LIVRE TROISIÈME

De l’organisation administrative du département de la Seine et de la ville de Paris sous le Consulat et l’Empire. — Le préfet de la Seine et l’Empereur. — Le préfet de la Seine et le conseil général. — Le préfet de la Seine maire de Paris et le conseil municipal. — Le préfet de la Seine et le préfet de police.

Avant d’embrasser dans un résumé rapide l’œuvre immense à laquelle Frochot eut l’honneur d’attacher son nom, il faut rechercher ce qu’était le préfet de la Seine sous le Consulat et l’Empire , quelles ressources et quels obstacles les lois nouvelles, la nature du gouvernement et le caractère de Napoléon apportèrent ou opposèrent à l’accomplissement de sa tâche. C’est le seul moyen de rendre une équitable justice à l’homme qui, du labeur, du bon sens, de l’honnêteté, fit des qualités supérieures, et qui sut, en douze années, réorganiser et restaurer les services publics du département de la Seine et de la ville de Paris.

Traçant les devoirs et les fonctions des préfets, le ministre de l’intérieur, Lucien Bonaparte, disait, le 2i germinal

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an VIII (14 avril 1800) : « Les préfets sont chargés par le « gouvernement d’administrer sous ses ordres, dans l’élen- « due de leur département ; ils sont les organes de la loi et « les instruments de son exécution. » Ainsi le préfet était l'organe de la loi, le chef d’un département, l’agent du gouvernement. A la tête de l’État, la constitution de l’an VIH avait établi un premier consul. A la tête du département, la loi de pluviôse avait placé un préfet. A tous les degrés de la hiérarchie administrative , le dix-huit brumaire avait constitué un homme pour assurer le maintien de l’ordre et de la paix publique.

Frochot avait reçu le titre de préfet général. Dans une circulaire du 8 floréal an VIII (28 avril 1800), le ministre de l’intérieur relève et critique ce litre : « J’ai remarqué « dans plusieurs adresses de préfets les mots de préfet géné- « ral. Il est possible que ceux qui ont pris ce titre aient été « induits en erreur par l’expédition qui a été délivrée à « quelques-uns de l'arrêté de leur nomination. Quoi qu’il en « soit, il est contraire au § Ier du titre II de la loi du 28 plu- « viôse, qui a établi un préfet seulement par département, et « la commission délivrée à chacun de vous ne porte que le « titre de préfet. » Doit-on accepter aveuglément la circulaire du ministre de l’intérieur, et ce titre de préfet général fut-il donné par étourderie? On peut croire qu’il répondait soit à la hiérarchie du préfet (préfet général) et des sous-préfets (préfets particuliers), ou mieux, à cette idée d’une inspection supérieure que les membres du conseil d’État remplirent dans le cours de l’an VIII et de l’an IX. Au lieu d’une inspection temporaire , le préfet général eût probablement exercé sur un certain nombre de départements une surveillance perpétuelle. A cette pensée, se rattacheraient la mission de Lacuée , conseiller d'Étal , dans les sept départements de la

première division militaire , les conférences administratives de l’an IX et le discours que Frochot adressa au premier consul, en lui présentant les six préfets de la première division (1). D’ailleurs, le titre de préfet général disparut, et le titre de préfet de la Seine, s’il assura quelquefois une prééminence morale, ne constitua jamais sur les autres préfets une supériorité hiérarchique.

La substitution d’un conseiller d’État inspecteur d’administration au préfet général paraîtra une conception d'autant plus naturelle que le conseil d’État venait d’obtenir, sous le Consulat, et devait conserver sous l’Empire la direction générale de l’administration. Non-seulement il devait éclairer, mais guider, contrôler, appliquer l’administration. Les ponts et chaussées, le trésor public, les cultes, l’enregistrement et les domaines, l’instruction publique, la dette publique, la comptabilité des communes, les douanes, la caisse d’amortissement, les droits réunis, les postes, la police reçurent tour à tour, de la main du premier consul ou de l’Empereur, des directeurs généraux membres du conseil d’État. Du moment que les services les plus importants de l’administration furent directement et spécialement confiés à des membres du conseil d’État, il parut naturel que tous les chefs des grands services administratifs fussent aussi membres du conseil d’État. Les ministres y eurent entrée et voix délibérative en l’an X, le préfet de police en l’an XI, et

(1) • Rassemblés par vos ordres sous les yeux d’un magistrat respectable, « ils s'estiment heureux, dit Frochot en l’an IX, d’avoir pu s'éclairer de ses « lumières et étudier sous lui les vrais documents de l'administration, inspi- « rés par l’amour du bien public et médités par la sagesse. C'est à ce ma- « gistrat, Citoyen consul, qu'il appartient de vous parler du succès de votre

* zèle, ou du moins des espérances qu'il en peut concevoir. Pour nous, il

* ne nous appartient que de protester devant vous de notre absolu dévoue- < ment à un gouvernement qui est à la fois l'orgueil et l’espoir de la

* France. » Pap. Frochot.

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le préfet de la Seine en l’an XII. Le conseil d’État devint le grand conseil administratif de l’Empire. Siégeant aux Tuileries, près du cabinet de l’Empereur, qui la présidait quelquefois et la consultait souvent, celle illustre assemblée semblait être l’état-major d’une armée civile. De même qu’en temps de guerre les généraux faisaient manœuvrer les corps d’armée sous les ordres des maréchaux et sous le regard de l’Empereur, de même, en temps de paix, les conseillers d’État, sous les ordres des ministres et sous les yeux de Napoléon, dirigeaient les services publics. Frochot, dans cet état-major, représentait Paris, et comme Paris prenait de jour en jour une place plus importante dans les pensées, dans les projets, dans les rêves de l'Empereur, la situation de Frochot ne cessa de grandir au milieu de ces projets et de ces rêves. Nommé membre du conseil d’État en service ordinaire hors sections, le 28 mai 1804 , créé comte le 1" mars 1808, grand-officier de la Légion d’honneur le 3 décembre 1809, le préfet de la Seine était, en 1810, un des grands fonctionnaires de l’Empire.

