AVENIR DU CONGO

SECTION I

La Transformation en Colonie Belge

Le Congo, ainsi que nous l'avons vu, a emprunté à la Belgique tous les éléments nécessaires pour former une nation organisée. Non seulement il a le môme souverain qu'elle, mais ses districts sont placés sous l'autorité de fonctionnaires belges, son armée est commandée par des officiers belges, son commerce est entre les mains de sujets belges, ses budgets enfin n'arrivent à se solder que grâce à l'appui direct du Trésor belge. En un mot la Belgique est pour l'Etat indépendant une métropole de fait : il ne reste plus qu'à faire passer dans le domaine du droit ce qui existe déjà dans la pratique, en déclarant le Congo une colonie pure et simple de cette nation ; c'est là, disent la plupart des auteurs belges, la seule solution possible pour cet Etat, qui n'a pas en lui-même les ressources nécessaires pour faire face aux charges de son existence au sein de la communauté internationale. De cette façon la Belgique

aura réalisé pacifiquement ce que sa neutralité perpétuelle lui interdisait de faire les armes à la main : elle se sera créé un empire colonial. Ce qu'elle ne pouvait faire ouvertement, elle l'aura obtenu par un moyen détourné et par la seule force de la persévérance de son Roi, elle sera arrivée au résultat que les autres puissances européennes ac quièrentau prix du sang de leurs soldats.

Au cours de cette étude nous verrons successivement :

i° L'historique de l'annexion :

2° Les raisons de celle-ci ;

3° Les difficultés qu'elle présente en théorie ;

5° Ses conséquences.

Historique de l'annexion. « La bataille congolaise »

Il est intéressant de grouper en un faisceau les divers faits qui ont peu à peu rapprochéle Congo de la Belgique : on y voit le développement de la pensée royale, qui a préparé chacune des étapes de cette évolution pour arriver à lier si intimement les intérêts des deux pays que leur fusion devenait nécessaire. Nous n'aurons toutefois qu'à rappeler la plupart de ces événements, car ils ont déjà été étudiés antérieurement.

De tout temps Léopold II a pensé que la Belgique devait s'ouvrir des débouchés au dehors; en 1860 alors que, prince héritier il portait le titre de duc de Brabant, il exprimait déjà cette idée au Sénat et la même année parut une brochure anonyme intitulé? : « Le complément de V œuvre de 1830. Etablissements à créer dans les pays transatlantiques ; avenir du commerce et de l industrie belge », où l'auteur montrait que la séparation de la Hollande et de la Belgique avait privé cette dernière des

débouchés qu'elle trouvait dans les colonies néerlandaises et qu'il fallait à tout prix remplacer celles-ci. Cet ouvrage eut un grand retentissement en Europe, on l'attribua soit au duc de Brabant lui-môme, soit ce qui parait aujourd'hui démontré, à l'un de ses officiers, le major de Brialmont. En tout cas, c'était la pensée du prince qui avait guidé la main de l'écrivain.

Aussi, lorsqu'en 1876, un grand mouvement se fit en Europe vers l'expansion coloniale en Afrique, Léopold II, devenu Roi, n'hésitait-il pas à réunir la Conférence de Bruxelles pensant bien que la Belgique pourrait, en môme temps que la civilisation générale, retirer quelques avantages de cette œuvre philanthropique. Successivement, nous l'avons vu ôtre I'àme de l'Association africaine, du Comité d'Etudes et de l'Association du Congo; puis une fois l'Etat indépendant créé, en devenir le souverain. Ce qui est admirable dans cette œuvre patriotique, c'est la persévérance et le dévouement avec lesquels elle a été poursuivie.

Le Roi n'épargna ni ses efforts ni les sacrifices pécuniaires : chaque année la plus grande partie de sa liste civile fut consacrée à l'œuvre congolaise et c'est 25 millions d'après les uns, 40, au dire des autres, qui y furent dépensés par lui.

Une fois, chef de l'Etat libre, maître absolu de ses destinées, il lui était facile de continuer l'œuvre qu'il avait commencée, en l'orientant vers la Belgique. L'union personnelle qui existait entre les deux pays, suffisait du reste à les rapprocher et, peu à peu, pendant les treize années de son règne sur l'Etat indépendant, un réseau aux mailles de plus en plus serrées a rattaché ee pays à la Belgique, si bien qu'aujourd'hui il ne vit plus que par elle et ne peut par conséquent s'en séparer.

tun. En mOme temps, il lui adressait une longue lettre très importante, car elle explique mieux que tout commentaire la pensée patriotique qui a constamment guidé le Roi, désireux à la fois d'assurer des débouchés à son pays et de faire sortir la Belgique de son effacement. Il y expose le magnifique résultat de ses efforts et termine en déclarant qu'il transmet le Congo à la Belgique après sa mort, mais que, si cette dernière désirait l'acquérir auparavant, il serait heureux de se dépouiller de son vivant en sa faveur et de lui remettre immédiatement son empire d'outre-mer (1). On a cherché à contester la grandeur de cet

(1) Voici le texte de cette lettre :

Cher Ministre,

Je n'ai jamais cessé d'appeler l'attention de mes compatriotes sur la nécessité de porter leurs vues sur les contrées d'outre-mer.

L'histoire enseigne que les pays à territoire restreint ont un intérêt moral et matériel à rayonner au delà de leurs étroites frontières. La Grèce fonda sur les rivages de la Méditerranée d'opulentes cités, foyer des arts et de la civilisation. Venise, plus tard, établit sa grandeur sur le développement de ses relations maritimes et commerciales, non moins que sur ses succès politiques. IjCs Pays-Bas possè lent aux Inrles trente millions de sujets qui échangent contre les denrées tropicales les produits de la mère-patrie.

C'est en servant la cause de l'humanité et du progrès que des peuples de second rang apparaissent comme des membres utiles de la grande famille des nations. Plus que nulle autre, une nation manufacturière comme la nôtre doit s'efforcer d'assurer des débouchés à tous ses travailleurs, à ceux de la pensée, du capital et des mains.

Ces préoccupations patriotiques ont dominé ma vie. Ce sont elles qui ont déterminé la création de l'œuvre africaine.

Mes peines n'ont pas été stériles : un jeune et vaste État, dirigé de Bruxelles, a pris pacifiquement place au soleil, grâce à l'appui bienveillant des puissances qui ont applaudi à ses débuts. Des Eelges l'administrent tandis que d'autres compatriotes, chaque jour plus nombreux, y font fructifier leurs capitaux.

L'immense réseau fluvial du Congo supérieur offre à nos efforts des voies de communication rapides et économiques qui permettent de pénétrer jusqu'au centre du continent africain. La construction du chemin de fer de la région des cataractes, désormais assurée grâce au vote réjent de la législature, accroîtra notablement ces facilites d'accès. Dans ces conditions, un

aete, en disant que la détresse financière du Congo obligeait le Roi à cet abandon, qu'il dissimulait sous une protestation de patriotisme. C'est là une pure calomnie; certes leslinancesde l'Etat libre étaient loin d'être brillantes, mais la meilleure preuve que ce pays n'en était pas réduit à cette extrémité, c'est qu'il continue à se développer, bien que la Belgique n'ait point jusqu'ici accepté le présent royal. Il semble même que la période critique de sa formation touche à sa tin et le Roi n'a pas hésité à se dessaisir de cette possession au moment où elle commençait à réaliser les espérances qu'il avait justement fondées sur elle.

grand avenir eat réservé au Congo, dont l'immense valeur va prochainement éclater à tous les veux.

Au lendemain de cet acte considérable, j'ai cru de mon devoir de mettre la Belgique à même, lorsque la mort viendra me frapper, de profiter de mon œuvre, ainsi que du travail de ceux qui m'ont aidé à la fonder et à la diriger, et que je remercie ici une fois de plus. J'ai donc fait, comme Souverain de l'État indépendant du Congo, le testament que je vous adresse; je vous demanderai de le communiquer aux Chambres législatives, au moment qui vous paraîtra le plus opportun.

Les débuts des entreprises comme celles qui m'ont tant préoccupé sont d if. Ici les et onéreux. J'ai tenu à en supporter les charges. Un Roi, pour rendre service à son pays, ne doit pas craindre de concevoir et de poursuivre la réalisation d'une œuvre, même téméraire en apparence. La richesse d'un souverain consiste dans la prospérité publique : elle seule peut constituer à ses yeux un trésor enviable qu'il doit tendre constamment à accroître.

Jusqu'au jour de ma mort je continuerai, dans la même pensée d'intérêt national qui rn'a guidée jusqu'ici, à diriger et à soutenir notre œuvre africaine; mais si, sans attendre ce terme, il convenait au pays de contracter des liens plus étroits avec mes possessions du Congo, je n'hésiterais pas à les mettre à sa disposition. Je serais heureux, de mon vivant, de l'en voir en pleine jouissance. Laissez-moi, en attendant, vous dire combien je suis reconnaissant envers les Chambres, comme envers le Gouvernement, pour l'aide qu'ils m'ont prêt c à diverses reprises dans cette création. Je ne crois pas me tromper, en af.irmant que la Belgique en retirera de sérieux avantages et verra s'ouvrir devant elle, sur un continent nouveau, d'heureuses et larges perspectives.

Croyez-moi. cher Ministre,

Votre dévoué et affectionné,

LÈOPOLD. »

Rapporté aux Archives diplomatiques, 1895, II, p. H). Blanchard ^1

M. Bcmaert eul bientôt l'occasion de porter le testament de Léopold II à la connaissance du Parlement belge. En elle!, malgré la munificence de son Souverain, le Congo ne pouvait arriver à faire face aux dépenses que provoquait son organisation. De plus la Conférence anti-esclavagiste, réunie à Bruxelles en 1890, vint aggraver les charges qui pesaient sur lui, en l'obligeant comme tous les Etats africains à prendre, pour la disparition de la traite, des mesures onéreuses. Aussi dut-il faire de nouveau appel au crédit. Cette fois, il s'adressa directement à la Belgique et dans la convention passée le 3 juillet 1890 avec l'Etat belge, le Congo abdiquait son indépendance à échéance fixe : de la Belgique seide dépendait d'accepter ou de refuser cette annexion.

On connaît les termes de ce traité (1). Le Trésor belge avançait au Congo une somme de vingt-cinq millions; dont cinq devaient être servis immédiatement, tandis que le reste était réparti sur une durée de dix années, à raison de deux millions par an. Pendant ce temps, le prêt fait à l'Etat libre n'était pas productif d'intérêts, mais ce dernier prenait rengagement de s'annexer à la Belgique six mois après l'expiration du terme de dix ans. Le Parlement belge aura alors à se prononcer sur le point de savoir s'il accepte ou refuse cette incorporation, qui fera passer entre* les mains de la Belgique tous les biens, mais aussi toutes les dettes du Congo, saut* envers le Roi qui refuse tout dédommagement à raison des dépenses par lui faites. Si l'annexion est repoussée, l'État indépendant aura alors, pour rembourser les vingt-cinq millions empruntés, un nouveau délai de dix ans pendant lequel ces sommes seront productives d'un intérêt annuel de

(1) Sn^r.'i. p. 14iet?uiv ; p. 2VJ et *u\\.

de» 3 1/2 pour cent. En attendant les deux couronnes ne restent unies que par un lien personnel, le gouvernement belge ne peut s'immiscer en aucune manière dans r administration de l'Etal indépendant, mais celui-ci ne doit contracter aucun emprunt sans l'assentiment du gouvernement belge et prend l'engagement de fournir à la Belgique tous les renseignements qu'elle voudra sur sa situation économique, commerciale ou financière, notamment sur ses budgets de recettes et de dépenses, sur les relevés d'entrée et de sortie de ses douanes, afin qu'elle puisse se décider en toute connaissance de cause (1).

Gomme on le voit, par cette convention l'annexion étaft réglée d'avance et on lui assignait une date fixe à laquelle il dépendrait de la Belgique seule de l'accepter ou de la refuser. En attendant, le lien entre les deux pays était notablement resserré, puisque l'une des deux nations ne pouvait contracter aucun emprunt sans l'autorisation de l'autre et devait la laisser pénétrer, à titre de renseignements il est vrai, dans tous les détails de son administration.

Le 4 août 1890 ce traité fut approuvé à une forte majorité par les Chambres belges ; toutefois les libéraux tinrent à dégager leur responsabilité de la politique coloniale dans laquelle on s'engageait. M. Frère-Orban, le leader du parti, tout en consentant au prêt de vingt-cinq millions, reprocha au gouvernement d'avoir lié par ruse la nation au sort du Congo et il ajoutait : « Il eût mieux valu ne pas parler d'annexion et n' être que les prêteurs du Congo (2) ».

M. Bernaert profita de cette discussion pour porter à la connaissance du Parlement le testament du Roi.

Toutefois, lorsqu'en 1900 serait venu pour les Chambres belges le moment de prendre une décision au sujet du

(1) Fauchille, R. 1). I. P., p. 411.

(2) Moniteur officiel du 5 août 1«X).

Congo, l'opposition aurait pu alléguer que la Constitution ne prévoyait pas l'acquisition de colonies par la Belgique. En 1831, en effet, il s'agissait d'assurer l'indépendance de la nation qui naissait et on n'avait pas songé à prévoir son extension en dehors de ses frontières. A vrai dire, la Constitution ne s'opposait pas à la fondation de colonies, mais elle n'en parlait pas. Déjà en 1890, lors de la discussion de la Convention du 3 juillet, un membre de la Chambre des Représentants avait déclaré à M. Bernaert que l'annexion du Congo nécessiterait une revision de la Constitution ; le ministre avait combattu cette idée. Toutefois pour que cette opinion ne put devenir un obstacle à la réalisation des volontés royales, il résolut de profiter de la première occasion pour faire ajouter à l'article I er de la Constitution de 1831 ainsi conçu :

« La Belgique est divisée en provinces.

« Ces provinces sont : Anvers, le Brabant, la Flandre occidentale, la Flandre orientale, le Hainaut, Liège, le Limbourg, Namur.

« Il appartient à la loi de diviser, s'il y a lieu, le territoire en un plus grand nombre de provinces »,

une disposition visant les possessions d'outre-mer.

L'occasion ne se fit pas attendre. Au cours de cette même année 1890, le 27 novembre, M. Janson, demanda la revision des articles M, ;>3 et ;>(> de la Constitution pour étendre le droit de suffrage. M. Bernaert accepta, à condition qu'on comprit dans ce changement l'article I er , afin que le pays put, le moment venu, devenir maître de la grande colonie que le Roi lui avait léguée. A la séance du i février 1892, il proposa un projet de loi déclarant qu'il y avait lieu de modifier cet article « par l'introduction au

titre 1 er , d'une disposition relative à l'acquisition ou à la fondation de colonies (1). »

On sait combien fut laborieuse cette revision. Les Chambres constituantes se réunirent le 12 juillet 1892 et ce ne fut que le 7 septembre 1893 que la nouvelle Constitution fut promulguée. Au cours de ces longues délibérations, on examina dans les mois de juillet et d'août 1893 la question du Congo. Le 11 juillet 1893 de nombreux orateurs réclamèrent l'annexion. Bien qu'il s'agit de discuter d'une façon générale le régime des colonies futures, on ne se préoccupa que du royaume africain et, en admettant le principe que la Belgique pourrait avoir des colonies, on adoptait en fait l'idée de l'annexion de l'Etat indépendant 'lorsque le moment serait venu. L'opposition, qui était attachée à l'idée du référendum populaire proposa en vain que, pour une résolution aussi grave, on demandât par ce moyen l'approbation de la nation. Cependant l'Extrôme-Gauche elle-même était divisée sur ce sujet. Certains de ses membres, comme M. Janson,se séparèrent de leurs collègues opposés à toute expansion coloniale et le 17 août 1893, le Parlement approuva l'idée de l'annexion du Congo en votant l'adjonction suivante à l'article 1 er : « Les colonies, possessions d'outre-mer ou protectorats, que la Belgique peut acquérir sont régis par des lois particulières. Les troupes belges destinées à leur défense ne peuvent être recrutées que par des engagements volontaires. » Ce texte fut voté à la Chambre des Représentants par 115 voix contre G et une abstention.

