CHAPITRE Vil

« Le problème du gouvernement, dit Le Play, olï're, dans ses solutions, une diversité infinie. La cause de celte diversité est dans la situation relative des limites qui, chez les différents peuples, séparent la vie publique de la vie privée. Chez les peuples prospères, chaque famille, soumise à la loi morale, pourvoit sans entrave au bonheur de ses membres. Usant de sa libre initiative ou groupée en communautés et en corporations avec les familles voisines, elle règle de concert avec elles ses intérêts journaliers sans conflit et sans procès. Sous ce régime la vie privée est fort étendue...

« Au contraire, le gouvernement envahit de vastes champs d'activité quand les familles, affaiblies par la corruption ou opprimées par la loi écrite, perdent l'aptitude à gérer leurs propres affaires. Dans ces circonstances, la vie publique, dirigée par les gouvernants et appuyée sur la fofce, se développe aux dépens de la vie privée » (1).

C'est le cas de la France. Il faut donc, s'il est possible, lui proposer pour modèle un peuple qui lui ressemble par tous les genres d'activité économique ou intellectuelle, mais dont les qualités contrastent avec ses défauts et les succès avec ses

(1) La Réforme sociale, III, 11.

Le Play 14

revers. Le peuple anglais est celui qui semble le mieux remplir ces conditions (1). Le Play a résumé les principales causes de sa supériorité politique et sociale dans un beau chapitre sur l'esprit de la constitution britannique. Joseph de Maistre avait déjà vanté cet esprit public de l'Angleterre, « unique, infaillible, au-dessus de tout éloge, qui mène tout, qui sauve tout « (2). Mais cet esprit n'est tel que parce qu'il pénètre et anime toutes les parties du corps social : familles, associations libres, conseils locaux, Parlement. Sous la tutelle d'un gouvernement fort et indiscuté, sous la discipline salutaire du christianisme traditionnellement accepté par tous, chaque individu, chaque famille, chaque groupe possède dans son domaine propre l'initiative, l'indépendance et la responsabilité : voilà le principe qui, inspirant en Angleterre la vie privée comme la vie publique, y a fait des citoyens et créé des institutions. Le respect de Dieu, source unique et raison d'être nécessaire de toutes les formes du respect ; la puissante organisation de la famille, où la liberté du testament confère au chef une autorité souveraine; l'éducation, plus soucieuse de tremper le caractère que d'orner l'intelligence, de former des hommes que de préparer des bacheliers, habituent de bonne heure le jeune Anglais à la discipline et à l'effort personnel. D'innombrables associations se le disputent, adolescent pour les exercices variés du sport; homme fait, pour toutes les œuvres de science, de littérature ou dart, de religion ou de charité, qui s'épanouissent librement et couvrent le sol de leur vésfétation bienfaisante. Loin, en effet, d'étouflier ces

(1) Le Play n'ignorait ni les défauts ni les erreurs df 1" Angleterre ; il les énumère lui-même et il en fait le compte avec sa précision habituelle. S'il n'a pas insisté sur ces traits regrettables et s'il n'a mis en lumière que les bons côtés, c'est qu'il se proposait non de faire une étude critique, mais de présenter des exemples utiles à son pays {La Réforme sociale, III, 276).

(2) Joseph de Maistre, Essai sur le principe générateur des constitutions politiques, p. 9.

groupements sous les entraves administratives, la loi favorise leur éclosion et facilite leur perpétuité. Ainsi s'élèvent, sur les larges bases des institutions domestiques et civiles, les institutions administratives et politiques de l'Angleterre : et c'est, dans ce pays plus que dans tout autre, la solidité des fondations qui fait celle de tout réditice. La première assise de sa constitution sociale, disent ses hommes d'Etat, c'est le christianisme; la seconde, c'est l'organisation de la famille et la liberté de tester. Si l'on ajoute que l'Angleterre concilie la plénitude des libertés civiles et politiques avec le plus extraordinaire développement de richesse et de puissance, et qu'enfin elle n'a pas d'égale dans son aptitude à conjurer la corruption et à entreprendre en temps opportun les réformes nécessaires, on reconnaîtra que, parmi les grands peuples qui occupent aujourd'hui avec éclat la scène du monde, aucun ne pouvait être plus utilement proposé en modèle à la France.

Seule, en effet, entre tous ces peuples, la France a solennellement répudié les principes et les traditions qui, dans l'Empire britannique, tiennent si fortement unis tous les individus d'une même race. La décadence a commencé, chez elle, avec les désordres de Louis Xl\; elle s'est aggravée avec les blasphèmes du régent et les débauches de Louis XV. Le mal fut inoculé par eux aux classes dirigeantes ; la Révolution retendit à la société tout entière. Ses crimes n'ont eu qu'un temps ou ne se reproduisent que de loin en loin, mais les sophismes qui les ont rendus possibles continuent toujours, ouvertement ou sourdement d'inspirer nos constitutions et nos lois. — Une aberration fondamentale : Dieu n'existe pas, ou du moins l'organisation politique et sociale des peuples ne relève pas de lui, mais de la seule raison ; — trois erreurs qui se rattachent à celle-là : \a^