Il faut s’arrêter sur cette date de 1810. Elle marque dans l’histoire de l’administration française; elle marque surtout dans l’histoire de la préfecture de la Seine. Le 6 janvier, l’Empereur tenait un conseil d’administration. « Le ministre « de l’intérieur, dit-il, apportera au prochain conseil un projet « de règlement perfectionné pour l’abonnement des dépenses « des préfectures et sous-préfectures, travail qui n’a jamais « été fait. Il divisera les préfectures en trois, quatre ou cinq « classes. 11 proposera ce qu’il est juste d’accorder à chaque « préfecture, pour que les préfets ne fassent aucun bénéfice « sur les abonnements, sauf à augmenter les traitements « des préfets, si cela est nécessaire. On n’accordera aucune « dépense imprévue. Pour les dépenses des préfectures et

« des sous-préfectures, on considérera la population, la « richesse ou la pauvreté des départements. Un préfet de la « Seine et un préfet des Basses-Alpes sont deux individus « très-différents, quoiqu’ils aient le même titre. Le préfet de « la Seine est une espèce de ministre , tandis que celui de « Digne est une sorte de sous-préfet. On fera une véritable « carrière de l’administration en classant les préfectures et « en établissant des degrés qui offriront des chances à l’avan- « cernent et un but à l’ambition (1). » Les instructions de l’Empereur furent converties en décrets. Le préfet de la Seine reçut un traitement de cent mille francs, ou, pour mieux dire, le préfet de Paris devint « une espèce de ministre ».

Premier consul ou empereur, en 1800 ou en 1813, Bonaparte ou Napoléon ne parla jamais que du préfet de Paris. Cette distinction invariablement soutenue et poursuivie entre le préfet de la Seine et le préfet de Paris répondait dans sa pensée à la double administration dont Frochot était le chef unique. Si l’Empereur devait s'approprier le budget du préfet de Paris, il abandonna le budget du préfet de la Seine au ministre de l’intérieur. Jamais la situation exceptionnelle du préfet de Paris ne troubla la hiérarchie constituée par les lois dans l’administration du préfet de la Seine. Le préfet de la Seine continua de traiter les affaires, suivant leur nature, avec les divers ministres et même avec les conseillers d’État chargés d’un service spécial. Le préfet de Paris devait un jour les traiter directement avec l’Empereur.

Dans le département de la Seine, ou trouvait, comme dans

(I) Arch. de l'Emp. Procès-verbaux du conseil d'administration, t. H, p. 26.

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les autres départements, un préfet, un secrétaire général, un conseil de préfecture et un conseil général, des sous-préfets et des conseils d’arrondissement. Un des sous-préfets résidait à Sceaux, et l’autre à Saint-Denis.

Le conseil général, composé de vingt-quatre membres nommés par le premier consul, répartissail les contributions directes entre les arrondissements communaux, délibérait sur les demandes en réduction, déterminait, dans les limites fixées par la loi , les centimes additionnels qui devaient constituer l’actif du budget départemental , vérifiait les comptes du préfet et formulait ses vues et ses vœux sur toutes les parties de l’administration.

Il est curieux de voir avec quelle déférence on commença par traiter ce conseil général , et quelle haute idée en avaient le préfet, le ministre et le premier consul. Le 1" thermidor an VIII (20 juillet 1800), le conseil général, s’étant réuni pour la première fois, résolut d’inaugurer ses travaux en rendant une visite solennelle au chef du gouvernement. Il fut reçu aux Tuileries le 5 thermidor (24 juillet), et dressa procès-verbal de cette réception :

« A deux heures, le conseil général avec le préfet s’est transporté « en corps et a été introduit chez le premier consul.

« Le président, parlant au nom du conseil, a exprimé au premier « consul la satisfaction que le conseil général avait éprouvée en voyant « que l'époque de sa réunion avait été signalée par des actes précur- « seurs de la paix, que c’était sous les auspices d’un armistice conclu « entre la France et l’Autriche que s'était ouverte la carrière de ses « travaux; que la paix générale, effet si désirable de la cessation des « hostilités, en môme temps qu’elle serait le prix de «on courage et de u celui des armées françaises, était aussi la perspective la plus capable « d'encourager le conseil à poursuivre des travaux dans lesquels il # n'est soutenu que par le désir de concourir avec le gouvernement « au rétablissement de l'ordre, de l’économie et de la fortune publique.

« Le premier consul, en agréant ces vœux, a témoigné le désir que « le conseil général du département eût toute l'étendue de temps et de

a pouvoir nécessaire pour remplir sa destination. Il a observé que le « conseil général du département était dans l'ordre de la constitution « un contre-poids naturel à l’autorité du préfet, qu’il devait être l’œil « du gouvernement comme le préfet en était le bras , qu’il devait par a cansé/pteut exercer sa vigilance non-seulement sur tous les actes de b l’administration, mais encore sur tous les abus et les défauts de l’ordre b public, et se rendre l’organe de ses concitoyens dans l’émission et la « publication de tous les vœux, de tous les projets, de toutes les vues qui b peuvent tendre à l’amélioration de la chose publique , qu'il convenait a que le conseil général séant à Paris offrit & tous les conseils des a autres départements une sorte de règle et de type de conduite. De a là résulteraient dans toute la République cet accord et cette unité de a mouvement, si difficiles à obtenir d’une institution naissante qui a ignore nécessairement sa nature et l’étendue de scs rapports ; qu'enfin, a si le terme assigné à la durée de sa session était insuffisant, il a adresserait au conseil d'Etat une demande en prolongation (4). »

Ces paroles furent confirmées en maintes occasions par les déclarations respectueuses de Frochot, et spécialement en l’an IX par un arrêté et une circulaire de Chaptal, ministre de l’intérieur. Chaptal déclarait que le conseil général, répartissant l’impôt et fixant les dépenses départementales, est un corps administratif, mais qu’au moment où il envisage l’état et les besoins du département , il devient une représentation départementale. Dans la circulaire du 16 ventôse an IX (7 mars 1801), Chaptal est plus explicite. 11 recommande au conseil général de surveiller la conduite administrative des préfets : « L’audition des comptes du préfet , « disait-il, n’est pas une simple formalité : elle doit établir « qu’aucune somme n’a été excédée et n’a reçu une deslinaa lion différente. » On ne pouvait dire plus nettement que le rôle du conseil général était important et sérieux.

