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et de reconnaissance. Si la paix régnait entre le préfet et le conseil municipal , si l’amour du bien public unissait dans une touchante intimité le favori et la victime de l’Empereur, la guerre, une guerre sourde et incessante régnait entre l’hôtel de ville et la préfecture de police, retardant, suspendant ou arrêtant la marche des services publics.
L’administration d’une ville telle que Paris avait toujours semblé une tâche qui dépassait les forces d’un homme. Sous l’ancien régime, Paris avait pour l’administrer un prévôt des marchands, et pour la garder un lieutenant de police. Au sortir d’une révolution qui laissait tant de ruines dans les rues et tant de trouble dans les esprits , il parut nécessaire de suivre cet exemple et de confier la sécurité de Paris à un préfet de police , et sa prospérité à un préfet d’administration. Malheureusement, la loi ne sut pas, dès le début, distinguer ce qui appartient à la police et ce qui appartient à l’administration. Elle crut se tirer d’embarras en faisant deux préfets et deux maires égaux dans la hiérarchie et dans les attributions : elle ne fit que mettre des armes aux mains de deux rivaux.
La loi du 28 pluviôse et l’arrêté du 12 messidor an VIII (1" juillet 1800) avaient attribué au préfet de police la police judiciaire, la police générale, la police municipale. Le préfet de la Seine n’avait assurément rien à démêler avec les émigrés et les déserteurs, les passeports et les ports d'armes, la mendicité et le vagabondage, les maisons publiques et les attroupements, la librairie et la presse, les incendies et les inondations, les taxes et les approvisionnements, le commerce et les patentes, la police et la salubrité de la ville, la défense des biens et des personnes ; mais l’art. 34 de l’arrêté du 12 messidor an VIII (1" juillet 1800) donnait au préfet de police le droit d’indiquer au préfet du département
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et même « de requérir les réparations et l’entretien des « prisons et maisons de détention, des corps de garde, de la « Bourse et des églises, des halles et marchés, des voiries et « égoùts, des fontaines, pompes à feu, murs, barrières, ports, « quais, abreuvoirs; » et ne sent-on pas à quelles contestations, à quels débats pouvait conduire ce droit de réquisition?
Les deux préfets se partageaient des services entiers , et partout où la loi les mettait en présence éclatait un conflit. Les prisons furent le théâtre d’une lutte de dix années, que nous tâcherons d’esquisser sous ses véritables couleurs : mais de suite ne faut-il pas rappeler que le préfet de la Seine était chargé du matériel des prisons, tandis que le préfet de police était chargé du personnel? Toujours présent par les yeux intéressés et jaloux de ses concierges et de ses gardiens, le préfet de police surveillait moins le service que la conduite de son collègue. Dans les discussions légales, il n'était pas moins ardent que dans la pratique des affaires. L’arrêté du 12 messidor lui avait donné la petite voirie. 11 se pourvut au conseil d’État pour obtenir la grande. Combattu naturellement par le préfet de la Seine, et même par le conseil général , il perdit sa cause dans le décret du 27 octobre 1808. Quand il s’agit d’établir des droits sur les halles et marchés, il réclama et obtint très à tort le privilège d’en percevoir le montant. A tout propos. Dubois saisissait dans les obscurités d’une situation qui n’était pas bien définie l’occasion d’imposer son autorité. Son attitude vis-à-vis du conseil municipal n’était pas moins hautaine que vis-à-vis de son collègue. S’il n’assistait presque jamais au conseil des hôpitaux pour ne pas avoir la honte d’être présidé par Frochot, il se refusait à paraître dans le conseil municipal sous prétexte que l’arrêté de messidor ne le lui permettait pas. Il fallut, pour vaincre sa résistance, que Chaptal dressât la
procédure des relations du préfet de police et du conseil municipal , et déclarât que le préfet pourrait être mandé par un arrêté motivé du conseil. Enfermé dans le fond de sa préfecture , menaçant et redoutable , protégé par le ministre de la police, qui était jaloux du ministre de l’intérieur comme il l’était lui-même du préfet de la Seine, le préfet de police entrait rarement dans les voies de la conciliation , que ses bureaux d’ailleurs travaillaient à fermer.
Un jour, le 1" février 1810, l’Empereur dit tout à coup :
a On ne comprend rien à l'administration de Paris. On y voit deux « préfets, et deux préfets tellement rivaux qu'ils se disputent le pas. a 11 n'y a qu'une ville et il ne doit y avoir qu'une administration. La « première question à examiner est celle de savoir d’où vient cette a organisation; il est probable qu’elle est une suite des circonstances a de la Révolution. Le gouvernement, n'ayant pas dans sa main la « commune de Paris, a voulu avoir un bureau central et une préfecture « de police. Cette origine, si elle est reconnue, est vicieuse; car les « circonstances actuelles n'ont aucun rapport avec celles pour lesquelles « elle a été créée. Il faut aujourd'hui qu’un préfet de Paris, ayant un ■ conseil de maires et un conseil municipal, administre sans excep- « lion tout ce qui est recette et dépense, et en général tout ce qui est « matière d'administration. 11 faut qu'un commissaire général de police « soit chargé de toutes les fonctions de police sans exception, mais a sans aucun mélange d'administration (!). »
Ces paroles frappent comme un arrêt. En disant : a II n’y « a qu’une ville et il ne doit y avoir qu’une administration, » l’Empereur délègue cette administration à celui qu’il appelle « le préfet de Paris. » L’autre fonctionnaire n’est pas un préfet, puisqu’il n’est jamais appelé à l'honneur de discuter le budget de la ville de Paris ; c’est un commissaire général de police. Il s’occupe de la police, et non de l’administration. Frochot avait depuis longtemps défini et posé les
(1) Arch. de l’Emp. Procès-verbal du conseil d administration ,
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principes. Il avait plusieurs fois soutenu que l’administration et la police ont des buts très-divers : que l’une est la surveillance des choses, l’autre la surveillance des personnes : que le principal pour celle-ci est l’accessoire pour celle-là, et que confondre leurs attributions , c’est porter le désordre dans des institutions qui sont créées pour faire régner l’ordre. On hésitait encore à cette époque entre des raisons qui semblaient des prétentions. On ne comprenait pas que l’administration seule est intéressée à bien ordonner les finances, et qu’elle seule doit être chargée de les ordonner; que la police ne doit toucher à aucune partie de l'administration proprement dite, sous peine de la mal gérer; car on ne fait bien que ce qu’on doit faire , et la police doit moins chercher des économies qu’assurer la paix publique. L’expérience est venue au secours de la vérité. Le temps a accumulé les conflits entre les deux préfectures, et fixé par ces conflits mêmes les limites qui les séparent. En rendant à la préfecture de la Seine certaines attributions qui ne lui avaient pas été immédiatement dévolues, le décret du 10 octobre 1859 n’a pas été seulement l’expression de la pensée de l Empereur et un souvenir de 1810, mais un acte de haute justice et de bonne administration.
Ainsi fut consommé par la force et consacré par le temps, ce coup d’Élat municipal, qui attribua au gouvernement l'administration de la ville de Paris, qui confondit dans les mêmes mains, comme il réunit dans le même local, les intérêts et la représentation du département de la Seine et de la capitale de la France, révolution administrative et révolution politique, que l’Empereur caractérisait d’un mot profond, en appelant le maire de Paris « le préfet de Paris. »
Organisation des bureaux de la préfecture de la Seine.
Après avoir considéré le préfet de la Seine dans ses rapports avec l’Empereur, le conseil d’État, le conseil général du département de la Seine, le conseil municipal de la ville de Paris et le préfet de police , suivons-le dans la préfecture dont il vient d’organiser les bureaux.
Le préfet du département de la Seine était maire de Paris. Rien n’était plus naturel que de séparer immédiatement l’administration du préfet dans le département de la Seine, et l’administration du maire dans la commune de Paris. Le cours des événements et des années devait seul ouvrir ce point de vue. Dès l’abord, une division pratique prévalut sur la division légale. Au lieu de diviser le travail par budgets, Frochot le divisa par matières. 11 répara l’édifice en attendant qu’il eût formé des ouvriers pour le reconstruire.
Un secrétariat et quatre divisions composèrent les bureaux de la préfecture.