perfection originelle de l'homme, et, comme conséquence, l'inutilité des traditions pour le guider et d'une discipline religieuse et sociale pour lui servir de frein ; — l'égalité systématique, qui résulte de cette tendance universelle au bien, et qui exclut toute hiérarchie ; — enfin le droit de révolte contre les antiques institutions qui, méconnaissant la perfection et l'égalité naturelles, prétendent assujettir l'homme à la triple autorité de Dieu, du père et du souverain : tels sont les faux dogmes sur lesquels repose la philosophie politique de J.-J, Rousseau et de la Révolution française (1). Ils aveuglent, aujourd'hui encore, une partie de « la race qui, au temps de Condé, de saint Vincent-de-Paul et de Descartes, éclairait le monde entier. Ils nous cachent les vérités que nous avons enseignées, qui restent évidentes pour tous les peuples prospères, et qui ne sont plus guère connues que des Français ramenés à l'évidence par un séjour chez ces peuples... C'est ainsi que nous sommes devenus, d'erreur en erreur et de chute en chute, le peuple le plus malheureux de l'Europe » (2).

D'autre part, tandis ([ue la constitution britannique s'efforce d'assurer à toutes les classes les satisfactions légitimes qu'elles poursuivent, chacun de nos gouvernements, depuis deux siècles, s'est attaché à faire triompher quelque principe exclusif: absolutisme monarchique de Louis XIV à Louis XVI, puis sous Napoléon; prépondérance de la noblesse sous la Restauration, de la bourgeoisie sous Louis-Philippe, souveraineté du nombre avec le tempérament de l'hérédité, sous le second Empire, puis sans aucun tempérament sous la troisième République.

(1) Certain? lecteurs apprendront peut-être avec surprise que Mirabeau cadet proposa, le 20 août 1789, d'inscrire le Déealogue en tête de la nouvelle Constitution. Il est inutile de dire que sa motion ne trouva aucun écho dans l'Asseiublée [La déclaration des droits de l'homme et du citoyen à l'Assemblée Constituante par M. Louis Bergasse, dans la Revue la Béforme sociale. 1905, II, 477).

(2) Les l'nions de la pair sociale, Correspondance n" 5. p. 13 ; La Réforme sociale, III, 647.

Ce règne universel de Terreur, et cet exclusivisme politique ont fomenté dans nos idées, nos sentiments et nos intérêts, un antagonisme ardent qui ne peut, s'il se prolonge, qu'aboutir à la destruction môme do la nationalité française et confirmer la parole divine : « Tout royaume divisé en lui-même sera désolé ; toute ville, toute famille divisée en elle même ne subsistera point » (1).

Tandis que l'antagonisme et rintoléran(;e, répandus dans le corps entier du pays, y entretiennent Tesprit de révolution, la bureaucratie, concentrée entre les mains du personnel administratif et gouvernemental, bannit de chez nous l'esprit de réforme. « La Révolution n'a laissé debout que les individus, avait dit Royer-Collard dans un discours qui résume éloquemment les considérations développées plus tard par Le Play. La dictature qui l'a terminée a consommé, sous ce rapport, son ouvrage ; elle a dissous jusqu'à l'association, pour ainsi dire physique, de la commune ; elle a dissipé jusqu'à l'ombre des magistratures dépositaires des droits et vouées à leur défense. . . De la société en poussière est sortie !a centralisation. . . Elle a pénétré comme une conséquence, une nécessité. En effet, là où il n'y a que des individus, toutes les affaires qui ne sont pas les leurs sont des affaires publiques, les affaires de l'Etat. Là où il n'y a pas de magistrats indépendants, il n'y a que des délégués du pouvoir. C'est ainsi que nous sommes devenus un peuple (V administrés, sous la main de fonctionnaires irresponsables, centralisés eux-mêmes dans le pouvoir dont ils sont les ministres » (2).

Cette autorité omnipotente, anonyme, irresponsable, la centralisation administrative ou la bureaucratie, « pouvoir monstrueux, disait encore Royer-Collard, qui s'est élevé sur la

(1) Saint-Mathieu, XII, 25.

(2) De Barante, La vie politique de M. Royer-Collard ; ses discoures et ses f^crits, II, 131.

24r> NOTICE SCR LA DOCTRINE

ruine de toutes les institutions », est devenue elle-même, dans notre société désorganisée, la seule institution permanente, la seule que toutes les révolutions respectent et que tous les gouvernements fortifient afin de se l'approprier et de s'en servir. Elle s'est substituée aux citoyens dans la gestion de leurs affaires, elle a énervé et paralysé la nation. Rendre aux divers organes de la commune, de la province et de l'Etat la vie dont la bureaucratie les a dépouillés, telle est donc la difficile, mais nécessaire réforme qui s'impose à la France.