Quel spectacle! Quelles fécondes années que les trois premières années du siècle, que les années du Consulat! Chacun

(1) Arch. de l’Emp. et de la Préf. de la Seine. Procès-verbal du conseil général, session de l'an VIII.

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alors est vraiment sincère dans son désir de rétablir l’ordre. Chacun voit le bien public dans le jeu régulier de la Constitution ; mais tout change avec le temps : la Constitution s’évanouit, et le despotisme du génie chasse du gouvernement et de l’administration l’esprit de la loi. Il était inévitable que les corps délibérants reçussent le contre-coup de ce débordement d’autorité. « Les devoirs des conseils géné- « raux, écrivait l’Empereur le 6 janvier 1808 , se bornent à « faire connaître comment les lois sont exécutées. Ils sont « autorisés à représenter les abus qui les frappent soit dans « les détails de l’administration , soit dans la conduite des « administrateurs, mais ils ne doivent le faire qu’en consi- « dérant ce qui est ordonné par les lois et par les décrets « comme étant le mieux possible. Lorsqu’ils s’érigent en petits « législateurs, ils font une chose aussi déplacée qu’une cour « d’appel qui, au lieu d’appliquer la loi perdrait son temps à la « discuter et à en proposer une autre (1). » Comment l’autorité du conseil général n’aurait-elle pas été surveillée et réduite? Déjà s’était ouvert dans le budget départemental un déficit contre lequel Frochol et le conseil général n’avaient cessé de protester, et voici qu’en 1809 le ministre de l’intérieur présente à l’Empereur un travail sur les dépenses variables de 1810, sans le concours des conseils généraux! Le 22 décembre 1812, M. de Montalivet ordonne aux préfets « pour « éviter les retards qu’entraînerait une nouvelle réunion des « conseils généraux, d’établir incontinent les budgets sans « le concours de ces conseils. » Au déclin de l’Empire, le ministre maniait les budgets des départements comme l’Empereur maniait depuis longtemps les budgets des principales communes. Le conseil général d’un département ne faisait

(1) Bignon, Itist. de France sous Napoléon, U VIII, p. ua.

plus, suivant la belle parole du premier consul, « contre-poids à l’autorité du préfet. » Préfet et conseil général ne comptaient pour rien dans cette balance des pouvoirs où l’Empereur avait jeté le poids de sa volonté.

La législation suffit pour marquer le rôle et l'attitude du préfet de la Seine ; mais le préfet de la Seine était en même temps maire de Paris, et l’histoire seule peut nous révéler le caractère, les devoirs, les prérogatives du personnage que l’Empereur n’appelait pas le maire, mais le préfet de Paris.

Paris, chef-lieu du département de la Seine ! Quel contraste et quelle ironie! Quelle tête pour quel corps, et quelles révolutions dans cette tête? La France tout entière tremblait encore, en l’an VIII, au souvenir du 10 août 1792. La municipalité chassée de l’hôtel de ville, une commission insurrectionnelle usurpant le beau nom de commune pour le flétrir et le déshonorer, la Convention réduite à vaincre ou à périr, quel spectacle à jamais mémorable ! Le 9 thermidor, la Convention triomphe, la France triomphe avec elle, et, comme prix de leur victoire, la municipalité est abolie. La paix renaît. La Constitution de l’an III rétablit l’autorité municipale, pour la partager, dans les communes qui ont plus de cent mille âmes, entre plusieurs administrations que relie un bureau central. C’est ainsi que la loi du 11 octobre 1795 divise Paris en douze arrondissements et douze municipalités. Chacune de ces municipalités est composée de sept membres élus. Chacune d’elles conserve chez elle l'administration de la commune : mais un bureau central réunit la police et les subsistances. Les actes de ces administrations peuvent être annulés par le Directoire départemental, qui lui-même est à la discrétion du Directoire exécutif.

Après le 18 brumaire, la Constitution de l’an VIII et la loi

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de pluviôse, que devient la commune de Paris? La division en douze arrondissements est confirmée. A la place des municipalités élues, un maire et des adjoinls sont nommés. A la place du Bureau central et du Directoire départemental, deux maires, sous le nom de préfets : l’un pour l’administration proprement dite, l’autre pour la police. Le premier s’appelle le préfet de la Seine, le second le préfet de police. Les préfets, les maires, les adjoints sont les délégués du pouvoir exécutif. Entre ces délégués, la loi ne répartit pas l’administration : elle la reprend tout entière pour la conférer aux deux préfets maires , et ne laisser aux douze maires, successeurs des douze municipalités, que l’état civil et les bureaux de bienfaisance : en un mot, la commune est refaite dans son individualité, mais elle est frappée dans sa capacité. On la traite en personne morale, mais on la déclare personne incapable. A un incapable il faut un guide , à un mineur il faut un tuteur. A Paris, incapable et mineur, le gouvernement impose deux tuteurs : les deux préfets maires ; et comme les tuteurs doivent être éclairés et contrôlés par des hommes dévoués et désintéressés, le gouvernement charge le conseil général du département d’être le conseil municipal de la ville de Paris.

Le régime municipal de l’an VIII ne mettait pas la ville de Paris hors du droit commun. Si ce n’est que Paris conserve, pour l’état civil et les bureaux de bienfaisance, le cadre de ses douze arrondissements, si ce n’est que les préfets remplissent les fonctions de maire, et le conseil général les fonctions de conseil municipal, Paris, au point de vue des principes, ne se distingue nullement des autres communes de la France. Partout les maires et les conseils municipaux sont nommés par le gouvernement. Partout les communes sont mises en tutelle. L’exception de 1867 était la règle de 1800.