Le secrétariat dirigea le service général des bureaux , la comptabilité et la statistique.
L’administration générale occupa cinq bureaux : 1° l’état civil et politique ; 2° le régime départemental et municipal ; 3° l’instruction publique, cultes et commerce; 4° les institutions militaires; 5° les hospices, secours publics et prisons.
La division des travaux publics n’eut que deux bureaux : le bureau d'architecture civile et le bureau des ponts et chaussées.
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La division des contributions en compta quatre : 1* l’administration générale des contributions directes ; 2° le recouvrement des contributions directes de Paris; 3° le contentieux; 4“ l’administration générale des contributions indirectes.
La division du domaine national comprit : 1° le bureau de l’immobilier; 2° le bureau du mobilier; 3° le bureau des comptes et pensions; 4° le bureau des archives domaniales.
Chacun de ces bureaux était chargé du travail relatif à certains services et de la direction des fonds affectés à ces services. Ainsi le bureau de l’instruction publique réglait les fonds que le gouvernement affectait aux constructions et aux grosses réparations des écoles centrales, le département au traitement des professeurs et au loyer des écoles centrales, la commune de Paris au traitement des instituteurs primaires. On considérait l’objet de la dépense et non l’origine de la recette.
Le temps amena quelques changements dans celle organisation. En 1812, la préfecture avait conservé les cinq grands cadres : le secrétariat général, l’administration générale, les travaux publics, les contributions et les domaines nationaux; mais, dans ces cadres, les bureaux avaient été modifiés. L’administration communale, l’octroi, qui formait en 1 802 le quatrième bureau des contributions et qui fut réuni aux halles et marchés, la grande voirie, devinrent trois nouveaux bureaux dans la division de l’administration générale ; dans la division des travaux publics, le canal de l’Ourcq eut un bureau spécial; enfin une cinquième et nouvelle division, qu’on pourrait à bon droit regarder comme une division morale, réunit l'instruction publique, les hospices, les secours à domicile et les prisons.
Quand on compare la situation des services administratifs
du département de la Seine en 1802 et en 1812, on devine les raisons qui déterminèrent Frochot à modifier successivement l'organisation de ses bureaux. L’administration de la ville de Paris s’était nettement détachée de l’administration de la préfecture de la Seine, et avait entraîné dans son domaine l’octroi et les halles. La grande voirie avait été organisée. Le canal de l’Ourcq avançait. Comme les services publics varient incessamment d’importance et d’objet, les bureaux suivent inévitablement les variations qu’imposent le changement des lois et le mouvement des affaires. Aujourd’hui, par exemple, la division du domaine national, qui sous l’Empire constituait une division tout entière , ne compose plus qu’un bureau de l’administration préfectorale. La vente des biens nationaux, la liquidation des corporations et établissements supprimés par la Révolution, le règlement des affaires des émigrés sont des questions à jamais éteintes. De même, la division des contributions est absorbée dans la section de l’administration préfectorale, parce que le mécanisme administratif s’est tellement perfectionné que les affaires triplées donnent trois fois moins de peine et de besogne. D’un autre côté, l’administration de la ville de Paris a pris des proportions immenses, et le maire de Paris est plus occupé que le préfet de la Seine. La population, en 1800 , ne s’élevait qu’à six cent cinquante mille âmes, et le budget des dépenses à onze millions. Aujourd’hui Paris compte seize cent mille habitants, et son budget est de deux cent dix-huit millions. Pour suffire à une pareille tâche, on a créé ou sanctionné les directions spéciales de la voirie, des travaux .publics, des travaux d’architecture, de l’octroi, de l’assit .tance publique, du Mont-de- Piété. On a spécialisé le travail pour le mieux dominer. Autres temps : autres affaires : autres bureaux.
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Distinguer, perfectionner, créer, organiser les services était assurément chose difficile et méritoire ; mais trouver, instruire, former et guider les agents de ces mêmes services, quelle mission et quelle responsabilité ! 11 est impossible de se rendre un compte fidèle du désordre qui régnait dans l’administration du département de la Seine. Les bureaux étaient remplis d’employés incapables ou tarés qui appartenaient à tous les régimes et à toutes les professions. L’audace avec laquelle ils avaient pris possession de leurs appointements était leur principal mérite, et si d’ailleurs on eût voulu les changer, comment s'en procurer de meilleurs? Frochot eut le courage de faire leur éducation. Plus tard on lui reprocha, et c’est le seul reproche qu’on lui ail justement adressé, d'avoir été trop paternel pour ses inférieurs, et même d’en avoir admis quelques-uns dans son intimité : mais cette indulgence, cette familiarité, cette bonté ne trouvaient-elles pas leur excuse dans les nécessités et les mœurs du temps? Le préfet de la Seine, en l’an VIII , était-il un grand personnage, trônant à l’ Hôtel-de-Ville avec des carrosses et des domestiques en livrée? N’était-il pas un simple fonctionnaire demeurant place Vendôme, modestement, sans train, sans luxe, avec trois domestiques et une voiture de remise? Les habitudes de l’égalité étaient encore toutes-puissantes , et sous le Consulat on était bien plus près de la Révolution que de l’Empire. Comment d’ailleurs condamner un homme qui travaillait jour et nuit à former des auxiliaires capables de seconder ses généreux desseins? Que Frochot n’ait pas toujours été pour ses employés un préfet, mais plutôt un maître, un collaborateur, un ami , où est le mal? Son rôle était d’ordonner et non d’expédier, et souvent il expédiait lui-même : mais ne fallait-il pas que la besogne se fit, et quelle besogne? Sur les dossiers, sur les
mémoires, dans ses lettres, il laisse échapper le secret de ses peines : « Il faudra donc que je fasse tout moi-même. » — « Si vous ne m’aidez pas , je ne pourrai suffire. » — « Il y a quelques progrès, courage ! » On conçoit alors qu’il s’attachât davantage à des employés devenus ses élèves, qu’il tînt à ceux qu’il croyait avoir formés et qu’il finit par leur découvrir un peu du mérite qu’il avait lui-même.
Si la bonté touche quelquefois à la faiblesse , elle inspire aussi des résolutions qui honorent l’homme public et servent l'administration. En août 1811, Frochot conçut le projet d’établir une caisse de retraites en faveur des employés de la préfecture. Il soumit sa proposition au conseil général, qui lui répondit dans les termes suivants :
« Considérant, dit-il dans la séance du 30 août 1811, que M. le pré- « fet, dans sa sollicitude paternelle pour ses employés, a commencé un o fonds de pensions en y consacrant trente-neuf mille francs d’éco- « nomies par lui faites sur son abonnement des frais d’administration; « que si cette conduite de M. le préfet ne donne nulle surprise au « conseil général, accoutumé dès longtemps à honorer dans ce magis- « trat le désintéressement qui le distingue, ni ne peut plus ajouter au « profond sentiment d’estime qui lui est si pleinement dû à tant « d’autres titres, il convient pourtant que le conseil général lui en « témoigne sa sensibilité de la seule manière qui soit digne de tous « deux, c’est-à-dire en secondant de tout son pouvoir M. le préfet. u dans une vue de bienfaisance suggérée par la bonté de son cœur « et la sagesse de son administration: arrête que le projet d’établisse- « ment d’un fonds de pensions de retraites pour les employés de la « préfecture du département, tel qu’il est annexé au présent arrêté, est « approuvé dans toutes ses parties (1). »
Ce projet fut confirmé par un décret impérial du 1" février 1813.
(1) Arch. de la préfecture de la Seine. Procès-verbal du conseil municipal, 30 août 1811.
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Organisation du service des contributions directes. — Impôt foncier. — Impôt personnel, mobilier et somptuaire. — Impôt des portes et fenêtres. — Impôt des patentes.
Dans son département le préfet est le chef de l’administration. A ce titre, il jouit d’une action légale sur les contributions directes, et d’un droit de police sur les impôts indirects. En temps ordinaire , l’action du préfet ne laisse pas que d’être importante. Si l’on envisage les circonstances particulières au milieu desquelles Frochot l’exerça, on reconnaîtra qu’elle fut nécessairement prépondérante. Il est impossible de comparer les administrations modernes, révisées et perfectionnées par soixante ans de réformes, avec l’administration naissante du Consulat. À ce moment, les préfets jouissaient d’une initiative et d’une autorité qu'ils portaient avec ardeur sur tous les services publics. Le conseil général de la Seine, en l’an IX, disait : « Tout est à faire ou à défaire , à approuver ou à désapprouver ; » mais , pour tout défaire cl refaire, l’administration devait être dans les hommes autant que dans les lois.