Au moyen âge, les cités d'une part, les communautés rurales de l'autre, s'étaient créé une existence propre et autonome par l'adoption d'usages variés qui répondaient à leurs besoins. La monarchie remplaça peu à peu ces usages par une réglementation plus ou moins uniforme et détruisit ou mutila les libertés locales. La Révolution porta le nivellement plus loin et supprima toute distinction entre les villes et les communautés rurales. Cependant la nature des choses, nos propres traditions, les exemples de l'Angleterre et de l'Allemagne conseillent de leur appliquer un régime différent. « Les premières sont par elles-mêmes un centre et chacune d'elles constitue un organisme complet; les secondes, au contraire, gravitent autour d'un centre et font partie d'un organisme plus vasie qu'ellesmêmes )) (1).

Dans nos villes, les attributions des magistrats municipaux ne s'écartent pas sensiblement de ce qu'elles sont dans les pays étrangers, mais l'exercice de leurs fonctions est trop étroitement subordonné à la tutelle do l'autorité supérieure, c'est-à-dire des

(1) Paul Leroy-Beaulieu, De l'administration locale en France et en Angleterre, p. 84.

bureaux de la préfecture ou des ministères. On allègue, entre différents motifs, pour justifier cette dépendance, les dangers du suffrage universel tel qu'il est pratiqué chez nous, c'est-àdire du nombre brut sans contre-poids, sans atténuation d'aucune sorte. Ce mode de suffrage donne, en etïet, à ceux qui ne possèdent rien et qui ne paient pas l'impôt, le moyen, là oîi ils forment la majorité, d'opprimer et de spolier, par l'intermédiaire de leurs élus, ceux qui possèdent et qui paient. On a tout dit, on n'en dira jamais trop sur l'absurdité et sur l'iniquité d'un tel système électoral. Le Play estimait qu'il était urgent de remédier à « l'imprudente extension donnée par la violence, en 1848, au droit de suffrage ». L'administration communale notamment, oii tous les intérêts en jeu sont de Tordre économique, eût dû être remise, suivant lui, comme la gestion d'une société privée, exclusivement à ceux qui en supportent les charges. Les chefs de famille, propriétaires fonciers ou locataires à bail, auraient seuls possédé le droit de vote (1).

(1) Si une telle réforme est impossible à réaliser chez un peuple qui pratique depuis près de soixante ans le suffrage universel, du moins serait-il indispensable que la propriété fût dotée d'une part supplémentaire dinfluence et de suffrage.

On sait qu'en Belgique tout citoyen a au minimum une voix, c'est donc le suffrage universel. Mais la loi attribue, dans certaines conditions, 1 vote supplémentaire au père de famille, 1 autre vote au propriétaire dune rente sur i'Etat ou d'un carnet à la caisse d'Epargne ; 2 autres votes au propriétaire foncier ; 2 votes encore à celui qui justifie d'un certain degré d'instruction. Néanmoins nul ne peut cumuler plus de 4 votes pour les élections communales (3 votes pour les élections provinciales et pour les élections parlementaires). De plus, la représentation proportionnelle est appliquée dan" les élections •onmiunales.

Enfin, en Angleterre, les femmes participent directement aux élections locales. En Prusse, dans les petites communes rurales où l'administration est remise à des assembées d'habitants, les femmes mariées votent par l'intermédiaire de leurs maris : les femmes majeures, filles ou veuves, par des mandataires.

Un système qui, s'inspiranl de ces diverses législations, ne retirerait le bulletin de vote à aucun de ceux qui le possèdent

Pour nos communes rurales, la plupart sont trop pauvres en argent et en hommes, trop isolées pour avoir une vie propre (1). C'est là un des vices capitaux de notre organisation administrative. Il faut, pour y remédier, ne laisser à ces communes que des attributions très limitées et concentrer tous les services municipaux de quelque importance au chef-lieu de canton.

Entre la commune rurale et le département ou la province s'échelonnent d'ordinaire deux subdivisions administratives qui correspondent à Torganisation de la justice de paix et de la moyenne justice. Tels sont, en France, le canton et l'arrondissement. Pour ce dernier, il n'existe, au point de vue administratif, aucune raison sérieuse de le maintenir. Le canton deviendrait, au contraire, le pivot de la réorganisation de nos communes rurales, A côté du service de la justice de paix qui j fonctionne déjà, ceux de l'état civil, de la vicinalité, de la police, des écoles, de l'assistance publique y seraient installés. Ils seraient dirigés par un conseil de canton, composé de délégués des communes rurales et par un président choisi parmi les propriétaires fonciers du pays (2).

aujourd'hui, mais qui, précisément comme dans les sociétés privées, tiendrait un compte équitable de tous les intérêts représentes dans la commune, pourrait servir de base à une réforme de l'électorat municipal en France.

(1) Sur 36.000 communes en chiffre? ronds, 28.000 ont moins de 1.000 habitants 18.000 en ont moins de 500, 10.000 n'en ont pas 300.