Si le régime municipal fut après le 18 brumaire altéré dans son essence par la nomination directe des municipalités , il était entravé dans son action bien avant le 1 8 brumaire , par les usurpations successives et la victorieuse audace du gouvernement. L’Assemblée constituante avait rendu au régime municipal une souveraine liberté; mais elle ne se borna pas seulement à proclamer le droit , elle voulut encore en surveiller l’exercice. Un ministère de l’intérieur, ou plutôt de l’esprit public, fut institué en 1790 pour diriger le mouvement des opinions dans le sens de la Révolution, et la conduite des affaires dans la voie de la constitution. Comme les fonctions ministérielles ne se composent pas d’abstractions, et que les hommes ont toujours le désir d’étendre leur influence, les ministres de l’intérieur, en prenant peu à peu la direction des opinions, prirent en même temps la tutelle des communes. Le gouvernement se réserva le droit d’autoriser les communes à prélever des centimes additionnels, plus tard à rétablir des octrois. Du droit d’autoriser au droit de régler lui-même, il n’y avait qu’un pas. La loi du 28 pluviôse, suivant la maxime que le gouvernement est administrateur suprême, permit au conseil municipal de proposer, mais enjoignit au préfet ou au ministre d’arrêter les budgets municipaux. Le budget exécuté et l’exercice achevé, le conseil municipal régla les comptes, sauf la révision de l’administration supérieure. Deux ans après, l’arrêté du 4 thermidor an X (23 juillet 1802) distingua les budgets dont le revenu était au-dessus ou au-dessous de vingt mille francs. 11 maintenait le principe de l’autorisation, mais il l’appliquait diversement. Les budgets audessous de vingt mille francs continuaient à être réglés par les préfets, mais les budgets au-dessus, et par exemple le budget de Paris, devaient être déférés par les préfets au

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ministre de l’intérieur, et par le ministre de l’intérieur au gouvernement, qui les fixait définitivement. Cette distinction entre les budgets de moins ou de plus de vingt mille francs avait pour but de créer, à côté du budget de l’État, un budget général communal, dans lequel le budget des grandes communes formait un chapitre particulier, et pour effet de mettre le règlement de la fortune publique entre les mains du gouvernement. Ce que l’arrêté de thermidor préparait, les décrets du 27 novembre 1 804 et du 12 août 1806 l’accomplirent.

En ordonnant que les budgets des communes ayant un revenu excédant vingt mille francs seraient expédiés avant le 21 janvier 1805 et lui seraient soumis après avoir été délibérés en son conseil d’État, l’Empereur substituait le conseil d’État au conseil municipal des villes les plus importantes, et se substituait lui-même au ministre de l’intérieur. 11 ne disait pas uniquement : « L’État, c’est moi. » Il faisait mieux : il prouvait qu’il était l'administration municipale : et si l’Empereur prétendait s’assimiler et finissait par absorber les municipalités de Lyon, de Bordeaux, de Lille, de Nantes, comment n’aurait-il pas jeté ses regards dominateurs sur Paris, sur Paris qu’il appelait « ma bonne ville de Paris, » et le même jour « la capitale de l’Europe? »

Les discours s’unissent aux faits pour marquer les étapes de cette nouvelle et pacifique conquête. En l’an VIII, Frochot dit au premier consul : « Heureuse entre toutes les cités, .« Paris va désormais vous posséder. » L’année suivante, en l’an IX, après le complot de l'Opéra : « Les autorités « administratives du département de la Seine et de la com- « mune de Paris vous expriment par ma voix l’indignation « profonde qu’elles ont ressentie à la nouvelle de l’attentat « médité contre votre personne. » Même formule en l’an X. Le 24 décembre 1801, le premier consul remercie le conseil

général du monument qu’il veut élever dans Paris à la gloire du vainqueur de Marengo : « Citoyens du conseil général du « département de la Seine , j’ai vu avec reconnaissance les « sentiments qui animent les magistrats de la ville de Paris. » Le 27 thermidor an XI (15 août 1802), le premier consul revenait de Belgique. Frochot dit encore : « La ville de « Paris, si longtemps privée de votre présence, voulait « signaler par d’éclatants témoignages de respect et de joie « votre retour dans le département de la Seine. Vous les avez « refusés. » Mais voici qu’en l’an XII, Frochot et le conseil général s’avisent d’offrir une épée «à Junot, qu’on enlevait au commandement de la ville de Paris. A cette nouvelle, le premier consul s’emporte : « Qu’on donne une épée au gé- « néral Junot, je n’y vois pas d’inconvénient ; qu’on en fasse « un récit simple, cela me paraît encore très-convenable. « Hors cela il n’y a que du ridicule. . . Puisque la chose est « faite , il faut donner le moins possible d’éclat à cette dé- « marche. L’épée peut être donnée au nom du conseil muni- « cipal plutôt qu’au nom de la ville de Paris. La ville de « Paris n’aurait lieu de donner une épée qu’à quelqu’un qui « aurait sauvé la ville (1) ! » Ne sent-on pas à ce mouvement, ou plutôt à cet accès de colère, que Paris est déjà la chose, le bien, la propriété de Napoléon Bonaparte? et en effet , l’an XUI arrive. Paris n’est plus la capitale de la République. Le premier consul est empereur. L’Empereur invite le corps municipal à la cérémonie du sacre : « Voulant donner « à notre bonne ville de Paris un témoignage particulier de « notre affection , nous avons pour agréable que le corps « municipal entier assiste à ces cérémonies. » Bien plus, il provoque , il accepte une fête donnée dans cet hôtel de ville

(1) Arch. de l'Emp. A. F. iv. 2956-ÏG.r).

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où il a hâte de venir, comme les rois ses prédécesseurs, recevoir les hommages de ses nouveaux sujets; et quand Frochot s’écrie ; « Sire, ce peuple, cette assemblée, ces magistrats, « ces murs, tout vous dit : Paris est retrouvé; oui, Sire, « Paris est retrouvé , et non pas seulement tel qu'il fut « autrefois, aimant jusqu’à son insu, dévoué par tradition, « fidèle par habitude, mais aimant, dévoué, fidèle par « reconnaissance; non pas tour à tour ardent et insouciant, « présomptueux et servile , mais éclairé par votre gloire sur « le caractère de la véritable grandeur , mais éprouvé par « de longues calamités , mûri par sa propre expérience , mo- « difié par la force de vos institutions, recréé en quelque « sorte par cette influence supérieure que le génie d’un grand « homme exerce sur son siècle ! » l’Empereur répond avec émotion ; « Messieurs du corps municipal , je suis venu au « milieu de vous pour donner à ma bonne ville de Paris « l’assurance de ma protection spéciale. Dans toutes les « circonstances, je me ferai un plaisir et un devoir de lui « donner des preuves particulières de ma bienveillance ; car a je veux que vous sachiez que dans les batailles , dans les a plus grands périls, sur les mers, au milieu des déserts a même, j’ai eu toujours en vue l’opinion de cette grande » capitale de l’Europe, après, toutefois, le suffrage tout puisa sant sur mon cœur de la postérité. » Il part, et du quartier général d’Augsbourg, il offre à sa bonne ville de Paris huit drapeaux et deux pièces de canon enlevés aux Autrichiens dans le combat de Wcrtingen. Ce n'est pas assez. Quand la grande armée rentre à Paris triomphante , non plus de Wertingen , mais d’Austerlitz, l’Empereur décide que la ville de Paris, par les mains de son premier magistrat, ornera de couronnes d’or les aigles des drapeaux français. Au retour de cette immortelle campagne, Napoléon lui-même répond à