Il faut remarquer que ce n'est pas là le système colonial de la France, qui assimile le territoire de ses possessions au sol de la métropole, mais celui de l'Allemagne, de l'Angle-

(1) Beltjeii8, La Cons'itution ^belgc révisée, p. 12.

terre, de l'Espagne, de la Hollande et du Portugal, dont les colonies jouissent de l'autonomie. Ce terme, d'après la Constitution de 189;$, signifie seulement que les territoires d'outre-mer auront des lois particulières, mais non qu'ils auront le droit de faire eux-mêmes ces lois, avec l'approbation de la mère-patrie, comme cela se passe pour le Canada ou l'Australie. C'est le Parlement belge qui semble devoir légiférer pour les colonies : c'est là un régime analogue à celui des « territoires non organisés » des Etats-Unis où le Congrès fait et la Constitution et les lois devant régir ces provinces.

Sous ce régime de self govemment, les colonies participent moins intimement à la vie nationale de la mèrepatrie ; elles ont une législation et une administration distinctes de celles de la métropole. C'est ordinairement pour elles, une cause de prospérité, caraulieu de se voir appliquer des lois faites pour un peuple différent vivant sous d'autres latitudes et avec d'autres mœurs, elles ont des règles appropriées à leurs besoins propres.

D'autre part les troupes employées dans ces possessions ne seront recrutées que par engagements volontaires. C'est là une disposition faite pour rassurer l'opinion publique belge et empêcher le gouvernement de décimer l'armée nationale dans des expéditions coloniales. Ce sera la continuation du système actuellement en vigueur pour le Congo; les officiers qui le demanderont iront servir en Afrique, comme ils le font aujourd'hui ; seulement au lieu d'être munis d'un congé et de servir comme officiers de l'Etat indépendant, ils le feront à titre d'officiers belges. Mais il faut remarquer qu'au point de vue de la neutralité belge, cette disposition n'a aucune conséquence et ne modifie en aucune fac/on la responsabilité cpie peut encourir le pays par suite des actions de ses soldats, t'n des premiers devoirs

que comporte l'état de neutralité est en effet de ne pas permettre les enrôlements sur le sol national pour le compte d'un belligérant étranger. Si, a fortori, le gouvernement de Bruxelles recrute, soit dans les rangs de l'armée, soit par des enrôlements particuliers, des troupes qu'il destine à défendre des territoires qu'il considère comme des colonies belges, ces soldats n'en forment pas moins au point de vue international l'armée belge. Que celle-ci, lorsqu'il s'agit d'expéditions dans les possessions d'outre-mer, soit formée de volontaires recrutés par l'Etat ou de régiments nominativement désignés par le Souverain, cela n'a aucune importance aux yeux des puissances étrangères : ce sont toujours les troupes belges, agissant au nom de l'Etat belge.

Léopold II ne devait pas attendre l'expiration des dix années dont parlait la convention de 1 800 pour demander aux Chambres l'annexion du Congo. Le 20 décembre 1894, l'incorporation de celui-ci était décidée en Conseil des Ministres et le 9 janvier 1 895 le traité de cession suivant fut passé entre le gouvernement belge et le chef de l'Etat indépendant.

« Le Roi-Souverain du Congo, ayant fait connaître dans sa lettre du 5 août 1889 à M. le ministre des Finances de Belgique que s'il convenait à la Belgique de contracter, avant le terme prévu, des liens plus étroits avec ses possessions du Congo, Sa Majesté n'hésiterait pas à les mettre à sa disposition, et les deux Hautes Parties s'étant trouvées d'accord pour réaliser dès à présent cette cession, le traité suivant a été conclu entre l'Etat belge, représenté par le comte de Mérode-Westerloo, ministre des Affaires étrangères, M. de Burlet, ministre de l'Intérieur et de l'Instruction publique, et M. de Smet de Naeyer, ministre des Finances, agissant sous réserve de l'approbation de la lé-

gislature, et l'Etat indépendant du Congo, représenté par M. E. Van Eetvelde, Secrétaire d'Etat dudit Etat indépendant.

Art. I er . — Sa Majesté le Roi-Souverain déclare céder des à présent à la Belgique la souveraineté des territoires composant l'Etat indépendant du Congo, avec tous les droits et obligations qui y sont attachés, et l'Etat belge déclare accepter cette cession.

Art. II. — La cession comprend tout l'avoir immobilier et mobilier de l'Etat indépendant et notamment : i° La propriété de toutes les terres appartenant à son domaine public ou privé, sous réserve des obligations et charges indiquées dans l'annexe A de la présente convention ; a Les actions et parts de fondateurs qui lui ont été attribuées dans la constitution de la Société des chemins de fer, ainsi que toutes les actions ou part d'intérêts qui lui ont été attribuées dans les arrangements dont il est fait mention à l'annexe A ; 3° Tous les bâtiments, constructions, installations, plantations et appropriations quelconques établis ou acquis par le Gouvernement de l'Etat indépendant, les objets mobiliers de toute nature et le bétail qu'il possède, ses bateaux et embarcations avec leur matériel, ainsi que son matériel d'armement militaire; 4° L'ivoire, le caoutchouc et les autres produits africains qui sont actuellement la propriété de l'Etat indépendant, de même que les objets d'approvisionnement et autres marchandises lui appartenant.

Art. III. — D'autre part la cession comprend tout le passif et tous les engagements financiers de l'Etat indépendant tels qu'ils sont détaillés dans l'annexe B.

Art. IV. — La date à laquelle la Belgique assurera l'exercice de son droit de souveraineté sur les territoires visés à l'article 1 er sera déterminée par anôlé royal. Les recettes

faites et les dépenses effectuées par l'Etat indépendant à partir du 1 er janvier 189;> seront au compte de la Belgique.

En foi de quoi les plénipotentiaires ont signé le présent traité et y ont apposé leur cachet. »

Suivent les signatures (I).

La France, consultée auparavant, avait déclaré ne pas opposer à la Belgique son droit de préemption.

Quelle était la raison qui poussait le Roi-Souverain à devancer ainsi la date fixée en 181)0? Le prétexte officiel fut la situation des finances du royaume africain. On ne peut en effet nier que celle-ci fût précaire. Le monarque ne pouvait plus continuer les sacrilices qu'il faisait pour le Congo; et il s'était ruiné pour son œuvre. De plus les charges financières, indiquées aux annexes A et B du traité, composaient au Congo une forte dette flottante, dont les intérêts grevaient son budget et qu'il fallait à tout prix réaliser. Enfin, en cette même année I89;i, venait à échéance, un emprutn fait par l'Etat libre à un particulier, M. Brown de Tiège. Celui-ci avait prêté au Trésor ;i millions qui étaient hypothéqués sur lf> millions d'hectares de la province de Manyema. Si cette somme n'était pas remboursée au 1 er juillet 189;>, il devenait propriétaire du gage et par là-même presque souverain du pays. Il fallait donc absolument le désintéresser.

Pour cela une société de capitalistes, dirigée par le colonel North, proposa de décharger complètement le Trésor de cette dette et de lui verser de plus une certaine somme à la condition qu'on lui abandonnât le monopole de la province de Manyema. L'Etat indépendant accepta, mais en réservant l'approbation du Gouvernement belge. Celui-ci fit observer qu'en cas d'annexion ultérieure du Congo à la Belgique, ce privilège deviendrait très gênant. Le royaume

(1) Arrhices diplomatiques, 1M»5, 1, p. 174.

africain y renonça alors, mais, ayant besoin de ressources immédiates, il déclara au cabinet de Bruxelles qu'en compensation de la combinaison qu'il venait de faire échouer, son devoir était de proposer aux Chambres l'annexion.

Cette raison, évidemment bonne, ne rendait pas cependant nécessaire une incorporation immédiate; il suffisait en effet, comme l'événement l'a prouvé, pour résoudre la difficulté de demander au Parlement belge de nouveaux crédits permettant de faire face aux obligations financières. Aussi est-il plus vraisemblable de penser que c'est la situation politique en Belgique qui a poussé le Roi à proposer la prise de possession immédiate du Congo.

« En réalité, dit M. Fauchille (1), le Gouvernement craignait qu'en attendant jusqu'à 1900 le Congo n'échappât à la Belgique, et qu'ainsi l'œuvre grandiose du Roi n'aboutit à un échec. C'est qu'en effet dans l'intervalle un fait grave s'était produit qui pouvait modifier la face des choses. En 18!)4, des élections législatives avaient eu lieu sous le régime du suffrage universel plural institué par la nouvelle Constitution, et ces élections avaient amené un changement appréciable dans la distribution des partis politiques. Le parti catholique, auquel le Gouvernement appartenait, était sans doute sorti vainqueur de la lutte; mais le parti libéral, qui dans l'ensemble s'était aussi montré favorable à la reprise du Congo, avait presque entièrement disparu, remplacé par le parti radical-socialiste, ouvertement hostile à l'entreprise africaine : ce dernier parti qui dans l'ancienne Chambre comptait seulement quelques membres isolés, allait former dans la nouvelle un groupe imposant. N'était-il pas à craindre que, fortifiée par les renouvellements dont la Chambre doit être l'objet en 181)6 et en 1808, cette mi-

(1) Fauchille. R. I>. I, P. 1KC>, p. 414.

norité devint la majorité dan* le Parlement de 1900? ». Devant cette orientation nouvelle de la politique, le Roi préférait brusquer les choses et demander immédiatement ce qu'il ne pourrait peut-être pas obtenir plus tard.

Quel que soit donc le véritable motif auquel ait obéi le Gouvernement, la question delà reprise immédiate de l'Etat indépendant se trouvait posée. Le bruit que cette solution avait été décidée en (Conseil des Ministres se répandit bientôt à Bruxelles et dès le 8 janvier, un député, de la gauche radicale, M. Lorand, demandait à interpeller le cabinet : M. de Burlet, président du Conseil et M. de Mérode Westerloo, ministre des Affaires étrangères acceptèrent, mais en demandant que l'interpellation fût renvoyée à la iin dès négociations internationales en cours. Dès lors « la bataille congolaise », comme on l'appelait, se trouva engagée.

La Réforme, organe radical de Bruxelles, proposa une solution particulière. Pour ce journal, il était injuste que la Belgique continuât à assumer toutes les charges du Congo, pour en offrir les avantages aux autres peuples. Ce pays étant internationalisé toutes les nations en profitent, il faut aussi que toutes prennent leur part de ses obligations financières. Aussi demanda-t-il le partage de l'Etat libre entre les diverses puissances, qui le laisseraient dans l'indivision et chargeraient le roi des Belges de sa mise en valeur, en lui fournissant annuellement les subsides nécessaires pour cela. Un tribunal arbitral réglerait les conflits ; une Commission internationale surveillerait l'exploitation et chaque année arrêterait le budget.

Le Congo illustré, journal franchement partisan de la politupic coloniale, exaltait le rôle de la Belgique vis-à-vis du royaume africain et le comparait à celui d'Athènes envers

la Grande Grèce. « Par la grande œuvre du Congo, à laquelle nous avons voué nos pensées et nos efforts, disait-il, nous visons un double but : le premier immédiat, l'accroissement d'influence morale et de prospérité matérielle de notre pays; le second, plus lointain, l'entrée définitive dans le mouvement, l'activité et la civilisation du monde de cent peuples nouveaux inconnus hier, et cela par les voies pacifiques de la science et du commerce. »

Pendant que l'opinion publique prenait ainsi parti pour ou contre l'annexion, le Roi et les ministres belges signaient, le 11 février 1895, le projet suivant qui devait être soumis aux Chambres :

« Art. I er . — Est approuvé le traité de cession ci-annexé, conclu le 9 janvier 181)5 entre la Belgique et l'Etat indépendant.

Art. II. — Il est ouvert au département des finances un crédit extraordinaire de 5.250.000 fr. pour assurer l'exécution du traité du 9 janvier 1895. Ce crédit sera couvert par une émission de titres de la dette publique. »

Un arrangement provisoire joint au traité de cession stipulait qu'à partir du 1 er janvier 1895 les recettes faites et les dépenses effectuées par le royaume africain seraient au compte de la Belgique, sous réserve de l'adoption par les 'Chambres du projet de loi relatif à la reprise du Congo qui devait être déposé dans le premier trimestre de cette année. De plus si les recettes ne suffisaient pas à assurer la marche de l'administration courante, il y serait suppléé par les soins du Roi-Souverain.

Une fois ce projet déposé sur le bureau de la Chambre des Représentants, une Commission parlementaire fut nommée avec mission de l'étudier. Afin de s'éclairer, elle posa un certain nombre de questions au gouvernement de l'Etat indépendant ainsi que l'y autorisait la convention de

1890. Des réponses résultèrent diverses indications importantes. On apprit ainsi que le eentre des possessions congolaises était encore imparfaitement connu, l'Etal ayant avant tout cherché à occuper les territoires frontières. D'autre part, l'Etat libre a toujours cherché à s'approvisionner en Belgique, bien qu'il eut pu quelquefois avoir les mêmes produits ailleurs à meilleur marché; c'est ainsi que la Belgique fournit plus de 1)0 0/0 des marchandises importées au Congo; les matériaux, machines, bateaux, tissus, armes, munitions, denrées alimentaires, habillements employés dans cette contrée, sortent presque exclusivement des manufactures belges. Il faut remarquer en passant que cette manière de procéder est loin d'êtfre conforme aux principes d'égalité et d'impartialité entre les diverses nations proclamés par le Congrès de Berlin. Enlin on apprit à la même occasion que la population de l'Etat libre était d'environ 30 millions d'habitants.

Tandis que se poursuivait ce travail législatif, l'opinion belge se passionnait pour la question congolaise. Toute la partie de la population intéressée au développement du commerce et de l'industrie se prononçait pour la reprise du royaume africain, voyant dans cette solution la consolidation et le développement des débouchés qu'elle s'était ouverts dans cette région. C'est ainsi que la Chambre de commerce d'Anvers demandait l'incorporation immédiate par 3(58 voix contre ï);>; celle de Liège par 200 voix contre 40; celles de (ïand et de Verviers se prononçaient dans le même sens (1). D'autre part dans le Parlement le parti catholique était aussi favorable aux vues du Roi. Mais, au contraire, la fraction socialiste faisait à celles-ci une vive opposition et cherchait à fomenter des mouvements populai-

(1) K. 1). I. P., \Si)\ p. 415.

res, afin de suppléer par l'intimidation à son infériorité numérique au sein des Assemblées délibérantes. De toutes parts s'organisaient des meetings de protestation dans lesquels on proférait des menaces contre la dynastie régnante. La question du Congo devenait ainsi une question politique. Aussi, pour calmer cette agitation, le 21 mai, MM. Wœste et de Lantsheere demandèrent-ils à la Chambre d'ajourner le débat sur la reprise sans rien préjuger sur le fond du sujet. Le Roi acquiesçai cet avis et proposa au Conseil des Ministres de retirer le projet de cession, en se bornant à réclamer du Parlement les subsides nécessaires à l'Etat libre pour subvenir à ses besoins jusqu'en 180(5. La majorité du ministère se rangea à son avis. Seul, le ministre des Affaires étrangères, M. deMérode Westerloo estima que le cabinet s'était trop engagé dans ce débat pour pouvoir reculer et il oirrit au Roi sa démission. Une crise ministérielle fut ainsi ouverte le ii mai sur la question du Congo ; elle ne devait pas avoir de graves conséquences. La Commission de la Chambre des Représentants pour la reprise du royaume africain acquiesça au désir du souverain et vota l'ordre du jour suivant:

« La Commission, sans rien préjuger sur le fond de la question et estimant que la discussion sur la reprise du Congo ne pourrait avoir lieu avant le 1 er juillet, croit qu'il serait utile de demander à la Chambre les crédits provisionnels nécessaires à l'Etat indépendant ».