(2) Sur les réformes à introduire dans l'organisation de la commune rurale et du canton, des considérations analogues ont été développées notamment par le duc Victor de Broglie ( Vueft sur le gouvernerfient de la France] : M. Paul Leroy-Beaulieu (De l'administration locale en France et en Angleterre) ; M. Joseph Ferrand, ancien préfet tLes Institutions administrati-

Ouant aux villes, avecleurs banlieues, elles seraient constituées en unités distinctes et réuniraient les attributions de la commune et celles du canton. Elles posséderaient donc, conformément à l'ordre naturel des choses, un champ d'activité beaucoup plus étendu que celui de nos chétives communes rurales. Ainsi serait résolu, comme il l'a été en Angleterre et en Allemagne, le problème qui consiste à simplifier la vie administrative dans les campagnes et à la développer dans les cités.

La destruction de nos anciennes provinces a été, de la part des prétendus Constituants, « un acte de barbarie sans exemple », dit Le Play. « Parmi tant de crimes politiques et tous les attentats commis par la Révolution contre la France, c'est un des pires, ajoute Taine, car il a tué du premier coup le patriotisme local ». Des écrivains qui appartiennent à une tout autre école ne se sont guère montrés moins sévères (4). On objecte.

ves en France et à l'étranger. Les pays libres, Césarisme et démocratie}. Je signale aussi le projet et les propositions de loi sur l'organisation du canton présentés par M. Goblet, ministre de l'Intérieur (20 mai 1882), par M. Colfavru (28 janvier 1887) et par M. Maurice Faure (4 mars 1895),

(1) La Réforme sociale, III, 505. — Les Origines de la France contemporaine, le Régime moderne, I, 396.

Les départements, dit M. Foncin, « étaient nés d'une pensée de centralisation, ils restèrent des organes centralistes, des instruments du despotisme de l'Etat... De l'aveu de leurs auteurs, ils ont été institués pour combattre lesprit provincial; ils ont fait pis, ils ont tué la vie provinciale » (Les Pays de France, p. 21, 27). « Tandis qu'ils découpaient les vieilles provinces en tranches départementales, les hommes de 1789 croyaient fonder la puissance de la France sur l'unité ; ils ne faisaient que dresser la carte de l'empire futur de Bonaparte ». De Lanessan, cité par M. Léon Donnât, La Politique e.rpérimentale, 2« édit., 410).

M. Donnai rappelle que ces mêmes hommes trahissaient ex-

350 NOTICE SUR LA DOCTRlNTE

il est vrai, que les provinces n'étaient plus, en 1789, que des membres languissants, presque morts. Je réponds d'abord que, s'il en eût été ainsi, Mirabeau et Thouret n'auraient pas mis, selon toute vraisemblance, un tel acharnement à les détruire (l). D'ailleurs, si malades qu'ils pussent être, c'étaient des organes essentiels : de quel nom qualifier les médecins qui, au lieu de s'appliquer à les guérir, ont entrepris de les supprimer ? Ce sont des fous. Car on ne remplace pas à volonté, et ils n'ont pas remplacé « ces groupements tout faits et qui étaient l'œuvre accumulée de dix siècles, ces noms historiques et puissants dont chacun remuait des milliers de cœurs et associait des milliers de volonté..., bref cette petite patrie dont le culte instinctif est un premier pas hors de l'égoïsme et un acheminement vers le culte réfléchi de la grande patrie ». Nos départements, ces morceaux de provinces « découpés par des ciseaux de géomètre et désignés par un nom géographique tcut neuf, ne sont plus que des agglomérations factices d'habitants juxtaposés, ces assemblages humains n'ont pas d'âme » (2). Faibles, incapables d'entretenir une vie autonome, déjà trop petits en 1789, ils le sont, pour ainsi dire, devenus plus encore

pressément, sur ce point (•oiiiiiie sur tant d'autres, la \olonté formelle de leurs mandants. « Le dépouillement des cahiers des Etats-généraux montre que trois cents d'entre eux réclament le rétablissement d'assemblées provinciales investies de pouvoirs étendus. Et cependant l'Assemblée Constituante supprime radicalement par un vote la division territoriale léguée à la France par ses traditions et son histoire » (Loc. cit., 406).

(1) Il n'est question, dans les séances où l'Assemblée constituante discute sur la nouvelle division du royaume, que de détruire l'esprit de province. Cette expression se trouve une fois dans la bouche de Mirabeau et deux fois dans celle de Thouret. Cest, dit ce dernier, « un bien réel et inappréciable de détruire l'espi-it de province, (|ui n'est, dans l'Etat, qu'un esprit individuel, ennemi du véritable esprit national » (Séances des 9 et 10 novembre 1789).

(2) Les Origines de la France contemporaine, le Héf/ime mo' derne, I, 396.

DE FRÉDÉRIC LE PLAY 25l

aujourd'hui que la facilité et la rapidité des comuiunicatious se sont si prodigieusement accrues.