Frochot, qui le harangue et le félicite : « 11 connaît tout « l’attachement que les habitants de sa bonne ville de Paris « ont pour sa personne, et il a senti qu’il n’était pas en leur « pouvoir d’ajouter par leurs démonstrations à l’opinion qu’il « en a conçue. » Aussi revient-il avec un sentiment sincère de plaisir et d’orgueil dans l’hôtel de ville qu’il a honoré de sa présence cinq ans auparavant. « Je me fais une fête, « dit-il en décembre 1809, de venir dîner dans la maison de « ma bonne ville et de lui donner par là un témoignage « éclatant de mon amour. Ses habitants doivent m'aimer, « et je crois à la sincérité de tout ce qu’ils me disent, parce « que leurs biens, leur intérêt et leur félicité sont dans mon « cœur. Présent ou éloigne , je pense souvent à ma bonne « ville pour lui donner tout ce qui lui manque et la mainte- « nir ainsi digne de moi et de mon grand peuple (1). »

On voit par quel concours d’événements, par quelle succession de lois, par quel enchaînement d’idées l’Empereur fut conduit à accaparer la direction supérieure des finances et des affaires de la ville de Paris. À vrai dire , les choses ne pouvaient se passer autrement. Celui qui était le maître de la France n’était-il pas le maître de Paris? Celui qui avait brisé deux constitutions pouvait-il reculer devant une fiction municipale ? Celui qui prenait toutes les capitales ne devait-il pas être jaloux de la sienne? C’est en février 1806 que Napoléon introduisit pour la première fois dans ses conseils d’administration l’examen du budget « de sa bonne ville. » Un ordre du 1 1 janvier 1808 fixa l’heure de ces conseils : onze heures ; le lieu : la salle du Trône ; les membres du conseil, le ministre d’Élal et le ministre de l'intérieur (2). Le mi-

(I) Moniteur universel, 1809. p. 1347.

(3) Arch. de l’Emp. Procès-verbaux du conseil d'administration, 1. Il (11 janvier 1808).

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nistre d'État, chef du service, était chargé de convoquer les personnes que l’Empereur avait désignées : ministres, conseillers d’État, maîtres des requêtes, ingénieurs, chefs de division ou de bureau. Après s’être livré à toutes les questions ou réflexions que lui inspiraient son infatigable prévoyance et son étonnante perspicacité , l’Empereur dictait ses résolutions et même ses décrets. Quant aux budgets de la ville de Paris (car peu à peu on en fit trois : le budget ordinaire, le budget extraordinaire et le budget du canal de l’Ourcq), ils étaient présentés avec la situation annuelle des recettes et des dépenses de chaque exercice, par le conseiller d’État préfet de la Seine ou par le ministre de l’intérieur. L’Empereur examinait ces étals et projets de budget, puis les renvoyait approuvés ou modifiés au ministre de l’intérieur, qui à son tour les renvoyait accompagnés d’un rapport au conseil d’État. Le conseil d’État, dont le préfet de la Seine et le préfet de police étaient membres, arrêtait une rédaction définitive. Cette rédaction était soumise de nouveau à l’Empereur, qui la décrétait ou l’autorisait.

Dans une semblable organisation, quelle place était réservée au conseil général faisant fonction de conseil municipal? On ne sait que répondre. Le hasard des circonstances ou le caprice du maître altérait ou respectait les prescriptions de la loi. De 1800 à 1806, le conseil général remplit les fonctions de conseil municipal et délibéra régulièrement sur le budget municipal ; mais de 1806 à 1815, il fut, dans le fond des choses, remplacé par le conseil d’État, tandis que l'Empereur, de son côté, remplaça le ministre. Le seul fait de la division des budgets portait une atteinte grave aux fonctions du conseil municipal. Le budget extraordinaire et le budget du canal de l’Ourcq , présentés par le ministre de l’intérieur avec le budget des ponts et chaussées, étaient

réglés directement par l’Empereur, sans l’intermédiaire du conseil municipal. Le budget ordinaire, à la vérité , était soumis au conseil; mais parfois il était arrêté, au moment même, où par un respect dérisoire des formes on le lui présentait. Le conseil donnait-il son avis ? On n'en tenait aucun compte. Des décrets particuliers modifiaient les budgets dans l’intervalle des sessions. Souvent, on convoquait le conseil de façon qu’il n’avait pas le temps de délibérer. Presque toujours, on lui communiquait le budget de la police si tard qu’il était obligé de l’enregistrer sans examen. Cette situation était pénible. Le conseil municipal la supporta noblement. Témoin sincère et même courageux des illusions et des erreurs de l’administration impériale , il sut dire son avis comme s’il devait être écouté , et ne compromit jamais, par un silence complaisant, les principes d’une bonne comptabilité et les véritables intérêts de la ville de Paris.