M. de Mérode fut remplacé aux Affaires étrangères par M. de Burlet, président du Conseil, qui céda son portefeuille de l'Intérieur à M. Scollaerl. Le premier de ces ministres retira le 28 mai le projet de cession du bureau de la Chambre et le li juin il y déposa deux demandes de « crédits provisionnels ». L'une permettait au Trésor belge de prêter à l'Etat libre une somme de (>.N;>0.000 fr. dont

3.800.000 fr. afin de libérer ce dernier de l'emprunt fait à M. Brown de Tiège, dont nous avons déjà parlé ; le reste de cette somme était destiné à combler le déficit budgétaire de 18!)."». L'autre projet de crédit faisait à la Compagnie du chemin de fer du Congo une avance de «inq millions. Ces demandes se heurtèrent dans le Parlement à la résistance des radicaux et des socialistes, adversaires résolus de l'annexion. Néanmoins la Chambre et le Sénat les adoptèrent successivement et ces projets sont devenus les lois du 29 juin 1895.

Désormais la question de l'incorporation du Congo entra dans une période d'expectative, bien que le ministère ait déclaré qu'il ne renonçait pas à ses projets d'annexion et que, d'autre part, le vote des crédits ait établi un nouveau lien entre les deux pays.

Cependant, au mois de juillet 1898, on parla de nouveau d'un projet de cession immédiate que le gouvernement soumettrait aux Chambres dès la rentrée, à cause de difficultés imminentes, sur lesquelles du reste le ministère ne donnait aucune explication.

Les raisons de ï annexion

Comme nous venons de le voir, la reprise du Congo par la Belgique n'est plus qu'une question de temps; elle se fera plus ou moins tôt suivant les circonstances, mais elle est devenue inévitable. Aussi, après avoir étudié le rapprochement progressif des deux pays, est-il intéressant d'envisager d'une façon générale les raisons qui ont, de chaque côté, amené cette solution.

En ce qui concerne le Congo, un double motif l'a obligé à ce résultat, comme l'a montré l'historique précédent.

C'est d'abord la volonté de son souverain. Léopold II a de tout temps pensé qu'il était nécessaire pour la Belgique d'avoir des colonies et cette idée a été un des mobiles directeurs de tout son règne. Cette pensée, en môme temps que ses sentiments philanthropiques, Tout guidt» dans toute l'œuvre africaine. C'est pour la réaliser qu'il a pris dès 1876 la tète du mouvement colonisateur, réuni la Conférence de Bruxelles, fondé l'Association internationale africaine, le Comité d'études, l'Association du Congo ; c'est pour cela qu'une fois le Congo devenu Etat par ses soins, il en a accepté la souveraineté et l'a déclaré neutre ; c'est toujours dans la môme pensée qu'il a depuis lors resserré les liens unissant les deux pays, en engageant dans l'Etat indépendant d'abord les intérêts des particuliers, puis ceux du Trésor, en mettant à sa tête des administrateurs et des fonctionnaires belges, de telle sorte que la Belgique ne pourrait aujourd'hui se séparer du Congo sans encourir des pertes considérables.

L'autre motif, qui fait que l'annexion est une nécessité pour l'Etat indépendant, est la pénurie de ses finances. On pouvait facilement le prévoir et dès 1888, Schœffie disait de celte région : « Es fehll ein grosses Mùtterland, dessen Bevolkerùngs ùnd Kapilalzùsehiïsse vorzùgsweise oder nùr dieser Kolonie gesicherl wàren » (I).

Une entreprise coloniale, en effet, ne se crée pas sans une mise de fonds considérable, et une fortune particulière, fût-ce celle d'un souverain, n'y peut sufiire. Le Congo semble, il est vrai, approcher de la fin de la crise initiale que traverse tout pays nouveau, lors de sa mise en exploitation, mais combien de temps faudra-t-il cependant pour que, devenu un bon placement pour les capitaux des particuliers,

(\) Zcitschrift fiir die gesamtc StaatsvisseiiSLhalt, p. 178.

il puisse couvrir les frais tous les jours plus considérables que nécessite la marche d'un gouvernement et d'une administration dont les rouages se compliquent sans cesse ? Qu'il puisse vivre quelques années encore grâce aux subsides que lui ont assurés ses emprunts successifs en Belgique, cela est probable ; mais au jour où non seulement il ne pourrait plus compter sur ces ressources temporaires, mais où il faudrait rembourser les sommes avancées, l'Etat libre serait incapable de faire face à ses engagements. Si nous supposons, par exemple, qu'en 1900 le Parlement belge refuse définitivement l'annexion et qu'en conséquence le Congo soit dans le délai de dix années obligé de restituer avec un intérêt annuel de 3 1/2 0/0 les vingt-cinq millions qui lui ont été avancés en 1890, comment le ferait-il? Cela lui serait impossible, et pourtant cette convention ne constitue plus aujourd'hui qu'une partie de ses engagements financiers envers la Belgique. L'Etat indépendant est donc acculé à l'annexion ou à la liquidation.

Le roi des Belges a-t-il prévu ce résultat en 1885, alors qu'il prenait en main la direction du gouvernement ou a-t-il cru que sa fortune personnelle suffirait à couvrir les dépenses nécessitées par l'organisation de ce pays ? On ne saurait le dire, mais, eut-il étéle jouetdecette dernière illusionqu'on n'en doit pas moins admirer la persévérance et l'habileté qu'il a mises à conduire toute cette œuvre. Il n'a épargné ni ses peines, ni ses sacrifices pécuniaires, mettant en pratique ces nobles paroles qui se trouvent dans sa lettre du ."> août 1880 :

« Un Roi, pour rendre service à son pays ne doit pas craindre de concevoir et de poursuivre la réalisation d'une œuvre même téméraire en apparence. La richesse d'un Souverain consiste dans la prospérité publique; elle seule

liLANHIAlU) 2^

peut constituer à ses yeux un trésor enviable qu'il doit tendre constamment à accroître » (1).

Grâce à lui, son pays va, au moment où toutes les autres nations se lancent dans les entreprises d'outre-mer, se trouver doté d'une vaste et riche colonie et c'est à son Roi seul que revient l'honneur d'un semblable résultat.

Si maintenant, examinant la question au point de vue de la Belgique, nous nous demandons pourquoi son souverain a voulu à tout prix lui créer un empire colonial, nous trouvons à (.via deux raisons: l'une s'inspire d'un patriotisme élevé, l'autre de la situation économique de cette nation.

Avant tout, le Roi a voulu faire sortir la Belgique de l'effacement que lui imposait 1'exiguité de son territoire. Celle-ci, ne pouvant à cause de sa neutralité sortir de» limites que lui avaient imposées en 1831 les grandes nations, il a voulu par un moyen détourné lui assurer cet accroissement auquel elle ne pouvait prétendre ouvertement :

« L'histoire enseigne, dit-il encore dans sa lettre à M. Bernaert, que les peuples à territoire restreint ont un intérêt moral et matériel à rayonner au delà de leurs étroites frontières. LaCircce fonda sur les rivages de la Méditerranée d'opulentes cités, foyer des arts et de la civilisation. Venise plus tard établit sa grandeur sur le développement de ses relations maritimes et commerciales, non moins qije sur ses succès politiques. Les Pays-Bas possèdent aux Indes trente millions de sujets qui échangent contre les denrées tropicales les produits de la mère patrie.

<< (''est en servant la cause de l'humanité et du progrès que des peuples de second rang apparaissent comme des membres utiles de la grande famille des nations (2). »

(1 ) Si.jtrf/, p. .'UJu, note».

U) Supra, p. .'^o. note.

Ainsi donc il s'agit pour la Belgique de reprendre ces antiques traditions et le patriotisme du Roi, ne pouvant donner cours en Europe aux idées d'accroissement territorial qu'il rêvait pour son pays, a jeté les yeux sur l'Afrique. Il a voulu que dans le partage de ce continent la Belgique ait sa part. En Grimée, on avait vu les Etats Sardes envoyer un contingent de leurs troupes, pours'afiirmer comme puissance; de môme sous Plewna, les bataillons du ix>i Charles de Roumanie avaient, en participant à l'affranchissement des chrétiens ottomans, jeté un certain éclat sur leur patrie ; d'une façon analogue, Léopold I er et Léopold II ont fait tout leur possible pour mettre la Belgique en évidence : le premier envoya à la guerre du Mexique un détachement belge pour prouver la valeur de ses troupes; son fils, le Roi actuel, a compris qu'au point de vue militaire, son pays n'aurait jamais une grande importance. Aussi a-t-il choisi une autre direction ; se plaçant sur un terrain exclusivement pacifique, il a voulu faire sortir la Belgique de son effacement en la mettant à la tête du mouvement philanthropique et colonisateur en Afrique.

Les Belges se plaignent avec amertume que leur pays, à cause de ses minimes dimensions, a toujours été traité par l'Europe comme une quantité négligeable. En 1815 on le donna à la Hollande comme un simple accroissement ; en 1830, lord Aberdeen, secrétaire d'Etat dans le ministère Wellington, consentait avec peine à une séparation administrative entre la Belgique et les Pays-Bas ; aussi fallut-il l'arrivée aux affaires d'un ministère wigh avec lord Palmerston pour que l'Angleterre donnât son approbation aux événements de 1831. La Hollande, au contraire, dont le terri* toire n'est pas plus considérable, jouit en Europe d'une certaine considération à cause de ses colonies et l'on a vu que le Roi citait avec envie son exemple.

La Compagnie des Indes néerlandaises établit la domination de ce pays sur les iles de la Sonde ; elle eut une marine de guerre restée célèbre et des amiraux comme Trump et lluyter. Cela lui permit de jouer un grand rôle en Europe, de traiter d'égal à égal avec Louis XIV et avec l'Angleterre. Tout cela, elle Ta dû à son empire maritime ; ce sont des destinées semblables qui sont promises à la Belgique si elle sait se créer des possessions d'oulre-mer. Or son Roi lui offre aujourd'hui une vaste colonie ; ce serait donc folie de refuser.

A côté de ces considérations patriotiques qui mettent en jeu l'honneur de la nation, la situation économique de la Belgique la pousse à chercher des débouchés aux produits de son industrie. Nous avons vu qu'en 18G0, le major de Brialmont réclamait comme une nécessité pour son pays l'établissement de colonies afin de remplacer le vaste marché que lui offraient avant 1*S30 les possessions néerlandaises. Depuis lors la situation a empiré.

Tant que le libre échange a été pratiqué par l'Europe et l'Amérique, la situation de la Belgique fut très prospère. Grâce à leur outillage économique et à leur entente des affaires, ses manufactures purent lutter avec avantage sur tous les marchés. Le mouvement du port d'Anvers, qui est le pouls de l'activité commerciale du pays, s'était notablement accru; c'était le premier port du continent. Mais les grandes nations ont renoncé au libre* échange pour y substituer le régime de la protection. Or celle-ci est fatale aux petits pays, qui ne peuvent user de représailles envers les grands, leur faire une guerre de tarifs, sans risquer d'être écrasés. La France 1 en 181)2 a relevé ses tarifs pour proléger les industries nationales. Les Etals-Unis, dont les droitsd'entrée avait toujours été élevés, ont encore accrue la rigueur de ceux-ci par les bilhr Mac-Kinlcy ; l'Allemagne, l'Italie et

l'Autriche se sont couvertes par de forts droits prolecteurs. La Russie enfin, qui fut autrefois un débouché important pour l'industrie sidérurgique de la Belgique, a fondé des établissements métallurgiques qui font à ce dernier pays une rude concurrence. Aussi la situation pour l'industrie belge est-elle devenue très précaire : le commerce général du pays en quatre années, de 18î)0à 1804, a diminué de 700millions; en deux ans, de 1890 à 1892, le commerce de transit a perdu 200 millions. Le mouvement du port d'Anvers a été dépassé par celui de Hambourg et bientôt il le sera par celui de Rotterdam.

En même temps la population s'accroît sans cesse; elle atteint aujourd'hui plus de (5.200.000 unies, soit près de 300 habitants par kilomètre carré; or sur ce chilfre se trouvent 000.000 travailleurs.

Il y a donc -à cause de cette proportion énorme d'ouvriers à la fois accroissement constant de production en même temps que diminution progressive des débouchés, pléthore de population d'une part en môme temps qu'insuffisance de salaire pour la nourrir. Le résultat d'un [tel état de choses ne peut être que la crise sociale venant se greffer sur la crise économique; rester dans le statu quo c'est ouvrir la porte à tous les troubles et à toutes les révolutions, dont les grèves sanglantes du Borinage ont donné l'exemple il y a quelques années.

11 faut à tout prix trouver des dérivatifs à une telle situation; or il n'y en a que deux espèces : ou arriver à une diminution de la population ou s'ouvrir à tout prix des débouchés. Le premier procédé, application de la « contrainte morale » préconisée par Malthus, est heureusement impossible à mettre en pratique dans les races prolifiques. H serait du reste inutile, car, si l'on arrive à diminuer les naissances, les places vides sont aussitôt prises par les étrangers

naturalisés ou non. Ainsi en France où le nombre des naissances diminue, le nombre des étrangers qui viennent se (ixer dans le pays augmente sans cesse.

L'autre dérivatif aux troubles sociaux qui sont le résultat fatal d'une crise économique prolongée est de s'ouvrir des contrées nouvelles où s'écoulera le trop-plein de la population. Puisqu'il y a plus d'offre que de demande, plus de bras disponibles que de travail à leur donner, une partie de ces ouvriers inactifs, dont le nombre pour l'Angleterre seule se monte d'uni* façon permanente à 100.000, ira chercher du travail sur ces marchés nouveaux. Ceci peut se faire de deux manières, par l'émigration ou par la colonisation. Le premier moyen a l'inconvénient de détacher le colon de sa patrie, d'en faire, pratiquement au moins, le citoyen d'un autre pays. Les avantages qu'en retire l'émigré ne profitent qu'à lui et non à sa patrie. C'est ainsi que beaucoup de Belges émigrent au Brésil, soit pour s'y fixer, soit en conservant l'esprit de retour.

La colonisation, au contraire, est une source d'enrichissement à la fois pour les particuliers et pour leur pays. Par les liens qui unissent la colonie à la métropole, en môme temps que les ressources des particuliers s'augmentent, l'Etat s'accroît en force et en puissance. C'est à la fois un débouché pour les produits de l'industrie nationale, pour les bras inactifs dans la mère-patrie et pour les capitaux qui y sont disponibles. C'est ainsi que l'Angleterre tire sa richesse et sa grandeurde sonempire colonial. Chaque année son épargne se monte à sept milliards et on estime généralement que la moitié de ce chiffre est fournie par l'étranger ou par ses possessions d'oui re-iner. (ïrAee à cette énorme accumulation de capitaux, elle peut enrayer cette plaie du paupérisme, résultant de l'excédent des travailleurs que nous signalions tout à l'heure, et qui sans cela la gangrènerait

toute entière. C'est donc là un remède à la crise sociale et, s'il ne la guérit complètement, il la maintient au moins, comme en Grande-Bretagne, dans des limites qu'elle ne dépasse pas.