Cependant le temps a accompli, quoique très imparfaitement, son œuvre. « 11 a déposé un peu de terre végétale sur la circonscription artificielle du département. Quelques souvenirs, des intérêts, un commencement de tradition se sont fait jour, et la sève détournée du vieux tronc s'est reportée vers la souche nouvelle » (i). Il ne faut pas que nous la desséchions à notre tour. Conservons les départements pour respecter les droits acquis, mais groupons les en provinces pour ranimer, dans des circonscriptions plus étendues et plus puissantes, la vie, l'initiative et les entreprises locales (2). Sous le contrôle du gou-

(1) Programme de gouverne ment et d'organisation sociale d'après l'observation comparée des divers peuples, par un groupe déconomistes, avec une lettre préface de M. F. Le Play, p. 259. Ce livre, qui s'inspire des idées de Le Play, les résume et parfois les modifie avec beaucoup de précision et de clarté.

[t] Le Play a esquissé le projet d'une division de la France en 13 provinces (la Ré forme sociale, III, 613).— M. Foncin demande qu'il soit créé 31 ou 32 régions {Les pays de France, p. 39).

Diverses propositions de loi ont été présentées sur cette matièi-e. notamment par M. Hovelacque 129 mai 1890), M. Beauquier i7 juin 1890), M. de Ramel et 29 de ses collègues (9 juillet 1898). Je détache de cette dernière le passage suivant ; a La décentralisation s'impose aussi bien au point de vue économique ({u'au point de vue historique. Nous avons maintenant 37.800 kilomètres de routes, 1 500. UOO kilomètres de chemins vicinaux, 42.000 kilouiètres de voies ferrées, qui permettent de traverser la France dans une sécurité aussi grande que possible, du Nord au Midi et de l'Est à lOuest, en moins de vingt-quatre heures. La poste, dont le service va sans cesse se perfectionnant, permet aux administrateurs et aux administrés de se tenir en contact journalier par correspondance. Le téh'graphe ef le téléphone donnent la possibilité de communiquer en quel(]ues secondes d'un bout de la France à l'autre. Les découvertes de la science rapprochent et rapprocheront encore de plus en plus les extrémités du centre, et supprimeront pour ainsi dire les distances. La nécessité du morcellement administratif, au point de vue des communications, est pa.ssée à l'état de légende... Tandis que les 52U.000 kilomètres carrés de notre teri-itoire sont divisés en 8i5 unités administratives ou départements, l'Autriche-Honerie

verneur, placé, comme représentant, à la tête de chaque province, un directoire nommé par lui et un conseil général élu par les cantons, administreraient les départements. A la province seraient rattachés divers services, au premier rang desquels il conviendrait de mettre les tribunaux supérieurs et les Universités. Entln les départements deviendraient, à l'exemple des comtés anglais, des circonscriptions purement rurales. Les villes en seraient détachées et posséderaient, comme les boroughs, une représentation entièrement distincte.

Mais la première condition, pour réveiller la vie locale en France, depuis la commune jusqu'à la province, c'est de constituer à chaque groupement des ressources indépendantes. Aujourd'hui les départements, les villes, et surtout les petites communes rurales sont tributaires de l'Etat pour leurs chemins, leurs ponts, leurs écoles, etc. « Elles sont transformées en solliciteuses vis-à-vis du pouvoir central. C'est un vasselage, plutôt même un servage, presque un esclavage auquel elles sont rivées. La dépendance et la servitude électorale en ressortent » (1). Il serait donc essentiel que les communes, les cantons, les départements, les provinces reconstituées prissent à leur compte les dépenses locales, sauf une réduction équivalente des taxes foncières levées par l'Etat. Celui-ci n'y perdrait rien, puisque ce qu'il cesserait de percevoir à titre d'impôt, il cesserait de le verser à titre de subvention. Quant aux pouvoirs locaux, ils seraient affranchis de cet esclavage qui les paralyse et parfois les déshonore. « A partir du moment où elle disposera seule de l'impôt foncier, la province aura conquis deux avantages inappréciables : elle remédiera avec le concours de tous les intérêts aux injustices criantes que pré-

n'en compte que 21 pour 622.560 kilomètres carrés ; l'Allemagne 26 pour 530.000 kilomètres ; et les Etats-Unis, 48 seulement pour l'immense superficie de leurs Etats et Territoires ».

(1) Paul Lerov-Beaulieu, L'Etat 7nnderne et ses fonctions, p. 166.

DE FRÉDÉRIC LE PLAY 25îi

seule aujourd'hui, au détriment, des territoires pauvres, l'assiette de cet impôt; elle sera enfin en possession des vraies libertés locales. Une commune n'est pas libre, en efïet. quand elle est forcée de laisser prendre à grands frais par les agents du lise des sommes inutiles à l'Etat, puis contrainte d'aller au loin en mendier la restitution auprès des bureaucraties centrales. Un peuple libre n'a point à implorer les faveurs de l'Etat. 11 ne demande au pouvoir souverain que le règne de la paix sociale; et pour voir garantir ce bien suprême, il livre sans hésiter son sang et son épargne ! » (1).

