Léopold II avait cependant déclaré dans la lettre qu'il adressait à ce sujet à ses ministres, que les deux pays ne seraient liés que par une union personnelle. M. Bernaert, président du Conseil et ministre des finances, développa la pensée du Roi à la tribune de la Chambre des Représen-

tants: « Une union personnelle, dit-il, laisse les deux Etats unis absolument distincts, absolument indépendants ; ils n'ont rien de commun entre eux, ni au point de vue militaire, ni au point de vue financier, ni au point de vue diplomatique. Le mot Union a la consécration du droit, de l'histoire et de l'usage ; mais il n'est pas absolument exact, car il n'y a d'union que dans la personne du Roi ; l'unité du Souverain est le seul lien entre les deux Etats (1) ».

M. Bara appuya les déclarations ministérielles : « Dans l'union personnelle, dit-il, les deux Etats qui ont le môme prince ne confondent tii leurs lois, ni leurs fonctionnaires, ni leurs intérêts. Après notre vote, la Belgique sera aussi étrangère au Congo que toutes les autres puissances de l'Europe ; nous n'aurons pas plus de droits et d'obligations vis-à-vis de cet Etat africain que les autres nations. Qu'il ait des difficultés intérieures ou extérieures, qu'il manque de ressources ou d'hommes, nous n'avons rien à lui fournir. Qu'il lèse autrui, qu'il soit mal administré, qu'il soulève des conflits et des guerres, nous n'y avons aucune responsabilité » (Séance de la Chambre des Représentants dti 28 avril 1885).

A la suite de ces explications rassurantes, la Chambre, à l'exception de deux de ses membres et le Sénat, à N l'unanimité moins une voix, autorisèrent le 30 avril 1885 Léopold II à devenir chef de l'Etat indépendant du Congo et déclarèrent que l'union entre la Belgique et le nouvel Etat serait exclusivement personnelle (2).

Il faut remarquer que la décision du Parlement ne vise que la personne de Léopold II, et non celle de ses successeurs. La longue expérience du roi des Belges actuel au

(1) Moniteur du 29 avril 1885

(2) Texte de la résolution, chap . 1. section II.

sujet des questions africaines donnait en effet toute sécurité au Parlement sur l'usage qu'il ferait de sa nouvelle dignité, mais les Chambres ont voulu réserver l'avenir. Le rapport de la section centrale de la Chambre des Représentants s'explique formellement à ce sujet : « L'union qu'il s'agit d'établir entre les deux couronnes, disait M. Nothomb à la séance du 24 avril 1885, n'a aucun caractère dynastique; (qu')elle est absolument personnelle à Sa Majesté Léopold II, reposant exclusivement sur sa tête et non transmissiblc, si ce n'est par une application nouvelle de la disposition constitutionnelle (1) ».

L'ordre de succession au trône du Congo n'est du reste réglé par aucun document ofiieiel connu jusqu'à présent. Sans doute Léopold II doit avoir là-dessus des dispositions testamentaires, mais jusqu'ici elles sont restées secrètes. Pour le cas où la Belgique n'approuverait pas le testament où le Roi-Souverain lui lègue ses possessions africaines, il a du se nommer un héritier. Il a pu le faire librement et n'est entravé pour cela par aucune règle préexistante. Maître absolu du Congo depuis que l'Association internationale lui a transmis tous ses droits sur celte contrée, il peut choisir pour son successeur, soit un prince de sa famille, soit un étranger quelconque. Sur ce point, comme sur tant d'autres, la juste confiance qu'il inspire à tous ceux qui ont des intérêts dans l'Etat libre est la seule garantie de l'avenir de ce pays

D'autre part, l'union qui lie la Belgique et le Congo est purement personnelle. Les deux pays n'ont de commun que leur souverain; à tout autre point de vue, ils sont absolument indépendants l'un de l'autre. Leur personnalité, soit externe, soit interne, reste complètement dis-

(1) Moniteur officiel du 25 avril 1885,

tincte. A rencontre des Etats unis par un lien réel, qui, s'ils conservent leur souveraineté individuelle à l'intérieur, ne forment à l'extérieur qu'un seul et môme pays, les Etats régis par une union personnelle, comme la Belgique et le Congo, restent aussi séparés vis-à-vis de l'étranger qu'ils le sont au dedans de leurs frontières. Sans doute le plus souvent ces derniers n'ont comme les premiers qu'une seule et même représentation diplomatique, mais cela vient de ce que les ambassadeurs sont accrédités auprès des diverses puissances, non par leur pays, mais au nom de leur souverain; c'est lui qu'ils sont censés représenter. Or, dans les deux cas, qu'il s'agisse d'union personnelle ou d'union réelle, il n'y a qu'un monarque et par conséquent il n'est besoin que d'un seul agent diplomatique. Mais en fait dans le premier cas, ce dernier cumule la représentation de deux pays, différents à l'extérieur aussi bien qu'à l'intérieur, alors que dans le second, il n'est gardien des intérêts que d'une nation, de la seule que forme aux regards de l'étranger deux Etats réellement unis.

Des liens aussi peu étroits n'engageaient donc en rien la Belgique et elle pouvait accepter son union personnelle avec le Congo sans craindre d'enfreindre sa neutralité. En môme temps qn'il annonçait aux puissances son accession au trône du nouvel Etat, Léopold II avait proclamé la neutralité perpétuelle de celui-ci. Ce n'était pas nécessaire, car les conflits qui peuvent entraîner dans une lutte un des Etats personnellement unis n'ont aucune influence sur l'autre. L'histoire montre d'ailleurs que le Luxembourg, neutralisé par le traité du il mai 1867, resta lié de celte façon avec la Hollande jusqu'au 23 novembre 1890. Auparavant, la principauté de Neufchàtel, que sa qualité de membre de la Confédération Suisse avait

rendu neutre depuis 1815, n'en avait pas moins été personnellement unie à la Prusse jusqu'en 1857.

Une des grandes difficultés de la direction des deux Etats liés par une union personnelle est que le souverain, s'il veut maintenir tidèlement l'état de choses qui l'a porté à la tôte de deux pays différents, doit empocher d'un côté une dissociation complète des deux royaumes, qui aurait pour effet de le priver d'une de ses deux couronnes, et d'autre part un rapprochement plus intime des deux nations dont le résultat serait de les fondre en une seule. Or c'est un fait historique que des collectivités ne peuvent ainsi vivre juxtaposées sans chercher ou à se séparer complètement ou à se pénétrer réciproquement. Si les diverses races réunies sous un môme sceptre ont les mômes affinités, elles tendront à ne former qu'une seule nation. C'est ce qui est arrivé pour le Royaume-Uni, dont les trois royaumes ne sont plus guère distincts aujourd'hui que de nom; c'est ce qui se produit sous nos yeux pour la Suisse et les Etats-Unis, dont les éléments, cantons ou districts, après avoir été indépendants les uns des autres, se sont d'abord unis en une Confédération d'Etats, l'ont tranformée ensuite en un Etat fédéral et marchent aujourd'hui vers l'unification complète.

Si au contraire les divers peuples momentanément placés sous un môme souverain ont des aspirations différentes, le lien qui les unit, si l&che soit-il, tend à se rompre. L'histoire de la Confédération germanique en est un exemple. Après une existence pleine de tiraillements de 1815 à 1866 elle a dii se dissocier à cette époque. Nous assistons de môme aujourd'hui à la lutte des diverses races qui composent F Autriche-Hongrie et s'efforcent de desserrer le lien qui les unit les unes aux autres. De même, nous \0y0n9 des colonies une fois civilisées s'éloigner peu à peu de la

métropole. Le Canada, l'Australie et le Gap, après avoir été de simples colonies anglaises, ne sont plus unis à la mèrepatrie que par des liens fort lâches ; leur situation actuelle est la dernière étape avant l'indépendance complète.

Le Congo devait d'autant moins échapper à cette grande loi des relations internationales, qu'il avait tout intérêt à s'unir intimement à la Belgique ; Etat ayant besoin pour se développer d'éléments de civilisation puisés à l'extérieur, il devait chercher naturellement à les prendre dans le pays qui avait le même souverain que lui. Aussi pour le mettre en exploitation les capitaux belges se dirigèrent-ils vers le Congo et, d'un autre côté, les fonctionnaires et les officiers belges ont-ils pris la direction de l'administration et de l'armée de ce pays. C'était là une union de fait que la situation différente des Etats, l'un civilisé et l'autre non, l'un possédant des fonds inactifs, l'autre d'immenses territoires à exploiter, rendait inévitable. Mais ce ne sont pas seulement les particuliers qui se sont lancés dans cette voie; l'Etat belge lui-môme les a suivis. Une loi du 29 juillet 1889 a en effet autorisé le gouvernement de cette nation à souscrire 10 millions d'obligations émises par la Société du chemin de fer de Matadi au Stanley-Pool. Celle-ci était, il est vrai, une entreprise privée. En agissant de la sorte, la puissance publique belge ne s'immisçait pas dans l'administration de i'Elat indépendant, mais elle se trouvait à l'avenir directement intéressée à la prospérité de cette contrée et c'est bien là une atteinte indirecte à la séparation absolue qui devrait exister entre les deux Etats.

Le Roi-Souverain est allé encore plus loin, et par son testament du 2 août 1889, il a enfreint les règles de l'union personnelle. Par cet acte, en effet, il lègue après sa mort le Congo à la Belgique. Il ne le transmet point à son héritier présomptif, comme c'était son droit, mais à son pays,

même si celui-ci devient républicain. Il consomme, en un mot, la fusion des deux Etats après sa mort. Ceci est directement opposé à l'union personnelle, qui laisse distincte la personnalité soit intérieure soit extérieure des deux pays ; car si Ton comprend qu'un même monarque puisse réunir sur sa tête les couronnes de deux royaumes différents, on ne conçoit pas l'indépendance d'un Etat qui en aurait un autre pour souverain. Une telle stipulation constitue la ruine du régime adopté en 1885, en tixant un terme auquel l'union personnelle autorisée par le Parlement belge disparaîtra pour faire place à une incorporation pure et simple. Aussi pour qu'une telle cession produise son effet, faut-il que les Chambres lui donnent leur approbation. Elles ne l'ont pas encore fait, mais en attendant elles ont institué un régime qui lie temporairement au moins les destinées du Congo à celles de la Belgique.

En effet, aux termes de la convention passée le 3 juillet 1890 entre la Belgique et l'Etat indépendant, un prêt de vingt-cinq millions était fait sans intérêt à ce dernier pour dix ans. Mais six mois après l'expiration de ce terme, la Belgique pourra, si elle le veut, s'annexer le Congo. Si elle ne le fait pas, celui-ci aura un nouveau délai de dix ans pour opérer le remboursement, avec un intérêt annuel de 3 1/2 %. Evidemment un prêt d'un État à un autre, bien qu'il lie le premier à la prospérité du second, ne porte pas atteinte à l'indépendance de ce dernier. Mais dans le cas qui nous occupe, l'emprunt se présente dans de telles conditions qu'il semble incompatible avec les relations de deux pays qui doivent rester étrangers l'un à l'autre. D'abord cette clause d'une avance de fonds sans intérêts est un mode anormal de procéder aussi bien dans les rapports de pays à pays que de particulier à particulier. Elle im-

pliquc un don gratuit d'un des Etats à l'autre dont la compensation nécessaire se trouvera dans des concessions politiques devant inféoder la souveraineté du débiteur à celle de son créancier. Aussi la convention prévoit-elle l'incorporation du Congo A la Belgique, c'est-à-dire l'acceptation du testament de Léopoldllet la ruine de l'union personnelle. Les jours de celle-ci sont donc comptés ; on lui tixe un terme. Un des deux pays, le Congo, par la convention de 1890, renonce à ce régime établi en 1885 ; il 8 e déclare prêt à s'annexer en 1900 à la Belgique. Le maintien de l'union personnelle ne dépend plus que de l'un des deux contractants, de cette dernière ; à elle il appartiendra, au jour du terme, de dire si elle entend la conserver.

Mais en attendant cette date, le traité de 1890 institue un régime qui lie de telle façon le Congo à la Belgique, qu'on peut se demander si, même en l'état actuel, les deux pays sont indépendants l'un de l'autre. Tout en déclarant que « le gouvernement belge ne pourrait s'immiscer en aucune manière dans l'administration de l'Etat indépendant qui continuait à n'être rattaché à la Belgique que par l'union personnelle des deux couronnes (1) », le premier a le droit de demander au second communication de tous les documents qu'il veut « sur la situation économique, commerciale et financière de celui-ci, notamment des budgets de recettes et de dépenses et des relevés de la douane quant aux entrées et aux sorties (1) ». Enfin, le Congo ne pouvait à l'avenir contracter aucun nouvel emprunt sans l'assentiment du gouvernement belge. Cette dernière disposition surtout était exorbitante. Elle liait au point de

(1) Kxpose des motifs du projet de loi approuvant le traité de cession de 18SG. p. 71 .

vue financier l'Etat indépendant au bon plaisir de la Belgique. Celle-ci peut pénétrer, afin de se renseigner, dans tous les détails du gouvernement congolais et lui interdire de chercher à l'étranger les ressources dont il a besoin. On pourrait dire que c'est là un contrôle nécessité par les intérêts qu'a désormais le Trésor belge à la bonne gestion des tinances de l'Etat libre. Mais il n'en est pas moins vrai que ce dernier ne jouit plus vis-à-vis de la Belgique de sa complète indépendance, comme le voudraient les règles de l'union personnelle. On est donc bien loin de l'état de choses de 188;i, alors qu'il s'agissait d'autoriserle Roi à devenir le chef de l'Etat indépendant. A cette époque on repoussait bien haut toute idée de colonisation et le rapport fait à la Chambre des Représentants par sa section centrale en fait foi. Il ne faut pas qu'on puisse croire, disait-il, « qu'il y aura un lien colonial quelconque entre les deux pays. Telle n'est pas la pensée du gouvernement. Il n'y a ici ni métropole, ni colonie ; il n'y a que deux Etats absolument séparés et l'exposé des motifs l'indique lui-même en se servant de la qualification de colonie internationale (1). »

Depuis lors, la situation a changé ; mais on peut dire que la pensée royale est sans cesse restée la môme. Toujours Léopold II a voulu faire du Congo une colonie belge. Seulement en 1885, alors que l'opinion publique était hostile à toute expansion coloniale, il a du employer un moyen détourné pour arriver à son but. En 1890, grâce à sa persévérance, les Belges s'étaient accoutumés à cette idée ; il pouvait donc, laissant tomber tous les voiles, montrer sa pensée toute entière.

En somme, à l'heure actuelle, la situation du Congo vis-

(1) Rapport de la section centrale Moniteur du 25 avril 1885.

à-vis de la Belgique n'est plus qu une union personnelle dénaturée. Les règles générales de ce régime subsistent bien que les liens rattachant les deux pays se resserrent dé plus en plus ; la fusion des deux États ou plutôt la subordination complète de l'un à l'autre n'est pas encore opérée, mais elle est prévue et escomptée. Ce n'est plus là qu'une question d'années et le terme de cette évolution sera la transformation du Congo en une colonie belge pure et simple.

Le Gouvernement

La forme du gouvernement de l'Etat indépendant est la monarchie absolue. L'autorité suprême réside uniquement en la personne du Roi-Souverain. Celui-ci légifère par décrets et, comme sous tout gouvernement autocratique, il est seul responsable des mesures qu'il prend.

On ne pouvait en effet songer à faire participer les populations congolaises à la marche des affaires publiques. Il faudra encore de longues années avant qu'elles aient atteint un degré de civilisation suffisant pour avoir conscience des droits et des devoirs qu'implique la direction d'une nation au sein de la communauté internationale. D'autre part, pour qu'une entreprise coloniale puisse réussir, il lui faut avant tout l'unité de direction ; aussi l'Etat libre, sous l'impulsion à la fois ferme et persévérante de Léopold II, a-t-il fait des progrès plus rapides qu'aucune colonie européenne.

Le Roi-Souverain a dû nécessairement s'entourer de collaborateurs qui l'aident dans la direction de son empire africain. Le gouvernement de l'Etat indépendant se com-

pose de deux organes distinets : le gouvernement eenlral, dont le siège est à Bruxelles auprès du chef de l'Etat et le gouvernement local, dont le siège d'abord à Vivi, a été transporté à Borna en 1880. Nous allons étudier successivement ces deux rouages.

Le gouvernement central a subi depuis sa création de nombreuses modifications. Réduit d'abord à sa plus simple expression, il a été peu à peu développé, à mesure que le besoin de mécanismes nouveaux et plus compliques se faisait sentir. Le Souverain a aussi du compter avec les ressources restreintes dont dispose le Congo et, en conséquence, ne créer que les fonctions absolument indispensables. En 188;>, la direction des affaires a été répartie entre trois ministres qui prenaient le nom d' « Administrateurs généraux ». C'étaient celui de l'intérieur, celui des finances, celui des affaires étrangères et de la justice.

Le département de l'intérieur comprend :

1° La division administrative du territoire, l'organisation des provinces ou districts et des communes, l'instruction publique, l'hygiène publique, la voirie et la police ;

2° La réglementation des voies de communication, le service des transports par terre et par eau, la construction et l'entretien des bâtiments publics ;

3° La direction de la force publique, comprenant le matériel d'artillerie, les armes et les munitions, celle de l'industrie et celle de l'agriculture.

Le département des finances a dans son ressort :

1° Les impôts, leur création et leur perception;

2° Le régime des terres, qu'elles soient occupées par les indigènes ou les non-indigènes et par conséquent ce qui concerne l'acquisition des terrains par les particuliers, le domaine public et privé, enfin le cadastre;

3° La comptabilité générale et la trésorerie, ainsi que la préparation des budgets et la dette publique ;

4° Le système monétaire, dont l'unité est le franc, Il est frappé des pièces congolaises de 20 francs, 5 fr., 2fr., 1 fr., 50 centimes, 10 cent., 5 cent., 2 cent., et 1 cent.

Par décret en date du 17 novembre 1888, l'Adtainstration de l'intérieur comprend des chefs de division nommés par le Roi, des chefs de bureau et des commis nommés par l'Administrateur général.

Le département des affaires étrangères et justice a dans ses attributions :

1° Les affaires étrangères, c'est-à-dire les traités, conventions ainsi que l'état civil et le régime des successions des étrangers ;

2° Le commerce et les postes, et tout ce qui touche à la navigation, les sociétés de commerce, les ports et les rades ;

3° La justice, c'est-à-dire l'organisation judiciaire, la législation pénale et les œuvres de bienfaisance.

Les Administrateurs généraux réunis en conseil délibèrent sur les mesures à prendre pour l'Etat. Chaque décret du Roi-Souverain est contresigné par le titulaire du département dont relève l'exécution. Pour les mesures importantes, elles portent la signature de tous les Administrateurs généraux ; enfin la plupart des décrets ne sont rendus que sur la proposition de l'un de ceux-ci. Mais il faut remarquer que ces derniers ne sont pas responsables des décisions qu'ils ont contresignées. Gomme sous tout gouvernement autocratique, la responsabilité ministérielle n'existe pas et le monarque, dont les Administrateurs ne sont que les auxiliaires, porte seul la charge des mesures qu'il édicté.