Nul service public ne réclamait des soins plus empressés et plus habiles que le service des contributions directes. De l’an V à l’an VIII, soixante mille plaintes avaient protesté contre l'agence et la commission des contributions. L'ignorance de la matière imposable, la mobilité des fortunes, l’insouciance des commissaires répartiteurs, l’indépendance des percepteurs avaient créé une situation telle que Fro-
chot disait au conseil général : « La guerre est déclarée « entre le gouvernement et les contribuables. » Comment ramener la paix, si l’on ignore les causes de la guerre et les prétentions des parties? Frochot fit immédiatement vérifier tous les comptes des percepteurs, dresser le tableau des recouvrements opérés depuis 1791 jusqu’à l’an VII, et constater un déficit qu’on évalua à cinquante-neuf millions. La gravité d’une pareille situation n’avait pas échappé au Directoire lui-même. Plusieurs lois de l’an VII et de l’an VIII tentèrent d’y porter remède. Frochot se hâta de les appliquer, les complétant dans les parties les plus obscures par de nombreux arrêtés, et les imposant par sa vigueur à un personnel étonné. Rien ne lui échappa, et partout, dans l’assiette et dans la répartition, dans le recouvrement et dans le contentieux , il sut mêler à l’autorité du préfet l’influence du savant.
On sait que les lois de l'an VII et de l’an VIII ont refusé à tout administrateur (ministre, préfet, sous -préfet ou maire) le pouvoir de disposer de la fortune privée. C’est le Corps législatif qui fixe la quotité des impôts de répartition tant en principal qu’en centimes additionnels, et indique dans des états joints à la loi le contingent de chaque département. Le conseil général répartit le contingent départemental entre chaque arrondissement, chaque conseil d’arrondissement entre chaque commune, et dans chaque commune une commission spéciale prise en majorité dans le conseil municipal fixe la contribution de chaque habitant. Tous les préfets président à cette série d’opérations, qui embrassent l’impôt foncier, l’impôt personnel et mobilier et l’impôt des portes et fenêtres; mais le préfet de la Seine, lorsqu’il avait conduit à bonne tin la répartition générale de l’impôt dans son département, ne pouvait oublier qu’il était
maire de Paris , et qu’à ce titre il avait des devoirs particuliers à remplir.
Tandis que chaque commune répartissait sur elle-même les impôts par les soins des autorités municipales et de cinq répartiteurs propriétaires, Paris, sous le faux prétexte que Paris avait un seul rôle et que la confection de ce rôle demandait des connaissances spéciales, avait été livré à une commission des contributions. La politique seule avait provoqué cette exception. En l’an 11 , cette commission avait été prise dans le sein de la municipalité de Paris. En l’an III (23 frimaire an III), elle en fut détachée , composée de fonctionnaires non salariés et pourvue de pouvoirs très-étendus. La loi du 3 frimaire an VIII (24 novembre 1799), l'avait respectée. Frochot l’attaqua. II démontra au gouvernement et au conseil général que cette commission, en rédigeant les matrices des rôles, agissait au hasard, sans le secours des maires et sous l’influence exclusive de la nouvelle direction des contributions : que , si l’on persistait à déroger au principe qui remet le choix des répartiteurs à la volonté des contribuables, au moins cette dérogation devait-elle tourner à leur profit : que, pour atteindre ce but, il était urgent d’imposer à cette commission jusqu’à présent indépendante, une surveillance ferme et vigilante, et qu’enfin, les maires faisant toujours partie des commissions de répartition, aucune exception ne pouvait être invoquée contre le préfet de la Seine, maire central de Paris. Ces considérations parurent victorieuses. La commission des contributions forma, à partir du 5 messidor an VIII (24 juin 1800), un service relevant directement du préfet de la Seine ; elle continua à fixer sur les matrices des rôles la taxe des contribuables. La Direction prit à Paris l’assiette de l’impôt et la commission garda la répartition.
C’est pour fixer l’assiette de l'impôt, c’est-à-dire pour déterminer la situation incessamment mobile de la matière imposable, que la loi de frimaire an VII, supprimant les agences des contributions, avait créé la Direction des contributions. Un arrêté de Frochot prescrivit, en 1801, de recommencer la matrice des rôles. Vingt-six contrôleurs pour le département de la Seine, dont vingt-quatre à Paris, sous la surveillance de deux inspecteurs et les ordres d’un directeur, achevèrent rapidement cette vaste opération. Comme la Direction des contributions avait pour mission de rédiger la matrice des rôles en contrôlant d’une part les réclamations des contribuables, de l’autre les comptes des percepteurs, elle se trouvait naturellement en relations constantes avec le préfet, qui était le président de la répartition, le surveillant des percepteurs et le juge des contribuables. Frochot fit alors briller la rare expérience que ses études et l’administration du département de la Côte-d’Or lui avaient donnée en matière de finances. Inspirant sans cesse à la Direction des contributions des recherches ingénieuses et des réponses précises, il en tirait des conclusions que le conseil général était heureux d’adopter.
Le conseil général , de son côté, ne manquait jamais de constater solennellement les succès du préfet de la Seine. Il suivait avec intérêt et relevait avec plaisir les travaux qu’accumulait Frochot pour évaluer justement la matière imposable. En 1811, par exemple, il le complimentait sur l’impulsion qu’il avait donnée aux travaux du cadastre. Les anciens plans de Verniquet étaient redressés, et un bel album offrait déjà la représentation raisonnée des deux tiers de Paris et de la plus grande partie des arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis. 11 est certain qu’aucun département n’avait à la fin de l'Empire poussé plus loin et plus
sûrement les travaux qui devaient introduire la justice dans l’impôt foncier.
La loi accorde au préfet une action plus forte dans le recouvrement que dans l’assiette et la répartition des impôts directs. Frochot en profita pour remanier cette partie du service et pour soumettre tous les agents de perception et de recette à un contrôle régulier et à des règlements nouveaux. Dès l’an IX, le premier consul avait appelé l’attention du ministre des finances sur la nécessité de liquider la situation des percepteurs de Paris (1). Des contrôleurs reçurent l'ordre de vérifier tous les mois les caisses des percepteurs, et le directeur des contributions de transmettre au préfet ces états de situation. Les frais de perception et de poursuites étaient si élevés que les cotes étaient parfois doublées. Pour couvrir leur mauvaise gestion, les percepteurs se montraient impitoyables. Frochot écrivit à ce sujet plusieurs fois, en l’an IX et eu l’an X , au receveur général et aux percepteurs : « Il convient assurément de satisfaire aux besoins de « l’État : mais les mesures que vous prenez doivent, dans les «circonstances actuelles, se concilier avec la justice et « l’humanité. » Pendant ce temps, le conseil général se plaignait amèrement de l’oppression sous laquelle gémissaient les contribuables. Le 25 fructidor an X (12 septembre 1802), Frochot signa un arrêté réparateur qui fut loué sans réserve par le ministre des finances. Cet arrêté fixait le délai dans lequel les contributions directes devaient être payées, qui en était responsable , quelles poursuites on pouvait exercer, quels agents devaient poursuivre. 11 était accompagné d’une instruction lumineuse sur les réclamations en matière de contributions. Le conseil général se hâta de déclarer, en
(1) Corresp. de Napoléon Ier, t. VII, p. 308.
l'an XI (1803), qu’il reconnaissait dans le travail du préfet « les vues sages qui le dirigent et son infatigable activité à « rechercher et à faire disparaître les abus qui, en tour- « mentant les contribuables, accusent ou l’inertie ou l’insou- « ciance de l'administration, » et il arrêta que « son procès- « verbal contiendrait l’expression de la satisfaction qu’il « éprouve de voir l'administrateur en chef constamment a occupé des intérêts les plus chers des citoyens de ce « département. » Un peu plus tard, Frochot étendit aux arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis les mesures qu’il avait prises dans Paris. Non-seulement il soumit les perceptions rurales à une surveillance active et régulière, mais encore il en remania plusieurs fois les circonscriptions et les réorganisa en 1811. Le ministre des finances et le conseil général approuvèrent toutes ces mesures.