Il est à remarquer du reste qu'une fois un peuple entré dans la voie de la politique coloniale il n'y renonce jamais, les possessions qu'il acquiert fussent-elles mauvaises. C'est donc bien qu'il y trouve un avantage social, sinon un débouché pour ses produits. Il est donc nécessaire aux Belges, comme à tous les autres peuples, de se créer des colonies et, au dire des auteurs de leur pays, ils doivent y réussir mieux encore que les autres nations, car, comme les Anglais et les Allemands ils ont des capitaux, et comme les Hollandais ils ont l'esprit de commerce. En eux se réunissent donc toutes les qualités qui ont fait la grandeur maritime des autres pays.

La question n'est donc pas de savoir si la Belgique doit se lancer dans la politique coloniale, c'est là, disent toujours les partisans de la reprise du Congo, une nécessité évidente; ils s'agit seulement de savoir ce que vaut cette contrée et si son occupation sera un bienfait pour la Belgique, non seulement au point de vue social, mais aussi au point de vue économique. Sans doute ce ne sera jamais là pour la métropole une colonie de peuplement, comme le Canada, où les sujets de Léopold II puissent aller se fixer d'une façon définitive, mais ce sera une colonie d'exploitation où, en fondant des marchés florissants, les Belges développeront l'industrie de la mère-patrie. En allant y passer quelques années de leur jeunesse, ils en rapporteront l'aisance pour leur âge mùr. Le Congo, surtout au-dessus du Stanlcy-Pool, est un pays très riche ; les témoignages concordants des explorateurs, des géologues, des ingénieurs le prouvent. Il a une foule de productions de grande va-

leur et il est situé dans les mêmes conditions climatériques que les îles de la Sonde. Il peut donc arriver à rapporter autant qu'elles. Du reste pour lui la période critique des débuts, qui fut si longue et si onéreuse pour d'autres peuples qui avaient à mettre en valeur des pays comme l'Algérie, Sumatra ou Java, est passée.

Pour qu'une colonie soit une source de richesse pour la mère-patrie, il faut que celle-ci y importe beaucoup; or pour arriver à ce résultat trois conditions sont nécessaires. D'abord la colonie doit avoir une population considérable ; or on évalue celle du Congo à trente millions d'habitants. Il faut en second lieu que cette population ait des besoins: évidemment à l'état de nature le nègre n'en a pas ; mais le contact des Kuropéens fait naître en lui une foule de désirs et il en arrive à travailler pour se procurer les objets dont il a envie. Enfin il est nécessaire que la colonie possède de faciles moyens de communication ; jusqu'ici le Congo n'en avait pas, mais le chemin de fer qui vient de s'ouvrir lui en fournira à l'avenir.

Deux objections seulement, disent les auteurs belges, peuvent être faites à la reprise du Congo parla Belgique et elles tombent d'elles-mêmes, si on les examine de près. D'abord le Congo, aux ternies de l'Acte de Berlin, ne peut être qu'une colonie de libre-échange, profitant à toutes les nations et non une colonie de protection, ouverte aux seuls sujets continentaux de Léopold II. Mais il faut remarquer que les colonies les plus prospères sont celles de l'Angleterre et de la Hollande qui sont libre-échangistes, tandis que celles du Portugal et de l'Espagne, qui vivent sous le régime de la protection, sont en pleine décadence. On pourrait ajouter que les Belges, ainsi que nous l'avons vu, ont fait tout leur possible pour diminuer au Congo la liberté commerciale.

L'autre obstacle à la reprise du Congo est que la Belgique devra assumer les charges de l'administration de ce pays; il faudra verser environ cinq millions chaque année pour subvenir aux frais de cette administration. Mais une telle somme n'est rien sur les 400 millions qui forment le budget delà Belgique. De plus, en renonçant à l'annexion, il faudrait se résoudre à abandonner les capitaux du Trésor engagés au Congo, car celui-ci ne sera jamais en état de les rembourser. Du reste, avec l'augmentation du trafic qui suivra l'ouverture du chemin de fer, le produit des douanes augmentera considérablement et diminuera d'autant les charges de la Belgique. Comme dernier argument, les partisans de la reprise ajoutent que, si la colonie devenait un jour trop onéreuse à entretenir, la métropole pourrait toujours la réaliser et la vendre à la France. Notre droit de préférence est donc ainsi retourné contre nous par les auteurs belges et, au lieu d'être une sorte de servitude qui grève indéfiniment cette contrée, il devient entre leurs mains un moyen de se libérer au jour où la colonie serait pour eux une source de mécomptes.

Difficultés théoriques soulevées par F annexion.

Lorsque les Belges, soit au Parlement, soit dans la presse, discutent la question de la reprise du Congo, ils affectent de la considérer comme un problème purement national : leur patrie a-t-elle oui ou non intérêt à s'engager dans la politique coloniale? Tel est le thème de leurs polémiques, mais aueim d'eux ne veut se demander si ee n'est pas là une question internationale et si leur pays n'a pas besoin du consentement des grandes puissances pour s'annexer l'Etat indépendant. Il semble bien cependant que ce soit là, en

théorie du moins, le côté le plus difficile de la question. Deux raisons en effet devraient obliger la Belgique et le Congo à ne pas modifier leur situation politique sans l'assentiment de la communauté internationale : d'une part ces deux pays sont nés de l'accord des puissances, d'autre part tous deux sont placés sous le régime de la neutralité (1).

D'abord, disons-nous, ces deux pays ont été créés par les grands Etats, gérant les intérêts de l'humanité entière. En Belgique, à la suite de l'insurrection du 2;i août 1830, s'établit un gouvernement révolutionnaire, qui convoqua le 10 septembre de la môme année une Assemblée constituante. Mais avant que celle-ci n'eût accepté la Constitution du 7 février 1831, intervinrent les puissances. Réunies en Conférence à Londres, dès le 20 décembre 1830, l'Angleterre, l'Autriche, la France et la Russie déclarèrent que seules elles avaient le droit de modifier les traités de Vienne qui étaient leur œuvre. Aussi, malgré les protestations des Pays-Bas contre le morcellement de leur territoire et de la Belgique contre la réserve faite au sujet du Luxembourg, ces gouvernements fixèrent-ils les limites des deux Etats, déclarant que si des modifications devaient dans la suite y être apportées, ce serait par leurs soins. Dans le protocole du 20 janvier 1831, ils imposèrent au nouvel Etat la neutralité perpétuelle. Enfin, ils fixèrent à l'Assemblée constituante des règles auxquelles elle devrait se conformer pour le choix du futur souverain : il fallait qu'il n'appartint à aucune des familles régnantes de France, de Grande-Bretagne. d'Autriche, de Prusse et de Russie. De plus, il devait accepter sans restriction les bases de la Conférence de Londres et avoir une situation personnelle de nature à satisfaire à la sûreté de l'Europe. Enfin, afin de bien mon-

(1) Fauchille. K. I). I. P., 1S16, p. 407 et es.

trer que la création de cette nouvelle puissance était leur œuvre, ces cabinets proclamèrent dans les protocoles du 19 février et du 17 avril 1831 que l'indépendance môme de la Belgique serait subordonnée à l'observation des conditions et à la conservation des limites qu'ils lui imposaient.

Comme les deux partis en cause, le nouvel Etat et les Pays-Bas, ne se pressaient pas d'adhérer aux résolutions édictées par les puissances à Londres, celles-ci le 10 mai 1831 mirent le gouvernement provisoire en demeure de les accepter avant le l' r juin, sous peine de cesser toute relation avec lui et de prendre les mesures commandées par les circontances. Toutefois ce ne fut qu'après l'expiration de ce délai qu'elles soumirent le 2G juin 1831 à l'approbation des deux pays les traités des Dix-Huit articles; puis le 1S octobre 1831, elles leur envoyèrent le traité des Vingt-Quatre articles modifiant le précédent. La Belgique accepta ce dernier le \l\ novembre 1831. Quant au roi Guillaume, il refusa son adhésion. Aussi les flottes de l'Angleterre et de la France bloquèrent-elles les ports néerlandais, tandis que l'armée française allait mettre le siège devant Anvers ; ce fut seulement le 19 avril 1839 que la Hollande se soumit aux résolutions de la Conférence de Londres (1).

La Belgique est donc bien un Etat créé par les grands Etats en vue de l'intérêt général et ceux-ci ont déclaré explicitement qu'aucune modification à son territoire ne saurait être faite sans leur assentiment.

Pour le Congo, nous n'avons pas à reprendre son histoire. Nous avons vu (2) que l'Association internationale du Congo avait été transformée en Etat par la (Conférence de Berlin de |88;>; que cette nouvelle puissance, reconnue avant même qu'elle lut fondée, avait été créée de

(1) Fauchille. o t > rit., p. 4#>.

(2) Chapitre I. se/tion II.

toutes pièces par les plénipotentiaires ; que par l'Acte général du 23 février 1885, ils avaient posé les règles qui devaient présider à son développement et qu'enfin, sur leur invitation, le roi des Belges avait pris la direction du nouvel Etal. La raison de sa fondation fut le désir de maintenir la paix entre les diverses nations qui se disputaient le bassin du grand fleuve africain et d'ouvrir à la civilisation ce continent jusque-là plongé dans la barbarie.

A des litres différents, l'un pour maintenir l'équilibre européen, l'autre pour servir de base à une œuvre philanthropique, la Belgique et le Congo sont donc nés de l'accord des grandes nations ayant en vue les intérêts de la communauté internationale entière. A chacun de ces deux pays, on a imposé lors de sa fondation les règles qui paraissaient nécessaires à l'accomplissement de ce but : pour la Belgique, elles sont contenues dans les traités de 1831 et de 1839 pour le Congo dans l'Acte général de Berlin de 1885.

La conséquence nécessaire d'un tel état de choses est que, créés dans un but déterminé, ces deux pays ne peuvent modifier leurs destinées sans le consentement de leurs fondateurs. Ceci ressort des textes mêmes des traités qui les ont fondés. « L'indépendance de la Belgique, dit le protocole du \ { .) février 1831 (1), ne sera reconnue que dans les conditions et dans les limites résultant des arrangements du 20 janvier 1831. » Or, forcément par l'annexion du Congo, les frontières de l'Etat belge se trouvent modifiées : ce petit pays acquiert une contrée dont la superficie égale celle de l'Europe inoins la Russie et l'Espagne. On ne peut objecter que ces territoires immenses se» trouvant dans un autre continent, la question est toute différente et que le Congrès de 1831 n'ayant en vue que l'équilibre européen n'a pu lier

(1) Rapporté dans Du Clercq, Recueil des tr.iïcs de laFrance, t. IV p, 17,

la Belgique, lorsqu'il s'agit de possession d'outre-mer, car l'importance d'un Etat en Europe ne vient bien souvent que de son empire colonial. Qu'eût été le royaume de Philippe II sans ses immenses possessions sur lesquelles le soleil ne se couchait pas? D'où l'Angleterre tire-t-elle sa force, sinon des Indes, du Canada et de l'Australie? Enfin Léopold II lui-même ne reconnaît-il pas dans sa lettre du 5 août 1889 à M. Bernaert que la principale supériorité de la Hollande sur la Belgique réside dans les trente millions de sujets qu'elle possède au delà des mers? S'il a voulu doter sa patrie d'un empire colonial, c'est, il le dit luimême, pour la tirer de la situation effacée qu'elle occupe en Europe, pour la mettre en évidence.

Or c'est précisément là ce qu'en 1831 ont voulu éviter les

puissances. Souveraineté de second ordre, l'Etat belge a vu son indépendance garantie par les autres nations, pour empêcher toute puissance de l'Europe centrale d'acquérir en l'absorbant un développement exagéré; son rôle est seulement celui d'un contrepoids et elle le modifierait gravement, si par des acquisitions coloniales, elle arrivait à sortir de cette situation effacée.

Du reste, en dehors de ces considérations générales, la question des colonies a été agitée à Londres par les cinq puissances qui décidaient du sort de la Belgique. On ne saurait donc soutenir que, n'ayant pas été tranchée par les plénipotentiaires, elle est restée entière. Les divers gouvernements se sont demandé alors quelle serait la situation de l'Etat nouveau vis-à-vis des colonies néerlandaises qui de 1815 à 1830 avaient été un précieux débouché pour son industrie. Le protocole du 27 janvier 1831 parlait de conserver aux Belges le droit à la navigation et au trafic dans les colonies des Pays-Bas, sur le même pied qu'aux nationaux de cet Etat : « En proposant de conserver à la Bel-

gique le commerce des colonies hollandaises, qui avait si puissamment contribué à sa prospérité, dit M. Fauchille(l), les cinq Cours ne reconnaissaient-elles pas implicitement que, dans leur pensée, la Belgique ne pouvait prétendre à des colonies qui lui fussent propres? *

Bien que l'ère de la politique coloniale ne fût point encore ouverte, les grandes puissances semblaient ainsi fermer à l'avance cette voie au nouvel Etal. Celui-ci ne peut donc sans faire échec aux raisons qui ont amené sa création se lancer dans des expéditions d'outre-mer.

En ce qui concerne le Congo, on peut dire d'une façon analogue qu'il ne saurait devenir une colonie belge, sans aller à l'enconjre des intentions des plénipotentiaires du Congres de Berlin. C'est un Etat indépendant, uni à la Belgique par un lien seulement personnel que ceux-ci ont voulu créer en 18K,">: on ne peut donc sans transgresser leurs volontés transformer ce pays en unesimple colonie. Ce serait là faire disparaître une souveraineté, or comme cette souveraineté a été créée par les puissances, elle ne peut être détruite que par elles. La situation de cet Etat est toute différente île celle des autres membres de la communauté internationale. Les autres puissances, avant d'être reconnues comme telles, possédaient en elles-mêmes tous les éléments constitutifs d'une nation. Lorsque la reconnaissance est intervenue, elle n'a fait que constater un état de choses existant, à la formation duquel les divers Etats n'avaient nullement participé. La nouvelle nation, qui s'est ainsi créée elle-même, ne doit rien aux puissances qui l'ont reconnue, pas plus que le nouveau-né ne doit la vie à l'officier d'état civil qui enregistre sa naissance. Aussi conserve-t-elle le droit de se modifier, île se transformer comme il luiplait,

<1) K. D I. 1» o à >. rit. j» \£>

sans demander l'avis des autres membres de la communauté internationale, à condition de ne pas les léser. Tout autre est la situation du Congo; c'est des puissances qu'il tient la vie et l'indépendance: il n'a donc pas, sans leur consentement, le droit de se les (Mer.

Du reste, en se transformant en colonie belge, l'Etat indépendant fait disparaître la situation qu'a voulu établir dans l'Afrique centrale la Conférence de Berlin et par là même perd sa raison d'être. Au dire, soit de M. Bernaert, soit de M. Rolin-Jacqiicmyns, le Congo devait former une « colonie internationale » (1) Quelque vicieuse que nous paraisse cette dénomination, elle signifie néanmoins que cette région devait être un champ ouvert à l'esprit philanthropique et à l'activité commerciale de tous, sans aucune distinction de nationalité : les sujets de toutes les nations devaient y être traités sur un pied d'égalité. Or toute cette conception théorique est anéantie par l'annexion à la Belgique. Le Congo ne sera plus qu'une dépendance d'un pays déterminé ; sans doute il sera une colonie de libre échange où les principes de Berlin devront être respectés, mais néanmoins au lieu d'être, en quelque sorte, le patrimoine commun de tous les peuples civilisés, il ne sera plus que celui de la Belgique, qui profitera ainsi presque exclusivement des efforts faits dans cette région par les autres pays. En fait, il est inutile de le répéter, un tel état de choses existe déjà et cette contrée est complètement aux mains des Belges.