Un décret du 16 avril 1889 complété par celui du 8 octobre 1890 institue un nouveau rouage dans le gouvernement

Blanchard 16

de l'Etat libre, c'est le « Conseil supérieur » siégeant à Bruxelles. Il se compose d'un président, de 18 conseillers, de 10 auditeurs et d'un secrétaire nommés par le Roi. Les auditeurs n'ont pas voix délbérative. Ce nouvel organe cumule les fonctions de Cour de Cassation, de Cour d'appel et de Conseil d'Etat. Au point de vue judiciaire, il connaît comme Cour de cassation des pourvois interjetés contre tous les jugements rendus en dernier ressort en matière civile et commerciale ; il statue non seulement sur les questions de l'orme mais aussi sur le fond de l'affaire. De plus, les plaideurs peuvent lui soumettre à nouveau tous les jugements rendus sur premier appel par le tribunal de Borna, si l'objet du litige dépasse 25.000 francs. C'est donc un appel à deux degrés.

Les arrêts sont rendus par cinq conseillers en cas de cassation, par trois s'il s'agit d'un appel, à moins que le Roi ne requière un plus grand nombre de conseillers de siéger,

Devant lui sont aussi portées les prises à partie et au point de vue pénal les infractions commises par les magistrats.

Comme Conseil d'Etat, il délibère sur les questions que le Souverain veut bien lui soumettre. Il est saisi par son président. Le gouvernement, s'il le juge bon, se fait représenter aux délibérations. Lorsqu'il doit statuer sur un objet, le Conseil nomme une commission préparatoire de trois conseillers et trois auditeurs pour examiner la question, puis il en délibère en assemblée générale. En cas d'urgence, le rapport de la commission est définitif et transmis directement au gouvernement.

En septembre 1891, une décision du Roi-Souverain remplaça le titre d' « Administrateurs généraux » que portaient ses ministres congolais par celui de « Secrétaires d'Etat ».

Trois années plus tard, une réorganisation complète du

gouvernement central fut faite par le décret du l* r septembre 1894. Désormais tous les Secrétaires d'Etat sont remplacés par un Secrétaire d'Etat unique, qui assume à lui seul la direction de toutes les affaires publiques. C'est à M. van Eetvelde que fut confiée cette importante fonction : il devintainsi uneespècedechanceliersurlequelleSouverain se décharge de la plus grande partie de la direction de son royaume africain. Sous ses ordres, il a son chef de cabinet, un Trésorier général et trois Secrétaires généraux nommés par le Roi. Celui-ci détermine les fonctions de ces divers agents ; sans cela le Secrétaire d'Etat y pourvoit. Ce dernier règle l'organisation du gouvernement central et en nomme les fonctionnaires jusqu'au grade de chef de bureau.

Les Secrétaires généraux sont celui des affaires étrangères, celui des finances et celui de l'intérieur.

Le premier, en dehors de ses fonctions diplomatiques, régie tout ce qui concerne l'état civil, les successions, l'organisation judiciaire, les cultes, l'instruction publique, les postes et télégraphes, les ports et rades.

Le second, à l'administration des finances joint celle du domaine de l'Etat, des mines, du régime foncier, du commerce intérieur et extérieur.

Le troisième a dans son département, la police, la force publique, les travaux publics et l'exploitation du domaine privé et public de l'Etat.

Le Trésorier général s'occupe de la comptabilité publique, de la dette publique et de la trésorerie.

Le Secrétaire d'Etat tranche les conflits d'attributions entre les divers Secrétaires généraux. Il signe toutes les correspondances importantes, laissant chaque Secrétaire général prendre seul les autres décisions. Le Secrétaire d'Etat a sous ses ordres son chef de cabinet qui relève directement de lui. Lorsqu'il est absent le Trésorier général

et les Secrétaires généraux le remplacent, chacun pour son département. Il reçoit chaque mois du Trésorier général un état des dépenses acquittées le mois précédent, chaque trimestre un état des recettes encaissées. On voit par là rimportanee de celte fonction nouvelle. Son titulaire est la cheville ouvrière de toute l'administration de l'Etat libre, il s'occupe de tout et le Roi-Souverain ne conserve plus que la haute direction sur la marche générale de l'Etat.

Ce gouvernement central joue vis-à-vis du Congo un rôle assez analogue à celui du cabinet de la métropole vis-à-vis des colonies européennes. Aussi, en dehors de lui existe-t-il en Afrique toute une organisation distincte qui exécute les mesures prescrites à Bruxelles et qu'on appelle le gouvernement loca 1 .

Celui-ci siégeait d'abord à Vivi; il avait à sa tête un Administrateur général. En 1886 le siège du gouvernement congolais fut transporté de Vivi à Borna, qui depuis lors est la capitale de l'Etat indépendant. Le décret du 24 juin de cette même année autorisa l'Administrateur général à s'adjoindre provisoirement des fonctionnaires pour diriger les finances, la justice, la marine et les transports.

Ce fut là le noyau de l'Administration congolaise; il s'est produit depuis lors pour elle ce que nous avons déjà remarqué pour le pouvoir central. Très réduite à son début, elle s'est peu à peu développée par l'adjonction de rouages nouveaux, à mesure qu'ils devenaient nécessaires. Nous allons étudier le gouvernement local dans son état actuel : il se compose du Gouverneur général, assisté de hauts fonctionnaires, du Comité exécutif et du Comité consultatif.

Le Gouverneur général, qui succéda à l'Administrateur général, à partir du décret du lti avril 1887, représente dans l'Etat libre l'autorité souveraine. Il administre le territoire

et y assure l'éxecution des mesures décidées à Bruxelles. Il a la haute direction des services administratifs et militaires. Pour une période d'un an, il peut commettre un fonctionnaire à l'inspection ou l'administration d'une partie de l'Etat. Il édicté des ordonnances ayant force de loi, mais à condition que, dans les six mois, elles aient été approuvées par le .Roi; sans cela elles perdent leur effet; il fait des règlements de police et d'administration publique, dont l'obligation est sanctionnée par des peines s'élevant à sept jours de servitude pénale et à 200 francs d'amende. Il peut même, en cas d'urgence, suspendre l'exécution des décrets du Roi-Souverain. C'est lui qui nomme les fonctionnaires intérimaires et fixe la résidence des « Commissaires de district », dont nous aurons bientôt à nous occuper. Mais il ne peut sans autorisation contracter un emprunt ou prendre des engagements vis-à-vis d'un pays étranger.

Aux devoirs de cette fonction le Roi-Souverain a dû, par la force des choses, en ajouter d'autres, qui régulièrement ne devraient pas appartenir au Gouverneur général et auxquels nous avons déjà fait allusion. Par décret du 26 avril 1887, il a chargé ce fonctionnaire, en attendant la constitution de là Commission internationale promise par Conférence de Berlin, de faire les règlements nécessaires pour assurer la libre navigation sur le fleuve. Il doit organiser les attributions du personnel, les signaux, le pilotage, le service sanitaire, le visa des papiers de bord, etc.. Il fixe aussi les droits et taxes à percevoir pour les services rendus à la navigation; ceux-ci ne doivent contenir aucun tarif différentiel et sont affichés dans chaque port.

Au-dessous de lui se trouvent le Vice-Gouverneur général l'Inspecteur d'Etat, le Président du tribunal d'appel, le Secrétaire général, les Directeurs de la justice, des finances, des transports et de la marine, de l'agriculture et de Fin-

dustrie et le Commandant de la force publique, tous nommés et révoqués par décret.

La plus importante de <vs fonctions est celle de Vice- Gouverneur général; elle fut créée par le décret du 31 janvier 1888; ce nouvel agent devait être chargé de l'inspection de l'Etat. Mais bientôt il ne put suffire à cette tâche et un Inspecteur général fut nommé par le décret du 1 er janvier 1889; une nouvelle décision du 15 juin 1889 donna à ce fonctionnaire le titre d' « Inspecteur d'Etat », qu'il porte aujourd'hui et le plaça, comme rang hiérarchique entre le Vice-Gouverneur et le Juge d'appel, qui composait alors à lui seul le tribunal de Boina.

Les différents Directeurs ont la haute main sur la branche de l'administration qui leur est confiée. Ils ont été créés à mesure que le besoin s'en faisait sentir. La plus récente de ces fonctions est la Direction de l'agriculture et de l'industrie. Etablie par le décret du 18 juin 1894, elle a dans son ressort l'organisation des pépinières de l'Etat, l'étude et l'exploitation des essences forestières, la direction de la mise en valeur des mines, le développement des industries indigènes et la surveillance des troupeaux de l'Etat. L'immense extension prise au Congo par le domaine privé de l'Etat a nécessité sa formation.

L'importance des pouvoirs confiés au Gouverneur général rendait nécessaire une organisation destinée à le remplacer en cas d'absence; aussi cette éventualité a-t-elle été réglementée. 11 est à remarquer que tout a été prévu pour la disparition du Gouverneur général, alors qu'aucune disposition connue ne règle le cas où le chef de l'Etat, le Roi- Souverain lui-même, viendrait à manquer.

Si le Gouverneur général est empêché de remplir les devoirs de sa charge, il esl remplacé par le Vice-Gouverneur général. A défaut de ce dernier, c'est l'Inspecteur

d'Etat ou un intérimaire désigné soit par le Roi-Souverain, soit, si celui-ci n'y a pas pourvu, par le Gouverneur général lui-même, qui prend la direction des affaires. Enfin, pour le cas où ces divers agents ne seraient pas disponibles, le décret du 30 juillet 1886 modifié par celui du 16 avril 1887 institue un « Comité exécutif » composé du Secrétaire général, du Président du tribunal d'appel, des Directeurs, du Commandant de la Force publique et, s'il y a lieu, d'un ou de plusieurs membres désignés éventuellement par le Roi ; c'est à ce conseil qu'incombe l'exercice du pouvoir. Le plus ancien de ses membres le préside ; il a voix prépondérante en cas de partage et prend les décisions au nom du Comité.

A côté de ce rouage qui n'est appelé à fonctionner que dans des circonstances extraordinaires, se trouve un autre organe, dont l'existence est permanente ; c'est le « Comité consultatif », créé par le décret du 30 juillet 1886 et modifié par celui du 16 avril 1887. Après diverses modifications dans le personnel qui le compose, ce Conseil comprend aujourd'hui le Gouverneur général, qui en est président de droit, le Vice-Gouverneur général, l'Inspecteur d'Etat, le Président du tribunal d'appel, le Secrétaire général, les Directeurs, le Conservateur des titres fonciers et divers membres, au nombre de cinq au plus, nommés pour un an par le Gouverneur général. A défaut de celui-ci, la présidence appartient au fonctionnaire, qui le remplace d'après l'ordre que nous avons indiqué plus haut; sinon, elle est dévolue au président du Comité exécutif. Le Gouverneur général doit consulter cette Assemblée sur les mesures d'intérêt public à proposer au Gouvernement central, mais il n'est pas lié par les décisions du Conseil et peut proposer au Roi-Souverain des règlements repoussés par lui. S'il s'agit d'affaires indigènes, il

peut autoriser un ou plusieurs chefs indigènes à assister aux réunions avec voix consultative.

Il faut ajouter que la langue officielle de l'Etat indépendant est le français.

L'Administration.

L'Administration de l'Etat indépendant comprend trois éléments : les districts, les royaumes indigènes vassaux englobés dans les territoires congolais et les grandes compagnies à charte. Désireux de faire reconnaître rapidement son autorité sur toute la région qui lui avait été donnée par le Congrès de Berlin et ne disposant que de ressources modiques qui ne lui permettaient pas d'établir partout des agents européens, le gouvernement du Congo a employé ces divers movens suivant les circonstances et suivant les lieux.

Il occupe aujourd'hui, malgré des rébellions partielles et temporaires, tout le territoire de l'Etat; celui-ci est divisé en districts. Un décret du 1 er août 1888 en a institué onze qui sont ceux de Banana, Borna, Matadi, des Cataractes, du Stanley-Pool, du Kassaï, de l'Equateur, de l'Oubanghi et Ouellé, de l'Arouwimi et Ouellé, des Stanley-Falls, du Loualaba. Cette décision fixait les limites de chaque district et permettait au Gouverneur général de les modifier temporairement, s'il en était besoin. On a, peu à peu, augmenté le nombre des districts; ainsi, en 1890, on créa celui du Kwango oriental, il y en a aujourd'hui quatorze. Ils sont administrés par des « Commissaires de district », qui représentent chacun dans leur circonscription l'autorité souveraine. Le décret du ;3 août 1888 créa trois classes de commissaires de district et trois classes de sous-commissaires de district. Les premiers sont nommés par le Roi :

les seconds, ainsi que les commis, par le Gouverneur général.

Une autre disposition du 24 avril 1889 vint modifier cette organisation; elle augmente le nombre des commissaires, des sous-commissaires et des commis qui existent dans chaque classe et déclare que le grade de ces fonctionnaires pourra être donné à certaines personnes comme titre honorifique et sans traitement. Le commissaire de district est dans sa circonscription le chef de l'Administration ; il y dirige tous les autres agents de l'Etat et il est responsable de la bonne direction de son territoire, des progrès qu'y font la civilisation et le commerce. Il doit développer chez les noirs les diverses industries locales, assurer le respect de la propriété, qu'il s'agisse de celle des indigènes ou de celle des non-indigènes, réglera l'amiable les difficultés entre les chefs, enfin faire tout ce qui est en son pouvoir pour amener la pacification ainsi que le développement moral et matériel dans la région qui lui est confiée. De plus le décret du 29 janvier 1892 institue au Congo un corps de Résidents, comprenant quatre classes dont la plus élevée est celle de Résident général. Ces agents sont placés auprès des chefs indigènes et leur autorité s'étend sur tout le territoire de ceux-ci. Ils sont en même temps juges du Conseil de guerre et officiers de police judiciaire.

A côté de l'Administration territoriale, les autres services utiles au développement du Congo ont été réglementés; ainsi pour la marine ont été créées trois classes de capitaines de steamers et trois classes de mécaniciens (décrets du 5 août 1888). Le service sanitaire comprend deux classes de médecins de l'Etat (même décret).

Enfin, afin de faciliter les placements financiers des agents de l'Etat, une décision du 9 décembre 1891 a institué pour eux une Caisse d'épargne avec siège à Bruxelles.

Elle est garantie par l'Etat et a des succursales au Congo.

Tous les agents de l'Etat, quelle que soit leur fonction, reçoivent une commission du Gouverneur général. Ils contractent l'obligation de servir trois ans en Afrique, ne doivent pas faire le commerce et sont tenus au secret professionnel.

A côté de cette Administration établie à l'européenne, le gouvernement congolais a cherché à mettre à prolil l'ancienne organisation des tribus. Ceci avait le double avantage de ne pas froisser les habitudes des indigènes en leur imposant des maîtres étrangers et de diminuer notablement le nombre des fonctionnaires européens à rétribuer. Or, sur le Bas-Congo, le gouvernement était féodal ; les diverses tribus étaient liées en confédération et, dans chaque village, le chef était propriétaire des terres. Sur le haut du fleuve se trouvent encore des rois qui commandent à un nombre plus ou moins grand de chefs de tribus qui sont leurs vassaux. Le gouvernement congolais s'est servi très habilement de cette hiérarchie. Par une investiture solennelle, qui donne aux populations une haute idée de la puissance de l'Etat, le Gouverneur transforme ces rois en fonctionnaires et leur impose une série d'obligations qu'ils devront faire respecter par leurs vassaux. De celle façon le gouvernement s'appuie sur l'organisation indigène elle-même.

L'Etat libre a enfin employé, pour établir sa domination sur ses territoires, un autre système, très pratiqué par l'Angleterre, celui des Compagnies à charte. On sait en quoi consiste celle manière d'agir : l'Etat délègue une partie de ses droits souverains à une société privée qui, en même temps qu'elle fait le commerce, jouit des privilèges régaliens sur la région qui lui est concédée; nous avons vu également qu'un tel procédé ne paraissait pas conforme à

l'esprit de liberté commerciale, qui avait présidé à l'œuvre du Congrès de Berlin, car la société cherchera forcément à éliminer les autres trafiquants, qui seraient pour elle une concurrence et diminueraient ses bénéfices. A côté de ces inconvénients, le système des Compagnies à charte présentait, pour le Congo, le grand avantage de le décharger du soin d'occuper une partie de ses territoires, résultat très important pour un pays ayant des ressources aussi modiques que l'Etat indépendant; aussi n'a-t-il pas hésité à l'employer.

Cette manière d'agir se trouvait, du reste, justifiée par la différence existant entre les régions du Bas et du Haut- Congo. Dans les premières, le gouvernement est bien établi, le négoce s'y développe rapidement et les diverses sociétés qui y existent ne peuvent avoir qu'un caractère commercial. Tout autre est la situation au-delà du Stanley- Pool. Là, le commerce n'a pu encore pénétrer librement, à cause du manque de sécurité et l'Etat libre a pensé qu'avant d'appliquer la liberté commerciale, il fallait pacifier le pays, l'ouvrir au trafic européen par tous les moyens, dût-on pour cela mettre de côté temporairement les principes édictés à Berlin.

Aussi a-t-il fait à des sociétés particulières délégation d'une partie de sa souveraineté ; la plus importante de celles-ci est la Compagnie de Katanga, branche de la Compagnie du Congo pour le commerce et l'industrie. Elle a été chargée de coloniser la partie sud-est de l'Etat, entre le Riba-Riba et la frontière méridionale du pays. En même temps quelle fait le commerce, elle doit explorer cette région, y créer des communications, y maintenir l'ordre. La Société y devient propriétaire d'un tiers des terrains appartenant à l'Etat, elle a un droit de préférence sur la concession des mines et sur la construction

des travaux publics. Mais en retour, elle devait dans le délai de trois années, à partir de sa fondation en 1K90, créer trois stations, organiser la police, faire certains travaux publics et établir sur tout le pays une autorité régulière. Sa création souleva une question de limites qu'il fui nécessaire de trancher. La Compagnie anglaise de l'Afrique du Sud prétendait avoir des droits sur le royaume du Msiri, dont le territoire était compris dans la région cédée par le gouvernement congolais à la nouvelle société. Apres quelques difficultés, les capitalistes anglais et belges s'entendirent pour unir leurs efforts et formvr ensemble une même» Compagnie, celle de Katanga, au capital de trois millions. Dans les contrées occupées par elle se trouvaient, lors de sa formation, plusieurs royaumes indigènes, entre autres ceux de Tippo-Tip et de Mahara. La Société a eu bientôt une grande épreuve à traverser. L'expédition arabe de IK9.'{ ruina complètement ses comptoirs et les opérations militaires qui suivirent l'obligèrent à suspendre tout trafic pendant deux années. Ce ne fut qu'en 1895 qu'elle put reprendre le cours de ses affaires et depuis lors, elle s'emploie activement à étendre l'autorité de l'Etat libre.