Le désordre dans lequel était plongé le service des contributions se traduisait par des plaintes innombrables. Le contentieux, qui appartenait jadis à la commission des contribua tions, était devenu le domaine du conseil de préfecture. Frochot remplit avec ardeur les devoirs que lui traçait l’arrêté du 21 floréal an VIII (14 mai 1800), en accueillant, apaisant, éteignant les réclamations qui entravaient depuis dix ans la marche des affaires. Sous sa présidence , ou sous sa direction, le conseil de préfecture fonctionna sans désemparer et apprit aux contribuables surtaxés à ne pas désespérer de la justice. En tenant la balance entre l’intérêt public cl l’intérêt privé, Frochot rendait peu à peu à l’administration cette confiance qui doit être le fondement de son autorité. Et comment l’administration n’aurait-elle pas mérité cette confiance? Comment l’estime, la reconnaissance, la popularité n’auraient-elles pas accueilli « l’infatigable dévouement » du préfet de la Seine? Ne suffit-il pas de comparer les récla-
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mations qu’cn matière de contributions directes les habitants de la ville de Paris présentèrent pendant les années IX, X, XI, XII et XIII [1800 à 1805], pour comprendre cet éloge du conseil général : « Le préfet a l’amour de l’ordre » (1)?
Frochot ne bornait pas son ambition à organiser le service des contributions, à protéger les contribuables du département de la Seine contre l’arbitraire des répartiteurs et les vexations des percepteurs. Il voulait ramener l'équité dans la loi , et soustraire le département de la Seine à la surcharge dont l’avait injustement accablé l'Assemblée constituante.
Lorsqu’en 1790 et 1791 l’Assemblée constituante remplaça tous les anciens impôts par la contribution foncière et la contribution mobilière, on ignorait absolument la proportion dans laquelle chaque département devait être imposé. On se décida à répartir lesdites contributions au prorata des anciennes impositions, c’est-à-dire que chaque département reçut une portion de contributions proportionnée à celle que payaient, dans l’ancienne division territoriale, les villes, bourgs et paroisses qui composaient alors le département. Tandis que la contribution foncière du royaume était portée à deux cent quarante millions, le contingent du département
(1) Voici le tableau des réclamations en matière de contributions directes. On voit par cet état la diminution progressive des réclamations présentées par les contribuables de la ville de Paris.
Fvocirrr.
Portu et Feiètro»
Persomflle.
Patentes.
Total.
Annuaire nu Almanach de Paris et du département de la Seine pour 1807, par Allard, p. 448.
de la Seine s’élevait à douze millions cinq cent soixante et onze mille francs, c’est-à-dire au vingtième de l’imposition générale. La surcharge était énorme. On avait fixé le montant des nouveaux impôts directs dans chaque département sur le montant des anciens impôts directs augmentés des anciens impôts indirects. Paris, étant la ville la plus peuplée, devait être naturellement la plus productive en impôts indirects, et la plus compromise dans le nouveau système de répartition. Ajoutez enfin que le département de la Seine était taillé dans un pays d’élection et que le système de la répartition faite au prorata des anciennes impositions consacrait les inégalités qui existaient avant 1789 dans le taux des contributions, aux dépens des pays d’élection et au profit des pays d’État. On s’aperçut bientôt de la fausse voie dans laquelle on s’était engagé. On essaya d’en sortir en dégrevant les départements surchargés. 11 était trop tard. Les dégrèvements, poursuivis avec constance de 1797 à 1805, ne purent jamais rétablir l’équilibre entre les charges des divers départements.
Lorsque Frochot prit en main la direction du département de la Seine , on s’accordait à déclarer que le département était surchargé, mais on se disputait pour déterminer le montant de la surcharge. Frochot fit sur ce point de longs calculs qu’il soumit au conseil général de l’an VIII. Le conseil ne voulut pas se séparer « sans consigner sur ses regis- « très l’expression de l’estime que les talents du préfet de la « Seine venaient de lui inspirer. » En l’an XI, Frochot établit de nouveau que la matière imposable du département ne devait pas être évaluée au delà de quarante-deux millions neuf cent mille francs : enfin, après quatre années de recherches et d’efforts, le préfet, le conseil général, le directeur des contributions et la commission de répartition tombèrent
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d’accord sur le chiffre de 42,227,145 francs. La contribution foncière, fixée en 1791 à 12,571,000 francs; en l’an IX (1X01) à 10,200,000 francs; en l’an X (1802) et l’an XI (1803), à 10,296,000 francs, redescendit en l’an XI1F (1805) à 9,535,000 francs. Elle se maintint à ce chiffre jusqu’à la fin de l’Empire. Les observations et les vœux du conseil général, motivés en 1807 avec beaucoup de précision et de clarté, restèrent sans réponse. On attendait le cadastre.
L’histoire de la contribution personnelle, mobilière et somptuaire suivit à peu près la même marche que l’histoire de la contribution foncière. Dans une situation semblable, Frochot tint la même conduite.
«Comme les revenus de l’État, dit Montesquieu, sont « une portion que chaque citoyen donne de son bien pour « avoir la sûreté de l’autre, ou pour en jouir agréablement, » il avait semblé juste de faire contribuer aux charges publiques non-seulement la richesse territoriale, mais la richesse acquise par le travail et l’industrie. L’Assemblée constituante créa la contribution mobilière et la fixa au cinquième de la contribution foncière ; mais elle la porta à un taux plus élevé dans les départements qu’on supposait plus riches, et notamment aux deux tiers de la contribution foncière dans le département de la Seine. Le Directoire perfectionna l’œuvre de la Constituante en matière d’impôts. La loi du 3 nivôse an ¥11 (23 décembre 1798) distingua plusieurs espèces de contributions : la contribution personnelle, attachée au titre de citoyen , fixée et basée sur la valeur de trois journées de travail; la contribution mobilière, représentant le capital mobilier proportionnellement aux facultés de chacun, et basée sur la valeur locative de l'habitation personnelle ; enfin la taxe somptuaire, destinée à atteindre le luxe et basée sur le nombre de chevaux , de voitures et de domestiques.
La commission du conseil des Anciens avait porté à quarante millions le taux de la contribution personnelle et mobilière de l’an VIII , et à cinq millions quarante-trois mille francs le contingent de la Seine dans ces contributions. En chargeant le département de la Seine du huitième de cet impôt, c’était dire que le département contenait le huitième de la population et des richesses de la France. En l’an IX, ces contributions furent réduites d’un quart, de quarante à trente millions : le contingent de la Seine de 5,043,000 francs à 4,404,694 francs; mais la proportion entre le département de la Seine et les autres départements ne changea pas. Le Corps législatif avait oublié qu’il surchargeait le département de la Seine, en prenant pour base des contributions non-seulement le prix de la journée de travail , le chiffre de la population et des richesses mobilières, mais le montant du rôle des patentes. Or, le rôle des patentes représentait dans la commune de Paris moins la véritable assiette d’un impôt que la recherche approximative d’une matière à contribution. Un déficit immédiat et considérable fut aussitôt constaté entre la somme exigée et la somme recouvrée. En l’an IX (1801), le déficit s’éleva à 1,772,329 francs. En l’an X (1802), à 1,357,029 francs; et notons que le contingent de la Seine était en l’an IX de 4,404,094 francs, et en l’an X de 4,416,691 francs.