Ce procédé n'est certainement pas conforme à la pensée des plénipotentiaires de Berlin; on peut faire la même observation pour les divers actes que nous avons passés en revue dans l'historique de l'annexion et qui ont peu à peu

(1) S»j,i<ï. chapitre II. section I. par. 2.

resserre les liens entre les deux peuples. Pour que des agissements, tels (pie les engagements financiers du Congo envers la Belgique, tels que le testament de Lcopoldll.teb enfin et surtout que le traité de eession du \) janvier 1895, eussent été régulièrement accomplis, il aurait fallu que leurs auteurs eussent obtenu préalablement l'assentiment des signataires de Berlin, dont ils modifiaient ainsi l'œuvre.

Nous avons dit, en second lieu, que la situation de neutres du Congo et de la Belgique était un obstacle à leur réunion. Malgré les différences essentielles qui séparent la neutralité de ces deux Etats, lune garantie par les puissances qui se sont engagées à la respecter et à la faire respecter, l'autre simplement proclamée par l'Etat indépendant et que les signataires de Berlin ont seulement promis de respecter tant que ce pays se conformerait aux devoirs qui découlent d'une telle situation, ces deux Etats doivent se conformer à tous les devoirs que comporte la situation de neutre. La seule différence entre leurs deux cas réside dans la sanction des trangressions de ces obligations : pour la Belgique, ses garants pourraient l'obliger par les armes à respecter sa neutralité; pour le Congo, au contraire, un tel état de choses tomberait de lui-même, ipso facto, avec tous ses privilèges.

Un pays perpétuellement neutre doit avant tout vivre en paix: pour cela il ne peut faire aucun acte qui, directement ou indirectement, puisse l'engager dans une guerre et a le devoir de maintenir dans ses rapports avec les divers Etats une impartialité absolue. Dans ces conditions, aucune modification territoriale ne lui est permise sans l'intervention de ses garants. C'est en se conformant à cette pratique qu'on vit en IN. V >7, au moment de l'abandon par la Prusse de la principauté de Ncuehàlel,qui faisait partie» de la Con-

fédération helvétique, toutes les puissances signataires du Congrès de Vienne intervenir pour modifier les limites qu'elles avaient fixées en 1815; c'est pour la même raison qu'elles eurent en 1862 à donner leur approbation à l'échange fait par la Suisse de la vallée des Dappes contre une portion équivalente du territoire français. La tradition historique est donc formelle en ce sens : un Etat neutre ne peut changer ses frontières sans l'intervention de ceux qui ont présidé à sa fondation. Aussi, à cause de leur neutralité respective, la Belgique ne peut pas plus s'annexer le Congo que celui-ci ne peut se donner à l'Etat Belge.

D'abord, disons-nous, la Belgique ne peut pas s'incorporer l'Etat indépendant. En le faisant, elle transgresse en effet l'un des devoirs que comporte l'état de neutre, celui d'éviter toute occasion de guerre, car elle risque de s'engager dans un différend avec d'autres puissances ayant des prétentions sur cette contrée. Or les seuls conflits auxquels un Etat perpétuellement neutre puisse prendre part sont ceux qui ont pour objet son indépendance ou l'intégrité de son territoire. En acquérant le Congo, la Belgique sort de ces deux ordres d'idées; les luttes auxquelles l'entraînera la possession de sa colonie n'ont rien de commun avec eux. Sans doute le Congo est aujourd'hui neutralisé, mais cette situation peut disparaître pour lui par un seul manquement aux devoirs qu'elle comporte. D'autre part la neutralité du Congo n'existe que vis-à-vis des puissances qui ont signé l'Acte général de Berlin: elle ne lie donc ni les nations qui n'ont point participé à la Conférence, ni les tribus barbares qui environnent l'Etat indépendant ; les unes et les autres peuvent parfaitement engager des hostilités avec lui. En ce cas, une fois l'annexion consommée, que fera la Belgique? Remarquons d'abord qu'elle ne pourra faire appel aux puissances qui en i8!il lui ont garanti son intégrité; celles-ci

Hlanchaki> #J

resserre les liens entre les deux peuples. Pour que des agissements, tels que les engagements financiers du Congo envers la Belgique, tels que le testament de Léopoldll, tels enfin et surtout que le traité de cession du 9 janvier 18i);>, eussent été régulièrement accomplis, il aurait fallu que leurs auteurs eussent obtenu préalablement far sentiment des signataires de Berlin, dont ils modifiaient ainsi l'œuvre.

Nous avons dit, en second lieu, que la situation de neutres du Congo et delà Belgique était un obstacle à leur réunion. Malgré les différences essentielles qui séparent la neutralité de ces deux Etats, Tune garantie par les puissances qui se sont engagées à la respecter et à la faire respecter, l'autre simplement proclamée par l'Etat indépendant et que les signataires de Berlin ont seulement promis de respecter tant que ce pays se conformerait aux devoirs qui découlent d'une telle situation, ces deux Etats doivent se conformer à tous les devoirs que comporte la situation de neutre. La seule différence entre leurs deux cas réside dans la sanction des trangressions de ces obligations : pour la Belgique, ses garants pourraient l'obliger par les armes à respecter sa neutralité ; pour le Congo, au contraire, un tel état de choses tomberait de lui-même, ipso facto, avec tous ses privilèges.

Un pays perpétuellement neutre doit avant tout vivre en paix; pour cela il ne peut faire aucun acte qui, directement ou indirectement, puisse l'engager dans une guerre et a le devoir de maintenir dans ses rapports avec les divers Etats une impartialité absolue. Dans ces conditions, aucune modification territoriale ne lui est permise sans l'intervention de ses garants. C'est en se conformant à cette pratique qu'on vit en 18">7, au moment de l'abandon par la Prusse de la principauté de Neuchùtel,qui faisait partie de la Con-

fédération helvétique, toutes les puissances signataires du Congrès de Vienne intervenir pour modifier les limites qu'elles avaient fixées en 1815; c'est pour la même raison qu'elles eurent en 1 862 à donner leur approbation à l'échange fait par la Suisse de la vallée des Dappes contre une portion équivalente du territoire français. La tradition historique est donc formelle en ce sens : un Etat neutre ne peut changer ses frontières sans l'intervention de ceux qui ont présidé à sa fondation. Aussi, à cause de leur neutralité respective, la Belgique ne peut pas plus s'annexer le Congo que celui-ci ne peut se donner à l'Etat Belge.

Blanchard #J

ne se sont engagées que pour le territoire de l'Etat neutre dans les limites que lui avait tracées la Conférence de Londres. L'Etat belge se trouvera alors placé entre deux alternatives également fâcheuses : ou elle abandonnera sa colonie à l'agresseur et par là manquera à ses devoirs de souveraineté ou elle la fera défendre par ses troupes et alors violera les règles de la neutralité.

Ensuite, disons-nous, il est aussi impossible à l'Etat indépendant de décider son incorporation à la Belgique, qu'il est interdit à celle-ci de voter l'annexion du Congo. Toute cession de territoire aussi bien que toute annexion est en eiret défendue à un pays neutre. Celui-ci doit, ainsi que nous lavons indiqué, maintenir la balance égale entre les diverses nations; il ne doit favoriser aucune d'elles, car ce serait le faire au détriment des autres. Il ne peut pas en conséquence céder une partie de son territoire h Tune (rentre elles car ce serait accroître; celle-ci aux dépens d'au Irai. A plus forte raison, ne peut-il abdiquer complètement sa liberté entre les mains d'une autre nation.

« Un pays neutre, dit M. Fauchille, ne saurait ainsi renoncer à son indépendance ; il ne saurait davantage se joindre à un Etat par les liens d'une union réelle ou d'un lien fédéral : seule l'union personnelle, qui laisse les contractants absolument distincts, lui est permise. » (1) C'est donc cette dernière situation seule qui peut convenir aux rapports de la Belgique et du Congo; il est du reste curieux de remarquer que si, en 1815,1a neutralité belge a été décrétée et garantie par les puissances, ce fut pour empêcher ce pays d'être l'objet dune annexion de la part delà France ; aujourd'hui c'est ce même pays qu'on a voulu protéger parla neutralité qui cherche à s'en incorporer

(\) Kaiirhillc. o^. rit., p. 4*S.

un autre couvert par la même immunité. De plus en s'unissant à la Belgique, l'Etat libre risque de compromettre la paix, que lui impose sa situation de neutre ; il peut éveiller les susceptibilités des nations qui ont des intérêts dans cette contrée et les pousser à recourir aux armes, afin d'empêcher une transformation qui leur est préjudiciable. L'exemple du traité anglo-congolais de 1894, qui dut être retiré devant les protestations de l'Europe, a pu montrer au Congo qu'il ne lui appartenait pas de modifier l'état de choses établi en 1885. Enfin, pour lui aussi, l'annexion à la Belgique aura comme effet de l'entraîner dans des conflits n'ayant pour objet ni son indépendance ni son intégrité et par conséquent interdits à un pays neutre; ce sont ceux qui pourraient s'élever en Europe au sujet du territoire belge.

Telles sont les objections que l'on peut élever contre la reprise du Congo, mais nous devons immédiatement ajouter qu'elles sont purement théoriques et que la transformation de l'Etat libre en colonie a été admise en principe par deux des puissances qui s'intéressent le plus au sort de cette région, par la France et l'Angleterre . Cette dernière, en effet, dans le traité du 12 mai 1894, qui contenait des prises et des cessions à bail faites par chacun des deux contractants à l'autre partie dans l'Afrique équatoriale, disait que ces stipulations demeureraient en vigueur a aussi longtemps que les territoires du Congo resteront, comme Etat indépendant ou comme colonie belge, sous la souveraineté de Sa Majesté (Léopold 11) ou des successeurs de sa Majesté ( 1 ). » C'était donc admettre que le Congo pouvait passer aux mains de la Belgique. La France de son côté, dans la convention du 5 février 1895, qui

(1; Voir appendice II.

règle son droit de préférence sur les territoires du Congo, admit cette transformation,

« Considérant, dit le traité, qu'en vue du transfert à la Belgique des possessions de l'Etat indépendant du Congo, en vertu du traité de cession du 9 janvier 1895, le gouvernement belge se trouvera substitué à l'obligation contractée sous ce rapport par le gouvernement dudit Etat ; les soussignés sont convenus des dispositions suivantes qui régleront désormais le droit de préférence de la France à l'égard de la colonie belge du Congo (1). »

Deux grands Etats ayant ainsi adhéré à l'annexion de l'Etat indépendant à la Belgique, il est probable qu'aucune autre nation n'élèvera des protestations contre cette union, malgré toute son irrégularité. On peut seulement souhaiter que les plénipotentiaires de l'Europe profitent de leur prochaine réunion pour donner leur approbation au fait accompli et régularisent un acte qui constitue un échec aux règles du droit.

Conséquences de l'annexion.

La transformation du Congo en colonie belge s'accomplira sans protestation de la part des grands Etats. Comme nous l'avons vu, la France et l'Angleterre ont déjà expressément admis cette hypothèse ; les autres nations intéressées au sort de l'Afrique équatoriale n'ont élevé aucune réclamation lors du traité belge-congolais du 9 janvier 1895, qui consacrait l'annexion ; on peut donc dire qu'ils en ont tacitement admis les clauses. Bien que cette convention n'ait point encore reçu l'approbation du Parlement belge, qui lui est nécessaire, il est évident que cet instru-

(1) Voir infrà, Historique du droit de préférence, p. 37(5.

ment diplomatique. ou quelque autre analogue recevra, dans un avenir assez prochain, la ratification qui permettra de le mettre à exécution. Il n'est donc pas inutile de voir quelles seront les conséquences de l'annexion une fois qu'elle aura été accomplie.

Pour l'administration intérieure du Congo, les résultats de cet acte n'auront que peu d'importance ; comme par le passé, elle recevra l'impulsion du roi Léopold, seulement celui-ci n'agissant plus comme souverain absolu de l'Etat indépendant, mais comme monarque constitutionnel de la Belgique, devra pour les mesures les plus importantes au sujet de la colonie recevoir l'approbation des Chambres belges, à moins cependant qu'il ne réserve au pouvoir exécutif le droit de gouverner par décret les possessions d'outre-mer, comme cela se produit pour une partie des colonies françaises. D'autre part, faisant partie intégrante de l'Etat belge, le Congo suivra son sort, si un jour celui-ci se transforme en république ; les descendants de Léopold II ne pourront pas, en ce cas, réclamer cette part de l'héritage paternel. Dans l'administration du pays, rien ne sera changé. Des Belges sont déjà aujourd'hui à la tête de l'armée et de tous les services publics. Ils n'auront donc qu'à changer de titre : au lieu de remplir leurs charges comme agents de l'Etat indépendant, ils le feront comme fonctionnaires belges ; ce sera là toute la différence. Enfin le drapeau bleu à étoile d'or de l'Etat libre sera remplacé par celui de la Belgique.

Au point de vue extérieur, au contraire, la situation est beaucoup plus difficile. Si les divers Etats n'avaient pas voulu admettre cette transformation du Congo en colonie et qu'elle se soit opérée malgré leur volonté, ils auraient pu continuer à traiter les deux pays comme deux nations distinctes et ne pas tenir compte de l'annexion. Mais nous

avons vu qu'il en ont facilement accepté le principe. La Belgique et le Congo ne formeront donc qu'un Etat à leurs yeux, mais quelle sera la situation respective de ces deux pays sous le rapport de la neutralité? Nous avons précédemment vu comment celle-ci s'opposait à l'union de ces deux Etats, reste à voir maintenant ce qu'elle devient, une fois cette annexion irrégulière opérée.

D'après le Livre Bleu belge, publié lors de la mise en discussion devant le Parlement de Bruxelles du traité du 9 janvier 1895, la reprise du Congo par la Belgique ne saurait avoir pour les deux pays que d'heureuses conséquences. D'abord c'est là, pour le Congo, l'assurance que sa neutralité ne sera jamais mise à l'épreuve d'un conflit, car en se l'incorporant, la Belgique écarte de lui la seule chance sérieuse d'hostilités, celle qui pourrait résulter d'une conflagration européenne. L'Etat belge, neutre par nature et par devoir, est à l'abri d'une telle éventualité et par le fait même il en protège le Congo.

A cela on répond que la neutralité de l'Etat indépendant peut disparaître et qu'il pourra par conséquent être alors directement engagé dans des conflits qui n'auront pas leur source en Europe ; d'autre part, nous avons vu que certains Etats civilisés, ainsi que toutes les peuplades barbares, n'ont pas à considérer comme neutre le Congo, puisqu'ils n'ont pas signé l'Acte final de la Conférence de Berlin. On peut, il est vrai, pour les tribus, soutenir qu'elles n'intéressent pas le droit public des peuples civilisés, mais si une guerre éclate entre le Congo et une des nations qui ne sont pas liées par la Déclaration du 23 février 1885, il faudra bien que la Belgique défende sa colonie et, qu'elle le fasse avec ses troupes régulières ou avec des volontaires, elle n'en violera pas moins sa neutralité.