La Justice.

En même temps que, par ces divers moyens, le gouvernement congolais s'efforçait de rendre effective son autorité surtout son territoire, il s'occupait d'y organiser la justice régulière qui est le plus sur moyen de pacifier un pays récemment occupé.

Avant la création de l'Etat indépendant, chaque factorerie de Banana restait soumise à sa loi nationale et le résultat de ce système était une complète anarchie. Les Eu-

ropéens, souvent inquiétés par les noirs pour les motifs les plus futiles, n'avaient pas toujours en leur pouvoir les moyens nécessaires pour les empêcher de nuire. D'autre part lorqu'ils se trouvaient en force de le faire, ils tyrannisaient les indigènes et agissaient envers eux sans loyauté. Enfin, même entre Européens, faute d'une autorité supérieure, les différends s'éternisaient; la propriété n'existant pas, la simple possession du sol en tenait lieu, ce qui était un sujet de discussions sans cesse renouvelées.

Aussi, dès qu'il fut Souverain du Congo, Léopold II voulut-il y établir une organisation judiciaire sérieuse. La source de la législation se trouve dans les décrets du Roi, mais il fait des délégations, soit spéciales, soit générales, de ce droit. Il y a délégation spéciale lorsqu'il remet au Gouverneur général le soin de prendre les mesures d'exécution relatives à la matière dont traite un décret. D'autre part, dans une certaine mesure, une délégation générale du droit de légiférer est faite à ce même fonctionnaire. Celui-ci possède à la fois le pouvoir législatif proprement dit et le pouvoir réglementaire : le premier, en ce qu'il peut faire des ordonnances ayant force de loi, à condition qu'elles soient approuvées dans les six mois par le Roi- Souverain, et suspendre l'exécution des décrets; le second, en ce qu'il a le droit d'édicter des règlements sur les matières de police et d'administration générale.

En vertu de son pouvoir législatif, le Roi a rendu divers décrets qui formeront les Codes de l'Etat indépendant. Ainsi, le décret du 20 mai 1880 a mis en vigueur les 82 premiers articles du Code pénal; celui-ci a été revisé par le décret du 2C> mai 1888. Les diverses peines qu'il institue sont : la mort, la servitude pénale, l'amende et la confiscation spéciale. D'autre part, une série d'actes officiels ont peu à peu mis en vigueur les dispositions du Code civil, à

mesure qu'elles étaient élaborées par les jurisconsultes : tels sont le décret du 12 novembre 1885 sur les actes de Tétat civil, celui du 30 juillet 1880 sur le mariage des non indigènes, du 30 juillet 188G, comprenant le premier livre du Code civil sur les contrats et obligations conventionnelles, celui du 8 novembre 1888 sur le louage de service entre noirs et non indigènes, celui du 4 mai 1895, qui contient le livre du Code civil ayant trait aux personnes.

La publication des lois et actes du gouvernement se fait par leur insertion au Bulletin officiel et leur aflichage pendant un mois dans les diverses stations de l'Etat. Cette manière de procéder, suffisante pour les Européens, ne Test peut-être pas pour les indigènes. Néanmoins, au Congo comme dans les Etats civilisés, existe la présomption que la loi est connue, une fois le délai de la publication légale expiré. On corrige les inconvénients de ce système en portant à la connaissance des chefs indigènes les dispositions pénales, qui leur importent le plus par l'intermédiaire de « linguistiers ».

L'organisation judiciaire comprend un tribunal de première instance, un tribunal d'appel, des tribunaux territoriaux et des conseils de guerre. Il n'y a pour tout le territoire de l'Etat indépendant qu'un seul tribunal de première instance, dont le siège est à Borna; mais cette juridiction peut, lorsqu'elle le juge nécessaire, se transporter dans toutes les parties de son ressort, atin d'y rendre la justice. Elle se compose d'un juge, d'un officier du ministère public et d'un greffier. Il y a de plus des suppléants. Lorsque la peine à appliquer est la mort ou la servitude pénale, on adjoint au juge deux assesseurs choisis sur une liste de fonctionnaires, d'officiers et de notables, dressée par les soins du Gouverneur général. Ces tribunaux ne jugent que les différend» entre

civilisés, ou entre noirs et non indigènes ; pour les naturels, leurs discussions sont réglées par les chefs d'après la coutume.

Le tribunal d'appel siège à Borna; longtemps composé d'un seul juge, il comprend aujourd'hui trois membres, un président et deux juges. Il connaît de l'appel soit civil soit criminel des juridictions de première instance, ainsi que de l'appel des sentences des conseils de guerre, s'il s'agit d'un individu non militaire. Un second appel, pour les affaires dans lesquelles un intérêt supérieur à 25.000 fr. est en jeu, peut être interjeté auprès du Conseil supérieur siégeant à Bruxelles. Devant celui-ci sont aussi portés, comme nous l'avons vu, les pourvois en cassation. Les officiers du ministère public sont dirigés par un procureur d'Etat résidant à Borna.

Un décret du 17 août 1887 ordonne l'établissement de tribunaux territoriaux, chargés de juger, au seul point de vue répressif, les indigènes de leur district. Ils sont composés d'un juge territorial, qui est le commissaire du district et d'un greffier nommé par lui. Les condamnations à mort prononcées par ces tribunaux ne peuvent ôtre exécutées qu'après une autorisation du Gouverneur général. En 1892, ces juridictions fonctionnaient à N'Zobé, Lukungu, Léopoldville ; leur nombre s'est accru depuis lors.

A cette époque, toute la région située au delà du Stanley- Pool était soumise aux conseils de guerre. On comprend que dans d'immenses territoires non encore pacifiés, le rôle de ceux-ci soit très important. En dehors des contrées qui sont régies par eux, parce qu'on n'a pas encore pu y installer des tribunaux réguliers, régions dont l'étendue diminue chaque jour, on replace sous ce régime les lieux où se produisent des rébellions et des incursions arabes. C'est un excellent moyen de hâter la pacification. Le con-

seil de guerre juge définitivement les militaires et les indigènes pris les armes à la main ; pour tous les autres accusés existe le droit d'appel devant le tribunal de Huma. La violation deceprivilégedonna lieu en 1895a un procès retentissant eounu sous le nom d'affaire Stokes. Il s'agissait d'un missionnaire protestant, sujet allemand, et protégé anglais, M. Stokes, qui se livrait au commerce des esclaves. Convaincu d'avoir fourni des armes aux rebelles, en particulier au chef Kibongé, poursuivi parles troupes de l'Etat indépendant, il lut pris et exécuté» par ordre du capitaine Lothaire, sans qu'on lui ait laissé le temps de se pourvoir devant le tribunal de Borna. La presse anglaise mena grand bruit autour de cette affaire, qui donna lieu à de longues négociations entre le gouvernement congolais et le cabinet de Londres. Lothaire fut traduit, eii avril 18%, devant le tribunal de Borna; il fut acquitté. La sentence fut confirmée par le Conseil supérieur siégeant à Bruxlles en août 1896; mais le gouvernement congolais versa une indemnité de cent mille francs, pour indemniser les gens de la caravane de Stokes d'avoir été illégalement privés de leur chef.

A la suite de ce jugement, l'Angleterre menaça de rétablir au Congo la juridiction consulaire au profit de ses nationaux. Cette question des pouvoirs judiciaires des consuls est toujours la source de grosses difficultés pour les pays qui viennent seulement de naître à la civilisation. On comprend en effet que ces agents possèdent des attributions très étendues dans les pays encore barbares où les étrangers ont à craindre des dénis de justice. C'est là ce qui explique le développement excessif de leurs pouvoirs en Orient. Mais il semble non moins juste que cette juridiction anormale disparaisse lorsque des tribunaux réguliers et impartiaux sont établis dans un pays non civilise jusqu'alors. On voit cependant d'une façon presque gêné-

raie les grandes nations faire en ce cas des difficultés pour retirer à leurs consuls une partie de leurs attributions et chercher à obtenir des compensations à d'autres points de vue. C'est ainsi que le Japon a eu grand'peine à obtenir le retrait des capitulations; que la France a éprouvé de la part de l'Italie des difficultés analogues, lors de rétablissement de son protectorat en Tunisie et que la Bulgarie, malgré ses tribunaux organisés à l'européenne, se trouve encore sous ce régime.

La question de la juridiction consulaire dans l'Etat indépendant a été soulevée, avant même que celui-ci se fût élevé au rang de puissance. Ainsi la convention du 16 décembre 1884 passée entre l'Association du Congo et l'Angleterre réservait à cette dernière le droit d'établir dans les territoires congolais des consuls chargés de pouvoir à la justice civile et criminelle des nationaux anglais « jusqu'à ce que l'Association ait pourvu d'une manière suffisante à l'administration de la justice à l'égard des étrangers (1). » Les sujets britanniques seront jugés par leurs consuls, les Congolais par l'Association. Si un Anglais a une plainte à formuler au sujet d'un indigène, il doit s'adresser à son consul, qui, après une enquête démontrant que le grief est fondé, adressera une requête au gouvernement congolais pour obtenir réparation.

Ce traité servit de modèle à ceux qui furent passés par l'Etat libre avec l'Italie le 19 décembre 1884, avec l'Autriche le 24 décembre, avec les Pays-Bas le 27 décembre, avec l'Espagne le 7 janvier 1885, avec la France le 5 février, avec le Portugal le 14 février,et avec la Suède et la Norwège le 17 février.

Par ces diverses conventions chaque puissance conserve

(1) Rapporté dans Oppelt, op.. cit., p. ir»0. Blanchard 17

le droit d'établir des tribunaux consulaires jusqu'à ce que le gouverment congolais ait organisé chez lui la justice d'une façon suffisante, Aussi peu à peu les tribunaux consulaires ont-ils disparu, à mesureque l'organisation judiciaire se déve loppait et aujourd'hui ils n'existent plus. On s'est demandé à ce propos à qui compétait le droit de voir si l'administration de la justice était établie sur des bases satisfaisantes. Il semble que ce soit là une attribution du souverain local, à qui seul appartient la haute direction de tous les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire dans son empire. Mais les diverses puissances auront toujours le droit de porter devant lui leurs réclamations, si elles pensent que l'on a supprimé la juridiction de leurs agents diplomatiques avant que l'administration de la justice dans le pays offrit les garanties nécessaires pour cela.

Le gouvernement congolais a du reste réglementé par une décision de 188G la situation des consuls au Congo, pour tout ce qui ne concerne par leurs attributions judiciaires, celles-ci ayant fait l'objet des traités que nous venons de citer. Uexeqiicitur est donné par le Roi-Souverain ; cependant il peut être provisoirement délivré par le Gouverneur général, s'il a reçu des pouvoirs à cet effet ou s'il s'agit d'une personne ne gérant le consulat que par intérim. Les autorités congolaises doivent protection à ces agents. Elles ne peuvent pénétrer dans la chancellerie s'il s'agit d'un consul de carrière, sujet du pays qui l'a nommé et ne faisant pas le commerce. Si au contraire, il se livre au négoce, sa chancellerie ne sera plus inviolable, mais on devra éviter de perquisitionner dans ses papiers ofiiciels. Ne jouissant pas du privilège d'exterritorialité, le consul peut être actionné devant les tribunaux congolais ; il reçoit les actes de l'état civil de ses nationaux, dirige les sauvetages de navires de sa nation et s'occupe des succès-

sions de ses compatriotes, concurremment avec l'autorité locale.

Les Finances

L'Etat indépendant, comme tout pays civilisé, emploie trois moyens pour se procurer les ressources qui lui sont nécessaires : il se sert du domaine, de l'impôt et de l'emprunt. Mais, avant de les étudier, il faut parler d'un autre procédé qui n'a sa place dans la législation financière d'aucun autre Etat, c'est la munificence de son Souverain. Ayant foi dans l'avenir prospère réservé à son empire africain, celui-ci n'a pas hésité à lui sacrifier sa fortune personnelle, persuadé qu'après la phase difficile des débuts viendrait une période où le développement économique du pays récompenserait largement tous ses efforts. L'événement lui a donné raison car la prospérité commerciale actuelle du Congo fait entrevoir le moment ou les budgets ne se solderont plus par des déficits ; aussi était-ce une œuvre patriotique de lui fournir tout d'abord les capitaux qui lui étaient nécessaires.

Le domaine privé de l'Etat du Congo est immense. Le décret du 1 er juin 1885 y a fait entrer toutes les terres qui se trouvaient inocupées. Les indigènes sont employés, par des prestations en nature, à en récolter les produits. De plus l'Etat du Congo a émis la prétention de faire acheter l'ivoire et le caoutchouc par ses agents dans le Haut-Congo. C'est là une violation de la liberté commerciale stipulée par l'Acte de Berlin : mais c'est pour lui un moyen de se procurer d'importants bénéfices. Il s'est engagé en 1891 à ne faire opérer le trafic de l'ivoire par ses fonctionnaires

que dans les régions où ne se trouverait aucun comptoir européen.

Les impôts proprement dits ne fournissent que peu de ressources à l'Etat car les contribuables y sont peu nombreux. Les indigènes y consomment peu de produits sur lesquels on puisse lever des droits. Comme nous venons de le dire, le principal impôt sur eux consiste en prestations en nature ; on leur fait exploiter les forêts domaniales, défricher les alentours des stations et transporter les charges de marchandises pour le compte du gouvernement, ce qui a une grande importance au Congo. Ce système n'a été employé du reste qu'à rimitation de ce qui se passe dans les colonies anglaises ou françaises ; à Madagascar, par exemple, les noirs doivent fournir au maximum cinquante jours de corvée au gouvernement. D'autres impôts ont été établis par undécret du lf> juillet 1890 et un arrêté du 3 septembre de la même année. Ils sont au nombre de trois et portent, l'un sur la superficie des bâtiments et enclos, le second sur le nombre d'employés ou d'ouvriers des factoreries, le troisième sur les bateaux et embarcations. Dans cette dernière catégorie ne sont pas compris les navires faisant la navigation au long cours ou le grand cabotage et les barques indigènes se manœuvrant à la pagaie. Par contre un décret du 20 juin 1891 déclare imposables les pontons, c'est-à-dire les embarcations amarrées sur le fleuve d'une façon permanente. Tout contribuable doit faire chaque année une déclaration au receveur des impôts à Borna ; ceux qui ne le feront pas seront taxés d'office avec 20 °/o. d'augmentation la première année.

A la suite de l'autorisation d'établir des droits d'entrée donnée par la Conférence de Bruxelles en 1890 (1),

(1) Xoiv Supra, chap. II, section II.

un décret du 19 février 1891 a réduit tous les impôts des deux tiers pour une période de cinq ans et de la moitié pour les cinq années suivantes. Toutefois comme la France et le Portugal refusaient leur adhésion à l'Acte général de Bruxelles, le gouvernement congolais décida que ces adoucissements apportés aux impositions cesseraient de produire leur efTet au 1 er janvier 1892, si les ratifications n'avaient été échangées à cette date. Mais les Chambres françaises ayant approuvé avant cette époque la plus grande partie de la Déclaration, Léopold II accorda un nouveau délai avant de retirer son décret du 19 février 1891, afin de permettre au Portugal de donner sa ratification à cet Acte général.

Une source de revenus plus importants pour l'Etat libre que les impôts proprement dits se trouve dans les douanes, surtout depuis que le Congrès de Bruxelles lui a permis d'établir des droits d'entrée. On sait qu'avant cette réunion des plénipotentiaires, il ne pouvait établir que des taxes à la sortie des marchandises : depuis lors il peut aussi en mettre à l'entrée ; seuls les droits de transit lui restent interdits.

Les taxes de sortie étaient, avant 1890, réglées par le décret du 25 mars 18815. Elles portaient sur tous les principaux produits du Congo, ivoire, caoutchouc, café, arachides huile de palme, etc.. Etaient considérées comme produits de l'Etat indépendant et soumises aux droits de sortie, toutes les productions de l'Afrique équatoriale se trouvant sur le territoire congolais. Elles ne pouvaient être embarquées que dans une localité où se trouve un bureau pour la perception des droits de sortie. Toute création de factorerie devait dans le délai de deux mois <Hre portée à la connaissance du receveur des Impôts de Borna,

Nous avons vu( 1 ) que l 'Acte général de Bruxelles dû 2 jui llet 1890 avait autorisé les puissances territoriales du bassin conventionnel du Congo à établir des taxes d'entrée ne dépassant pas 10 °/«> de la valeur des marchandises. En Vertu des stipulations contenues par cette Déclaration, les délégués delà France, du Portugal et du Congo conclurent une convention, du 9 février 1891, réglant les droits à perce voir sur la côte occidentale de l'Afrique.

En exécutionde cet arrangement tous les produits importés dans les possessions des trois puissances seront frappés d'un droit de 6 °/o, sauf les armes, les munitions, la poudre et le sel qui sont taxés à 10 °/ de leur valeur. Les alcools sont réservés. Les navires, les bateaux, les machines à vapeur sont provisoirement exempts de droits. Le caoutchouc supporte une taxe de 10 °/ de sa valeur. Pour l'ivoire, on distingue deux zones différentes : la zone commerciale, comprenant la région située en aval du Stanley- Pool et, dans le Haut-Congo, une bande de vingt kilomètres de large sur chaque rive du fleuve et de ses affluents, où le droit perçu sera de 10 °/ ; tout le reste du pays forme la zone non commerciale où ne s'appliquent pas les principes des Congrès de Berlin et de Bruxelles et où la taxe sera de 25 °/ . Ce régime fut établi pour dix ans.

Cette distinction entre la zone commerciale et la zone non commerciale souleva de vives critiques; elle fut supprimée après de longs pourparlers entre Paris, Bruxelles et Lisbonne; de plus la convention du 8 avril 1892, signée dans cette dernière ville, vint modifier les taxes établies en 1891. Pour les produits importés le droit général de 6 % et celui de 10% sur les armes et munitions furent maintenus. Les navires et bateaux sont exempts de taxes, lors de leur

(1; Sm»rà, chap. II, section II.

importation, pour tine période de quatre années; ills pourront ensuite être imposés à 3 %• Le matériel de chemin de fer n'acquitte aucun droit pendant toute la durée de la construction de la ligne ; il n'est frappé qu'à partir de son exploitation. Les instruments de science et de précision, les objets du culte, les bagages personnels des voyageurs ou des personnes venant s'établir au Congo ne supportent aucune charge. Pour les produits exportés du bassin conventionnel occidental ils acquittent des taxes : ainsi l'ivoire et le caoutchouc sont frappés d'un droit de 20 °/ cid valorem. Ces diverses impositions sont établies pour dix ans et revi* sables d'année en année.

Le troisième moyen employé par l'Etat indépendant pour faire face à ses dépenses a été l'emprunt fait d'abord aux particuliers, sous forme de souscription, ensuile à un gouvernement étranger, la Belgique.