Une autre erreur grave est celle qui cherche les garanties d'une bonne gestion des affaires locales dans des colonies de fonctionnaires étrangers, et qui lie leur avancement à un changement de résidence. Le Play rappelle avec raison que les i)euples modèles s'inspirent de principes opposés : ils trouvent ces garanties dans la surveillance qu'exercent sur des fonctionnaires originaires du pays même les populations au milieu desquelles ils ont grandi, et dans l'avancement sur place. En Angleterre, c'était, à une époque récente, exclusivement parmi les propriétaires du sol que le souverain désignait tout le personnel administratif et judiciaire du comté. Depuis 1888, un conseil électif est chargé des fonctions administratives, mais le lord lieutenant, chef de la milice et de la magistrature ; le sheriff, gardien de la paix du roi; les magistrates, préposés à la justice, sont tous encore choisis par la couronne sur la liste des propriétaires fonciers payant une certaine taxe. En Prusse^ les fonctionnaires supérieurs, notamment Vamttnaîiîi, chef du baillage ou canton ; le landrat,

(1) La lîèfnrme sociale, III, 525.

Lo IMav. io

chef du cercle ou arrondissement, sont toujours nommés, le premier par le président supérieur de la province, le second par le Roi, parmi les propriétaires notables de la circonscription.

Cette règle de la localisation des fonctions publiques est directement contraire à celle qui prévaut chez nous. « On dirait, écrivait le duc Victor de Broglie, que la France est un pays conquis par son administration : point de localité où les fonctions publiques soient gérées par les indigènes ; point de localité où les fonctions publiques persistent dans les mêmes mains et se perpétuent dans les mêmes familles. Notre régime, c'est l'opposé du self-govertiment. Nos administrateurs, ce sont les Anglais dans l'Inde ou les Autrichiens en Lombardie » (i).

Enfin il serait temps d'introduire en France une judicieuse et libérale méthode qu'applique la sage Angleterre. Certaines lois y sont simplement facultatives [adoptive ou permissive acts). Le Parlement ne les impose pas, mais les propose aux autorités locales, lesquelles sont libres de les adopter ou non. Cette pratique n'est pas entièrement inconnue chez nous, mais on l'y a bornée jusqu'ici à des matières peu importantes (2), 11 conviendrait de l'étendre, et, par exemple, de jeter immédiatem.ent les bases de la nouvelle organisation communale et cantonale là où les populations intéressées en feraient la demande. « Il faut cesser de sacrifier notre race à nos déplorables formules d'uniformité. Nous devons entin sortir de ce cercle vicieux dans lequel une commune ne peut commencer

(1) Duc Victor de Broglie, Vues sur le gouvernement de là France, p. 97.

(2) Ainsi le décret du 26 mars 1852, relatif aux rues de Paris, et qui fixe les règles de rahgaement,du nivellement, etc., porte (article 9) : « Les dispositions du présent décret pourront être apphquées a toutes les villes qui en feront la demande, par des décrets spéciaux rendus dans la forme des règlements d'administration publique a.

bÈ FRÉDÉRIC LE t'LAY 256

sa réforme que le jour où la France entière sera complètement réformée » (1).

Chez tous les peuples on trouve plus ou moins la di'mocratie dans la commune, où tous les propriétaires possèdent ou contrôlent le pouvoir municipal : Varistocratie dans la province, où les habitants sont représentés par leurs chefs naturels ; la monarchie dans l'Etat, où un chef unique, soit héréditaire soit élu, exerce, avec le concours de deux Chambres législatives, la souveraineté.

Six services correspondent, pour TEtat, à l'exécution de six devoirs principaux : 1" en ce qui touche la paix intérieure, choisir les agents et les gouverneurs de province les plus dignes ; les maintenir, par un contrôle sévère dans l'accomplissement exact et consciencieux de leurs fonctions ; i'^ entretenir de bons rapports avec les nations étrangères, en donnant Texempie d'un respect scrupuleux pour le droit des gens ; 3" organiser une armée qui défende la frontière continentale contre les agressions du dehors ; i^ organiser une flotte militaire qui défende la frontière maritime et protège les nationaux sur toutes les mers ; 5'' favoriser l'émigration jusqu'à ce que les colonies puissent prendre ce soin et se suftire ; ô'' enfin fonder tous ces services sur un bon régime financier.

Je ne veux retenir ici que les considérations judicieuses par lesquelles Le Play montre l'excellence du régime politique et administratif anglais en ce qui touche la responsabilité des fonctionnaires et la gestion des finances publiques.

Chez nous, tous les agents, même ceux qui occupent le sommet de la hiérarchie, se meuvent, anonymes et irresponsables,

1) La lîéforme sociale, III 551.