Quelle que fût la situation ou la conduite du conseil municipal, on peut affirmer que Paris n’eut pas de conseil municipal sous l’Empire, pas même de conseil municipal nommé. La loi de pluviôse disait : « Le conseil général du départe- « ment de la Seine fera fonction de conseil municipal. » Ainsi le préfet faisait fonction de maire. Ainsi le ministre et l’Empereur firent plus tard fonction de préfet. Tout dans l’organisation municipale de Paris était une pure fiction. Chacun l’avouait et les preuves en abondent. Le 15 août 1806, le corps municipal reçut le général Junol, nommé gouverneur de Paris à la place du prince Murat. Dans le procès-verbal de cette cérémonie, les membres du conseil général furent nommés après les maires , et les adjoints après les membres du conseil général. Un débat s’engagea. Les membres du conseil général soutinrent « que Paris ne ressemblait pas

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aux autres communes , qu’il n’y avait pas de conseil municipal à Paris, que les membres du conseil général en remplissaient les fonctions, et que comme membres du département ils ne devaient pas céder le pas aux maires. » Les maires répondaient : « On doit garder le rang de la fonction qu’on remplit. Quand le conseil général fait fonction de conseil municipal , il est conseil municipal. Or, le maire , les adjoints ont toujours le pas sur le conseil municipal, et à Paris, le préfet est maire, les maires sont adjoints, et les adjoints des sous-adjoints. » Dans la session de 1809, le conseil général affirma et développa sa théorie. « Le conseil général est toujours conseil général, lorsqu’il délibère sur les affaires de la commune , et encore que ses attributions ne soient plus alors les mômes, son titre et son caractère primitif ne se perdent ni ne se modifient. Son titre indique ce qu’il doit être : conseil général en tout temps, même quand il remplit d’autres fonctions. 11 ne peut pas ne l’être plus dans les cérémonies publiques. Fût-il convoqué au nom de ses fonctions municipales, comme c’est le conseil général qui les exerce, c’est le conseil général que l’on convoque, et c’est le conseil général qui parait (1). » Un peu plus tard, le 2 juillet 1810, il s’aperçoit que cette théorie est battue en brèche par l’usage de renommer un président et un secrétaire à l’ouverture de toutes les sessions, soit du conseil général, soit du conseil municipal, et il décide que le président et le secrétaire du conseil général seront le président et le secrétaire du conseil municipal : « attendu que le conseil général ne cesse à aucune époque d’être un conseil général de département. » Sous cette futile question

(!) Procès-verbal des séances du conseil général faisant fonction de conseil municipal. Session de 1810.

de préséance, se dessine clairement la grave question de la représentation municipale. Le conseil général ne veut pas représenter Paris, et il ne le représente pas. Le premier consul, l’Empereur ne l’a pas nommé conseil municipal, et il ne l’est pas. Il le serait très-volontiers, s’il en avait les honneurs et s’il représentait Paris. Oui donc alors représente Paris, si le corps constitué pour remplacer le conseil municipal ne le représente pas ?

11 faut remonter à la loi de pluviôse pour éclaircir cette délicate question. 11 faut se souvenir que le préfet de la Seine et le préfet de police étaient maires de Paris , et les maires adjoints du préfet de la Seine, que le conseil général faisait fonction de conseil municipal, et regarder, en dehors de ces autorités administratives, qui pouvait représenter Paris et composer le corps municipal. Du moment que la loi refusait aux habitants de Paris tout moyen ou toute occasion de formuler par l’élection leurs vœux et leurs besoins, les délégués du gouvernement devenaient les interprètes forcés de ces vœux et de ces besoins. Le corps municipal se composa donc, tout naturellement et par la force des choses, des fonctionnaires préposés à l’administration de la ville de Paris : mais quels étaient ces fonctionnaires? Jamais cette difficulté ne fut entièrement résolue. Par un souvenir de l’ancien régime, le général ou le maréchal , gouverneur de Paris, avait le droit de présenter à l’Empereur le corps municipal , sans toutefois en être le chef. Le préfet de la Seine en était le véritable chef, parce qu’il succédait au prévôt des marchands. Mais en dehors de ces souvenirs, quelle confusion ! Les circonstances plutôt qu’un règlement augmentaient ou diminuaient le cortège municipal. L’Empereur lui-même flottait indécis entre les traditions du passé et les convenances du présent. Lorsqu’en 1804 il invita le corps muni-

KBOCHOT

cipal aux cérémonies du sacre , il adressa une lettre close au conseil général faisant fonction de conseil municipal , et le conseil général, « pénétré d’une sensibilité profonde pour l’acte spécial de bonté dont S. M. l’Empereur honore sa bonne ville de Paris, se rend l’interprète d’une cité, glorieuse de reconquérir un titre que lui mériteront toujours son amour et sa fidélité pour Sa Majesté. » Peu de mois après, l’Empereur oublie « les interprètes » ; il ne songe qu’aux véritables représentants de sa bonne ville ; il envoie les drapeaux et les canons de Wertingen « au préfet de la Seine et aux maires de Paris ». Et qui donc ira jusqu'au fond de l’Autriche et dans le palais de Marie-Thérèse porter à Napoléon victorieux les hommages de la ville de Paris? « Quatre maires délégués par le préfet et les autres maires. » Du conseil général faisant fonction de conseil municipal, pas un mot La guerre enfin est terminée, et le premier corps de la grande armée s’avance triomphalement. « Il faut, « dit l’Empereur, que ce soit la ville de Paris qui reçoive « l’armée. Il semble qu’on ne peut la faire représenter vraia ment que par les diverses corporations, qui ayant des attri- « buts et un cérémonial particuliers dans les circonstances « où elles paraissent en public, peuvent mettre une grande « variété dans ces fêles (1). » Voilà ce qui attire, séduit, entraîne et décide l’Empereur. Des attributs et un effet de théâtre, un succès populaire et un cérémonial , voilà le problème de la représentation de la ville de Paris à jamais résolu !

Un moment il fut question, et très-sérieurement question, de définir et de régler la composition du corps municipal , de donner, par un décret impérial , une nouvelle organisation à

(1) Corrtsp. de Napoléon 1", t. XII, p. as.

l’administration de la ville de Paris. Après les fêtes du couronnement, en 1804, l’Empereur s’était montré d’une bienveillance particulière pour les maires; il avait, à l’Hôtelde-Ville , marqué publiquement la satisfaction que lui inspiraient leurs services, et pour en donner un éclatant témoignage, il avait élevé à la dignité de sénateur M. Dévière, l’un d’entre eux, doyen du corps municipal. Enhardis par ce succès, les maires demandèrent à l’Empereur entrée et voix délibérative au conseil municipal. L’Empereur refusa; mais un peu plus tard il ordonna à son nouveau conseiller d’Élat, au préfet de Paris, à Frochot, de préparer un décret qui étendit les attributions des maires, et qui fût en quelque sorte la constitution municipale et impériale de Paris. Ce travail, demeuré inédit, est assurément un des monuments les plus curieux de l’histoire administrative de l’Empire (1).