Le décret du 7 février 1888 a créé au Congo une dette publique au capital de 150 millions, représentée par 1 mib lion 500.000 obligations de 100 francs, réparties ei) 00.000 séries de 25 obligations chacune. Tous ces titres sont remboursables avec prime en 99 ans, d'après un ordre déterminé par des tirages au sort effectués six fois par an. Les obligations non primées seront remboursées à 100 francs et produisent un intérêt de 5 % par an. On a constitué une caisse d'amortissement, composée de valeurs de premier ordre ; son fonds est la propriété des détenteurs de titres de l'emprunt. Le service en est géré par un Comité perma* nent de trois ou six membres; un tiers de ceux-ci est désigné par le Gouvernement congolais; les deux autres par des établissements iinanciers ayant pris part à l'émission. Le décret du 5 mars 1888 a ordonné la mise en cours des 100.000 premières obligations; elles ne sont pas encore toutes livrées au public aujourd'hui.

Cet emprunt fut émis en Belgique ; Léopold II usa naturellement de toute son influence pour le faire réussir auprès du peuple belge. Dès le 27 avril 1887, le Parlement de Bruxelles avait autorisé l'Etat congolais à en émettre les titres sur le territoire national, bien que par le mode de leur remboursement ils eussent plus d'une analogie avec la loterie, qui est interdite. De plus, les obligations furent dispensées du droit de timbre, quoique la législation y assujettisse lesemprunts étrangers. Entin, c'est dans un établissement belge que devaient être déposés les fonds de la caisse d'amortissement. Cette banque dut apposer son visa sur les titres et c'est dans le Moniteur belge que devaient chaque mois être publiés les mouvements de la caisse d'amortissement. On voit quelles faveurs étaient faites au Congo par la Belgique dans cette combinaison. Certains membres de la Chambre des Représentants ont pu dire, non sans quelque raison, que la Belgique s'était par là engagée, au moins moralement, au payement de l'emprunt si l'Etat indépendant ne pouvait faire face à ses obligations. Cette émission eut en même temps la bonne fortune d'être patronnée par le Gouvernement français.

En efTet, lors de la convention du 29 avril 1887, qui lixa les limites du Congo français et de l'Etat libre, ce dernier obtint de M. Ferry, président du Conseil des ministres, l'autorisation d'émettre en France à son profit une loterie de vingt millions. Cet arrangement ayant suscité des difficultés, on le remplaça par la promesse de laisser admettre à la cote de la Bourse de Paris, jusqu'à concurrence de 85 millions les Bons du Congo.

En second lieu, l'Etat indépendant s'est adressé directement à la Belgique. En vertu de la convention passée entre le/5 deux pays, le 3 juillet 1890, l'État belge a consenti au Congo un prêt de vingt-cinq millions pour dix années,

cinq millions devant être versés immédiatement et les vingt autres étant répartis sur dix ans à raison de deux millions par an. Pendant cette période, ces sommes ne sont pas productives d'intérêt mais, à l'expiration de ce délai, la Belgique pourra, si elle le juge bon, s'annexer l'Etat libre; sinon un nouveau tenue de dix ans sera donné à celui-ci pour rembourser cette somme avec un intérêt de 3 1/2% par an. Nous n'avons pas à revenir sur la portée politique de cet emprunt (1). Au point de vue purement financier, il constitue pour le Congo, un moyen extraordinairement facile de satisfaire à ses obligations croissantes. Toutefois, il ne fut pas suffisant : cinq ans après, se basant sur la situation précaire des finances congolaises, le Gouvernement belge signa avec le souverain du Congo le traité du 9 janvier 189:5 qui cédait immédiatement l'Etat indépendant à la Belgique. A cause de l'agitation politique» soulevée, le projet de ratification qui, le 12 février, avait été soumis au Parlement, fut retiré avant sa discussion le 28 mai. Le ministère v substitua un projet de crédits provisionnels pour le Congo en attendant que sa situation vis-à-vis de la Belgique, c'est-à-dire sa reprise, fut définitivement réglée; la Chambre des Représentants et le Sénat le votèrent les 27 et 28 juin 1895 et il devint ainsi la loi du 29 juin par laquelle le Trésor belge avança à l'Etat libre G. 850. 000 francs. C'est encore un nouveau lien entre les deux pays, mais il ne servit que temporairement à combler le déficit des finances congolaises.

Le montant de ses budgets augmente en effet très rapidement soit du côté des dépenses, soit de celui des recettes, mais il y a toujours un déficit à combler. La raison en est que, si les droits de douane et les impôts produisent davantage chaque année, les charges financières, venant de

(1) Suprà, ohap. II, section I et ctutp. III, Mot. I.

l'augmentation des fonctionnaires et de l'armée s'accroissent plus rapidement encore. Ainsi les dépenses de 1887 s'élevaient au chiiFre de 1,891.190 francs, dont la majeure partie fut soldée par un don du Roi Souverain.

En 1891, les dépenses montent à 4.163.473 francs; les receltes à 4.554.931 francs. Sur ce chiffre, deux millions sont fournis par le versement annuel du Trésor belge, en vertu de la convention de 1890 et un million par la munificence du souverain.

En 1893, nous trouvons 5.410.681 francs de dépenses couvertes par 2.540.183 francs de recettes, 2 millions avancés par la Belgique et 900.498 francs verses par le Roi.

En 1895, les dépenses s'élèvent à 7.370.939 francs et les recettes à 6.004.764 francs seulement.

Enfin, pour 1898, le budget, approuvé par le souverain en février 1898, comprend pour les dépenses 17.250.000 fr. pour les recettes 14.765.000 francs. Le déficit prévu est donc de 2.500.000 francs. Cet état de prévision comporte, il est vrai, de fortes augmentations de dépenses; le service de la force publique est accru de deux millions; celui de la marine d'un million; celui des transports (routes de caravanes et chemin de 1er) s'élèvera à 3.600.000 francs,

L'Etat indépendant n'a rien négligé pour assurer la rentrée des impôts dans les caisses de l'Etat; les services financiers sont organisés chez lui sur le même pied qu'ils le sont dans les Etats les plus civilisés. Le Trésorier général, à Bruxelles, sous les ordres du Secrétaire général pour les finances, fait tous les payements qui doivent être effectués en Europe pour le compte de l'Etat. Il reçoit des agents comptables résidant en Afrique le moulant des recettes et leur envoie les sommes dont ils ont besoin. Ces fonctionnaires sont placés sous la direction du Directeur des Finances, subordonné lui-même au Gouverneur général.

Ils sont responsables des sommes qu'ils doivent percevoir.

Avant d'en recevoir décharge, ils doivent pour les sommes non recouvrées, perdues ou volées, prouver qu'il n'y a eu de leur part ni négligence, ni défaut de précaution.

Ces agents des impôts et de la comptabilité sont aux termes du décret du 2;i septembre 1888 de quatre espèces : les contrôleurs, les vérificateurs, les receveurs et les commis.

Sous les ordres du Directeur des Finances se trouve aussi le service des terres, comprenant le Conservateur des Titres fonciers, les géomètres principaux, les géomètres et l'archiviâtc du cadastre.

Ce fonctionnaire réunit ainsi entre ses mains le service de l'assiette et du recouvrement de l'impôt.

Malgré cette organisation très complète, nous avons vu que les budgets congolais se soldaient toujours par un déficit. Ce résultat n'a rien de surprenant. Toutes les colonies commencent de cette façon: avant que, mises en exploitation, elles deviennent pour le Trésor et pour les particuliers une source d'enrichissement, elles passent toujours par une période critique, où, ne produisant que fort peu, elles ont cependant besoin d'une administration sérieuse qui, peu à peu, permettra aux colons de les mettre en valeur. Mais ordinairement la colonie trouve pendant ce temps une aide auprès de la métropole qui n'hésite pas à lui fournir les subsides dont elle a besoin. Toute autre était la situation du Congo. N'ayant pas de mère-patrie, il devait dès le début se suffire à lui-même. Aussi certains jurisconsultes se basant sur ce fait qu'il constitue une colonie internationale reconnue comme un bienfait pour la civilisation générale, avaient-ils proposé que les divers Etats ayant pris part à sa fondation intervinssent pour lui

fournir sous forme de prêt ou de garantie les fonds qui lui manquaient d'une façon analogue à ee qu'avaient fait en 1832, la France, l'Angleterre et la Russie en donnant leur garantie au royaume de Grèce pour un emprunt de 60 millions de drachmes.

Une telle idée avait peu de chance de recueillir l'approbation des divers gouvernements ; aussi l'Etat du Congo a-t-il préféré recourir à l'emprunt, puis resserrer de plus en plus ses liens avec la Belgique qui, en fait, lui sert de métropole. Du reste, la période critique d'organisation semble devoir bientôt prendre fin pour lui. L'exploitation de ses richesses naturelles donne chaque année un rendement de plus en plus considérable. La récente ouverture du chemin de 1er de Matadi au Slanlev-Pool va donner une impulsion 1res forte à son commerce d'exportation et par là menu» aux droits de sortie perçus par le Trésor. Jusqu'à présent en ellel, le transport à dos d'hommes des marchandises le long des cataractes ne permettait qu'aux produits de haute valeur, comme l'ivoire et le caoutchouc, de supporter les Irais qu'il occasionnait. A l'avenir ses produits de toute espèce pourront arriver en Europe, ce qui augmentera considérablement la prospérité soit de l'Etat, soit des particuliers.

L'armée.

L'armée congolaise prend le nom de « force publique ». Elle est sous les ordres du Gouverneur général. Le chef d'état-major de celui-ci, qui réside au centre du gouvernement, prend le litre de « Commandant de la force publique. »

Celle-ci ne comprend pas seulement les hommes en eer-

vice sous les drapeaux, mais trois classes d'individus : les enfants abandonnés, arrachés ou rachetés aux négriers et envoyés par l'Etat dans les missions, les recrues levées chaque année qui sont impropres au service militaire et que Ton emploie aux travaux et cultures des stations, enfin, les jeunes gens et les hommes que Ton incorpore comme soldats.

Ceux-ci constituent Tannée proprement dite. Celle-ci après avoir été composée de 1877 à 1883, avant que l'Assodation du Congo ne devint un Etat par la centaine de Zanziharites, qui accompagnaient Stanley, s'élevait en 1891 à 3.000 hommes et en 1897 à 14.000 hommes comprenant 8.000 miliciens, 4.000 volontaires nationaux et 2.000 volontaires étrangers. L'Etat s'est efforcé d'avoir une armée purement nationale. Le décret du 30 juillet 1891 décida que celle-ci se recruterait exclusivement sur le territoire national et les chiffres précédents montrent que l'élément étranger, Zanziharilcs, Cafres, Haoussas, est réduit à des proportions insignifiantes. Le système inauguré en 1891 a le double avantage de dégrever le budget des sommes qu'il devait payer pour les recrutements faits au dehors et d'obliger une partie des indigènes à passer par le service militaire qui est pour eux une écolede discipline et de civilisation.

L'enrôlement se fait, soit par des levées annuelles faites dans les limites du contingent fixé par le Roi-Souverain, soit par les enrôlements. Le Gouverneur général désigne chaque année les districts où s'opéreront les levées, les localités qui devront y contribuer et laproportion d'hommes à fournir par chacune d'elles. Le mode suivant lequel s'opère cette incorporation est déterminé par le commissaire du district, d'un commun accord avec l'autorité indigène. On recommande autant (pie possible le tirage au sort, mais il faut souvent compter avec les exigences du chef de vil-

lape qui choisit directement les recrues parmi les hommes sous sa dépendance. Ce système de désignation nominative est aussi souvent employé dans les colonies anglaiseset àMadagasear. Fréquemment ces noirs ainsi envoyés à l'armée sont dans le Haut-Congo d'anciens prisonnière des Arabes, à qui on impose un certain nombre d'années de service militaire pour compenser les dépenses laites par le gouvernement pour les racheter. Les hommes ainsi enrôlés sont versés dans la milice ; ils doivent avoir entre quatorze et trente ans. Il faut en effet remarquer que le noir atteint son plein développement entre quatorze et dix-sept ans et c'est alors qu'il fait h 1 meilleur soldat. Le service que doivent fournir les miliciens est de cinq ans dans l'armée active et de deux ans dans la réserve. Chacun d'eux a une indemnité journalière de vingt-un centimes; il est équipé et entretenu par l'Etat. On ne peut sous peine de délit garder sous les drapeaux des hommes libérés. Une fois congédiés, ils sont rapatriés avec leur famille aux frais de l'Etat; ils sont dans leur village l'objet d'une protection spéciale de lapart du gouvernement et reçoivent des concessions.

L'autre mode de recrutement de l'armée consiste dans les enrôlements, ceux-ci sont nombreux surtout parmi les Bengalas. Ils vont grossir les rangs de la milice, où ils forment ordinairement les cadres de sous-ofliciers noirs. De plus, le décret du 20 octobre 1888 a autorisé la création de corps formés uniquement de volontaires sous les ordres d'un commandant ; les officiers y sont nommés par le Roi, comme dans l'armée régulière. C'est aussi lui qui lixe les postes occupés par ces corps francs. Ils assurent l'ordre public, mais ne peuvent engager aucune action offensive sans l'autorisation du délégué du souverain.

De plus, en dehors de l'année et des volontaires, le décret du 17 novembre 1888 crée dans les districts désignés

par le Gouverneur général des corps permanents de « milice indigène », soumis à la discipline militaire et commandés par des officiers de la force publique ; en cas de danger, tous les fonctionnaires et travailleurs, hormis les magistrats, peuvent être appelés à prendre les armes.

L'armée congolaise est commandée par des officiers et sous-officiers européens, recrutés à peu près uniquement clans Tannée belge ; ceux-ci reçoivent un congé régulier pour servir au Congo. Nous aurons à revenir sur les inconvénients que ce système, très bon en temps de paix, puisqu'il procure au cadre de Tannée belge des occasions de faire campagne et aux troupes congolaises d'excellents instructeurs, présenterait si le Congo venait à être engagé dans une guerre, sa neutralité disparaissant. Le Roi-Souverain aurait-il le courage d'ordonner à tous les chefs militaires de son empire africain de rentrer en Belgique, laissant leurs troupes désorganisées et vaincues d'avance? Si cependant il ne le faisait pas, ce serait détruire à la fois Tunion personnelle, puisque les troupes d'un des deux pays iraient défendre l'autre et la neutralité de la Belgique, car ses ofticiers prendraient ainsi part à une lutte ayant un but tout autre que de défendre le territoire national.

L'Etat indépendant a, plus que tout autre pays, employé les contingents indigènes ; cela résultait de la force même des choses. Dans les colonies européennes, les troupes de couleur ne sont en effet que les auxiliaires de l'armée de la métropole ; le Congo, au contraire, à moins de recruter à l'étranger la plus grande partie de son armée, ce qui eût été fort onéreux pour le Trésor, devait faire presque uniquement appel aux soldats noirs. Ceux-ci se forment très rapidement au métier des armes, mais risquent aussi de devenir un danger pour l'Etat qui les emploie. N'ayant pas en effet, comme dans les possessions de pays civilisés, à

côté d'eux des troupes blanches qui peuvent au besoin réprimer leurs velléités de rébellion, ilspeuvenl étreentraînés par leur barbarie primitive et se laisser aller à des révoltes militaires dont l'Etat indépendant a déjà plusieurs fois ressenti les sanglants effets. C'est ainsi qu'en 189,") les contingents noirs de la force publique se soulevèrent dans le Luluahourg. Apres avoir assassiné leur chef, le capitaine Pelzer, ils pillèrent les magasins; repoussés par le commandant Michaux et le lieutenant Cassart, ils se rejetèrent sur Kilongé dont la garnison n'était pas assez forte pour leur résister. Le commandant Gillain, arrivant avec des troupes fidèles, finit par les arrêter.

De même, en 1897, le baron Dhanis allait occuper le Nord-Est de l'Etal, lorsque son avant-garde se mutina, massacrant le commandant Lerov et tous les officiers. Une partie du groupe principal suivit leur exemple et assassina le frère du baron Dhanis. Se servant de leurs armes pour tout piller sur leur passage, les rebelles, qui étaient des Hakussus et des Batelebas, essayèrent de gagner leur pays d'origine le Sankourou et lcLualaha. Ils se heurtèrent d'abord à un poste anglais de l'Ouganda, puis furent anéantis par le commandant Henry à la tète des troupes restées fidèles. De tels exemples ne sont pas faits pour donner une grande confiance dans l'emploi presque unique des troupes noires, comme est obligé de le faire l'Etat indépendant ; peu à peu néanmoins, à mesure que le pays se civilisera, de tels excès deviendront de moins en moins à craindre.

En dehors de ces mutineries partielles, les indigènes forment de bons soldats qui, sous la direction des officiers belges, assurent la tranquillité sur le territoire du pays. Les troupes ont en effet avant tout im rôle de police, dont on comprend l'importance si l'on se rappelle que la superficie

de l'Etat dépasse celle delaFranee, la Belgique, la Hollande, l'Allemagne, l'Autriche et l'Italie réunies. Elles sont réparties entre les divers districts, dans lesquels elles prêtent main-forte aux commissaires. Les groupes les plus importants sont stationnés dans les circonscriptions du Lualaba, de TOuellé, de l'Oubanghi et du Katanga, où elles forment une ligne défensive contre les chasseurs d'hommes.

Des camps d'instruction ont été établis à Léopoldville et à la station de l'Equateur. On y forme les noirs à la civilisation en même temps qu'au métier des armes. On les y habitue aux diverses cultures et aux travaux de construction. La plupart des postes sont commandés par des Européens; toutefois, autour des camps et des stations, un certain nombre d'entre eux est confié à des sous-officiers noirs.

En 1897, l'armée régulière était composée de compagnie-' de 300 hommes ; chacune de ces unités possédait un cadre européen, composé d'un capitaine, un lieutenant ou souslieutenant, un sergent-major et un sergent; le cadre noir comprenait deux sergents et quatre ou six caporaux; chacune d'elles a un poste qui lui est assigné. A Borna se trouve une compagnie de dépôt à effectif renforcé qui forme le novau de l'année.

En 1890 fut créée une unité spéciale, portant le nom de « Compagnie auxiliaire du chemin de fer». Elle est chargée de la protection des travaux et de la garde de la voie ferrée. Son chef est un capitaine nommé par le Roi ; les lieutenants et sous-lieutenants sont des agents de la Compagnie nommés par le Gouverneur général.

Enfin, en 1891, pour le maintien de l'ordre dans les centres fut fondé un corps de police administrative sous un commissaire de police ; le recrutement en est fait dans les troupes de la force publique.