Une pareille situation était intolérable. Les uns accusaient avec raison la quotité de l’impôt d’être excessive : les autres, avec non moins de raison, reprochaient à la répartition d’être inexacte. Frochot reconnut que le mal était partout. Le département était surchargé, mais l’administration des contributions n’était pas en mesure de suivre l’inévitable mouvement des fortunes, des familles et des situations, et de faire à temps, chaque année, une répartition nouvelle et ré-
FROCHOT
gulière. De là des procès sans nombre, et finalement des nonvaleurs. Frocliot exposa avec tant de force le désordre qui régnait dans cette partie de l'administration que le conseil général émit, en l’an XI, le vœu d’une réforme générale. Regnaud de Saint-Jean-d’Angely reproduisit devant le Corps législatif les motifs que Frochol avait fait valoir dans le conseil général. 11 proposa de laisser le conseil général déterminer le mode de remplacer les contributions critiquées. « Digne de cette preuve de confiance par son zèle et « ses lumières, il y répondra, disait-il, par la sagesse de son « travail. » Un arrêté du quatrième jour complémentaire de l’an XI (21 septembre 1803) supprima la contribution mobilière de la ville de Paris , et la remplaça par un prélèvement sur les droits d’octroi. Un autre arrêté du 13 vendémiaire an XII (6 octobre 1803), plus tard conlirmé par la loi du 5 ventôse an XII (25 février 1804), et modifié par un décret impérial du 14 brumaire an XIII (5 novembre 1804), cumula la contribution personnelle et la contribution somptuaire en une cotisation directe graduée sur le taux des loyers et montant à la somme de 831,007 francs. L’expérience laite à Paris sembla décisive. Remplacer la contribution mobilière en la prélevant en masse sur l’octroi était une mesure trop favorable aux intérêts du Trésor pour que le gouvernement ne poussât pas dans celte voie Lyon, Marseille , Bordeaux , Nantes et toutes les grandes villes dont les octrois promettaient des recettes sûres et faciles. Si la nouvelle mesure garantissait les intérêts de l’État, les intérêts du département de la Seine n’en étaient pas moins lésés. Parce que le Trésor encaissait régulièrement les quatre ou cinq millions, montant des contributions personnelle, somptuaire et mobilière, le département n’en demeurait pas moins surchargé. On avait assuré le recouvrement : on ne s’était pas inquiété de la quotité de l’impôt.
Aussi le conseil général ne cessa-t-il de réclamer et de protester. « Considérant, dit-il en 1807, que la somme de « quatre millions cent soixante-dix-sept mille quatre cenls « francs à laquelle le département est imposé pour les con- « tabulions personnelle, somptuaire et mobilière est exces- « sive , soit par rapport aux véritables facultés du départe- <t ment, soit par comparaison avec le contingent de la plupart « des autres départements; que si le département est la « résidence de grands fonctionnaires et de capitalistes, la « classe la plus nombreuse peut à peine subvenir à ses « besoins, et qu’il y a plus de cent vingt mille indigents; « que, toute proportion gardée, le département ne devrait pas « entrer dans la balance générale pour plus du quinzième; « que la différence à son détriment est du double au simple, « qu’une surcharge qui, avec les accessoires, dépasse deux « millions est au-dessus de toutes facultés; qu’il y a tou- « jours un déficit annuel de près d’un million contre lequel « toutes les poursuites viennent échouer ; qu'on est parvenu « à combler ce déficit dans les deux dernières années, en « admettant pour la ville de Paris un mode de remplace- « ment, et en rejetant sur cet arrondissement une partie « du déficit des deux arrondissements extérieurs, mais que « ce remplacement, portant principalement sur une addition « à l’octroi , devient nuisible au commerce , » le conseil général supplie le gouvernement et le Corps législatif d’accorder un dégrèvement (1). Ces plaintes ne furent pas écoutées. Le taux et l’organisation de la contribution personnelle et mobilière restèrent les mêmes depuis 1806 et 1807 jusqu’à la fin de l’Empire. Quant à la taxe somptuaire, elle avait été abolie par l’article 69 de la loi du 24 avril 1806.
(1) Areh. de l'Enip. et de la Préf. de la Seine. Procès-verbaux du conseil général (1807).
FROCHOT
Peut-être faudrait-il ajouter quelques détails sur la contribution des portes et fenêtres, rappeler qu'impôt direct en vertu de la loi du 24 novembre 1798 , elle est devenue impôt de répartition par la loi du 3 mai 1802, et que la part du département de la Seine variait entre un million et douze cent mille francs? Peut-être faudrait-il observer que la contribution des patentes fut pendant longtemps à Paris et de la part de Frochot l’objet d’études incessantes; qu’en 1805, elle réunissait, suivant les expressions du conseil général, « l’inégalité de la répartition , l'inexactitude de la percep- « lion et la difficulté des recouvrements; » qu’elle donnait lieu tous les ans à un déficit, et que son produit annuel et effectif était environ deux millions quatre cent mille francs? Mais on peut maintenant, et c’est le point essentiel, on peut mesurer l’influence que Frochot exerça sur la réorganisation du service des contributions directes dans le déparlement de la Seine. Cette influence fut plus considérable que ne semblent au premier abord l’autoriser et la matière des impôts et la situation légale du préfet. L’administration de l’an VIII livrait à l’anarchie une véritable bataille. Quoiqu’elle offrit déjà l’aspect d’une grande armée, manœuvrant sous l’impulsion d’une volonté supérieure, ministres et préfets, généraux et soldats déployaient dans la lutte quotidienne des affaires, dans la prise de possession et l’organisation des services publics, une vigueur, un zèle, un dévouement qui méritent les éloges de la postérité.
Bi'dcet départemental. — Sa formation. — Sa composition. — Histoire do son équilibre.
La formation , la composition , les vicissitudes du budget départemental fixeront notre attention.
L’Assemblée constituante avait envisagé le département comme une division , non pas comme une association administrative. Elle avait chargé les Directoires d’ordonner les dépenses et de percevoir les contributions publiques dans chaque département. Ce mandat ne s’étendait pas jusqu’à la confection d’un budget. La Convention centralisa toutes les recettes. Jusqu’au 1" vendémiaire an VI (22 septembre 1797), le Trésor public solda directement toutes les dépenses du département de la Seine et de la commune de Paris. Ce fut le Directoire qui eut l’honneur de chercher et de retrouver les éléments divers de l’administration publique. 11 reconnut les dépenses qui étaient générales et devaient être payées par l’Etat, les dépenses qui étaient locales et devaient être payées par un certain groupe d’habitants. On ne répétait pas en 1798 ce qu’on disait en 1789 : « L’Etat est un, et les départements ne sont que les sections du même tout. » On reconnut que ces sections, dans lesquelles on avait placé des agents, organisé des services, créé des conseils, avaient des intérêts distincts et des droits particuliers. En définissant ces intérêts et ces droits, on finit par faire du département une personne civile.
Une personne civile peut être rentière ou propriétaire. Le département, en l’an VIII , était un simple rentier, et il est
FROCHOT
reste plutôt rentier que propriétaire. La pensée d’ordre publie qui distingue les intérêts spéciaux à une circonscription départementale place son budget plus près du budget de l’Etat que du budget des communes. Des prélèvements semblables aux contributions publiques forment les recetles. Des services qui touchent à la société tout entière forment les dépenses. On ne s’étonnera donc pas que l’actif du budget départemental de la Seine consistât uniquement en centimes additionnels ajoutés au principal des contributions directes. Cette vue est demeurée juste même après le décret du 9 avril 1811, qui, pour soulager le budget de l’Etat, concéda gratuitement aux départements les bâtiments nationaux occupés par les services de l’administration, des tribunaux et de l'instruction publique; car si la propriété immobilière des départements était fondée, cette propriété n’apportait aucun revenu, et les revenus du budget départemental continuaient d’être les centimes additionnels ajoutés au principal des contributions directes.
La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) remettait au conseil général le soin de fixer le nombre des centimes additionnels destinés à solder les dépenses de département. Avant de les fixer, il était nécessaire de préciser le montant des rôles de chacune des contributions productives de centimes additionnels, puis d’établir le rapport de ces centimes avec le principal des contributions. Frochot s’y appliqua. 11 examina et compara les bordereaux fournis pendant les exercices de l’an V, VI et Y1I par les douze percepteurs de Paris, les deux receveurs particuliers des arrondissements de Sceaux et de Saint-Denis, et le receveur général de la Seine. Il les trouva contradictoires, les fit recommencer sur de nouveaux modèles et collationner sur les registres des percepteurs. Ce vaste travail aboutit au chiffre de lf, 11 5,825
francs, pour le principal des contributions loncière, personnelle, mobilière et somptuaire, et au chiffre de 1,213,900 francs pour le montant des centimes additionnels. A cette étude , qui frappa vivement l’attention du ministre des finances, s’arrêta l’action du préfet de la Seine puisque la fixation des centimes additionnels était exclusivement dévolue au conseil général et au Corps législatif; mais les centimes votés, le préfet revint en surveiller le recouvrement et les appliquer aux dépenses autorisées par le gouvernement.