Le cabinet de Bruxelles déelarfe de plus qufe, rtïéme le Congo ne fût-il plus neutre, un différend, surgissant entre lui et une colonie voisine, ne pourrait amener des hostilités, car toutes les puissances établies dans cette région doivent se soumettre à la médiation préalable à tout conflit armé qu'ordonne l'article 12 de l'Acte général de Berlin C'est là une argumentation erronée, car l'obligation de consentir à une médiation n'oblige pas à écouter les médiateurs et une fois cette formalité remplie, chacune des deux parties recouvre sa liberté d'action et peut recourir aux armes, si bon lui semble. Seul l'engagement de faire trancher le dissentiment par un arbitrage évite toute chance de conflit, mais la Conférence de Berlin ne l'a point imposé aux souverainetés du « bassin conventionnel ». Elle s'est bornée dans l'article 12 à en recommander l'emploi après l'échec de la médiation, mais cet arbitrage reste pleinement facultatif.

Le Livre Bleu va plus loin : il déclare d'abord que la neutralité belge acquerra une importance nouvelle, car elle sauvegardera en Afrique les intérêts de l'humanité et ensuite, ce qui est beaucoup plus important, que la neutralité du Congo sera renforcée par l'annexion du Congo à la Belgique et que, de purement volontaire et facultative, elle deviendra nécessaire et garantie par les puissances, comme l'estcellede laBelgique. En d'autres ternies, les Etats qui à Berlin se sont seulement engagés à respecter la neutralité du Congo auront désormais non-seulement l'obligation de la respecter, mais aussi celle de la faire respecter par autrui. De cette laçon la protection stipulée en 1831 pour le territoire continental de la Belgique s'étendrait au Congo par le fait de son union avec ce pays.

C'est là une solution évidemment inexacte. Neutraliser un territoire et garantir cette neutralité sont pour la com-

ttiunauté internationale des actes qui sortent des rapports ordinaires des nations (1). C'est là adopter une responsabilité qui peut avoir pour conséquence un conflit à main armée ; aussi ne peut-on prendre un tel engagement que d'une façon expresse. Or nous avons vu que le protocole delà Conférence de Londres du 19 février 1831 disait : « La Belgique, dans les limites indiquées aux articles 1, 2 et 4, formera un Etat indépendant et perpétuellement neutre. » Ce n est donc qu'au seul territoire compris dans les frontières sus-indiquées que s'applique et la neutralité perpétuelle et la garantie des puissances. Sans cela, il faudrait admettre qu'on peut contracter des engagements sans y donner son consentement. Les puissances ont promis de garantir la neutralité de la Belgique, jamais elles n'ont pris semblable obligation à l'égard du Congo. Etendre à ce dernier pays ce privilège serait prétendre qu'un seul des signataires de Berlin, la Belgique, peut par un acte unilatéral aggraver les engagements des autres puissances, ce qui est contraire à la raison. Ceci aurait du reste une conséquence bizarre cinq cours seulement ont, en 1831, garanti la neutralité belge; elles seules pourraient donc acquérir la charge de garantir celle du Congo (2). De cette façon, parmi les puissances qui ont présidé à la formation du Congo au Congrès de Berlin, les unes auraient seulement l'obligation de respecter sa neutralité, les autres auraient le devoir à la fois de respecter et de faire respecter celle-ci, bien que toutes doivent rationnellement en signant les mêmes actes endosser les mêmes responsabilités. Onarrive doncainsià des conclusionscontrairesau bon sens et la France particulièrement, contre laquelle a été dirigée la neutralité belge, ne saurait l'admettre. Tout ce qu'on

(1) Fauehille, oj*. cit., p. 435.

(2) Fauehille, o». ci7.,p. 433.

pourrait dire à la rigueur, c'est qu'une fois réunis la Belgique et le Congo conserveront comme auparavant chacun leur neutralité particulière, Tune obligatoire et garantie, l'autre simplement volontaire et facultative.

Mais ne faut-il pas aller plus loin et déclarer que la Belgique et le Congo, en s'unissant au mépris des règles qui régissent la conduite des Etats neutres, font par là même disparaître leur neutralité et délient ainsi leurs garants de leurs engagements ?

M. Fauchille, dans son remarquable article « L'annexion du Congo à la Belgique et le droit international * que nous avons souvent cité au cours de cette étude n'hésite pas à le penser. Pour lui les caractères attribués en 1831 à la Belgique et en 1885 au Congo supposant à toute modification territoriale, à toute annexion et à toute cession de leur part, les puissances en approuvant tacitement l'union des deux pays, n'ont pu la concilier avec l'état de neutralité qui lui est diamétralement opposé. « Dire, ajoute-il (1), qu'en permettant l'annexion, les puissances ont aussi maintenu la neutralité des deux pays, ce serait admettre qu'elles ont pu par leur volonté rendre cçmpatibles deux faits qui en eux-mêmes et par essence sont inconciliables. Dès lors ne faut-il pas conclure que la réunion du Congo et de la Belgique, même réalisée avec l'assentiment des puissances, aura pour conséquence la suppression de leur neutralité ? »

En effet, d'une part, c'est la Belgique, renfermée dans des limites précises, que les signataires de 1831 ont voulu neutraliser et du moment où elle sort de ses frontières, elle perd ce caractère. D'autre part, pour le Congo, c'est seulement « une aptitude à être neutralisé » qui a été reconnue

(1) Fauchille, op. cit., p. 437.

aux territoires du bassin conventionnel par larticte 10 de l'Acte final de Berlin. Pour mettre en œuvre cette aptitude, il faut une déclaration de la puissance qui possède la souveraineté et l'effet de la déclaration faite par une telle puissance doit forcément disparaître avec cette puissance elle-même. Or l'Etat indépendant cessant d'exister, sa déclaration de neutralité du l n avril 1885 devient par là même caduque. Il faudrait donc, pour rétablir l'état de choses antérieur au Congo une nouvelle proclamation émanée de la Belgique qui replacerait ainsi sa colonie sous le régime de la neutralité. D'autre part pour la Belgique, il faudrait une nouvelle réunion de plénipotentiaires qui, s'inclinant devant le fait accompli, rétablirait pour elle la situation que lui fit en 1831 la Conférence de Londres.

Il nous semble, au contraire, qu'il faut distinguer le cas de la Belgique de celui du Congo et qu'une solution différente doit intervenir pour chacun d'eux, à cause des différences qui existent entre leurs neutralités respectives.

Quel a été en effet le but des cinq Cours en 1831, lorsqu'elles se sont engagées à respecter et à faire respecter la neutralité de la Belgique ?

Elles ont agi bien moins dans l'intérêt de ce pays que dans celui de la communauté internationale et l'État belge a dû acheter son indépendance au prix de sa neutralité. Aujourd'hui plus que jamais cette dernière est nécessaire pour des motifsd'une portée générale. Or les signataires de la Conférence de Londres se sont obligés à faire observer la neutralité belge par tous, aussi bien par la Belgique elle-même que par les autres nations. Ils auraient donc pu, s'ils l'avaient jugé bon, obliger par les armes ce pays à rester dans les frontières qu'on lui avait assignées. Ils ne l'ont pas fait, mais est-ce là une raison pour décider que, la Belgique ayant violé les règles du droit des gens par

l'acquisition d'une colonie, la seule sanction de cet acte soit la disparition de sa neutralité, qui a été stipulée non dans son intérêt à elle, mais dans celui de la communauté internationale ? Ce serait déclarer que le seul châtiment du préjudice porté par le gouvernement de Bruxelles aux intérêts de tous sera une aggravation du dommage causé par lui.

Si les garants de cette nation avaient voulu lui rendre sa liberté d'action et se dégager par là même de la garantie qu'ils ont promise au territoire belge, ils auraient dû le faire par une déclaration expresse, en avertissant la Belgique par une proclamation solennelle et concordante qu'elle eût à pourvoir seule à l'avenir au soin de régler ses destinées. Mais jusqu'à ce qu'ils aient dénoncé le traité de Londres de 1831, ils sont obligés de l'observer car il importe à l'intérêt de tous, et cette neutralité belge établie par une déclaration formelle ne peut disparaître que par une autre déclaration formelle. En d'autres termes, l'Etat belge n'est pas libre de secouer les charges qu'on lui a imposées en 1831 ; seuls ceux qui l'ont lié par ces engagements peuvent l'en délivrer ; jusqu'au jour où ils le feront, la Belgique en reste tenue, et par une conséquence inévitable, les signataires de la Conférence sont jusqu'à ce moment obligés à la garantie qu'ils ont promise.

Autre nous parait être la situation du Congo. Ici, comme l'a montré M. Fauchille, nous n'avons qu'une neutralité facultative et volontaire : elle naît par un acte unilatéral que peut faire toute puissance du « bassin conventionnel » et ne dure qu'autant que celle-ci se conforme * aux devoirs que la neutralité comporte. » Cette situation a donc en elle-même une cause permanente de caducité, et le jour où se trouve transgressée une des obligations de l'Etat neutre, elle tombe, ipso facto, sans qu'aucune constatation

officielle soit nécessaire. Or c'est précisément là le cas du Congo ; il a violé, en abdiquant sa souveraineté entre les mains de la Belgique, un des devoirs que comporte la neutralité, celle-ci a donc disparu pour lui . De plus, comme nous l'avons déjà remarqué, l'État indépendant cessant d'exister, la déclaration de neutralité qu'il a faite en 1885 perd tout effet.

Il faudra donc qu'au jour où la reprise sera effectuée, la Belgique par une nouvelle proclamation, replace sa colonie sous le régime de neutralité facultative établi par la Conférence de Berlin. Pour elle, elle continuera, jusqu'à ce que les puissances aient dénoncé le traité de Londres, à vivre sous le régime de la neutralité obligatoire et garantie.

SECTION II

Le Droit de préférence de la France sur l'État du Congo

Historique du droit de préférence.

Dès le début de ses expéditions en Afrique, l'Association internationale du Congo se trouva en rivalité avec la France. Malgré le plan d'action commune élaboré à la Conférence de Bruxelles de 1879 entre les grands explorateurs de tous les pays, pour le développement de la civilisation sur le Continent Noir, l'esprit particulariste de chaque nation se réveilla, lorsqu'on voulut appliquer les principes édictés à cette réunion. Chaque pays opéra pour son compte et les efforts de l'Association se confondirent avec ceux de la Belgique seule. Cette tendance à n'agir que dans un but purement national s'accrut encore chez les divers peuples lorsqu'on vit cette Société, dont le but primordial était purement philanthropique, chercher, par des traités avec les chefs indigènes, à acquérir de vastes territoires, au lieu de fonder de simples stations. Dès lors une pensée politique se mêlait ostensiblement aux idées humanitaires de Bruxelles et chaque pays voulut protéger ses droits dans le bassin du Congo contre les empiétements possibles du grand Etat qui allait se former. La France fut des premières à s'émouvoir; sa colonie du Gabon avait des limites peu précises, en même temps qu'une importance secondaire ; mais à ce moment s'y trouvait un homme d'une indomptable énergie qui, avec des ressources infimes, allait agrandir nos possessions et

les protéger contre tout empiétement : c'était M. de Brazza. On se souvient de sa fameuse rencontre avec Stanlev sur les bords du grand fleuve et de la rivalité qui s'en suivit entre les deux explorateurs. Bien que le voyageur français eût arrêté l'accroissement des possessions de l'Association, qui se serait produit au détriment de nos établissements, cette Société n'en portait pas moins un grand préjudice aux développements ultérieurs qu'aurait pu prendre notre colonie. D'autre part, elle comprit qu'il serait très avantageux pour elle de vivre en bonne intelligence avec un voisin aussi puissant que la France qui, dans l'avenir, pourrait lui être d'une aide précieuse.

Aussi, pour faire taire les susceptibilités de cette nation et en même temps la bien disposer en faveur de la transformation du Congo en puissance, dont la question allait bientôt se poser, le président de l'Association, M. Strauch, écrivit-il à M. Ferry, ministre des Affaires étrangères à Paris, le 23 avril 1884, une lettre où il lui offrait un droit de préférence pour la France sur les territoires de la Société, si un jour celle-ci était amenée à céder ses droits sur eux. Cette communication était ainsi conçue :

« Monsieur le Ministre,

a L'Association internationale du Congo, au nom des stations et territoires libres qu'elle a fondés au Congo et dans la vallée du Niadi-Quillou. déclare formellement qu'elle ne les cédera à aucune puissance, sous réserve des conventions particulières qui pourraient intervenir entre la France et l'Association, pour fixer les limites et les conditions de leur action respective. Toutefois l'Association, désirant donner une nouvelle preuve de ses sentiments amicaux pour la France, s'engage à lui donner le droit de préférence si, par des circonstances imprévues,

l'Association était amenée un jour à réaliser ses possessions » (1).

M. Ferry, Président du conseil et ministre des Affaires étrangères, accepta cette offre par la lettre du 24 avril, dont voici le texte :

<r Monsieur, j'ai l'honneur de vous accuser réception de la lettre, en date du 23 courant, par laquelle, en votre qualité de Président de l'Association internationale du Congo, vous me transmettez des assurances et des garanties destinées à consolider nos rapports de cordialité et de bon voisinage dans la région du Congo. Je prends acte avec une grande satisfaction de ces déclarations et, en retour, j'ai l'honneur de vous faire savoir que le gouvernement français prend l'engagement de respecter les stations et territoires libres de l'Association et de ne pas mettre obstacle à l'exercice de ses droits » (2).

Le 25 avril, M. Ferry donna connaissance de cette lettre à M. de Brazza, commissaire général de l'Ouest africain français et, par la circulaire du 31 mai, il en informa nos divers agents à l'étranger. De cette façon l'Association, qui alors n'était qu'une Société privée, nous donnait sur ses domaines un droit de préemption. Mais la situation allait bientôt changer. A partir du 23 février 1885, le Congo était reconnu comme un Etat souverain par la Conférence de Berlin et, en vertu du principe d'identité, qui veut qu'un pays conserve les charges qui le grèvent vis-à-vis de l'étranger, quelles que soient ses modifications ultérieures, le droit de préférence restait acquis à la France, sur les territoires de l'Etat indépendant. Du reste, lors de la reconnaissance de celui-ci par la France, opérée par le

(1) Livre jaune, sur les affaire» «lu Conjio, p. 1. Livre jaune, op. cit.. p. 2.

traité du 5 février 1885, le Président de l'Association confirma notre droit par une lettre du même jour. D'autre part, la nouvelle puissance, unie personnellement à la Belgique, ne pouvait se suffire à elle-même; aussi peu à peu se rapprochait-elle de ce pays, s'unissant à lui par des liens si étroits que Ton pouvait prévoir sa transformation en colonie belge pour une échéance assez rapprochée.

Dès 1887, on parla d'une cession possible et il s'agissait de savoir ce que deviendrait en ce cas le droit de la France. Aussi le 22 avril, M. Van Ectvelde, administrateur de l'Etat indépendant, écrivit-il à M. Bourée, ministre de France à Bruxelles :

# L'Association internationale africaine, lorsqu'elle a fait avec le gouvernement de la République l'arrangement de 1884, confirmé par la lettre du 5 février 1885, n'a pas entendu et n'a pas pu entendre qu'en cas de réalisation de ses possessions, le droit de préférence, reconnu à la France envers toutes les autres puissances, put être opposé à la Belgique, dont le roi Léopold était le souverain ; mais il va de soi que l'Etat du Congo ne pourrait céder ces mêmes possessions à la Belgique sans lui imposer l'obligation de reconnaître le droit de préférence de la France, pour le cas où elle-même viendrait ultérieurement à les réaliser.