Le gouvernement a pris tous les moyens d'exciter le zèle

Blanchard 18

de ses agents, soit militaires, soit civils. Ainsi, le Roi a créé diverses décorations pour ceux de ses sujets qui se sont distingués au Congo. Tels sont l'Ordre de l'Etoile africaine et l'Ordre royal du Lion, créés l'un en 1888, l'autre en 1891 ; l'Etoile de service, destinée à récompenser les blancs ayant rempli fidèlement leurs fonctions fut fondée en 1889; enfin en même temps, fut frappée une médaille destinée aux chefs indigènes, ayant mérité cette distinction par leur dévouement h TÈtat.

SECTION II

Son organisation extérieure. — Sa Neutralité

Dans la neutralité du bassin conventionnel du Congo, se trouvent deux questions bien distinctes : celle qui concerne les territoires de cette région et celle qi*i se rapporte aux eaux du fleuve. Ces deux situations différent tant par le régime imposé à chacune d'elle, que par les causes et les effets de celui-ci.

Aussi les traiterons-nous séparément.

Neutralité des territoires de F Etat da Congo.

Le mot neutralité a deux sens : tantôt il indique pour un pays le seul fait de rester étranger à une lutte dans laquelle sont engagés d'autres Etats : c'est la neutralité temporaire: tantôt il désigne la situation d'une région qui, avec l'assentiment des autres puissances, a été mise à l'avance et d'une façon définitive à l'abri des conflits qui pourraient se produire : c'est la neutralité conventionnelle, la seule dont nous ayons à nous occuper actuellement.

La neutralisation d'un pays a pour but, d'une façon générale, le maintien de l'égalité entre les autres Etats. Elle assure l'indépendance et l'intégrité de souverainetés faibles, atin qu'elles ne soient pas absorbées par d'autres plus fortes, qui, après une série d'annexions de plus en plus considérables, pourraient élever des prétentions à la domination universelle. C'est donc, avant tout, une préoccupation d'équilibre à maintenir, qui a donné naissance à cette idée de neutralisation et, sous ce rapport, les traites qui la consacrent peuvent être rapprochés des conventions de garantie, d'indépendance ou d'intégrité; ils ont, en effet, le môme but qu'elles : tenir la balance égale entre les Etats les plus forts, en empochant chacun d'eux de s'accroître au détriment des petites puissances et de devenir ainsi un danger pour les autres. Mais ces dernières conventions ont une portée moins large que les premières. Elles n'empêchent pas, en effet, que des hostilités soient engagées au sujet du petit Etat dont elles jugent l'existence nécessaire : les garants promettent seulement à celui-ci qu'au jour du péril ils viendront l'assister de leur puissance militaire. Tout est ainsi remis au sort des armes : il s'agira de savoir si les forces combinées de FEtat garanti et de ses garants seront suffisantes pour triompher de l'agresseur.

Plus haute est l'idée de neutralisation. Ici c'est la possibilité même des hostilités qui se trouve écartée. Les nations qui l'ont stipulée, ont jugé que l'existence de l'Etat neutre était trop importante pour qu'on puisse la soumettre à la chance des armes, môme avec l'assistance de ses garants. Elles défendent donc à celui-ci de prendre part à toute lutte, en môme temps qu'elles s'interdisent à ellesmêmes toute prétention sur son territoire, Par là elles ont limité le champ de leur action politique, en soustrayant, à l'avance et d'un commun accord, certaines régions à leur

esprit de conquête. Dès le temps de paix, elles ont pris leurs précautions pour que la situation des Etats vis-à-vis les uns des autres ne soit pas modifiée trop profondément par la guerre, justifiant ainsi l'admirable détinition que Montesquieu donne de l'équilibre : « Un état d'efforts de tous contre tous. »

Mais, si la neutralisation de territoires n'a en Europe d'autre cause que de maintenir l'égalité entre les diverses puissances, elle avait, en Afrique, un autre but. Sans doute elle était faite pour tenir la balance égale entre les diverses nations colonisatrices, car, comme l'a fait remarquer M. le duc de Broglie (1), le centre de gravité des intérêts généraux s'est aujourd'hui déplacé, et au lieu d'avoir seulement comme dans les siècles passés un équilibre européen, régissant le reste du monde, nous avons à l'heure actuelle un équilibre africain, dont les bases ont été posées par le partage de l'Afrique en 1890 et même un équilibre asiatique, comme le prouvent les dernières acquisitions en Chine des puissances attentives à ne pas se laisser devancer par leurs rivales. Mais, en assurant au bassin conventionnel du Congo le bénéfice d'une neutralité possible, les grandes nations ont voulu non seulement égaliser les forces du Portugal, de la France et de l'Association internationale dans cette région, mais aussi permettre un développement pacifique à l'œuvre de la civilisation du Continent Noir. Elles l'ont placé en dehors des conflits qui pouvaient mettre en lutte ks nations ayant des intérêts dans celte contrée, lui assurant par là la sécurité nécessaire pour mener à bien celte entreprise philanthropique et pour donner un large essor au développement du commerce et de l'industrie.

(1) Allocution à l'Assemblée générale de la Soi- iété d'Histoire diplomatique, juin 1898.

C'était, comme devait le dire à la tribune de la Chambre française le rapporteur du projet de ratification du traité de Berlin, prendre d'utiles précautions « pour que ces territoires africains, destinés par dessus tout à une colonisation pacifique et à une exploitation commerciale ne deviennent pas des occasions de conflits à main armée, d'attaques sanglantes et de dépenses ruineuses ».

Aussi n'avait-on pas attendu la réunion de la Conférence de Berlin pour proposer des solutions destinées à assurer la paix à ces régions de l'Afrique centrale. Avant 1884, la situation était en effet assez critique : le Portugal réclamait les deux rives du Congo, la France depuis sa colonie du Gabon s'avançait vers l'intérieur, l'Association internationale demandait à devenir un Etat. Aussi tous les particuliers qui possédaient des intérêts dans ce pays cherchaient-ils à éliminer les causes de conflits qui semblaient inévitables. La « Société Africaine » fondée à Rotterdam demandait à son gouvernement de s'opposer aux agissements de la France et du Portugal. En Angleterre Y « Antislavery Society » et les missionnaires priaient le cabinet de Londres de proclamer la liberté du fleuve et de protéger leurs établissements.

Les explorateurs et les savants étudiaient la question. Le voyageur allemand RohlfsetM. de Lesseps étaient partisans de la neutralisation de cette région. M. Engelhart proposait aussi cette solution, au moins pour les stations hospitalières de l'Association africaine, alléguant la siihilitude de ses travaux avec ceux de la Société de la Croix-Rouge.

En 1883 la « Ligue de la Paix et de la Liberté » discuta la question. Dans le cours de celte même année, M. Moynier en entretint l'Institut de Droit international dont il était président. 11 lui demanda d'émettre auprès des gouvernements le vœu que des mesures soient prises pour éviter

le» conflits dans l'Afrique centrale. Comme nous lavons vu, des rapport furent faits par deux membres de la Société sur la situation à établir au Congo, celui de M. de Laveleye concluait à la neutralisation de toutes les stations établies dans le bassin du lleuve. Mais M. Moynier s'opposa à cette solution, et déclara, en montrant l'exemple de Brazzaville, que ces établissements devaient être la propriété d'une nation déterminée. Aussi dans le vœu émis par l'Institut, que nous avons rapporté plus haut, ne fut-il pas question de la neutralisation de ces territoires.

Sur ces entrefaites se réunit la Conférence de Berlin.

Tous les plénipotentiaires qui y prirent part voulaient établir au Congo une situation qui permît au commerce et à la civilisation un libre développement : l'idée de neutraliser le bassin conventionnel semblait en harmonie parfaite avec de telles intentions. Ce fut néanmoins une question très difficile à résoudre, car il fallait tenir compte des susceptibilités des puissances occupant cette région. Pour l'Association du Congo, on savait qu'elle était décidée à se proclamer neutre, mais la France et le Portugal ne voulaient à aucun prix faire sur une partie de leurs possessions un semblable abandon de leurs droits de souveraineté.

A la séance du 19 novembre 1884. M. Kasson, délégué des Etats-Unis, proposa la neutralisation complète du bassin du Congo, tant de ses territoires que du fleuve lui-même sous la garantie des puissances. Après avoir fait l'éloge de Stanley, citoyen américain, et de l'Association pacifique dont il avait créé les nombreuses stations, il ajouta :

« Un arrangement mettant ce pays par une neutralisation à l'abri des attaques à main armée, avec des privilèges égaux pour tous, serait, aux yeux de mon gouver-

nement, de nature à assurer la satisfaction générale .(!)• »

Il s'appuyait sur l'exemple des colonies américaines dont la prospérité avait été longtemps entravée par les luttes de l'Europe, et, faisant remarquer combien l'état actuel de l'Afrique ressemblait à celui qu'offrait sa patrie à cette époque, il demandait à la Conférence d'éloigner un tel lléau du continent qu'il s'agissait de civiliser. Le Président consulta alors les jurisconsultes faisant partie de la Haute Assemblée. M. Asser, envoyé des Pays-Bas, appuya la motion de M. Kasson; au contraire M. Engelhart, qui représentait la France, émit l'idée de disjoindre les deux questions que renfermait la proposition américaine et de traiter séparément la neutralité du fleuve et celle des territoires,

L'Angleterre, l'Allemagne et l'Italie acceptèrent la motion de M. Kasson; cette dernière puissance proposa môme d'y ajouter une disposition par laquelle les diverses nations signataires s'engageaient, en cas guerre, à éloigner toute action militaire du bassin du Congo. La France et le Portugal, au contraire, qui étaient directement intéressés dans la question, puisque la neutralité proposée devait porter sur des territoires leur appartenant, firent leurs réserves et le débat resta sans conclusion.

A la séance du 10 décembre, l'ambassadeur des Etats- Unis renouvela sa demande et y ajouta un amendement qui déclarait qu'en cas de différend entre des nations ayant des possessions dans le bassin conventionnel au sujet de ces régions, la difficulté serait tranchée par un arbitrage. C'était donc écarter de toute façon les hostilités de cette contrée.

M. de Courcel, tout en déclarant que la France appréciait autant que toute autre nation les avantages de la paix

(1) Archives diplomatiques. 188. r >. tome III, p. 8?.

perpétuelle, déclara qu'elle ne pouvait consentir à un tel abandon de ses droits souverains sur une de ses colonies et demanda, comme l'avait fait officieusement M. Engelhart, la disjonction des deux questions des eaux du fleuve et des territoires adjacents, en proposant un régime spécial pour chacune d'elles. Afin néanmoins de faire une concession aux idées émises par le plénipotentiaire américain, il déclara assimiler au fleuve les lacs, canaux, routes et voies ferrées faites pour suppléer à l'innavigabilité de celui-ci et les soumettre au même régime cpie lui.

Pour les territoires, il offrit une solution différente qui, après bien des discussions, a passé dans les articles 10, 11 et 12 de l'Acte général de Berlin. Ces trois dispositions règlent trois situations différentes : la première permet d'établirun neutralitépermanente :1a seconde une neutralité temporaire; la dernière enfin règle les conditions d'une médiation et d'un arbitrage entre les puissances du bassin conventionnel prêtes à en appeler aux armes.

L'article 10 contient une forme de la neutralité qui n'avait pas encore été en vigueur et qui, à ce titre, présente une grande importance ; c'est une neutralité qui satisfait aux exigences de tous, car elle peut être perpétuelle et néanmoins peut disparaître au gré de ceux qui Tout demandée : elle est en quelque sorte facultative. L'honneur d'avoir trouvé cette formule nouvelle revient à M. de Courcel ; nous aurons du reste l'occasion d'v revenir bientôt, l'Etat indépendant s'étant appliqué cette disposition, qui est ainsi connue :

« Afin de donner une garantie nouvelle de sécurité au commerce et à l'industrie et de favoriser par le maintien de la paix, le développement de la civilisation dans les contrées mentionnées à l'article premier et placées sous le régime de la liberté commerciale, les Hautes Parties

signataires du présent Acte et celles qui y adhéreront par la suite, s'engagent à respecter la neutralité des territoires et des parties de territoires dépendant des dites contrées, y compris les eaux territoriales, aussi longtemps que les Puissances qui exercent ou exerceront des droits de souveraineté ou de protectorat sur ces territoires, usant de la faculté de se proclamer neutres, rempliront les devoirs que la neutralité comporte. »

La Conférence a ensuite distingué les conflits qui sont étrangers à l'Afrique et ceux qui y prennent naissance. Pour les premiers, c'est-à-dire pour ceux qui se produisent soit entre une nation ayant des possessions dans le bassin conventionnel et une autre qui n'en a pas, soit entre deux pays occupant des territoires de l'Afrique centrale, mais étant en lutte pour un objet différent, les plénipotentiaires ont déféré aux justes observations deM.Kasson, sur l'inconvénient qu'il y avait pour des colonies qui se civilisent à recevoir le contre-coup du conflit engagé entre leurs métropoles respectives. Ils ont donné aux belligérants le moyen d'épargner à ces contrées les conséquences des hostilités en les neutralisant pour la durée de la guerre. Cet état de choses ne sera que temporaire, ainsi que l'explique l'article 11 :

« Dans le cas où une Puissance exerçant des droits de souveraineté ou de protectorat dans les contrées mentionnées à l'article premier et placées sous le régime de la liberté commerciale, serait impliquée dans une guerre, les Hautes Parties signataires du présent Acte et celles qui y adhéreront par la suite, s'engagent à prùter leurs bons offices pour que les territoires appartenant à cette puissance et compris dans lu zone conventionnelle de la liberté commerciale, soient du consentement de cette Puissance et de l'autre, ou des autres parties belligérantes placées pour la durée

de la guerre sous le régime de la neutralité et considérée comme appartenant à un Etat non belligérant ; les parties belligérantes renonceraient dès lors à étendre les hostilités aux territoires ainsi neutralisés, aussi bien qu'à les faire servir de base à des opérations de guerre ».

Enfin, pour le cas où le conflit serait né enAfrique même au sujet des possessions du bassin conventionnel, on ne pouvait songer à empocher celles-ci de devenir le théâtre des hostilités qu'en acceptant la proposition d'arbitrage obligatoire entre les parties en conflit proposée par M. Kasson, Toutefois il eût été difficile de faire admettre un tel principe par la France et le Portugal, qui entendaient maintenir leurs droits souverains sur leurs colonies. Aussi, pour ne pas froisser leurs justes susceptibilités, se borna-t-on à imposer une médiation préalable à toute lutte et, après l'échec de celle-ci, à offrir comme ultimum subsidium, la possibilité d'un arbitrage. Tel est l'objet de l'article 1 2 :

« Dans le cas ou un dissentiment sérieux, ayant pris naissance au sujet ou dans les limites des territoires mentionnés à l'article premier et placés sous le régime de la liberté commerciale, viendrait à s'élever entre des Puissances signataires du présent Acte ou des Puissances qui y adhéreraient par la suite, ces Puissances s'engagent, avant d'en appeler aux armes, à recourir h la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies.

« Pour le môme cas, les mêmes Puissances se réservent le recours facultatif à la procédure de l'arbitrage ».

On voit quelle souplesse avait l'œuvre de la Conférence au point de vue de la neutralité. Modèle de diplomatie, elle n'imposait presque rien, mais donnait à ceux qui voulaient les employer des moyens d'écarter du bassin du Congo toutes les chances de guerre. La seule chose qu'elle rendit

obligatoire était la tentative de médiation pour les différends nés au sujet de cette région et par là, elle ne liait pas les puissances en conflit, puisqu'il leur suffît de ne pas accepter les clauses de la transaction proposée pour avoir le droit d'en appeler aux armes. Mais la nécessité de recourir à cette tentative avant de commencer les hostilités est certainement un progrès pour le droit des gens et il faut souhaiter de la voir se généraliser et s'appliquer ailleurs que dans les limites du bassin conventionnel. Il faut même ajouter que, dans l'intérieur de celui-ci, elle ne s'applique qu'aux signataires de Berlin, c'est-à-dire à ceux qui acceptent, en même temps que cet avantage, les charges de la liberté commerciale. C'est ainsi que la nécessité de la médiation n'existe pas envers les peuplades indigènes, à moins qu'elles ne soient sous la protection d'une puissance ayant adhéré à la Déclaration. D'autre part, à ceux qui avaient l'intention de s'en servir, la Conférence ofTrait tous les moyens d'écarter la lutte par la neutralité perpétuelle, la neutralité temporaire et l'arbitrage.

Ce qui l'obligeait à donner à sa tâche ces deux aspects si diitérenls, c'était l'opposition de vues qui existaient entre les diverses souverainetés de cette contrée. D'un côté, nous l'avons vu, la France et le Portugal se résignaient difficilement à abandonner une partie de leurs droits souverains sur leurs colonies et ne voulaient faire que les concessions strictement nécessaires ; de l'autre, l'Association du Congo ne demandait qu'à poursuivre avec le plus de garanties possibles son œuvre de commerce et de civilisation. Pour elle, les droits régaliens étaient peu de chose, elle voulait avant tout s'assurer une existence pficilique. Aussi s'empressa-t-elle de profiter des dispositions de l'article 10 et de proclamer sa neutralité perpétuelle.

En dehors de la conformité parfaite de cette situation avec

le but qu'elle poursuivait, elle avait pour cela une autre raison. Transformée en* Etat, elle allait, suivant le vœu des plénipotentiaires de Berlin, remettre au roi des Belges le soin de diriger ses destinées. Celui-ci étant le chef d'un Etat neutre, il était naturel qu'il n'acceptât la souveraineté que d'une autre puissance également neutre. Ce n'était pas absolument nécessaire et l'histoire nous offre divers exemples de monarques ayant réuni sur leur tête la couronne d'un Etat neutre à celle d'un Etat qui ne l'était pas. Ainsi le roi des Pays-Bas a été jusqu'en 1890 grand-duc de Luxembourg, région neutralisée par le traité de 1867. Il faut remarquer qu'il y avait une grande différence entre les deux situations. Le Luxembourg et les Pays-Bas avaient une organisation distincte, complète, et pouvaient donc vivre en n'ayant de commun que leur souverain. Tout autre était le cas du Congo vis-à-vis de la Belgique. Il devait forcément lui emprunter la plupart de ses éléments constitutifs. Ses pouvoirs publies, son administration et son armée surtout, devaient être composés de sujets belges; cette dernière allait recruter ses ofliciers et sous-olïiciers dans Tannée belge. Au jour où le Congo, n'étant pas neutre, serait entré dans une conflagration, la Belgique aurait été sous peine de violer sa neutralité, obligée d'en retirer ses soldats et le Congo se serait trouvé sans aucune organisation militaire.