à l'ombre du ministre. Il signe leurs rapports, prend à son compte leurs conclusions, endosse leurs erreurs. 11 est censé les diriger ; en fait, ce sont eux qui le dirigent. Chez nos voisins, les fonctionnaires, placés à la tète de chaque service, sont responsables de leurs actes soit devant le pouvoir qui les nomme, soit devant les tribunaux. Le contrôle des ministres ou des commissions supérieures et les arrêts des juges préviennent ou répriment efficacement tous les abus d'autorité. Oue résulte-t-il de ce système, qui est, on le voit, l'opposé du nôtre ? C'est qu'un ministre ne s'occupe guère des services placés dans un département que pour en nommer les chefs. Il ne s'impose jamais l'absorbant et stérile labeur qui consiste à signer des centaines de décisions dont les motifs et l'objet même lui resteraient inconnus. Rien ne l'empêche donc de réserver tout son temps pour l'étude des questions importantes dont l'heureuse solution peut marquer honorablement son passage aux aft'aires. L'Angleterre ne fait d'ailleurs qu'appliquer ici à l'administration publique la pratique que suivent, dans leurs entreprises privées, ses grands commerçants et ses grands industriels. Le secret de leur puissance se trouve dans une intelligente division des pouvoirs et dans de larges délégations d'autorité, qu'ils mesurent aux résultats obtenus par chaque chef de service. Pour résumer d'un mot ce système, on peut dire que, dans la vie publique comme dans la vie privée, l'honneur du bien et la responsabilité du mal appartiennent, en Angleterre, à quiconque exerce une part d'autorité.

La supériorité de cette conception s'y révèle notamment dans l'administration financière. Celle-ci n'est pas classée comme un simple département ministériel. Pourvue d'une organisation très spéciale et placée au-dessus de tous les autres services, elle est considérée comme le nerf du pouvoir exécutif. « L'opinion publique, dit M. Stourm, favorise d'un assentiment unanime cette préséance accordée à la Trésorerie {Treasury). Elle y voit une garantie pour le maintien du bon ordre tinancier,une

barrière salutaire élevée contre les empiétements coûteux et inconsidérés des ministres dépensiers. En un mot, elle juge très sagement que la prospérité financière constitue le bien le plus précieux, l'intérêt vital du pays, et que, dès lors, il convient d'assigner le premier rang à ceux qui sont chargés de la sauvegarder » (1).

La Trésorerie centralise, au point de vue tlnancier, l'action du cabinet. Elle comprend cinq hauts commissaires et trois membres de la Chambre des communes. Le premier Lord de la Trésorerie, qui est en même temps le premier ministre et l'un de ces commissaires, la dirige (2). Il préside personnellement à tous les actes qui ont un caractère politique, et il use de sa haute influence pour subordonner les tendances administratives des ministres et des chefs de service à la nécessité de maintenir un large excédent des recettes sur les dépenses. Le second commissaire est le Chancelier de l'Echiquier. Exempt, comme son chef le premier Lord, du soin des détails, il a pour rôle essentiel de dresser un budget en équilibre. Ces deux ministres sont assistés par trois autres commissaires et par deux fonctionnaires d'un rang élevé, jouissant d'une grande autorité personnelle et membres aussi du Parlement. L'office de la Trésorerie est d'assurer, d'une part, la rentrée des recettes et de centraliser, d'autre part, l'ordonnancement des dépenses.

Le vice actuel de notre régime financier ne vient pas des abus qui ont existé à d'autres époques. Il dérive surtout du faux principe qui fait peser sur l'Etat le poids de services utiles, agriculture, commerce, industrie, travaux publics, enseignement, etc., mais qui, en Angleterre, sont à la charge des familles, des associations libres ou des autorités locales. La

(i) Stourm, le Budget, o« édit., p. 91.

{t\ Le premier Lord de la Trésorerie est presque toujours le chef du cabinet. Cette règle n'a pas souffert d'exception de 1806 à 1885.

pratique, en France, n'est pas meilleure que le principe. Depuis longtemps aucun homme politique n'y a eu la responsabilité effective du budget de l'Etat. L'équilibre en est, de plus, inévitablement détruit par deux causes : d'une part, le droit que possède chaque ministre de dresser le budget et d'ordonnancer les dépenses de son administration ; d'autre part, une initiative parlementaire éhontée qui ne cherche, dans la discussion du budget, qu'une occasion do réclames et de surenchères électorales. Tout le monde sait, ou pour mieux dire, nul ne peut savoir exactement, sauf un très petit nombre d'initiés, où en est aujourd'hui, sous l'action de ces procédés anarchiques, la situation financière de notre pays.

1,'Angleterre, ennemie de la centralisation là où il est possible de s'en passer, l'applique au régime des finances publiques, où elle la juge nécessaire. La France, qui en abuse et en souffre au delà de toute mesure, l'a bannie précisément, par une contradiction funeste, des services où l'éparpillement des attributions ne peut aboutir qu'au désordre, et où ce désordre est le plus grave. Notre ancienne monarchie, malgré de lamentables abus dans cette matière; avait eu une idée juste en déléguant au surintendant ou au contrôleur général des finances la haute main sur l'ensemble des services publics. En résumé, la leçon qui ressort du présent et du passé commanderait de placer au sommet de la hiérarchie financière trois autorités principales : le premier ministre, occupant la situation du contrôleur général des bonnes époques et dominant tous les services ; un ministre dressant le budget; un conseil supérieur de la trésorerie surveillant, sous leur direction, la rentrée de toutes les recettes et l'ordonnancement de toutes les dépenses (i).