La loi du 11 frimaire an VII (lor décembre 1798) avait fixé les dépenses départementales et laissé tous les centimes additionnels destinés à les acquitter entre les mains du receveur général du département. Ce dernier devait en disposer sur les mandats de l’administration départementale , et plus tard, lorsque l’administration départementale fut le préfet, sur les mandats du préfet (1). En 1801, le gouvernement, partant de ce principe qu’il était administrateur suprême et qu’une partie des dépenses dites départementales était un des rouages de l’administration supérieure, classa les dépenses suivant leur nature, et fit plusieurs parts dans les centimes additionnels. Le Trésor centralisa les centimes destinés à acquitter les dépenses fixes, c’est-à-dire à solder les traitements des administrateurs, des juges, des professeurs, etc. Ces dépenses furent ordonnancées par les ministres de l’intérieur et de la justice. Une autre quotité de
(1) Voici le budget départemental de l'an IX :
Dépenses de la préfecture 450,500 fr.
Instruction publique, arts et commerce 173,160
Dépenses judiciaires 195,199
Dépenses de l’arrondissement de Paris 322,257
— — de Sceaux.... 21,402
— — de Saint-Denis. 22,266
Total 1,185,084 fr.
FROCHOT
centimes demeura entre les mains des receveurs généraux, pour acquitter sur les mandats du préfet les dépenses variables, c’est-à-dire les dépenses qui étaient examinées, contrôlées et proposées par le conseil général. Enfin une autre quotité de centimes fut pareillement affectée aux dépenses variables ; mais leur produit fut versé au Trésor à titre de fonds commun, pour venir au secours des départements dont les dépenses excéderaient la quotité de centimes destinée à ces dépenses. L'arrêté du 25 vendémiaire an X (17 octobre 1801) n’était pas seulement un ordre de comptabilité pour le préfet et le receveur général : c’était un règlement d’attributions entre le conseil général et le gouvernement.
En favorisant la création d’un budget départemental, le gouvernement cherchait à dégager le budget de l’Etat, et nullement à abandonner la direction des budgets départementaux. Au fond, l’arrêté du 25 vendémiaire an X consacre cette doctrine que le budget départemental est une annexe du budget de l’Etat. « Le conseil général, disait la loi de pluviôse « an YI1I, déterminera dans les limites fixées par la loi le « nombre des centimes additionnels dont l’imposition sera « demandée pour les dépenses de département. » Il entendra le compte annuel que le préfet rendra de l’emploi des centimes additionnels affectés à ces dépenses ; mais la loi de pluviôse ne disait pas que le conseil général réglerait les dépenses. En l’an X, le gouvernement consulaire fait une distinction entre les dépenses fixes et les dépenses variables. Les unes ne seront pas, les autres seront examinées par le conseil général : mais, sur les unes et sur les autres, le gouvernement conserve une autorité souveraine. Le préfet présente, le conseil général propose, le gouvernement arrête le budget départemental.
Il semble donc, au premier abord, que rien ne pouvait
déranger l’équilibre d’un tel budget. Les dépenses fixes sont fixes, et les dépenses variables ne sont pas si variables qu’elles puissent dépasser subitement le maximum imposable des centimes additionnels (1). 11 suffit pourtant de jeter un coup d’œil sur le budget de l’an X pour voir que le gouvernement mettait à la charge du département des services dont il ignorait absolument le poids et qui, d’un moment à l’autre, pouvaient déjouer tous les calculs et ouvrir un déficit imprévu : je veux parler des prisons et des enfants trouvés.
(1) Ci-dessous le budget de l’an X :
171,100 fr.
1» Dépenses départementales üxes, assignées sur le ministre de l’intérieur: Traitement de l’administration départementale.. 57,000 fr.j — des professeurs des écoles centrales. 111,100 J 2° Dépenses départementales fixes, assignées sur le ministre de la justice :
Traitements de l’administration judiciaire 313,450
3" Dépenses départementales variables, assignées sur le ministre des finances, et soldées en l’an IX par le ministère de la justice et de l’intérieur :
Frais de procédures 399,700
Dépenses des prisons 826,200
— des enfants trouvés 100,000
4° Dépenses départementales variables, assignées sur le ministre des finances, et faisant déjà partie en l'an IX du
budget départemental :
Intérieur de la préfecture 221,500 fr. 89 c..
Taxations et remises du receveur général . . 36,657 »
Instruction publique (matériel) 67,160 »
Arts et commerce 11,000 »
Secours aux no^és 5,950 »
Travaux publics 13,608 »
Tribunaux 58,247 37 V
Justices de paix de Paris 97,840 34 j
Maisons d’arrêt et prisons (entretien) 20,500 » I
Arrondissement de Saint-Denis 26,232 03 |
— de Sceaux 22,835 67 ■
Dépenses imprévues 42,702 45
Total
2,435,675 fr.
282 KROCHOT
Les dépenses des prisons étaient autrefois soldées par le Trésor public, et la loi du lt frimaire an VII n’avait mis à la charge des départements (pie les dépenses matérielles, c’està-dire l’entretien des bâtiments destinés à servir de (irisons. Lorsqu’au 1er vendémiaire an XI (22 septembre 1803), les dépenses des prisons qu’on peut qualifier de personnelles (frais de garde, nourriture, infirmerie) entrèrent dans le budget départemental, le préfet et le conseil général ne savaient quelle somme fixer. On marchait au hasard. Frochot avouait en l’an XIII, et il en donnait des exemples, que tout dans celte matière était expérience et déception. Sans parler de l’incertitude des dépenses, était-il juste que le département de la Seine supportât seul le poids d’une pareille charge, et ne devait-on pas considérer les prisons de Paris comme les prisons do l'Etat? Frochot plaida cette thèse devant le conseil général et devant le gouvernement avec une persévérante ardeur. « Les prisons de Paris, disait-il en « l’an XIII, ne sont pas les prisons du département, mais « les prisons de plusieurs départements. L’institution del’hos- « pice des enfants trouvés n’est pas un hospice du départe- « ment, mais de toute la République. Les centimes « additionnels du département de la Seine ne peuvent s’éle- « ver, ni les dépenses proprement et exactement départe- « mentales baisser, parce que les dépenses des prisons « entretenues à Paris pour le service de la République sont « plus considérables. Donc la différence entre le montant « des dépenses départementales parmi lesquelles elles sont « comprises et le montant des centimes additionnels portés « au maximum doit être couverte, soit par un fonds pris sur « les autres départements, soit par un fonds spécial accordé « par le gouvernement sur ceux destinés à l’acquittement « des dépenses publiques. »
Frochot confondait dans le même raisonnement les prisons et les enfants trouvés, et il avait raison. Les dépenses relatives aux enfants abandonnés , acquittées depuis l’an II par le gouvernement, avaient été inscrites en l’an X au budget départemental. Quel était, à cette époque, dans le département de la Seine , le montant de cette nouvelle charge ? On l’estimait en totalité à 3 ou 400,000 francs, et on portait en l’an X à 100,000 francs, en l’an XI à 200,000 francs, la somme nécessaire pour combler l’insuffisance des fonds fournis par la caisse des hôpitaux. Les illusions s’évanouirent promptement, et comme le régime de l’administration directe avait été substitué dans le service des hôpitaux au régime des entreprises, Frochot s’aperçut que l’accroissement extraordinaire des dépenses tenait à l’accroissement des frais qu’entraînait un plus grand nombre d’enfants abandonnés, recueillis et conservés. Que faire? Pouvait-on laisser les services en souffrance? Et sur quel fonds les acquitter? La caisse des hôpitaux avança des sommes considérables et solda les dépenses faites au delà du montant des crédits ouverts dans le budget départemental. La situation s’aggravait. Frochot protesta. «11 eût été désirable, disait-il en 1810, que « les crédits fussent mis de niveau avec les services adminis- « tratifs ; car on ne remédie à rien en évitant de statuer sur « les moyens d’assurer des fonds en proportion avec les dé- « penses. Il faut ou déclarer les dépenses exagérées, et dans « ce cas déterminer sur quels points doivent porter les ré- « ductions, ou reconnaître qu’elles sont régulièrement éta- « blies, et alors nul doute qu’il ne faille mettre l’administra- « tion à même de les acquitter. » Cette même année, le conseil général renouvela ses plaintes , et il y ajouta d’instantes prières. Après avoir déclaré que tous les centimes ordinaires et extraordinaires étaient votés, que le déficit
FROCHOT
s’élevait à 1,278,133 fr. ; après avoir rappelé que l’art. 15 du titre VII de la loi du 15 janvier 1810 attribuait au gouvernement la répartition entre tous les départements des centimes destinés à l’acquit des dépenses variables, le conseil général supplia respectueusement l’Empereur d'accorder, sur les fonds communs versés au Trésor public , la somme nécessaire pour solder l’arriéré du département. L’Empereur, par un décret du 11 juin 1810, réduisit à 500,000 fr. la somme due par le département de la Seine pour la dépense des enfants trouvés et rejeta sur la commune de Paris le supplément de la dépense. Cette décision, sans réparer le mal, permit de l’alléger. Le budget départemental de 1812, décrété le 21 septembre 1812, devait se balancer en recette et en dépense sur la somme de 3,520,224 fr. (1).