« Le Titre Ie' divise en deux parties l'administration générale de la « ville de Paris, l'administration municipale proprement dite, et la « police. L’administration municipale comprenant spécialement l'action « sur les choses, et la police l'action sur les personnes. Chacune de « ces administrations a son organisation particulière, mais elles ressor- « tissent toutes deux au conseil municipal et à la commission de comp- « tabilité, et se confondent sous le seul nom de corps municipal.

« Le Titre II embrasse la première section de l'administration géné- « raie de la ville de Paris, c’est-à-dire l'administration municipale. Le « préfet de la Seine dirige cette partie de l’administration, sous la sur- « veillancc des ministères de l'intérieur et des finances; il est chargé

{1} Pap. Frochot. — Dans un rapport à l'Empereur, resté inachevé, Frochot s'exprime en ces termes : « MM. les maires de Paris avaient demandé « à Sa Majesté qu’il lui plût de leur donner entrée et voix délibérative au « conseil municipal. Cette prérogative aurait eu plusieurs inconvénients. « Sa Majesté l’a refusée; mais en même temps elle a bien voulu con- « descendre d’une autre manière au vœu des maires, en ordonnant qu’il lui « fût proposé des moyens d’augmenter leurs attributions et de rendre leur

< influence dans l’administration de la ville de Paris plus positive et plus « directe. En recherchant et en indiquant elle-même ces moyens, Sa Majesté

< a jugé que l’administration de Paris >

FROCHOT

« de toutes les fonctions des maires ordinaires, la police exceptée. 11 « exerce directement lesditcs fonctions dans toutes les parties d’admia nistration qui ne sont comprises ni dans les attributions partia culièrcs des mairies d’arrondissement, ni dans celles des administraa tions spéciales , et quant à celles qui y sont comprises, il les exerce a par l'intermédiaire desdites mairies ou administrations à l'égard a desquelles il a l'autorité des préfets sur les administrations secona daires. Le préfet de la Seine a de plus la surveillance du receveur de a de la ville, et il est seul ordonnateur des fonds existant dans la a caisse municipale, sauf l’obligation de mettre chaque mois à la disa position du préfet de police le douzième du montant de ses dépenses a autorisées.

a La ville de Paris demeure divisée en douze arrondissements, f.haa que maire a deux adjoints nommés par l'Empereur; les maires et a adjoints sont chargés, dans le ressort de leur mairie, t« des fonctions a relatives à l'administration de l'état civil; î° des opérations munici- « pales relatives à la conscription ; 3° de la surveillance des écoles a primaires;' 4" de l’audition des comptes des fabriques ; 5“ de l'ina struction des affaires qui leur sont renvoyées par le préfet de la Seine a pour prendre leur avis ou des renseignements.

a Les maires de Paris sont de droit, pendant la durée de leur magisa tralure, membres de l'administration des hôpitaux, présidents des a comités de bienfaisance, et membres du conseil de ville.

a Diverses administrations spéciales sont chargées, sous la sura veillance et l’autorité du préfet, 1 0 de la répartition des contributions a directes; î° de la perception de l'octroi de bienfaisance, de l’ada ministration des hôpitaux , des secours à domicile , et du Mont-dca Piété; les commissions, agences ou administrations particulières a actuellement existantes sont provisoirement confirmées dans leurs a organisations respectives. Un décret particulier, rendu avant le a 1" janvier <807, fixera les attributions d’une commission spéciale a pour l’administration de la grande voirie.

a Le receveur de la ville, nommé par le conseil munieipal et confirmé a par le ministre de l’intérieur, reçoit toutes les recettes communales a de quelque nature qu’elles soient, à l'exception néanmoins des reccta tes provenant des biens et droits appartenant aux hospices et au Monta dc-Piété. Il acquitte toutes les dépenses communales autorisées par a le budget sur la caisse générale de la ville, d'après les mandats tirés u par le préfet de police ou par le préfet de la Seine. Il rend scs a comptes au conseil municipal.

a Le conseil de ville se compose du préfet, du secrétaire général de

« la préfecture et des maires de Paris. Le conseil s'assemble de droit « tous les trois mois pour prendre connaissance de la situation de la a ville. Le receveur de la ville, le receveur des hôpitaux et le directeur « du Mont-de-Piété sont présents à la séance. Le conseil, que le préfet « peut d’ailleurs convoquer toutes les fois qu’il le juge convenable, « délibère sur toutes les propositions qui devront être portées au con- « seil municipal. Ces résolutions n'enchainent pas le préfet, qui est « tenu toutefois de remettre au conseil municipal copie de la délibéra- « tion du conseil de ville.

a Le Titre III comprend l'organisation de la police et des inslitu- « tions spéciales qui en dépendent.

« Le Titre IV traite des institutions communes aux deux parties de « l'administration générale de la ville de Paris, c'est-à-dire du conseil « municipal et de la commission de comptabilité.

« Le conseil municipal est composé de trente membres nommés par « l’Empereur. Les attributions de ce conseil sont les mêmes que celles « réglées pour tous les conseils municipaux de l’Empire par la loi du « 28 pluviôse an VIII et lois postérieures. En conséquence, ledit conseil « délibère principalement sur le budget annuel de l'administration « générale de la ville , sur les acquisitions ou les aliénations à faire « pour le compte de ladite administration , sur les constructions ou « réparations des édifices qui en dépendent, et généralement sur toutes « propositions ou projets tendant à augmenter les revenus et conserver « les droits; il règle les dépenses de la ville; il délibère sur les comptes « administratifs qui lui sont présentés par les préfets du département « et de police, chacun pour les dépenses qu’il a ordonnées dans son « administration. Il prononce le renvoi à la commission de comptabi- « lité des comptes matériels qui lui sont rendus par le receveur de la « ville ou par les divers autres comptables de l’administration, et dé- • libère sur leurs comptes après avoir entendu le rapport de cette com- « mission.