De telles difficultés auraient amené des situations inextricables : aussi le l l>r août 188;">, en même temps qu'il annonçait aux différentes chancelleries sa prise de possession de l'Etal libre, Léopold II leur lit adresser la déclaration suivante : « Le soussigné, administrateur général de lElat indépendant du Congo, est chargé par le Roi-Souverain de cet Etal, de porter à la connaissance de Son Excellence ministre des Affaires étrangères de

qu'en conformité de l'article 10 de l'Acte général de la Conférence de Berlin, l'Etat indépendant du Congo se déclare, par les présentes, perpétuellement neutre et qu'il réclame les avantages garantis par le chapitre III du même Acte, en même temps qu'il assume les devoirs que la neutralité comporte. Le régime s'appliquera au territoire de l'Etat indépendant du Congo renfermé dans les limites qui résultent des traités successivement conclus par l'Association internationale avec l' Allemagne, la France et le Portugal, traités notifiés à la Conférence de Berlin et annexés à ses protocoles, et qui sont ainsi déterminées ..... (1).»

Suivent les frontières de l'Etat indépendant.

Celui-ci usait ainsi de la faculté donnée à toute puissance du bassin conventionnel par l'article 10 de l'Acte de Berlin, lorsqu'il permet à chacune de ces souverainetés de se proclamer neutre, et déclare que les signataires respecteront cet état de choses, tant qu'elle remplira les devoirs de la neutralité. Il faut remarquer que cet article constitue bien de la part des puissances signataires un acte de garantie, car, comme le dit M. Milovanowiteh : «Les traités de garantie sont des traités par lesquels une ou plusieurs puissances s'engagent soit à respecter, soit à la fois à respecter et à faire respecter un certain état de choses concernant la situation internationale ou même la situation intérieure d'un ou de plusieurs autres Etats. » La garantie existe donc soit qu'un Etat s'engage simplement à respecter, soit qu'il promette même de faire respecter une situation. Evidemment, dans ce dernier cas, elle est plus complète : l'Etat qui la donne prend un engagement non seulement pour lui, mais pour les autres, puisqu'il déclare qu'au besoin il les contraindra

(1) Rapporté dans Banning : Le part agi* politique (h* l'Afrique, p. 129.

au respect de celte clause. Lorsqu'il s'engage seulement à respecter la neutralité, la garantie est moins étendue, elle ne regarde que lui ; il promet seulement de ne pas l'enfreindre, sans s'occuper de ce que fera autrui; c'est le cas de la neutralité du Congo. Du reste on peut dire que, dans la pratique, les deux garanties reviennent au même; elles ne valent que comme engagement unilatéral, que les puissances se soient engagées à respecter ou à faire respecter une disposition. C'est, du moins la théorie que lord Stanley exposait le 14 juin 1867 à la tribune de la Chambre des communes à propos de rengagement pris par l'Angleterre, en môme temps que par les autres puissances, de respecter et de faire respecter la neutralité du Luxembourg. Pour lui, cet Etat ne pouvait demander à un seul de ses garants de faire observer l'état de choses qu'il avait consacré, il devait le demander à tous à la fois; ceux-ci ne pouvaient agir que d'une façon collective et non d'une façon isolée. En fait, c'était lui ôtcr tout recours, car il serait déjà bien difficile pour lui de décider un seul de ses garants à agir par les armes en sa faveur; quant ^leur faire prendre à tous la môme résolution, on peut le considérer comme impossible. Qu'une telle théorie doive être combattue, cela est évident, mais il est non moins certain que, dans la pratique, lorsqu'il faudrait mettre à exécution de telles promesses, chacun chercherait à s'y soustraire par des arguties de ce genre.

II faut remarquer de plus, pour la neutralité du Congo, que, tout en étant proclamée perpétuelle par celui-ci, elle porte toujours avec elle une clause résolutoire. Aux termes de l'article 10 de l'Acte de Berlin, les puissances ne s'engagent à la respecter qif autant que l'Etal en question remplit les devoirs que la neutralité comporte. Il s'agit donc de bien déterminer quelles sont ces obligations, car elles ont

une importance exceptionnelle ; du jour où elles ne sont plus remplies, la neutralité tombe d'elle-même sans que personne ait besoin de la dénoncer. Il nous suffira d'énumérer la plupart d'entre elles, car on les retrouve à propos de tout Etat neutre et de plus elles offrent peu d'application au cas spécial du Congo. C'est ainsi qu'il devra non seulement s'abstenir de toute participation à une guerre, mais encore s'opposer à tout acte d'un des belligérants sur son territoire et d'autre part ne pas gêner en dehors de ses frontières les opérations militaires des nations ennemies.

Le Congo sera de plus obligé de tenir une conduite impartiale entre les deux partis, c'est-à-dire de ne leur céder ni place forte ni navire de guerre et de ne leur fournir ni armes ni munitions, ni vivres, ni subsides en argent. Il ne leur permettra pas d'enrôler des troupes sur son territoire, n'autorisera pas le passage sur son sol des armées des belligérants et ne servira pas de refuge aux soldats d'un des deux pays en guerre. Sur mer, il ne leur laissera armer ni bâtiment, ni corsaire dans ses ports ou sur ses côtes et défendra à ses nationaux de leur vendre des navires. Il interdira également à ceux-ci de s'enrôler dans Tune des deux armées en présence ou de servir comme pilotes sur ses navires.

En temps de paix, l'Etat indépendant, s'il tient à garder le bénéfice de la neutralité, ne devra pas signer avec une autre puissance un traité d'alliance offensive et défensive, car cela pourrait l'entraîner à des hostilités ; pour la même raison, il ne participera pas à un traité de garantie. Enfin il ne devra probablement pas, puisque les incidents de 1841 à propos de la Belgique et de la France ont créé un précédent sur ce point, entrer dans une union douanière avec une autre nation.

Os différents devoirs, nous le répétons, n'offrent actuel-

lement pas de difficultés au point de vue du Congo et il serait étonnant qu'il songeât un jour à les transgresser, car il est appelé à jouer un rôle moins politique qu'économique. Mais il est une autre question qui à un moment donné fut l'occasion de vives polémiques à son sujet. Un Etat neutre peut-il accroître son territoire, sans enfreindre par là même les règles que lui impose sa situation? La réponse négative semble évidente. En augmentant ses possessions, toute souveraineté risque de se heurter aux prétentions d'une nation rivale et il faut dès lors en venir aux armes pour trancher le différend. De plus, il ne faut pas oublier que la neutralité d'un pays n'est pas faite seulement dans l'intérêt de ce dernier, elle a, comme nous l'avons vu, une portée plus générale, étant appelée à maintenir l'équilibre entre des Etats plus forts que lui. Enfin les diverses nations qui ont garanti la neutralité à une région, qu'elles se soient obligées simplement à la respecter ou en .même temps à la faire respecter par autrui, n'ont pu prendre un tel engagement que pour des territoires compris dans des limites précises et bien connues d'elles.

C'est làun véritable axiomede droit publiceuropéen. Ainsi « la Déclaration sur les affaires de la Confédération helvétique », donnée à Vienne le 20 mars 1815, dit que « il sera fait un Acte portant la reconnaissance et la garantie de la part de toutes les puissances de la neutralité perpétuelle de la Suisse dans ses nouvelles frontières ». Lorsque, le 8 décembre 1862, ce même pays échangea la vallée des Dappes contre une portion équivalente de territoire français, on soumit le traité à l'approbation des puissances qui en prirent acte. De même en 1831 et en 18IW, la Belgique fut reconnue neutre, dans les frontières « arrêtées » de son territoire. Enfin, pour le Luxembourg, le traité du M mai 1867 proclama sa neutralité dans les « limites déterminées par

l'Acte du 19 avril 1839 ». On voit qu'en Europe cette question ne suscite aucun doute : un Etat neutre ne peut s'accroître en aucune façon sans l'approbation de ses garants- Mais faut-il transporter en Afrique un principe aussi rigoureux? Il est évident que dans ce continent, au milieu d'immenses espaces encore vacants et peu connus, les règles qui doivent en Europe avoir une application stricte, sont susceptibles d'une certaine élasticité. Les questions ne s'y posent plus de la même façon. Aussi l'Etat indépendant en a-t-il profité pour prétendre qu'il avait le droit de s'accroître. Ses défenseurs ont voulu donner à cette idée une justification théorique. Un article anonyme, paru dans la Revue Générale du mois d'août 1894, au moment où le traité anglo-congolais, dont nous avons parlé, suscitait de vives polémiques, prétendait que la neutralité du Congo, étant seulement reconnue des puissances, qui se sont engagées à la respecter et non à la faire respecter, ne pouvait l'empêcher de modifier ses limites. Elle n'aurait eu cet effet que si les puissances s'étaient obligées à assurer l'observation par autrui de cette neutralité. Dans l'état actuel des choses, un seul devoir incombait à l'Etat libre : rester impartial en temps de guerre. On voit tout de suite la fausseté d'une telle théorie, car les puissances ne se sont engagées que pour chacune d'elles isolément, cela est vrai, mais, néanmoins il faut qu'elles sachent exactement la portée des obligations contractées par elles.

Or pour cela il leur est nécessaire de connaître d'une façon précise les territoires qu'elles se sont engagées à considérer comme neutres et, une fois les frontières de ceux-ci fixées, elles sont irrévocables.

Aussi, dans la pratique, l'Etat indépendant n'a-t-il pas cherché à heurter de front les principes admis sur l'immutabilité des frontières de tout Etat neutre, mais il s'est

Blanchard 19

servi pour les tourner des nombreux procédefe de droit public particuliers aux pays neufs et qui ne sauraient prendre place parmi les règles internationales d'Europe. Il commença par se conformer absolument aux principes admis sur la matière par sa Déclaration du i ,r août 188;>, en proclamant sa neutralité dans des limites bien déterminées, celles que portaient les cartes accompagnant les traités passés avec la France, le Portugal, l'Allemagne et la Belgique, puis vinrent les modifications, Ce fut d'abord sous prétexte de rectifications de frontières qu'il tacha de s'agrandir. 11 y parvint en effet, surtout vis-à-vis de la France, mais de telles conventions n'en avaient pas moins un caractère déclaratif et non attributif. L'Etat était censé avoir été toujours propriétaire des régions nouvelles qu'il acquérait.

Se servant ensuite d'une pratique inconnue à notre droit public d'Europe et qui par conséquent n'avait pu être formellement interdite aux Etats neutres de notre continent, il proclama en 1889 so.n protectorat sur le Muato-Yamvo, que réclamait le Portugal. Après de longs pourparlers* on finit par partager cette région en deux; une partie Ait attribuée à chaque pays. Il semblait pourtant que la Déclaration du l AJ aoftt eût dit empêcher le Congo de passer un traité de protectorat avec les indigènes. L'Etal libre avait émis à ce propos une théorie sur les devoirs de la neutralité dont il allait bientôt se servir contre la France : il déclarait que celte situation ne pouvait pas l'empêcher d'occuper des territoires vacants, car en le faisant il ne portail ombrage à personne. En 1890, partant toujours de ce principe qu'il pouvait s'emparer des régions sans maître, il lança une série d'expéditions dans le Haut Oubanghi-Ouellé: puis pénétrant dans la vallée du Nil, il ht annexer par le major van Kerkhoveu une partie de cette région avec la ville de Lado.

Enfin intervinrent en 1894 les traités du 12 mai et du 14 août, dont nous avons déjà parlé, passés l'un avec l'Angleterre, l'autre avec la France. Ce fut la lin de ces prétentions à des accroissements territoriaux de la part du Congo : la convention avec la Grande-Bretagne souleva de si vives protestations de la part des grandes puissances, de laFrance, de l'Allemagne et de la Turquie, qu'il dut enfin comprendre que sa situation d'Etat neutre lui interdisait de faire des acquisitions territoriales, quel que fût le nom dont il les masquât. Ici, on se le rappelle, l'Etat libre avait mis en avant un nouveau procédé fort ingénieux. Il prenait à bail à l'Angleterre d'immenses territoires et lui en donnait d'autres dans les mêmes conditions. De cette façon, il pouvait dire qu'il n'augmentait pas ses possessions, puisqu'en droit il n'en était pas propriétaire. Mais en fait, surtout pour la partie cédée à bail à Léopold II et à ses successeurs, ce n'était qu'une annexion déguisée. Le traité avec la France du 14 août vint remettre toutes choses en ordre, mais il est curieux d'observer, au point de vue de la neutralité, quelques-uns des résultats du traité anglo-congolais, s'il avait été exécuté. Remarquons d'abord que c'est non seulement toute annexion qui est interdite à un Etal neutre, mais aussi toute cession, parce qu'il favorise par là une des puissances entre lesquelles son devoir est de rester impartial et détruit ainsi l'équilibre entre elles; or. c'est précisément pour maintenir la balance égale entre les souverainetés dont il est voisin qu'on Ta neutralisé.

D'autre part les terrains ainsi acquis à bail par l'Etat du Congo n'auraient pas été neutres, puisqu'ils n'étaient pas compris dans les limites auxquelles s'appliquait sa déclaration du 1 er août 1885 et qu'ils restaient la propriété d'une autre puissance. De plus, même avec l'assentiment de cette dernière, la plus grande partie n'en était pas neutralisable,

car elle était située au nord du 5° parallèle, où, d'après l'Acte de Berlin, finit le bassin conventionnel du Congo: or c'est seulement dans les limites de celui-ci que les souverainetés locales ont la faculté de se déclarer neutres. On aurait donc eu le spectacle d'un Etat ayant une partie de son sol neutralisée et l'autre non. Si l'on suppose un conflit éclatant à propos de cette dernière partie, il ne poni^ rait employer son armée à la défendre sous peine de violer sa neutralité. D'autre part, l'ennemi victorieux pourrait pénétrer sur le soldes provinces qui ne sont pas neutres, mais devrait s'arrêter dès qu'il arriverait à la frontière de celles qui le sont. Enfin supposons une guerre de l'Angleterre avec la France. Celle-ci attaquant les territoires qui appartiennent à la Grande-Bretagne, bien que cédés à bail au Congo, les trouveraient défendus parles troupes de l'Etat indépendant, qui, neutre, aurait ainsi à intervenir dans la lutte pour protéger un pays qui ne l'est pas. On voit quel réseau d'inextricables difficultés eut soulevé l'application des clauses de ce traité. Le Congo aurait été obligé sans doute de renoncer à sa neutralité dès que des complications se seraient produites. Heureusement, la plupart de ces inconvénients ont disparu avec le traité franco-congolais qui annihilait ces cessions à bail.

Le 28 décembre 1804, le Gouverneur général fit aux puissances une Déclaration confirmant, au point de vue de la neutralité, celle du l 1 r août 188;} et l'étendant aux parties de territoires acquises par l'Etal indépendant à la suite de modifications de frontières. Les Etats signataires de Berlin auraient pu faire à son sujet de justes observations. En effet certaines régions auxquelles elle s'applique, telles que le poste de Lado, ne sont pas comprises dans la limite du 5 e degré parallèle, donné comme frontière extrême au bassin conventionnel par l'acte de Berlin; elles

ne sont donc pas neutralisables. Considérant sans doute qu'il s'agissait de territoires de peu d'importance et, désireuse de ne pas rouvrir le débat qui venait de se clore, l'Europe a préféré fermer les yeux. Mais, comme elle n'a pas protesté, il faut considérer qu'en fait ces régions sont neutres et que, par ce silence même, le bassin conventionnel du Congo, seule contrée où chaque souveraineté peut librement neutraliser ses possessions, a reçu une extension comprenant les régions nouvellement occupées par l'Etat libre dans le bassin du Nil et mentionnées dans la circulaire du 28 décembre 1894.

Comparaison de la neutralité du Congo avec celle de la Belgique, de la Suisse et du Luxembourg.

On voit par les difficultés que nous venons de rappeler que la question de la neutralité se présente sous des aspects différents suivant qu'on l'étudié en Europe ou dans des contrées nouvellement ouvertes à l'activité des peuples civilisés, comme le Continent Noir. Des situations imprévues jusqu'ici se présentent, alors que la plupart des règles qu'on était habitué à considérer comme la base même de cet état de choses ne trouvent plus l'occasion d'être appliquées. Aussi peut-il être intéressant de comparer la neutralité du Congo, telle qu'elle ressort de l'Acte de Berlin et de la Déclaration du I er août 1885 avec celle des Etats européens qui se trouvent dans la même situation, c'est-à-dire la Suisse, la Belgique et le Luxembourg.

La neutralité de la première de ces trois puissances date du 20 mars 1815. A vrai dire, dès le xvi mo siècle, la Suisse, à chaque guerre nouvelle, se déclarait neutre pour la du-

rce des hostilités. Cela ne l'empochait pas de fournir des soldats en général aux deux belligérants; aussi, en 1815, ne lit-on qu'accéder aux vœux de ses populations en proclamant pour elle d'une façon définitive cet état de choses quelle désirait. Tout du reste la portail vers cette solution: pays placé au cœur même de l'Europe, elle semblait un théâtre désigné pour les guerres mettant aux prises les diverses nations de ce continent. Composée dépopulations qui n'ont aucune homogénéité, d'Allemands, d'Italiens et de Français, elle n'aurait pu prendre parti dans mie lutte sans voir la guerre civile venir joindre ses horreur» à celles des luttes avec l'étranger. Aussi est-ce là le signe distinetif, la caractéristique de cette neutralité : elle a été demandée par le pays à qui l'Europe l'a accordée. On peut rationnellement en conclure qu'il faut étendre le plus possible les conséquences de cette situation : la Suisse devra accomplir les devoirs de la neutralité plus rigoureusement que s'il s'agissait d'un Etat à qui cette situation avait été imposée. On a voulu aller jusqu'à dire que sa constitution intérieure elle-même ne pourrait être modifiée sans l'assentiment des puissances. C'est évidemment exagéré et plusieurs fois du reste elle l'a modifiée sans soulever de réclamations.

A ce point de vue, la situation de l'Etat indépendant est analogue à celle de la Suisse. Lui aussi a désiré cet état de choses et l'on savait parfaitement, au Congrès de Berlin, qu'aussitôt l' Association transformée en puissance, elle proclamerait sa neutralité. 11 faudrait rationnellement en tirer la même conséquence que pour la Suisse, et dire que le Congo est tenu à l'exécution stricte de tous les devoirs que comporte celte situation; nous avons vu cependant que, grAce à l'assentiment tacite des puissances, il a pu sortir de ses limites primitives. Tant il est vrai que les mêmes règles n'ont pas la même portée sous toutes les latitudes.

A côte de cette ressemblance entre la situation des deux Etats se trouve une notable diffé renée. La neutralité de la Suisse a été, pour employer les lermesde t815,robjetd'une reconnaissance et d'une « garantie » de toutes les puissances, ce qui revient à dire qu'elles se sont engagées à la respecter et à la faire respecter, tandis que pour celle du Congo elles se sont seulement obligées à la respecter, sans prendre sur elles de forcer autrui à l'observer. Nous ayons déjà fait nos réserves sur la portée réelle de cette second? clause. Un Etat hésitera beaucoup avant de mettre ses troupes en campagne, pour assurer le respect d'une neutralité, qui ne touche pas directement a ses intérêts.