« Cette explication n'enlève et n'ajoute rien aux Actes rappelés ci-dessus; loin de leur être contraire, elle ne fait qu'en constater le sens; je suis autorisé à ajouter que c'est celui qu'y a attaché l'Auguste Fondateur de l'Association africaine en les autorisant (1) ».

C'était là, en réalité, une restriction de l'engagement du colonel Strauch qu'on nous proposait, en nous déclarant

(1) Livre jaune, p. .'*.

que telle avait toujours été la pensée royale. En effet, comme on l'a vu parla lettre du 23 avril 1884, le Président de l'Association nous donnait la préférence sur toute puissance, sans excepter l'Etat belge. M. Van Eetvelde, soutenu d'ailleurs par toute la presse belge, déclare que notre droit ne saurait s'opposer à la Belgique, qui n'est pas pour le Congo un pays étranger. Ce raisonnement est erroné. L'union personnelle existant entre les deux pays les laissait complètement indépendants l'un par rapport à l'autre, comme le Luxembourg Tétait par rapport à la Hollande avant 1890. A la Conférence de Berlin, la Belgique, par l'organe de M.deLambermont,avait reconnu l'Association comme puissance amie dans les mêmes termes que les autres Etats, bien que cette dernière eût été créée et fût dirigée par Léopold II ; l'union personnelle intervenue ensuite ne pouvait rien changer à cette situation.

En réalité, la France n'avait aucune envie de s'annexer le Congo, elle était toute disposée à laisser la Belgique se l'incorporer. Mais il y avait une question de forme qui rendait difficile la solution à intervenir; le gouvernement français ne voulait pas laisser violer ce qu'il considérait comme son droit; il entendait donc que le cabinet de Bruxelles constatât que le droit de préférence de la France était opposable à la Belgique, quitte ù l'abandonner ensuite à ce dernier pays.

Posé dans ces termes, le problème n'était pas résoluble et en réalité, il n'eut pas de solution avant le traité du 5 février 1895. En 1889, M. Bourée se contenta de répondre à la lettre de M. Van Eetvelde. d'une manière qui laissait entière la question.

a En vous' accusant réception de cette communication, écrivait-il le 29 avril, je suis autorisé à vous dire que je

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prends acte au nom du Gouvernement de la République de l'interprétation qu'elle renferme et que vous présente/ comme ayant toujours été celle que vous avez attachée à la convention de 1884, en tant que cette interprétation n'est pas contraire aux actes internationaux préexistants (1) ».

De cette façon, les accords précédents restaient intacts et aucune solution définitive n'était par conséquent donnée au litige. Néanmoins les liens attachant Le Congo à la Belgique devenaient de jour en jour plus étroits. Le 2 août 1889 intervenait le testament de Léopold II, léguant ses possessions africaines à son royaume continental. Désormais la question de l'annexion était officiellement posée cl il ne restait plus au Parlement qu'à y donner sa sanction. Aussi M. Ribot, ministre des Affaires étrangères dans le cabinet français, crut-il bon de faire préciser le droit de préférence de la France. Abandonnant l'idée de l'opposer à la Belgique, il voulait seulement obtenir de celle-ci un engagement bien défini pour le cas où elle abandonnerait sa colonie.

« Cette expression «• réaliser », écrivait-il à M. Bourée en faisant allusion au terme dont s'était servi le colonel Strauchdans sa lettre de 188i, se comprenait parfaitement quand il s'agissait d'une association commerciale qui ne pouvait consentir à céder ses droits qu'à titre onéreux; en présence du nouvel étal de choses qui résulterait d'une cession au profit d'un Etat souverain comme la Belgique, il ne nous avait point paru superflu de préciser le sens du mol « réaliser » et de bien spécifier que toute cession, qui serait faile par la Belgique de ses droits sur le Congo,

< ; ) l \\l J.inf'. n . cit.. p. t.

donnerait équitablement ouverture au droit de préférence de la France (1) ».

Le ministre demandait donc à notre agent à Bruxelles d'insister auprès du gouvernement belge pour qu'il s'engageât à ne jamais aliéner la colonie, soit à titre onéreux, soit à titre gratuit, sans le consentement préalable de la France. C'était là une juste compensation de l'abandon que nous faisions de tout droit de préférence à rencontre de la Belgique. Toutefois, celle-ci fit une réponse dilatoire; sans prendre aucun engagement nouveau, elle se borna à constater l'abandon par la France de ses prétentions, et profita de la première occasion pour le faire connaître au pays. En effet, quelques mois plus tard, lorsqu'on discuta à la Chambre des Représentants le traité avançant vingt-cinq millions à l'Etat indépendant, qui comme on le sait ouvrait au bout de dix années la possibilité de l'annexion, M. Bernaert fit au nom du gouvernement la déclaration suivante :

« Depuis le dépôt du projet de loi, le cabinet de Paris ne nous a adressé aucune observation tendant à mettre en doute le droit de notre pays. D'ailleurs la Belgique, en prenant le Congo, le prend avec la charge dû droit de préemption. Il ne déplaît pas à la France que le Congo soit soumis au même gouvernement et au même régime que l'Escaut et elle a toujours exprimé sa sympathie pour l'œuvre africaine. Dans une préoccupation dont l'absolue loyauté sera reconnue par toutes les puissances, nous serions même prêts à déclarer l'inaliénabilité de la future colonie (1 ). »

Il faut remarquer que ce dernier engagement n'influe

(1) Livre jaune,. op. ri7.. p. G.

(.1) Moniteur du 22 juillet 1«*>.

en rien sur le droit de la France. Du moment que celle-ci reconnaît à la Belgique le droit de se substituer au Congo, le gouvernement de Bruxelles a parfaitement le droit de déclarer sa colonie inaliénable. C'est seulement dans le cas opposé, dans celui où la Belgique viendrait à se débarrasser du Congo, qu'il y aurait ouverture du droit de la France.

La question du droit de préférence et, d'une façon plus générale, les rapports des cabinets de Paris et de Bruxelles au sujet du Congo, allaient d'ailleurs passer bientôt par une phase critique et s'envenimer de plus en plus. Quatre années plus tard, en effet, intervenait le fameux traité anglo-congolais du 12 mai 1894. ('/était le remaniement complet de la situation territoriale de l'Etat indépendant, qui cédait à bail à l'Angleterre une partie de ses possessions et qui d'autre part recevait, aussi en location, une grande partie du Soudan égyptien. Au milieu de tous ces changements, que devenait le droit de préférence de la France? Il semble à vrai dire que les deux contractants l'aient complètement oublié. Allait-il s'étendre aux nouvelles acquisitions de l'Etat indépendant? Ce n'est pas probable, car ces nouveaux territoires restaient théoriquement du moins la propriété de l'Angleterre. Mais, à coup sûr, il s'étendait à la bande de 25 kilomètres de large allant du lac Tanganika au lac Albert-Edouard, cédée par le Congo à l'Angleterre. On sait quelle était pour celle-ci l'importance de ce long ruban de terrain : il reliait ses possessions du Sud de l'Afrique aux territoires égyptiens qu'elle occupe ; aussi était-il évident que cette concession, bien que consentie à bail, deviendrait définitive entre les mains de la Grande-Bretagne. Si donc l'Etat indépendant un jour réalisait ses possessions et qu'en conséquence le droit de préférence de la France

vint à s'ouvrir, comment cette dernière arriverait-elle à se faire rendre cette bande de terrain si importante pour l'Angleterre ? C'était là une source de conflits inévitables. Heureusement toutes ces hypothèses disparurent par la conclusion du traité franco-congolais du 14 août 1894, qui annulait les concessions ainsi faites.

Le traité du 12 mai 1894, bien qu'il n'ait pas eu pour la France les conséquences fâcheuses qu'on aurait pu prévoir, montra néanmoins combien l'Etat indépendant s'embarrassait peu du droit de préemption qui pesait sur lui. Aussi notre diplomatie voulut-elle profiter, pour le faire régler d'une façon définitive, de la première occasion qui se présenterait. Celle-ci ne se fit pas attendre longtemps : le traité de cession immédiate du Congo à la Belgique, signé le 9 janvier 1895, allait la foulnir.

Dès la fin de 1894, le bruit se répandit en Europe que, sans attendre le terme de 1900 fixé pour la reprise du Congo par le traité du 3 juillet 1890, un acte d'annexion immédiate allait être signé. M. Hanotaux, qui était ministre des Affaires étrangères dans le cabinet de Paris, écrivit alors à M. Bourée, qui représentait toujours la France en Belgique, de demander au gouvernement de Bruxelles qu'il ne déposât pas de projet d'annexion sur le bureau des Chambres, sans qu'il y soit tenu compte des droits de la France. 11 insista spécialement pour qu'on se mît d'accord sur la question de l'aliénation à titre gratuit, qu'elle fût comprise d'une façon formelle et explicite dans le terme « réaliser » employé par M. Strauch dans sa lettre du 23 avril 1884 et donnât elle aussi ouverture au droit de la France.

Le 9 janvier 1895, M. Bourée répondait au ministre des Affaires étrangères, que le traité de cession avait été signé le jour même entre MM. Van Eetvelde pour le

Congo et de Mérode pour la Belgique et qu'il serait soumis aux Chambres dans un bref délai. Quant au droit de préemption, il s'exprimait ainsi : <r Le comte de Mérode s'est déclaré prêt à rechercher les bases d'une entente tout en faisant ses réserves quant à l'extension que nous entendions donner au sens de la lettre de M. Strauch, laquelle ne visait pas « l'aliénation à titre gratuit. » Il incline aussi à penser que notre droit de préférence ne s'applique pas aux territoires acquis par le Congo au delà des limites primitives de l'Association africaine (1). »

La question se trouvait ainsi rouverte et M. Hanotaux, voulant la faire trancher définitivement en notre faveur, fit remettre par M. Bourée au cabinet de Bruxelles la note suivante :

« Le gouvernement français, ayant été informé de la signature de l'acte de cession du Congo à la Belgique qui doit être très prochainement soumis à la ratification du Parlement, croit devoir formuler à ce sujet toutes les protestations et réserves résultant de la situation de droit qui lui est acquise, tant par les actes synallagmatiques intervenus entre la France et l'Association internationale du Congo ou l'Etat indépendant les 23-24 août 1884 et 22-29 avril 1887, que par tous autres engagements et actes internationaux pouvant être mis en cause par la convention entre la Belgique et l'Etat du Congo incluse dans le projet de loi dont il s'agit (2). »

Devant cette attitude résolue, le gouvernement belge se décida à entamer des négociations par l'intermédiaire de son ministre à Paris, le baron d'Anethan. Celui-ci, étant souffrant, envoya le baron Beyens déclarer à M. Hanotaux

(1) Livre jaune, p. y.

(2) Livre jaune, op. cit.. p. lo.

que le cabinet de Bruxelles était disposé à entrer immédiatement en pourparlers au sujet de la conciliation de la reprise du Congo par la Belgique avec notre droit de préférence. De plus, il écrivit le 13 janvier 1895 à M. Hanotaux une lettre où il disait à propos du droit de préférence :

« Le gouvernement du Roi ne se rend pas compte des motifs de droit sur lesquels se basent les protestations et réserves du cabinet de Paris. Mais il a la sincère et complète conviction que l'arrangement en question n'est en désaccord avec aucun des engagements pouvant résulter, soit pour l'Etat du Congo, soit pour la Belgique, des actes cités et de ceux auxquels il peut avoir été fait allusion.

« Les obligations de l'Association internationale africaine envers la France ont passé à l'Etat du Congo ; en passant intégralement à la Belgique, elles ne peuvent acquérir qu'une garantie de plus.

« Au gouvernement personnel du Roi-Souverain aura succédé le gouvernement constitutionnel du Roi des Belges (1). i>

Malgré ces protestations, les négociations devaient rapidement aboutir à une solution. Menées d'une part par le baron d'Anethan, d'autre part par le ministre des Affaires étrangères en personne, elles eurent pour résultat de substituer un acte diplomatique véritable, une convention au système d'échange de lettres par lequel avait jusqu'alors été réglé notre droit de préférence sur le Congo.

Le traité fut conclu le 5 février 1895, il contenait deux parties : l'une contenait une délimitation de frontières sur le Stanley-Pool qui ne nous intéresse point, l'autre était 1' « Arrangement portant règlement du droit de pré-

(1) Litre jaune, op. cit., p. M.

férence de la France sur les territoires de l'Etat du Congo », dont le texte suit :

« Considérant qu'en vertu des lettres échangées les 23-24 avril 1884 entre M. Strauch, président de l'Association internationale du Congo et M. Jules Ferry, président du Conseil et Ministre des Affaires étrangères de la République française, un droit de préférence a été assuré à la France pour le cas où l'Association serait amenée un jour à réaliser ses possessions ; que ce droit de préférence a été maintenu, lorsque l'Etat indépendant du Congo a remplacé l'Association internationale ; — Considérant qu'en vue du transfert à la Belgique des possessions de l'Etat indépendant du Congo, en vertu du traité de cession du 9 janvier 1895, le gouvernement belge se trouvera substitué à l'obligation contractée sous ce rapport par le gouvernement du dit Etat: — Les soussignés sont convenus des dispositions suivantes qui régleront désormais le droit de préférence de la France à l'égard de la colonie belge du Congo.

« Art. I er . — Le gouvernement belge reconnaît à la France un droit de préférence sur ses possessions congolaises, en cas d'aliénation de celles-ci à titre onéreux en tout ou en partie.

« Donneront également ouverture au droit de préférence de la France, et feront, par suite, l'objet d'une négociation préalable entre le gouvernement de la République française et le gouvernement belge, tout échange des territoires congolais avec une puissance étrangère, toute location desdits territoires en tout ou en partie, aux mains d'un Etat étranger ou d'une colonie étrangère investie de droits de souveraineté.

« Art. II. — Le gouvernement belge déclare qu'il ne sera jamais fait de cession à titre gratuit de tout ou partie de ces mêmes possessions.

« Art. III. — Les dispositions prévues aux articles ci-dessus s'appliquent à la totalité des territoires du Congo belge.

« En foi de quoi les soussignés ont dressé le présent arrangement qu'ils ont revêtu de leur cachet.

« Fait en double exemplaire, à Paris, le 5 février 1895 (1).

« Signé : Hanotaux et baron d'ANETHAN. »

Par cette convention, nous obtenions enfin la définition exacte et précise de nos droits réclamée par nous depuis 1887. La France renonce absolument à se prévaloir de son droit de préférence vis-à-vis de la Belgique ; mais le terme « réaliser j> de la lettre de M. Strauch, reçoit une signification précise : toute aliénation, soit à titre gratuit, soit à titre onéreux, est interdite au gouvernement belge sans l'assentiment de la France. D'autre part, notre droit s'étend à tous les territoires du Congo qu'ils appartinssent ou non à l'Association internationale en 1884.

De son côté, la Belgique y gagne de pouvoir opérer l'annexion du royaume africain de Léopold II avec l'approbation de la puissance que cette transformation intéresse le plus. C'est une garantie pour elle qu'aucune autre nation n'élèvera des réclamations contre la reprise du Congo.

Après avoir vu ainsi notre droit de préférence arriver à sa forme définitive par la convention du 5 février 1895, il nous reste maintenant à l'étudier en lui-même et à nous demander quelle est la nature du privilège qu'il nous accorde.

Nature du droit de préférence.