(1) Voici le détail du budget départemental de 1812.
1° Dépenses fixes, assignées sur le ministère de l’intérieur :
Traitements administratifs 98,000 fr.\
Dépenses fixes assignées sur le ministère de la justice : /
Traitements judiciaiaires 826,833 > 976,574 fr.
Dépenses assignées sur le ministère desfinanccs : V
Remise du receveur général et des receveurs d’arrondissement 51,741 /
2° Dépenses variables :
Préfecture. Frais d’administration . abonnement. 272,275
Sous-préfectures 27,200 I
Enfants abandonnés 400,000 I
Prisons 1,088,360 \ 1,995,154
Casernement de la gendarmerie 27,000 l
Ordre judiciaire 101,730 ]
Dépenses imprévues 78,589 /
3» Dépenses variables" ;
Déficit, arriéré départemental, qui s’élevait
à 1,012,262 fr 120,000 \
Dépenses du culte 159,000 > 518,496
Travaux publics et dépôts de mendicité 237,000 \
Dépenses diverses 32,496 /
Total.
3,520,224 fr.
Lorsque M. de Chabrol présenta au conseil général, dans la session de mai 1813, un rapport sur la situation du budget départemental et sur l'administration de Frochot, il annonça que les exercices antérieurs à 1806 étaient entièrement soldés, que les exercices de 1806 à 1811 ne présentaient qu’un déficit facile à couvrir par des allocations sur les budgets de 1813 et de 1814, et que les recettes de 1812 pourraient balancer les dépenses. Plus tard, revenant sur cette situation dans la séance du 25 octobre 1814, il ajoutait que de tels résultats étaient satisfaisants. Malheureusement, le désordre qui régnait en 1813 dans les finances générales de l’Etat, en épuisant toutes les ressources, en dissipant tous les fonds, détourna les centimes départementaux de leur destination naturelle. Certaines dépenses projetées pour les années 1812 et 1813 ne furent pas exécutées, et le payement de l’arriéré départemental notamment fut suspendu. Les deux exercices de 1812 et de 1813, au lieu de se balancer en recette et dépense, demeurèrent ouverts, attendant vainement qu’on leur appliquât les fonds qui leur avaient été destinés. La Restauration survint et supprima le système de la spécialité appliqué par l’Empire aux dépenses départementales. On annula tous les crédits non employés, toutes les ordonnances de payement déjà délivrées, et le ministre de l'intérieur avertit le préfet que le Trésor acquitterait directement l’arriéré des dépenses départementales antérieures à 1814. Le Trésor se trouvait, en effet , détenteur de tous les fonds qui auraient dû être attribués à l’acquit des dépenses départementales ; il était naturel qu’il fût débiteur direct du montant de toutes ces dépenses.
La dette exigible et certaine de l’arriéré départemental
FROCHOT
s’élevait au 1" avril 1814, pour les exercices antérieurs
à 1810, à 940,383 fr. 10 c.
Pour les exercices 1811, 1812,
Total 1,902,395 05
Mais le département devait recouvrer :
Pour les exercices antérieurs à 1810. 363,338
Pour les exercices 1811, 1812, 1813,
Recettes diverses 35,705
Total 2,549,135 08
Le Trésor, après avoir soldé la dette exigible et certaine, devait donc avoir sur les fonds particuliers du département
un boni de 646,740 fr. 05 c.
Ce boni était, à la vérité, l’excédant de certaines dépenses
projetées et non faites en 1812 et en 1813. Mais, sans tenir compte de ce boni, on voit que le budget départemental, dont l’équilibre avait été dérangé depuis 1802 jusqu’à 1810 par l’accroissement et l’amélioration du service des prisons et du service des enfants trouvés, commençait à solder son déficit en 1812 et devait, après avoir réglé son compte avec l’Etat, retrouver aisément son assiette.
Après avoir analysé en recette et en dépense les éléments du budget départemental et après avoir esquissé les péripéties de son histoire, il ne sera pas inutile de suivre Frochot dans l’organisation des services qui font partie de ce budget. Aucun intérêt ne s’attache toutefois aux dépenses fixes, c’està-dire aux traitements du personnel administratif, judiciaire et ecclésiastique, et même aux dépenses variables qui s’appliquent à l'entretien des établissements publics consa-
crés dans le département de la Seine à l’administration, à la justice, à la force militaire, ou au culte. Les chapitres du budget qui comprennent ces matières se composent uniquement de dépenses ; mais quelques autres chapitres , se distinguant par la spécialité, l’importance et l’étendue de leur objet, constituent de véritables services. Tels sont les prisons, l’instruction publique et les enfants trouvés.
BrocET départemental (suite du). — Prisons.
Avant le dix-huit brumaire, les prisons de Paris étaient administrées par la commission des hospices, sous la surveillance du Bureau central. Les dépenses pendant l’an YII s’étaient élevées à 677,460 fr. 57 c. La régie de l’enregistrement soldait les dépenses. La commission ne recevait et ne payait rien. Elle surveillait et visait les mémoires qui étaient acquittés directement par les receveurs de la régie. Lorsque le gouvernement consulaire régla les attributions du préfet de police et du préfet de la Seine, il donna au préfet de police la nomination des concierges, gardiens et guichetiers, avec la police des prisons de Paris , et laissa la commission administrative des hospices diriger le service économique sous la surveillance du préfet de la Seine : mais, en l’an X, l’administration de l’assistance publique ayant été complètement réorganisée, la commission administrative disparut, et le service des hôpitaux fut séparé du service des prisons. Un arrêté du ministre de l’intérieur (2 thermidor au X-21 juillet 1802) confia l’administration éco-
FROCHOT
nomique des prisons au préfet de la Seine, et en réserva la police au préfet de police. C’était déclarer la guerre entre les deux préfets.
Frochot n’avait pas attendu que le gouvernement précisât ses devoirs et aggravât sa responsabilité pour essayer d'appliquer dans le département de la Seine les lois relatives à l'établissement des prisons et au classement des détenus. L’ancien membre de l’Assemblée constituante se souvenait qu’il avait détruit les juridictions seigneuriales et ecclésiastiques, renversé l’appareil des anciens supplices, déchiré le code des anciennes lois pénales, et sur ces débris établi une organisation judiciaire uniforme et une législation criminelle unique. 11 se souvenait encore qu’après avoir institué la juridiction, les délits et les pénalités de la police municipale , de la police correctionnelle et de la police de sûreté , après avoir aboli les peines corporelles et limité les cas de peine capitale, il avait déclaré que la société nouvelle, la société française de 1789, ne devait plus demander protection à la mort et aux mutilations, mais à la perte de la liberté. De la prison, qui n’était dans l’ancienne jurisprudence (et sauf quelques exceptions très-rares) qu’un lieu de passage pour les prévenus et les accusés, l’Assemblée constituante avait fait un lieu de peine pour les condamnés et distingué nettement l’emprisonnement qui précède de l’emprisonnement qui suit le jugement. Ces grandes réformes dont Frochot revendiquait l’honneur avaient été sanctionnées par la Convention nationale, qui toucha, mais légèrement, au système pénal et pénitentiaire de 1791. Le Code de 1795 désigna seulement les tribunaux qui devaient connaître ou prononcer les délits et les peines, les établissements qui devaient les punir ou les appliquer.