Entin une autre différence entre le cas de la Suisse et celui du Congo, c'est que les signataires de Berlin n ! ont promis aux souverainetés du bassin conventionnel le respect de leur neutralité qu'autant qu'elles « rempliront les devoirs que la neutralité comporte » (art. 10). On doit déduire de cette clause que du jour où un Etat qui s'est déclaré neutre, le Congo par exemple, transgressera les obli : gâtions que lui impose une telle situation, sa neutralité tombera d'elle-même et cela, sans qu'aucune nation puisse protester contre un tel résultat. 11 en résulte également que le Roi-Souverain, bien qu'il ait déclaré perpétuelle la neutralité de l'Etat indépendant, pourra la retirer quand il voudra, soit en enfreignant les devoirs que lui impose celle-ci, soit en la dénonçant simplement. La situation qu'a faite l'article 10 aux Etats du bassin conventionnel est la suivante : la Conférence a ratifié à l'avance les déclarations de neutralité qu'ils pourront faire dans la suite, tandis que de tels actes ont ordinairement besoin pour être valables de l'assentiment ultérieur des diverses puissances. Chacune de ces souverainetés pourra donc, comme l'a fait le Congo, par un simple acte unilatéral, émané de son sou-

revain proclamer sa neutralité ; il faut en conclure aussi que, par une simple déclaration de môme nature, il pourra la dénoncer.

Toute autre est la situation de la Suisse ainsi que de la Belgique et du Luxembourg, L'Europe les a neutralisés d'une façon perpétuelle, moins pour les avantages que devait y trouver chacun de ces Etats, que pour ceux devant en résulter pour la communauté internationale, qui assurait ainsi l'équilibre entre les diverses nations. Il en résulte que le jour où la Suisse voudrait sortir de sa neutralité, il lui faudrait pour cela l'autorisation de ses garants et que, d'autre part, si elle transgressait les devoirs que lui impose cette situation, il appartiendrait aux divers Etats intéressés, soit de la déclarer déchue du bénéfice de sa neutralité, soit de l'obliger par les armes à observer celle-ci. A eux seuls en effet appartiendrait de juger si l'équilibre européen exige ou non le maintien de la Suisse dans son état antérieur.

Pour la Belgique, nous devrions reproduire les observations que nous venons de faire sur la garantie des puissances, car elles se sont obligées à respecter et à faire respecter la neutralité de cet Etat, tant par le traité du 15 novembre 1831, que par celui du 19 avril 1839. Toutefois le roi des Pays-Bas, à qui venaient d'échapper les provinces belges, s'est borné à reconnaître, mais non à garantir cet état de choses. Tandis que le Congo, comme nous l'avons vu, pourrait renoncer à sa neutralité, la Belgique, pas plus que la Suisse, ne saurait le faire. Les deux traités, que nous avons cités, le déclarent formellement. Après que chacun d'eux dans son article 9 l'a proclamée perpétuellement neutre, ils ajoutent dans leur article 10 : « Par une juste réciprocité, la Belgique sera tenue d'observer cette môme neutralité envers les autres Etats, et de ne porter aucune atteinte à leur tranquilité, intérieure ou extérieure..., »

Ce pays offre cette différence avec l'Etat indépendant que la neutralité n'a pas été pour lui une faveur des puissances, mais une situation qu'on lui a imposée. Craignant que ses sympathies ne le portent à aliéner plus tard son indépendance au profit de la France, on lui a fait acheter sa liberté au prix de sa neutralité. De cette façon on le mettait à l'abri de toute convoitise de la part des Etats voisins. Il subit donc un état de choses qu'il n'avait point sollicité. On devrait rationnellement en conclure, contrairement à ce que nous avons dit au sujet de la Suisse et du Congo, qu'il n'est pas tenue aussi strictement des devoirs de la neutralité que ces deux autres Etals. Mais si telle est la théorie, il en est autrement dans la pratique où les calculs de la politique reprennent leur empire. Aussi en 1841, l'Angleterre s'est-elle opposée à ce que la Belgique entrât dans une union douanière, bien qne de tels traités ne semblent pas absolument incompatibles avec les devoirs d'un Etat neutre. Théoriquement c'est une question indécise que de savoir s'ils portent ou non atteinte à la neutralité.

On peut dire que môme dans le domaine des faits aucune solution définitive n'a été donnée à un tel problème, car le traité du 11 mai 1867, qui a neutralisé le Luxembourg, l'a en même temps autorisé à rester membre du Zollverein dont il faisait partie jusqu'alors. Le Luxembourg en 1815 fut placé sous la domination du roi des Pays-Bas, qui faisait partie de la Confédération germanique, comme chef du grand-duché. En 1830 il se réunit à la Belgiqne, mais la convention de 1839 remit à la Hollande la moitié de ce pays, la ville de Luxembourg et le reste du pays devint province belge. Mais la partie qui restait ainsi ù la maison d'Orange devait former un Etat à part uni au Pays-Bas par le seul lien de l'union personnelle. Cet arrangement

était comme tout ce traité des Vingt-Quatre articles placé sous la garantie de l'Europe : toutefois la neutralité du Luxembourg n'y était pas proclamée, Ce ne fut qu'en 1867 après les négociations de la France pour s'annexer le grand duché et la ruine de la Confédération germanique àla suite de la bataille de Sadowa, que le traité de Londres, du 11 mai de cet année, déclara le Luxembourg neutre, sous la garantie des puissances. Celui-ci présente donc avec le Congo certaines différences que nous avons déjà signalées pour la Suisse et la Belgique : les puissances se sont engagées ici non seulement à respecter, mais aussi à faire respecter sa neutralité. Celle-ci a été imposée au grand duché, comme prix de son indépendance ; enfin, cet Etat ne pourrait sortir de cette situation qu'avec l'assentiment de ses garants.

Une seule particularité est propre au Luxembourg et elle différencie sa neutralité de celle du Congo. L'article 3 du traité de 1807 ordonne en effet la démolition de la forteresse de la capitale et déclare que le grand-duché ne pourra entretenir que le nombre de troupes nécessaire à la police et au maintien de Tordre. On a jugé que cet Etat était trop faible pour pouvoir assurer par lui-môme son indépendance et on a remis aux puissances le soin de pourvoir à celle-ci. Il n'a le droit d'avoir aucune force armée. C'est là une différence notable non seulement avec le Congo, qui lui ne peut en appeler à personne pour l'aider à repousser un agresseur, mais même avec la Suisse et la Belgique, qui ne sont pas dans ce cas. Bien que couvertes par la garantie de l'Europe, ces deux puissances entretiennent des troupes suffisantes pour empêcher par elles-mêmes la violation de leur territoire. A plus forte raison en est-il ainsi de l'Etat indépendant car il n'a à compter que sur lui-même pour assurer son existence,

non seulement contre d'autres grandes puissances, mais aussi contre les Arabes ou les peuplades sauvages. Il entretient pour cela une force publique cousidérable pour ses ressources, el sa neutralité se distingue en cela essentiellement de celle du Luxembourg, à qui l'Europe a interdit de songer à se défendre par lui-môme.

Combinaison de la neutralité congolaise ai:ec la neutralité belge.

Les différences qui séparent la situation de la Belgique de celle du Congo au point de vue de la neutralité, se manifestent, comme nous lavons vu, surtout dans la sanction qui viendrait punir la transgression par l'un de ces deux pays de ses devoirs de neutre. Tandis que le premier pourrait être contraint par la force à l'accomplissement des obligations qui lui ont été imposées en 1831, le second verrait simplement sa neutralité, avec les privilèges qui y sont attachés, disparaître par la violation des devoirs que cette situation comporte.

Quant aux charges qu'impose un tel état de choses, elles sont les mêmes pour les deux pays. Aussi, dans les circonstances ordinaires, l'union personnelle qui les lie ifapportera-t-elle aucune entrave à leur exécution. Ainsi en temps de paix, l'obligation de n'entrer dans aucun traité pouvant être la source d'hostilités, comme les traités d'alliance offensive et défensive, de garantie, et peut-être même d'union douanière, s'appliquera-t-elle sans aucune difficulté aux deux Etats. De même, le devoir de rester impartial entre deux autres nations engagées dans un conflit, de ne favoriser ni l'une ni l'autre, sera le même pour le royaume européen de Léopold 11 ou pour son empire africain.

Mais, à côté de ces situations n'offrant aucune difficulté, on peut facilement en prévoir d autres dont la solution serait beaucoup plus délicate et où la combinaison de ces deux neutralités indépendantes deviendrait la source de graves embarras.

Supposons par exemple que le Congo soit engagé dans un conflit. L'hypothèse n'est pas absolument chimérique et pourrait se réaliser de plusieurs manières. Il peut être attaqué par une des quelques puissances qui n'ont pas signé l'Acte de Berlin; il pourrait aussi être victime d'une agression injuste d'un des Etats signataires violant les clauses de cette Déclaration ou enfin se trouver en présence d'une nation déclarant que, par un de ses actes, le Congo est sorti des « devoirs que la neutralité comporte » (i) et qu'en conséquence, il est déchu du privilège de cette situation. Ce dernier cas a été sur le point de se réaliser en 1894, lors du traité anglo-congolais. Cotte convention donnait à bail à l'Etat indépendant d'immenses territoires du Soudan égyptien et portait ainsi préjudice aux intérêts de la France, de l'Allemagne et de la Turquie et, si elle avait été suivie d'exécution, ces trois Etals auraient parfaitement pu signifier à l'Etat libre qu'il avait par ces acquisitions transgressé les devoirs de la neutralité, qu'il était à l'avenir privé de cette immunité et qu'en conséquence elles allaient lui déclarer la guerre, afin d'obtenir réparation du préjudice qui leur était causé.

Si, de cette façon ou de toute autre, le Congo se trouvait engagé dans un conflit, il aurait évidemment le droit et le devoir de se défendre par tous les moyens, mais quoi serait alors le rôle de la Belgique? 11 ne faut pas oublier, en effet, que le Congo est dirigé uniquement par des nationaux de

(1) Article 10 de l'Acte do Berlin.

ce pays : l'armée, composée de contingents noirs, est commandée par des officiers et des sous-officiers belges ; l'administration et la justice sont aux mains de sujets continentaux de Léopold II. La situation n'aurait alors que deux solutions également fâcheuses : ou la Belgique retirerait son administration et ses troupes, laissant le Congo dans l'anarchie la plus complète, incapable de résister à une agression quelconque, ou elle maintiendrait ses agents et ses officiers à la tète du pays et sortirait ainsi de sa neutralité en prêtant secours à l'un des belligérants. On ne saurait objecter que les troupes congolaises sont composées de volontaires pris dans l'armée belge. C'est en effet pour une nation enfreindre les lois de la neutralité que de permettre à l'un des adversaires de recruter des soldats sur son sol. L'autre combattant serait donc en droit d'user de représailles et de s'attaquer à la Belgique.

Le devoir de celle-ci, en pareil cas, ne sauraiten effet être douteux. Son union personnelle avec le Congo ne peut modifier envers elle les règles de la neutralité et elle doit en cas de conflit abandonner ce pays à ses propres forces sans lui fournir aucun secours.

Toutes ces difficultés viennent de ce fait que les règles de l'union personnelle ont été radicalement faussées dans les rapports du Congo avec la Belgique. Régulièrement les deux pays auraient dû n'avoir en commun que la personne du souverain et rien de plus; de sorte que, si l'un des deux pays est engagé dans une lutte, l'autre nation y reste complètement étrangère. Les deux Etats ayant une armée, une administration, des pouvoirs publics, en un mot tous les éléments d'une vie nationale absolument distincts, peuvent chacun de leur cùté entrer dans des conflits sans y entraîner l'autre nation. C'est ainsi que pendant qu'a duré l'union personnelle entre la Hollande et le Luxembourg, Etat dont

l'un était neutre et l'autre non, le premier d'entre eux aurait parfaitement pu soutenir une guerre sans y engager le second. Autre est la situation du Congo vis-à-vis de la Belgique. L'un de ces pays vit uniquement de son union personnelle avec l'autre; il lui a emprunté tous ses éléments constitutifs et il supporterait en cas de guerre les résultats de cette politique si peu en rapport avec la nature des liens qui rattachent les deux Etats.

La situation ne serait plus la même si, faisant l'hypothèse inverse, on suppose la Belgique engagée dans un conflit, par exemple pour défendre le passage sur son sol en cas de guerre entre la France et l'Allemagne, et que l'on se demande quel devra être le rôle du Congo. Comme la Belgique dans le cas précédent, l'Etat libre ne devra prêter aucune aide à la Belgique et la laisser en appeler seule au sort des armes. Le concours du Congo pourrait cependant être très utile à cette nation, particulièrement en cas de conflit avec la France et l'Allemagne. Ces deux pays ont en effet des possessions voisines des territoires de l'Etat indépendant : on conçoit dans ces conditions qu'une diversion des troupes congolaises dans cette région pourrait puissamment aider la Belgique dans sa lutte. Mais de telles considérations de fait ne peuvent influer sur les règles de la neutralité : l'Etat libre devrait assister en spectateur impartial aux hostilités dans lesquelles serait engagée la Belgique. Ce dernier Etat saurait du reste se défendre par lui-même et l'on peut espérer qu'il disputerait avec succès à l'étranger l'accès du territoire national.

Tout autre était l'hypothèse précédente : celle où le Congo serait engagé dans des hostilités. Livré à lui-même, il serait absolument désorganisé, incapable d'un effort; ses diverses peuplades recouvreraient immédiatement leur indépendance, morcelant le pays en une foule de

petites souverainetés sans lien entre elles et se trouvant par conséquent dans l'impossibilité de résister à un agresseur. En un mot ce serait l'Etat lui-même qui disparaîtrait par suite de l'obligation où se trouveraient les Belges de quitter le pays et un tel résultat porterait un grand préjudice à la civilisation de l'Afrique. De telles éventualités ne seront écartées que le jour où la Belgique, proclamant en droit ce qui existe déjà en fait, transformera l'Etat indépendant en une colonie pure et simple.

Situation en temps de guerre du fleure du Congo.

La neutralité de l'Etat indépendant, sur laquelle nous venons de nous étendre, a pour effet d'écarter en temps de guerre la lutte des eaux du Congo. En effet, étant neutre, la puissance riveraine ne peut entrer dans aucun conflit et par là même ne peut être la cause d'aucun combat sur le fleuve, tant qu'il coule dans ses territoires. De plus elle doit si deux autres nations sont aux prises rester impartiale entre les belligérants. Aucun des deux ennemis ne sera donc tenté de se réfugier dans le fleuve, dont les deux rives appartiennent à un Etat neutre, car celui-ci ne saurait offrir à l'un d'eux une protection quelconque sans encourir les réclamations et les représailles de l'autre partie.

Mais en dehors de cette neutralité de fait, qui n'est que la conséquence de celle des territoires riverains, un régime spécial a été établi au profit du fleuve Congo, par l'Acte de Berlin, afin de sauvegarder en temps de guerre les intérêts du commerce. Nous ne nous occuperons ici que de la situation de cette rivière au cours d'hostilités ouvertes, ayant traité ailleurs la question de la navigation pour les navires de guerre en temps de paix.

Trois propositions différentes avaient été faites à la Conférence de 1885 pour mettre ce cours d'eau à l'abri des conséquences d'une guerre.

L'une émanait des plénipotentiaires allemands; elle consacrait la neutralité complète du fleuve et des voies terrestres qu'on lui assimilait, chemins de fer et routes destinés à suppléer à l'innavigabilitc. Ce projet comportait pour les puissances signataires, l'obligation de respecter et de faire respecter cet état de choses. D'autre part, en temps de guerre, toutes les dispositions de l'Acte final sur la liberté du commerce devaient être maintenues; enfin la Commission internationale chargée de régler la navigation devait voir, comme cela se pratique sur le Danube, son personnel et ses travaux neutralisés.

La seconde proposition fut faite par la Belgique. Elle partait des mêmes principes que celle de l'Allemagne en se contentant de compléter la liste des eaux assimilées au Congo au point de vue de la neutralité ; dans ces dernières, elle comprenait les affluents, lacs, canaux et mer territoriale à l'embouchure de la rivière. Elle proposait aussi la garantie complète de la part des puissances, mais en rappelant que la Belgique, puissance neutre, ne pouvait souscrire aux clauses d'une telle convention. Enfin elle offrait pour les conflits entre riverains la médiation de la Commission internationale.

L'Angleterre fit une autre motion. Ecartant l'idée de neutralité, elle se bornait à stipuler au cours des hostilités la liberté de la navigation pour la marine marchande, sauf le cas où celle-ci transporterait de la contrebande de guerre. Elle stipulait du reste que sous cette dernière qualification seraient comprises la houille et les provisions apportées aux belligérants. Cette liberté de navigation devait s'étendre à la mer territoriale jusqu'à une lieue des eûtes.

On pourrait ajouter à ces trois propositions celle de M. Kasson, dont nous avons déjà parlé et qui neutralisait sous la garantie des puissances, soit les territoires du bassin conventionnel du Congo, soit les eaux du fleuve.

La Russie protesta contre l'idée de comprendre la houille dans la contrebande de guerre ; elle repoussa aussi la neutralisation complète du fleuve.

Au milieu de ces systèmes contradictoires, la Conférence s'arrêta à une solution intermédiaire, sur l'avis de M. de Courcel. Elle décréta simplement le maintien des Actes de navigation du Congo et du Niger en temps d'hostilités, sauf pour la contrebande de guerre, mais, au lieu de définir celle-ci comme le voulait l'Angleterre et d'y comprendre la houille, elle s'en référa pour cela aux principes existant sur la matière. Ce fut le but de l'article 25 ainsi conçu :

« Les dispositions du présent Acte de navigation demeureront en vigueur en temps de guerre. En conséquence la navigation de toutes les nations, neutres ou belligérantes, sera libre, en tout temps, pour les usages du commerce sur le Congo, ses embranchements, ses affluents et ses embouchures ainsi que sur la mer territoriale faisant face aux embouchures de ce fleuve.

« Le trafic demeurera également libre, malgré l'état de guerre sur les routes, chemins de fer, lacs et canaux, mentionnés dans les articles 15 et 16.

« Il ne sera apporté d'exception à ce principe qu'en ce qui concerne le transport des objets destinés à un belligérant et considérés, en vertu du droit des gens, comme articles de contrebande de guerre.

« Tous les ouvrages et établissements créés en exécution du présent Acte, notamment les bureaux de perception et leurs caisses, de même que le personnel attaché d'une manière permanente au service de ces établissements, seront

Blanchard *0

placés sous le régime de la neutralité et, à ce titre, seront respectés et protégés par les belligérants ».

L'article 33 applique au Niger des dispositions analogues.

La première conséquence de ce texte, c'est que ni en temps de paix, ni en temps de guerre, le Congo n f est neutre. 11 ne ressemble en rien à ce point de vue au Bas-Danube qui, en vertu des stipulations du traité de Berlin, du 13 juillet 1878, a été neutralisé : les fortifications des Portes de Fer ont dû être rasées et l'entrée du fleuve est interdite aux navires de guerre. 11 ne peut donc pas devenir le théâtre d'hostilités. Tout autre est la situation du Congo ;en temps de guerre, les navires des belligérants pourront s'y rencontrer et s'y livrer combat, mais à charge pour eux de ne pas entraver la liberté du commerce. Ils ne pourront donc pas établir le blocus soit sur les côtes de la mer territoriale du fleuve soit sur les rives de celui-ci, car ce serait empêcher la libre navigation.