(1) M Stourm, dont Le Play avait lui-mOme attiré l'attention sur cetto partie de la Réforme sociale, a entièrement adhéré aux observations qu'elle contient. « Ces vérités écrites en 1864, dit-il, sont toujours des vérités. La suite des événements n'a fait que justifier, chaque jour davantage, les conclusions am-

Les chapitres où Le Play traite des autres réformes à introduire dans le gouvernement central, de l'organisation de la magistrature, des attributions du chef de l'Etat, abondent en aperçus justes et profonds, mais une telle étude m'entraînerait trop loin. Les pages où il examine la question de la souverai-

quelles aboutissait la claire vue de Le Play ». Il montre que deux grands ministres de l'ancienne monarchie, Sully et Colbert, exercèrent sur l'ensemble des services publics, l'un comme surintendant des finances, l'autre comme contrôleur général, une domination analogue à celle qu'a conservée de nos jours, en Angleterre, le premier lord de la Trésorerie. C'est grâce à ce système que Sully put, après une longue période de troubles intérieurs, rétablir l'ordre dans le royaume et accumuler :2l millions dans les caisses de la Bastille. Quant à Colbert, « maître des fonds, il Tétait en même temps et par leur moyen même, des hommes et des choses... Dès qu'il perd cette puissance suprême, les finances périclitent ».

M. Stourm ajoute : « Pour défendre sa position, le ministre des finances a besoin de dominer les terrains avoisinants, sans quoi les assaillants le serrent de trop près, il est tourné et la place est prise » . On a souvent réclamé, chez nous, la création d'un « Conseil des finances composé des principaux chefs de service du ministère, d'inspecteurs généraux des finances et même éventuellement de personnes notables étrangères a l'administration : sa mission consisterait à éclairer les résolutions importantes du ministre, à étudiei' plus à fond que celui-ci ne peut le faire lui-même, les questions spéciales, à donner, en un mot, à sa respon.'^abilité, un point d'appui solide ».

L'institution de ce conseil a été demandée notamment par le marquis d'Audiffred {Système financier de la France), par M. Stourm lui-même (Revue la Beforme sociale, 188i, I, 105) et par M. Alfred Neymarck (De la nécessité d'un conseil supérieur des finances, 1874, et Journal des économistes, octobre 1886).

« Cette réforme, conclut M. Stourm, n'a pas encore été réalisée. C'eût été cependant une des plus simplt.^s et des plus efficaces à mettre en pratique, surtout dans ce temps de mobilité ministérielle o (Revue la Réforme sociale, 1889, II, :245, et Stourm. le Budget, o" édit., paragraphe intitulé : Le Ministre efes finances].

2fi0 NOTICE SUR LA DOCTRINE

nêté, écrites pour la première fois en 4864, sous l'Empire, revues uïie dernière fois en 1878, vers la fin du septennal, s'appliquent d'ailleurs à un ordre de choses qui, en grande partie, n'existe plus. Sur cette matière, Le Play s'est toujours exprimé avec beaucoup de discrétion. Ce n'est pas seulement parce qu'il participa aux plus hautes fonctions, comme ingénieur et inspecteur général des mines, conseiller d'Etat, sénateur, car il ne se montra pas moins réservé après 1870, lorsqu'il eut cessé d'appartenir aux hiérarchies et aux corps officiels. Quoiqu'il ne cachât pas sa préférence pour les formes traditionnelles de la souveraineté, il était, en principe, ennemi des violences et des révolutions, et incliné, comme tel, à s'accommoder du régime établi, sauf à l'améliorer par les voies légales et pacifiques.

D'autre part, conviant les hommes de tous les partis à s'unir avec lui afin de réaliser les réformes qu'il tenait pour essentielles, il s'était fait une loi de ne pas les froisser par des vues politiques exclusives. Sans méconnaître, en effet, l'importance que peut avoir sur les destinées d'un pays la nature de son gouvernement, il attachait beaucoup plus de prix à l'organisation de la famille et de la propriété. Il croyait qu'aucune souveraineté ne peut se fonder solidement sur ces bases nécessaires de toute société, lorsqu'elles sont chancelantes, et qu'au contraire elles appellent d'elles-mêmes, dès qu'elles sont raffermies et stables, l'institution suprême qui, en les garantissant, achève et couronne l'édifice politique. « J'ai démontré, écrit-il au terme de son grand ouvrage sur la Réforme sociale, que les maux de la France viennent des erreurs nationales et non des formes du gouvernement. Quand cette vérité sera devenue vulgaire, nous serons à moitié guéris. Nous exigerons moins de nos gouvernants, à mesure que nous deviendrons plus sévères pour nousmêmes. Nous serons satisfaits de tout pouvoir qui. s'abstenant du mauvais exemple et maintenant la paix publique, rétablira dans les esprits le calme dont nous avons besoin pour mettre nos enfants dans une voie meilleure que celle d'où nous ti'avons

pu sortir. Xous n'attendrons plus que le gouvernement travaille à notre salut : nous lui demanderons seulement d'abroger les lois édictées par la Terreur contre la religion, la propriété et la famille ; puis, rentrés ainsi dans la tradition des peuples civilisés, nous prierons Dieu de rendre noli-e liberté féconde et nous tâcherons de nous sauver nous-mêmes » (1).

(1) La Réforme sociale, III. 611.