« Une commission spéciale et permanente est chargée de l'examen et « de la vérification des comptes tenus et rendus par les divers comp- « tables de l’administration générale de la ville de Paris, saxoir : t°par « le receveur de la ville; 2“ par le caissier des hôpitaux; 3® par le « directeur du Mont-de-Piété; 4° par les administrateurs de l'octroi. « Cette commission est composée d’un commissaire général nommé par « l’Empereur, et de trois agents de comptabilité nommés par le con- « seil municipal. Les comptes vérifiés sont renvoyés au conseil muni- « cipal avec un rapport écrit et motivé. Le conseil les examine et les

FROCHOT

« transmet approuvés ou non au ministre de l'intérieur. Les agents de « la comptabilité sont payés sur le budget de la ville.

« Le Titre V fixe la composition du corps municipal. Le corps muni- « cipal de la ville de Paris se compose du préfet de la Seine et du « préfet de police, des secrétaires généraux des deui préfectures, des « maires de Paris et de lenrs adjoints, du conseil municipal, du conseil « des hôpitaux, des commissaires répartiteurs des contributions di- « rectes, du directeur du Mont-de-Piété , du receveur et de l'architecte « de la ville. Le conseil de ville, autorisé, suivant les cas, par le gou- « vemeur de Paris ou le ministre de l'intérieur, convoque le corps « municipal pour figurer dans les cérémonies ou les réceptions de « l’Empereur, et pour délibérer sur les fêtes données, les monuments « élevés, les hommages rendus au nom de la ville de Paris. Le préfet de o la Seine préside ces délibérations du corps municipal, qui sont sou- « mises au ministre de l’intérieur. Dans les cérémonies publiques, où « le gouverneur de la ville se réunit au corps municipal, le gouverneur « a la préséance. Lorsque le corps municipal est admis à l’audience « de l'Empereur, il est présenté par le gouverneur, et le préfet de la « Seine porte la parole (1). »

Dans ce projet d’organisation municipale, on peut, ce me semble, reconnaître et dégager la part de l’Empereur. A l’Empereur revient la pensée de maintenir la division de l’administration générale de la ville de Paris entre le préfet de la Seine et le préfet de police , en étendant l’action de l’un et en réduisant l’action de l’autre. Ne dira-t-il pas, en 1810, « que le préfet de Paris est une espèce de ministre, et le « préfet de police un commissaire général de police ?» A l’Empereur revient la pensée du conseil de ville, de ce conseil ou plutôt de ces conférences administratives où les maires présidés par le préfet étudient le budget qui sera soumis au conseil municipal. N’est-ce pas une réponse à la prétention élevée par les maires de siéger dans le conseil municipal ? Et l’Empereur lui-même ne confirmera-t-il pas

(1) Pap. Frochot. — Ce projet de décret se trouve dans les papiers Frochot en double exemplaire. Les deux exemplaires ne sont pas entièrement semblables.

le projet de 1806 par les paroles de 1810 : « Il faut aujour- « d’hui qu’un préfet de Paris ayant un conseil de maires et « un conseil municipal, administre sans exception tout ce « qui est recette et dépense, et en général tout ce qui est « matière d’adminislration ? » Qui sait si, en parlant de sa bonne ville de Paris, le successeur de Louis XIV ne se plaisait pas à retrouver dans le préfet entouré de ses maires le prévôt des marchands entouré de ses échevins, et dans le conseil de ville de l’Empire une sorte d'image du bureau do ville de la royauté ? A l’Empereur revient encore la pensée de grouper et d’unir dans l’institution générale d’un corps municipal les divers services qui se partageaient et se disputaient l’administration de la ville de Paris, et lorsque le pouvoir était tout et l’élection rien, n’était-il pas naturel de composer ce corps municipal de tous les fonctionnaires préposés à l’administration municipale? On était en 1806, ne l'oublions pas ; en 1806, au lendemain d’Austerlitz et de la paix de Presbourg, au moment où le souvenir des anciennes corporations envahit et domine l’esprit du nouvel empereur, au moment où Napoléon rêve, médite, conçoit l’établissement de l’Université impériale. Enfermer la liberté d’enseignement et la liberté municipale dans les deux grands édifices de l’Université impériale et du Corps municipal, n’est-ce pas le double effort du même esprit qui jette toute l’administration dans le moule de l’unité ?

Pourquoi donc Paris ne reçut-il pas sa constitution impériale? Pourquoi donc le décret inspiré par l’Empereur, rédigé par Froehot, ne fut-il pas promulgué? D’abord Paris était déjà et allait devenir de plus en plus la chose, l’affaire, l’administration directe de l’Empereur; ensuite le projet de Frocliot, si gouvernemental qu’il fût, organisait une administration indépendante dans son initiative, dans son action et

FROCHOT

dans son contrôle : dans son initiative par le préfet et le conseil de ville, dans son action par le préfet et le conseil municipal, dans son contrôle par le conseil municipal et la commission de comptabilité. Qu’était-il besoin d’un conseil de ville pour proposer, d’un conseil municipal pour voter, d'une commission de comptabilité pour contrôler, lorsque l’Empereur, dans la plénitude de son autorité souveraine, délibérait, décrétait et contrôlait? Plus tard, en 1813, après la grande épreuve de 1812, après la retraite de Russie, après la destitution de Frochot et la conspiration Malet, l'Empereur parut se repentir d’avoir trop compté sur luimême. Cette ombre qu’on appelait le conseil général, faisant fonction de conseil municipal, reprit un corps. On l’avait méconnue dans la prospérité. On lui rendit justice dans l’infortune. L’Empereur chargea une commission municipale de lui proposer les moyens d’améliorer les revenus de la ville, et une autre de liquider les exercices passés. La liberté municipale, dont le nom avait été oublié, reparut un instant dans les bouches de 1814. Il était trop tard. Le tumulte de l’invasion allait en étouffer l’écho.

A mesure que l’autorité et l’action du conseil général et municipal de Paris tombaient en décadence, l'autorité et l’action du préfet de la Seine devaient s’affermir et s’étendre ; mais on a vu dans le projet de réorganisation de l’administration municipale que Frochot ne se souciait nullement d’échapper à un contrôle salutaire. « La fraude aime la « nuit, répétait-il souvent, et la probité le grand jour. » Au lieu de profiter de la prépondérance qu’il tirait du système d'administration impériale, il cherchait à se la faire pardonner. Jamais les droits et les prérogatives d’un conseil ne trouvèrent un défenseur plus convaincu. Jamais un conseil ne donna à un préfet des marques plus flatteuses d’estime