Toutefois il sera difficile de faire observer de telles prescriptions si Ion suppose, par exemple, une flotte réfugiée dans l'estuaire du fleuve et une escadre ennemie attendant sa sortie. Il risquera alors de se produire ce qui est arrivé en 18;54 et en 1877 pour le Danube. Ce fleuve étant au premier chef un cours d'eau international, une puissance ne doit pouvoir bloquer ses embouchures que si elle est en guerre avec tous les Etats riverains. Aussi en 1854, la Bavière et le Wurtemberg auraient-ils eu le droit de protester contre le blocus du Bas-Danube, fait par les coalisés pour réduire les ports russes de Reni et d'ismall. De même au cours de la guerre russo-turque en 1877 ces mêmes embouchures furent bloquées, ce qui causait préjudice à une puissance neutre, l'Autriche. Mais ces violations des règles du droit des gens ne portent pas atteinte à la théorie, surtout si elle est appuyée de l'adhésion de

toutes les grandes puissances, comme l'a été l'Acte de Berlin.

Le Congo devra donc rester ouvert à tous, neutres ou belligérants, pendant toute la durée des hostilités. Soncours n'étant pas neutre, les riverains peuvent construire sur ses bords des arsenaux et des ports militaires. Mais toujours en raison de ce droit pour tous de naviguer librement sur ses eaux en temps de guerre, les riverains, qu'ils soient neutres ou belligérants, ne pourraient pas se mettre eux-mêmes en blocus volontaire, fermer au commerce leurs ports ou mettre l'embargo sur les navires qui s'y trouvent.

Si maintenant nous nous occupons des domaines où la liberté commerciale doit rester intacte durant les hostilités, nous constatons qu'ils ne comprennent pas seulement le cours du fleuve, de ses affluents et embranchements, mais aussi les lacs, les canaux et les routes et chemins de fer construits pour suppléer à l'innavigabilité du fleuve. Remarquons d'abord que, pour le Niger, en vertu de l'article 33, une semblable extension n'est pas faite aux lacs des régions qu'il traverse ; c'est sur la demande de l'Angleterre qu'on les a exclus du régime de la liberté en temps de guerre. Pour le Congo, au contraire, ils restent en ces mêmes circonstances ouverts à tous. L'extension de cette franchise aux routes et cheminsde fer est de nature à causer de gros embarras aux belligérants ; ils ne pourront pas en effet intercepter ces voies de communication en temps de guerre, fût-ce même au moyen de fortifications passagères, si elles sont faites pour suppléera l'innavigabilité du fleuve. Or, pendant longtemps encore, dans ces contrées, on ne construira que les routes strictement nécessaires et, toutes les fois où la navigation fluviale sera praticable, on s'en servira. Aussi arriverait-il en cas d'hostilités que la puissance territoriale serait obligée de laisser intactes les

voies de pénétration, ce qui faciliterait singulièrement à l'ennemi l'invasion du pays.

Laissant le fleuve ouvert aux belligérants, il importait de mettre à l'abri de leurs coups les travaux de la Commission internationale, ainsi que ses employés et ses établissements. Les ouvrages de celle-ci devaient en effet être uniquement destinés à faciliter la navigation et il ne fallait pas les laisser à la merci des combattants, qui auraient pu trouver intérêt à les détruire, afin d'entraver les opérations de leurs adversaires. De tels travaux forment le patrimoine commun de toutes les nations qui ont intérêt à naviguer sur le Congo et il importait d'en assurer la conservation.

En les neutralisant par l'article 25 de son Acte final, la Conférence ne fait que reproduire les dispositions du Congrès de Vienne, qui déclara, dans l'Acte de navigation du Rhin, modèle de celui des autres fleuves, que, si la guerre éclatait entre les riverains, la perception de l'octroi continuerait à se faire librement et que les embarcations, ainsi que le personnel employés à son service, jouiraient des privilèges de la neutralité (art. 26).

Toutefois, au sujet du Congo se pose aujourd'hui une question que n'avait pu prévoir l'Assemblée de Berlin ; en effet, la Commission internationale n'a jamais été réunie et le Roi-Souverain de l'Etat indépendant a pris à sa place l'initiative des règlements à faire pour la navigation. Si, allant plus loin, il décrète l'exécution de travaux propres à assurer la navigabilité du fleuve, quel sera le sort de ceux-ci en temps de guerre ? La question ne se pose pas actuellement, car de semblables ouvrages seront la dépendante de l'Etat indépendant et, celui-ci ayant proclamé sa neutralité, ils jouiront comme lui des bénéfices qui y sont attachés. Mais nous avons vu qu'un tel état de choses est sujet à disparaître par la seule inexécution des devoirs qu'il

comporte. Si donc un jour le Congo sortait de sa neutralité, ces travaux jouiraient-ils en temps de guerre des privilèges accordés par l'article 25 de Berlin ?

Il semble que la solution affirmative s'impose. En effet, la formule de l'article que nous venons de citer est très cornpréhensive. Il déclare que le bénéfice de la neutralité appartiendra « à tous les ouvrages et établissements créés en exécution du présent Acte ». Sans doute, dans la pensée des plénipotentiaires, c'était la Commission qui devait être l'exécutrice de leurs volontés et ils visaient par cette disposition les travaux qu'elle ferait exécuter. Mais la formule est assez large pour couvrir des ouvrages faits par d'autres à sa place. D'autre part, l'article 20 qui règle les attributions de la Commission déclare dans son paragraphe premier que, pour les mesures à prendre afin d'assurer la navigabilité, celle-ci devra, sur les sections du fleuve occupées par une puissance, s'entendre avec elle. La coopération de cette dernière est donc nécessaire pour la construction des ouvrages qui jouiront de la neutralité. Si donc, la Commission n'existant pas, le riverain prend seul les disposition qui auraient dû être prises d'un commun accord avec elle, celles-ci n'en auront pas moins leur plein effet.

En agissant ainsi, la puissance territoriale se conforme, sinon à la lettre, du moins à l'esprit de l'Acte de Berlin ; celui-ci voulait assurer l'exécution des travaux propres à faciliter la navigation; pour atteindre plus sûrement son but, il les a confiés à une Commission internationale ; celle-ci ne pouvant" les faire, les riverains ont dû la remplacer. II est donc juste d'accorder à leurs travaux les privilèges qui devaient s'appliquer à ceux de la Commission et en particulier la neutralité, bien entendu dans la mesure seulement où ces ouvrages sont faits pour assurer la navigabilité. Mais si c'est là une conséquence

rationnelle, ce n'en est pas moins une modification des circonstances prévues par la Conférence. Aussi faut-il souhaiter que les grandes nations profitent de la première occasion qu'elles auront de se réunir pour transporter à la puissance territoriale, c'est-à-dire ici au Roi- Souverain, les attributions de la Commission, appliquant ainsi au Congo le système qu'elles ont décrété pour le Niger.

A côté de ces dispositions particulières, nécessitées par la situation des deux grands fleuves africains, le Congrès de Berlin en a pris une autre, qui, bien qu'appliquée par lui seulement au Congo et au Niger, serait susceptible d'une extension plus large et pourrait devenir une loi commune non seulement à tous les cours d'eau, mais aussi à la mer. Il a décrété sur ces deux fleuves l'inviolabilité de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi, sauf la contrebande de guerre. C'est là, au moins dans les circonstances particulières du Niger et du Congo, un progrès évident pour le droit des gens. Le Congrès de Paris avait interdit dans sa déclaration du 16 avril 1856, de capturer la marchandise ennemie sous pavillon neutre. Depuis lors, un grand nombre d'auteurs ont réclamé l'insaisissabilité de la marchandise ennemie sous pavillon ennemi, en la représentant comme un dernier progrès, comme le terme d'une évolution dont la Déclaration de 1856 avait marqué la première étape. Auparavant, en effet, la propriété privée ennemie était saisissable soit sous pavillon ennemi, soit sous pavillon neutre. Depuis cette date, on ne peut plus s'en emparer si elle navigue à l'abri des couleurs d'un neutre. Reste, semble-t-il, à compléter cette réforme en la déclarant à l'abri des belligérants, même sous pavillon ennemi.

C'était déjà l'opinion de Mably au xvm* siècle et depuis

lors beaucoup d'écrivains ont suivi son exemple : Fiore, Mancini, Bluntschli, Geffcken, de Boeck, Cauchy, Desjardins, Calvo, pour ne citer que lés plus célèbres, ont soutenu cette thèse. D'autre part, Puffendorf, Lorimer, Philimore, Ortolan, Hautefeuille, Wheaton, et bien d'autres, ont nié que ce soit là un progrès. Sans prendre parti dans un débat aussi passionné et soutenu des deux côtés par de solides arguments, on peut constater que la capture de la propriété privée est vis-à-vis de certaines nations, comme l'Angleterre, le seul moyen de mettre fin à des hostilités, car la famine seule pourrait réduire la Grande-Bretagne. Or il est d'un intérêt général que toute guerre soit courte.

Il serait donc dangereux de rejeter des moyens de l'abréger, à moins que ceux-ci ne soient inhumains. D'autre part c'est à tort qu'on assimile la confiscation de la propriété privée sur terre, le butin, à la capture du navire de commerce : celui-ci n'est pas pour le belligérant un objet inoffensif, car il peut être transformé en bâtiment de guerre et, ne le fût-il pas, il sera toujours au moins à même d'accompagner les vaisseaux de la marine militaire et d'assurer leur ravitaillement en charbon et en munitions ; enfin les hommes qui le montent forment la pépinière où se recrutent les équipages de la flotte de l'Etat. Il n'y a donc pas d'assimilation possible entre les deux cas ; du reste, sur terre, les armées n'hésitent pas à détruire les récoltes et à raser les habitations lorqu'elles gênent les opérations de guerre. De même sur mer le belligérant supprime le navire de commerce qui va porter un appui à son adversaire et lui permettre ainsi de continuer la lutte.

Toutefois il est une modification aux lois actuelles de la guerre maritime qui constituerait un progrès certain : elle consisterait à remplacer l'appropriation individuelle du navire saisi au profit du capteur par sa simple détention,

pendant la durée des hostilités, suivie, lors de la conclusion de la paix, de sa restitution au propriétaire.

Mais si, d'une façon générale, on ne peut affirmer que l'inviolabilité de la propriété privée soit une amélioration des conditions de la lutte sur mer, il en est autrement de cas particuliers, comme ceux du Niger et du Congo. Il s'agissait ici d'ouvrir à tous le commerce et l'exploitation de pays nouveaux et c'eût été transformer ces fleuves en champs de bataille, que de permettre à un des belligérants d'y capturer les navires de commerce de son adversaire. Il n'aura du reste qu'à aller les attendre à la sortie du Congo, en dehors des limites de la mer territoriale de son embouchure.

Pour se développer cette région avait avant tout besoin de la paix et la proclamation de l'inviolabilité de la marchandise ennemie sous pavillon ennemi était le seul moyen de la lui assurer. En effet permettre la saisie des navires de commerce des combattants dans le Congo, c'était interrompre toute communication entre les pays qui en sont riverains et les nations belligérantes; on ôtait ainsi aux premiers tous les éléments de civilisation et de développement matériel qu'ils pouvaient tirer des secondes. C'était de plus entraver les relations de ces contrées avec les puissances étrangères à la lutte, car les bâtiments de commerce de celles-ci ne se hasarderont pas volontiers dans des parages qui servent de théâtre à la lutte de deux pays. Toute guerre aurait ainsi marqué un arrêt dans le développement tant moral que matériel de ces régions.

Une seule exception a été faite à ce régime pour la contrebande de guerre: il ne fallait pas qu'un navire put abuser de la liberté commerciale pour aller ravitailler un des combattants et lui fournir les moyens de continuer la lutte. Le droit de visite existera donc dans le Congo. Tout

navire de guerre d'un des belligérants pourra s'assurer que les bateaux de commerce sillonnant le fleuve, qu'ils appartiennent à des neutres ou à son adversaire, ne portent pas à son ennemi de la contrebande de guerre; mais c'est là Tunique restriction qu'on pourra faire subir à la liberté de la navigation. Ce n'en est pas moins une lourde entrave mise au développement des transactions. Tout bâtiment de commerce sera tenu de s'arrêter dans sa course et de se soumettre à la formalité de la visite, d'où résulte souvent de nombreuses vexations de la part du vaisseau qui la fait. Mais on ne pouvait supprimer ce droit sans contrevenir à la règle qui veut que les neutres restent impartiaux dans la lutte et ne fournissent aucun secours aux belligérants en présence.

Il existe cependant des moyens de faire disparaître cette pratique sur le Congo ; il suffirait pour cela d'un accord entre les belligérants, par lequel le fleuve serait neutralisé pour la durée de la lutte, ce qui rendrait la situation du cours d'eau semblable à celle que l'article H de l'Acte de Berlin permet d'instituer pour les territoires du bassin conventionnel.

On a même voulu aller plus loin et M. Jooris (1) admet que la déclaration unilatérale de neutralité faite par une puissance occupant les deux berges du fleuve couvre de cette même immunité les eaux de celui-ci, tant qu'il coule entre deux rives neutres. Ainsi l'Etat indépendant, ayant proclamé sa neutralité, étendrait par là même le bénéfice de ce privilège au Congo, tant qu'il est compris dans son territoire. Nous aurions de la sorte deux réglementations se superposant et se renforçant l'une l'autre. La première, celle qui résulte des dispositions de l'Acte de navigation du

(1) Jooris. L'Acte général de la Conférence de Berlin.

pendant la durée des hostilités, suivie, lors de la conclusion de la paix, de sa restitution au propriétaire.

Mais si, d'une façon générale, on ne peut affirmer que l'inviolabilité de la propriété privée soit une amélioration des conditions de la lutte sur mer, il en est autrement de cas particuliers, comme ceux du Niger et du Congo. Il s'agissait ici d'ouvrir à tous le commerce et l'exploitation de pays nouveaux et c'eût été transformer ces fleuves en champs de bataille, que de permettre à un des belligérants d'y capturer les navires de commerce de son adversaire. Il n'aura du reste qu'à aller les attendre à la sortie du Congo, en dehors des limites de la mer territoriale de son embouchure.

Pour se développer cette région avait avant tout besoin de la paix et la proclamation de l'inviolabilité de la marchandise ennemie sous pavillon ennemi était le seul moyen de la lui assurer. En effet permettre la saisie des navires de commerce des combattants dans le Congo, c'était interrompre toute communication entre les pays qui en sont riverains et les nations belligérantes; on ôtait ainsi aux premiers tous les éléments de civilisation et de développement matériel qu'ils pouvaient tirer des secondes. C'était de plus entraver les relations de ces contrées avec les puissances étrangères à la lutte, car les bâtiments de commerce de celles-ci ne se hasarderont pas volontiers dans des parages qui servent de théâtre à la lutte de deux pays. Toute guerre aurait ainsi marqué un arrêt dans le développement tant moral que matériel de ces régions.

Une seule exception a été faite à ce régime pour la contrebande de guerre: il ne fallait pas qu'un navire put abuser de la liberté commerciale pour aller ravitailler un des combattants et lui fournir les moyens de continuer la lutte. Le droit de visite existera donc dans le Congo. Tout

navire de guerre d'un des belligérants pourra s'assurer que les bateaux de commerce sillonnant le fleuve, qu'ils appartiennent à des neutres ou à son adversaire, ne portent pas à son ennemi de la contrebande de guerre; mais c'est là l'unique restriction qu'on pourra faire subir à la liberté de la navigation. Ce n'en est pas moins une lourde entrave mise au développement des transactions. Tout bâtiment de commerce sera tenu de s'arrêter dans sa course et de se soumettre à la formalité de la visite, d'où résulte souvent de nombreuses vexations de la part du vaisseau qui la fait. Mais on ne pouvait supprimer ce droit sans contrevenir à la règle qui veut que les neutres restent impartiaux dans la lutte et ne fournissent aucun secours aux belligérants en présence.

Il existe cependant des moyens de faire disparaître cette pratique sur le Congo ; il suffirait pour cela d'un accord entre les belligérants, par lequel le fleuve serait neutralisé pour la durée de la lutte, ce qui rendrait la situation du cours d'eau semblable à celle que l'article H de l'Acte de Berlin permet d'instituer pour les territoires du bassin conventionnel.

On a même voulu aller plus loin et M. Jooris (1) admet que la déclaration unilatérale de neutralité faite par une puissance occupant les deux berges du fleuve couvre de cette même immunité les eaux de celui-ci, tant qu'il coule entre deux rives neutres. Ainsi l'Etat indépendant, ayant proclamé sa neutralité, étendrait par là même le bénéfice de ce privilège au Congo, tant qu'il est compris dans son territoire. Nous aurions de la sorte deux réglementations se superposant et se renforçant l'une l'autre. La première, celle qui résulte des dispositions de l'Acte de navigation du

(1) Jooris. L'Acte général île la Conférence de Berlin.

Congo, assurant le maintien de la liberté commerciale en temps de guerre serait complétée par la neutralité de la puissance riveraine. On reviendrait ainsi en fait, pour une partie du fleuve et sauf la garantie des puissances, à la proposition de M. Kasson, qui neutralisait à la fois les eaux et les territoires du bassin conventionnel. Le résultat pratique de cette situation serait que, dans la partie du Congo ainsi neutralisée, tout combat deviendrait impossible. Le droit de visite y subsisterait, mais seule l'autorité riveraine pourrait l'exercer pour s'assurer que les navires de commerce belligérants se trouvant dans ses eaux ne transportent pas de la contrebande de guerre au profit de l'un ou l'autre des adversaires. Quant aux navires appartenant à la marine militaire des deux Etats en conflit, ils ne sauraient y pénétrer.

Quoique cette opinion ait pour effet d'augmenter la sécurité du commerce dans le fleuve, en empêchant qu'il ne devienne le théâtre d'une lutte, nous ne saurions v adhérer. On ne peut admettre, en effet, qu'il appartienne à une seule nation de modifier l'état de choses que tous les signataires de Berlin ont établi d'un commun accord. Ils ont prévu et réglementé la situation du Congo en cas de guerre ; à eux seuls appartient donc de modifier les principes qu'ils ont posés. La neutralité du bassin conventionnel qu'ils ont rendue possible par l'article 10 ne s'applique qu'aux territoires et on ne saurait l'étendre au fleuve, dont un Acte de navigation complet a réglé la situation. Mais il n'en reste pas moins vrai que la neutralité des Etats riverains contribuera puissamment au maintien de la paix sur le fleuve, car elle empoche ces diverses souverainetés d'entrer en conflit les unes avec les autres.