Quelle est la nature du droit de préférence de la France

(1) Livre joi'm'y op. cit., |>. 1(5.

sur le territoire de l'Etat indépendant? On ne peut le classer dans aucune sorte d'obligations bien déterminée; il semble que, parmi les droits consacrés par les législations privées, ce soit de la servitude qu'il se rapproche le plus. On pourrait à la rigueur, le faire rentrer dans la définition que donnent des servitudes MM. Aubry et Rau : d Les servitudes lato sensu sont des droits réels en vertu desquels une personne est autorisée à tirer de la chose d'autrui une certaine utilité. » Comme cette espèce de restriction de la propriété, le droit de préférence de la France sur le Congo empêche l'Etat belge de faire une série d'actes déterminés. Comme nous l'avons vu, le traité du 5 février 1895, qui définit et précise le privilège de la France en le mettant à la charge de la Belgique, interdit à celle-ci de faire aucune cession à titre onéreux de tout ou partie du sol de sa colonie, sans l'avoir offerte à la France ; de plus elle ne pourra consentir aucun échange, ni aucune location de ces mêmes territoires à un Etat étranger ou à une compagnie étrangère investie de droits de souveraineté, sans avoir, dans des négociations préalables, obtenu l'assentiment de la France. Quelle serait la sanction d'un acte de la Belgique violant ces règles, donnant par exemple à bail une partie des territoires congolais sans le consentement de la France? Le traité ne s'en explique pas.

11 est certain que la France aurait le droit de considérer le bail comme non avenu et de regarder les territoires en question comme faisant toujours partie du Congo. Mais ne pourrait-elle pas aller plus loin, dire que, du moment où la Belgique se dessaisit d'une partie de sa colonie, elle donne ouverture au droit de préférence, et en conséquence occuper pour son compte les territoires cédés? Il nous semble que c'est là son droit strict; en effet, du moment où la Belgique abandonne, ne fût-ce que par un bail, une

partie de sa colonie, c'est à la France que ce territoire doit revenir avant toute autre puissance ; le gouvernement français pourrait donc certainement se substituer à l'Etat concessionnaire. Mais, si telle nous semble être la situation en théorie, il est certain que son application rencontrerait de nombreuses difficultés, car l'Etat prenant en location quelques provinces du Congo ne serait sans doute pas disposé à s'en laisser évincer de la sorte. Ce serait donc par la voie diplomatique qu'il faudrait trancher la question et tout porte à croire que les négociations seraient ici particulièrement difficiles.

La Belgique s'interdit de plus, dans le traité de 1895, toute cession à titre gratuit de ses possessions congolaises et elle déclare que le droit de préférence s'étendra à tout leur territoire, malgré [les modifications que celui-ci a subies depuis 1884.

Si une difficulté vient à se produire entre la Belgique et la France au sujet de l'exécution du traité, comment la résoudra-t-on? La Belgique étant neutre, il ne peut en effet être question de recourir à la force. Il faudra donc, puisque le différend sera né au sujet d'un territoire du « bassin conventionnel » recourir d'abord à la procédure de la médiation qui, aux termes de l'article 12 de l'Acte final de Berlin, doit précéder toute lutte à main armée. Si ce moyen échoue, le conflit ne pourra être tranché que par un arbitrage. Cette manière d'agir, qui est seulement facultative d'après ce même article 12, deviendra en ce cas obligatoire, puisqu'elle est la seule possible à cause de la neutralité belge.

Le droit de préférence de la France a donc ceci de commun avec les servitudes des législations privées qu'il est une restriction de la propriété de la Belgique sur sa

colonie ; mais d'autre part il a avec elles des différences radicales.

C'est d'abord un droit constitué non en faveur d'une personne à existence limitée, comme les servitudes personnelles, ni au profit d'un fonds comme les servitudes réelles, mais pour une personne morale de Tordre le plus élevé et d'une durée indéfinie, c'est-à-dire pour un Etat souverain. D'autre part, il porte non seulement sur une propriété privée établie dans un but d'exploitation, mais sur le sol d'un pays et par là même il influe sur les destinées de ceux qui l'habitent. A ce point de vue, il ressemblerait plutôt à la servitude féodale, qui n'atteignait un fonds que pour assujettir ceux qui l'occupaient : de la possession du fief dérivaient pour le propriétaire une foule d'obligations envers le maître du fonds dominant.

Enfin le droit de propriété que possède un Etat sur son territoire ressemble si peu à celui d'un particulier sur ses biens que les restrictions qu'on lui apporte ne peuvent avoir que de lointaines analogies avec les servitudes. L'Etat ne possède pas au sens propre du mot : il n'a sur les biens de ses sujets qu'un domaine éminent; c'est ce qui a fail dire avec raison qu'il n'y avait pas plus de propriété que de servitudes en droit public.

On est néanmoins convenu d'appeler servitudes internationales certaines obligations, telles que celle de laisser démantelées des places de guerre ou de permettre à autrui un passage innocent, bien que de telles charges n'aient de commun avec les servitudes du droit privé que le caractère d'être une gène pour le pays qui les subit. C'est dans la catégorie de ces servitudes internationales qu'il convient de ranger le droit de préférence de la France sur le Congo.

Des actes de la nature de celui-ci se comprennent, du

reste, beaucoup mieux entre particuliers qu'entre Etats souverains ; qu'on dispose à l'avance d'une partie de son patrimoine, rien de plus naturel; mais qu'on dispose ainsi du territoire d'un pays, la question devient toute différente. Ici en effet, en fixant le sort du sol national, ce sont les habitants qu'on atteint : il ne s'agit plus d'une exploitation commerciale, mais du sort d'une nation. Or celle-ci, par le seul fait de son existence, doit avoir le droit de fixer ellemême ses destinées et un acte qui en dispose ainsi, comme d'un objet de commerce, est difficilement compatible avec les idées modernes sur la nationalité et l'indépendance des Etats. Beaucoup d'auteurs estiment qu'un changement de souveraineté sur une région ne devrait pouvoir stopérer que si les habitants y ont donné leur assentiment par un plébiscite. Que dire alors d'un gouvernement qui, par un acte définitif, lie à l'avance le sort non dune province, mais de tout un pays? Si l'on suppose en effet que, le Parlement belge refusant l'annexion, le Congo veuille dans la suite abdiquer son indépendance, il ne pourra pas choisir librement pour maître l'Etat qui lui plaira, mais il devra se remettre aux mains de la France.

Si le droit de préférence de la France s'appliquait à un Etat civilisé, dont les habitants ont conscience de leur nationalité, il pourrait donc avoir des conséquences peu conformes avec la liberté que possède chaque peuple dé régler son sort, et arriver ainsi à violer la volonté nationale. Mais il faut remarquer immédiatement que tout autre est la situation du Congo. En réalité il a toujours été la dépendance des autres Etats, une espèce de colonie, obligé qu'il était d'emprunter à l'étranger tous les éléments de sa vie nationale. Seulement ce qui faisait sa particularité, c'est qu'il était une colonie sans métropole. Ce fut là aussi la source de sa faiblesse et la cause qui l'obligea à se choisir

une mère-patrie, la Belgique. La nation congolaise se formera sous l'égide de ce pays, comme les Indes et le Canada se sont développés sous celle de l'Angleterre. Dès lors, ne vivant pas dans l'indépendance, elle ne risquera pas de voir sa liberté violée.par le droit de préférence de la France, car, si Ton conçoit difficilement qu'une nation souveraine soit liée par une semblable obligation, on comprend parfaitement qu'un Etat dispose ainsi de ses colonies, qui ne sont que les annexes du sol national. L'annexion duCongo à la Belgique régularise donc cette situation.

Du reste, l'explication du droit de préférence se trouve dans l'origine même de l'État libre : il est issu d'une société privée qui possédait de vastes domaines dans l'Afrique équatoriale, dans un but à la fois philanthropique et commercial. Celle-ci a donc pu, comme un particulier, s'engager à ne pas vendre ses biens, sans les offrir à un riche voisin, la France, dont elle avait intérêt à se ménager les bonnes grâces. Elle a agi en cela comme tout individu peut le faire, si les lois de son pays le lui permettent : or l'Association du Congo, à caractère international, n'était liée par aucune législation. De plus, elle ne s'adressait pas à un

particulier, mais à un Etat et, en l'espèce, aucune loi civile n'était donc applicable. Le terme qu'employait M. Strauch, dans sa lettre du 23 avril 1884, exprime du reste bien cette idée qu'il s'agit d'une affaire commerciale : « Si l'Association était amenée à réaliser ses domaines » dit-il, et c'est bien ainsi qu'un particulier s'exprimerait au sujet d'une exploitation entreprise parlui. Le droit que cette Société constituait ainsi en faveur de l'Etat français se rapprochait alors assez d'une servitude personnelle, car elle n'envisageait ses territoires que comme un fonds de terre placé dans le commerce. La nature de ce droit devait se modifier lorsque cette propriété qu'il s'agissait de mettre en valeur

serait devenue le territoire d'un Etat, engageant dans ses destinées celles de la nation qui l'habite. Néanmoins ces engagements ainsi pris par une Société privée devaient subsister lejour où, par une fortune imprévue, l'Association allait devenir une puissance souveraine. En effet, aussi bien pour les nations que pour les particuliers, c'est un principe que les obligations une fois prises subsistent, quelles que soient les transformations ultérieures subies. C'est pour cela que Cambon fit insérer au Grand-Livre de la Dette de la République, en 1793, les anciennes dettes de la Monarchie : c'est aussi pour cette raison que, lorsqu'une province est cédée par un pays à un autre, elle emporte avec elle une partie de la dette nationale correspondant à son importance, à moins qu'une convention expresse ne décide le contraire.

On ne pourrait soutenir qu'un tel droit de préférence, étant difficilement compatible avec l'indépendance d'un pays, aurait dû disparaître lejour où la Société privée s'est transformée en puissance souveraine, car la France n'eût jamais reconnu comme Etat l'Association du Congo, si celle-ci n'avait formellement maintenu sur son territoire les privilèges qui appartenaient au gouvernement de Paris. Du reste, une lettre du Président de l'Association venait le jour même où la France donnait son assentiment à la création du nouvel Etat, le 5 février 1885, déclarer que celui-ci assumait la charge du droit de préférence tel qu'il existait auparavant.

Il est à remarquer aussi que ce privilège s'accorde mieux avec la souveraineté, telle qu'elle est conçue dans l'Etat indépendant, qu'il ne pourrait le faire avec le droit public des autres nations modernes. Le Congo est en effet un Etat patrimonial, c'est-à-dire que son chef peut en disposer comme de sa fortune propre. Dès lors, tous les

procédés d'aliénation de leurs biens que possèdent les particuliers, peuvent être employés par le prince au sujet de ses Etats. Nous en avons relevé un certain nombre qui ont été mis en usage par le Congo, alors qu'on ne les trouve plus pratiqués dans les pays civilisés : tels sont les prises et dons à bail du territoire national, l'emprunt gagé sur la cession ; nous aurions pu y ajouter le droit de préférence. Il ne choque pas plus les idées modernes sur l'indépendance des puissances souveraines que les diverses manières d'agir que nous venons de citer : donner pour une date fixe le territoire de l'État et ses habitants, comme gage d'un emprunt risque bien plus de violer la volonté nationale que d'accorder un droit de préférence dont l'ouverture peut être indéfiniment retardée.

Les procédés de droit privé semblent du reste devoir être ressuscites parles nations européennes dans leurs rapports avec les pays d'une civilisation encore rudimentaire ; nous avons vu que les cessions à bail prenaient en Chine une grande extension. On peut en dire autant du droit de préférence : par une convention en date du 12 juin 1897, le Céleste Empire a concédé un droit de préemption à la France sur l'ile d'Haï-Nan, pour compenser la perte des prétentions qu'elle aurait pu élever sur l'ile de Formose, qui, à la suite de la guerre de 1895, avait été cédée au Japon .

Le privilège donné à la France sur l'Etat libre avait pour but de la dédommager de l'obstacle mis par la création de la nouvelle puissance au développement de sa colonie de l'Ouest africain. C'est à cette condition seule que le cabinet de Paris a reconnu le Congo et de cette façon le droit de préférence apparaît comme un des éléments constitutifs de l'organisation politique de cet Etat. Quant à la légitimité de ce droit, elle a sa base dans ce fait même

que c'est là non un présent gratuit de la part de l'Etat indépendant, mais une juste compensation du préjudice que celui-ci allait porter à la colonie du Gabon. Parfois on a déclaré que l'Europe ayant créé le royaume africain, elle seule aurait pu concéder un droit de préférence sur le territoire de cet Etat; or, comme elle ne Ta pas fait au Congrès de Berlin d'une façon explicite, un tel droit ne peut, dit-on, être opposé par la France aux autres puissances.

Une telle thèse est insoutenable. Le Congrès de Berlin, dans sa séance du 23 février 1885, n'a fait que donner une consécration générale à la situation que chaque puissance avait établie dans des accords bi-latéraux avec le Congo. Les plénipotentiaires ont acclamé le nouvel Etat tel qu'il était sorti des négociations poursuivies par lui avec chacun des pays membres delà Conférence. Pour bienmontrer que c'était cette œuvre, faite sans leur intervention qu'ils entendaient confirmer, ils décidèrent que le texte même des divers traités de reconnaissance serait annexé au procès- verbal de la séance. Or la France avait reconnu le Congo sous la condition qu'il respecterait le droit de préférence. Lorsque la question de l'Etat indépendant est venue devant l'assemblée des ambassadeurs, elle y est arrivée grevée de ce privilège, qui avait été renouvelé le 5 février, et les diplomates ratifiant la reconnaissance du Congo, telle qu'elle résultait des diverses conventions particulières, l'ont ratifiée avec la charge du droit de préférence qui existait déjà.

Une autre puissance, du reste, en admettant le Congo au nombre des Etats, semble avoir fait allusion au droit de préférence de la France. Dans le traité qu'elle passa le 8 novembre 1884 avec le nouvel Etat, l'Allemagne déclara que les avantages qui étaient faits -à ses nationaux sub*

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esteraient en cas de cession du territoire à une tierce puissance. Cette stipulation ne pouvait viser que la France à laquelle la lettre de M. Strauch du 23 avril 1884 avait concédé le privilège en question. A cette époque, en effet, il n'était pas encore question d'annexion à la Belgique.

A la suite du traité du 5 février 1893 entre le Congo et la France, un membre de la Chambre des communes, M. Yerburgh, posa au sous-secrétaire des Affaires étrangères une question lui demandant si le droit de préférence ainsi concédé à la France était valable sans l'agrément des puissances. Il faut en effet remarquer que si, en 1885, la Conférence de Berlin a implicitement consacré le

privilège accordé à la France par l'Etat indépendant sur ses territoires, aucune sanction de ce genre n'est intervenue pour les extensions données à ce droit en 1895. Cependant il ne nous semble pas qu'un tel assentiment soit ici nécessaire. Le traité de 1895 n'est qu'un «r arrangement » comme le porte son titre et il n'a fait que définir et préciser la signification de l'expression « réaliser » employée par M. Strauch en 1884. C'est là une convention interprétative et non attributive des droits de la France ; tout ce qu'elle décide était contenu en germe dans la lettre de 1884.

Du reste ce droit de préférence viendra-t-il jamais à exécution? ('/est aujourd'hui peu probable, puisque le Congo ne sera bientôt qu'une colonie de la Belgique. Or, il en sera de celle-ci comme de tout autre Etat : une fois engagé dans la politique coloniale, on ne revient jamais sur ses pas, l'entreprise fïit-elle mauvaise. 11 semble donc dès maintenant bien difficile que l'Etat belge songe jamais à remettre sa colonie entre les mains de la France.