C'est un beau jour que le jour où sont proclamées les lois
dont l'idéal est la justice; mais le jour où les bienfaits de la loi entrent dans la pratique de la vie est encore plus beau. Malheureusement, concevoir n’est pas faire, ordonner n’est pas exécuter, et la réforme de l’organisation judiciaire et de la législation criminelle devait, longtemps encore , précéder et attendre la réforme des prisons.
En suivant l’esprit et même le texte précis des lois criminelles et de police, on comptait en l’an VII onze espèces de détenus : 1° les prévenus arrêtés en vertu d’un mandat de dépôt; 2° les prévenus détenus en vertu d’un mandat d’arrêt, par suite de renvoi devant le jury d’accusation ; 3° les accusés détenus en vertu d’ordonnance de prise de corps ; 4° les débiteurs frappés de la contrainte par corps ; 5° les condamnés à la prison municipale ; 6° les mendiants et les vagabonds ; 7° les condamnés à la prison correctionnelle ; 8° les condamnés à la détention ; 9° les condamnés à la peine ; 10° les hommes condamnés aux fers; 11* les femmes condamnées à la réclusion. Ajoutez enfin deux autres espèces de détenus, spéciales au département de la Seine, ou plutôt à la ville de Paris : 12° les individus arrêtés par simple mesure de police ; 1 3° les filles publiques.
Pour rester fidèle à la lettre de la loi , une maison particulière aurait dù recevoir chaque espèce de détenus. A Paris, cela était impossible. Tout faisait défaut : les ressources et l’emplacement. Fallait-il néanmoins renoncer aux réformes les plus nécessaires? Fallait-il renoncer à appliquer, dans le département de la Seine, les lois relatives à l’établissement des prisons et au classement des détenus? Fallait-il, sous le Consulat, laisser les prisons dans l’état de dégradation et d’immoralité où elles étaient plongées sous l’ancien régime? Frochot repoussait une telle pensée avec une généreuse indignation. « 11 faut, répétait-il sans cesse, organiser
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l’ordre avant d’imprimer le mouvement. La loi commande, obéissons, b
La ville de Paris, dans ses cahiers, demandait en 1789 aux Etats généraux : « que les prisons, où gérait trop souvent « l’innocent à côté du coupable, cessent d’être, contre l’in- « tention de la loi, un séjour d’horreur et d’infection ; que « les malheureux qui y sont détenus jouissent au moins d’un « air salubre, d’une nourriture saine et suffisante; que les « infirmeries de ces prisons soient aérées et tellement dispo- « sées qu’on y puisse faire le service des malades, et que « jamais ils ne réclament en vain les consolations de la reli- « gion , si nécessaires à leur état. » Parlant des prisons de Paris à la même époque, Frochot disait : « La proximité du « premier juge, le plus ou le moins d’encombrement, des « raisons, des circonstances décidaient seuls du choix de la « maison assignée pour lieu de détention. De là, ce mélange « si funeste du crime avec la faiblesse, de la débauche avec « la paresse, du scélérat consommé avec le coupable d’un « moment. Une oisiveté complète régnait dans ces maisons, « où aucun travail n’était régulièrement établi ; en un mot « toute prison était un foyer de corruption et d'infamie; » et il ajoutait en l’an X : « Les choses sont à peu près aujour- « d’hui ce qu'elles étaient avant la Révolution. La confusion « des moralités, la confusion des sexes, la confusion des « âges entretiennent tous les vices. »
Le 13 brumaire et le 10 nivôse an XI (4 novembre et 31 décembre 1802), Frochot adressa au ministre de l’intérieur sur celte douloureuse situation deux mémoires excellents. Il déclarait que toute espérance d’obéir strictement aux ordres de la loi était vaine ; que le nombre des lieux de détention ne pouvait, à Paris, correspondre aux diverses classes de détenus. Il proposait de distribuer à nouveau tous
les détenus dans les prisons actuelles , de telle sorte que les détenus dont la situation était analogue fussent réunis dans un même local, et que, dans la même enceinte, ils fussent séparés comme dans des maisons distinctes. « Nos lois nou- « velles, disait-il, en n’admettant que la condamnation tem- « poraire , assurent à tout détenu l’espoir de rentrer dans la « société. Il est évident que sous une telle législation les « détenus doivent être considérés plutôt comme des malades « à guérir que comme des êtres à séquestrer. — Le point « essentiel est de faire prendre aux détenus dans les maisons « de détention l’habitude du travail ; or, pour obtenir ce « résultat, les détenus doivent d’abord être classés suivant « la nature des travaux auxquels il sont propres; et les « femmes, par exemple, quand il n’y aurait pas d’autres mo- « tifs de classement , devraient être séparées des hommes « par la raison que la plupart des occupations qui convien- « nent à ceux-ci ne sauraient convenir à celles-là. — En « toutes choses, il faut ordre et accord. Pour établir ulilea ment des ateliers dans les prisons, il faut donc avant tout « classer les prisonniers. Tout demande une division pré- « cise et absolue des différentes espèces de détenus. Tout « demande que , séparés dans le lieu de leur détention « comme ils le sont par la loi, les détenus du même genre « soient soumis dans un même lieu à des règlements uni- « formes. » Ces justes réflexions trouvaient leur essor dans un vaste plan qu’avaient conçu l’esprit pratique et la féconde imagination de Frochot.
Le dépôt de la préfecture de police, en 1802, était un ancien bâtiment à trois étages, insalubre et trop étroit pour le nombre des individus arrêtés par simple mesure de police. Frochot ne proposa ni de le supprimer ni de l’agrandir. Il demanda seulement qu’on le dégageât en le réservant
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aux détenus de la police municipale, et qu'on affectât une partie de la Conciergerie aux détenus de la police judiciaire. Ce vœu ne fut pas exaucé, et le dépôt de la préfecture de police continua de loger pêle-mêle les filles publiques, les voleurs, les prévenus de délits, les imprudents qu’un moment d’oubli rend coupables, le bon citoyen qu’une erreur, qu’une fausse dénonciation compromet.
La police s’était habituée à réunir dans le dépôt de mendicité de Saint-Denis des détenus de toute espèce et de tout sexe. L’expérience ayant prouvé que cette maison n’était pas propre à servir de prison, Frochot conseillait de rendre le dépôt de Saint-Denis à sa première destination et d’en faire uniquement la maison de répression du vagabondage et de la mendicité. Nous le verrons sur ce point engager avec la préfecture de police une lutte aussi longue qu’obstinée.
La prison de Sainte-Pélagie était composée d’un bâtiment earré divisé en trois cours formant trois préaux, exactement séparés par des murs. Des escaliers particuliers desservaient les ailes de ce bâtiment. Avec de simples cloisons, Frochot forma dans cette maison trois divisions entièrement distinctes qu’il consacra aux détenus par autorité paternelle, aux débiteurs et aux prévenus de délits politiques. Avant l’an VIII, cette maison contenait huit espèces de détenus.
Frochot ne fut pas aussi heureux dans ses projets sur les Madelonnettes. La situation de cette prison au centre de Paris et l’ensemble de ses dispositions intérieures semblaient la destiner à un dépôt judiciaire ou à une maison d’arrêt pour les hommes. Le voisinage du Temple, qui n’avait pas d’infirmerie et qui pouvait profiter de l’infirmerie des Madelonneltes, favorisait ces combinaisons. Pendant tout i’Em-
pire, cette prison n’en demeura pas moins une maison d’arrêt, de détention et de correction pour les femmes prévenues, condamnées correctionnellement ou arrêtées par autorité paternelle.
Dans le plan de Frochot, la Grande-Force et la Petite- Force eussent été pour les femmes ce que Sainte-Pélagie et les Madelonnelles devaient être pour les hommes. On y eût établi un dépôt judiciaire, une maison d’arrêt, une prison municipale, une maison de correction. On eût évité ainsi de faire vivre à côté les uns des autres les hommes dans la Grande-Force, les femmes dans la Petite-Force, et on eût assaini la Petite-Force, où les filles publiques étaient entassées dans des dortoirs, dans des infirmeries, dans des ateliers étroits et malsains. La Grande-Force continua de recevoir les hommes prévenus de toute espèce de délits, jusqu'au moment où ils étaient mis en accusation. Elle fut seulement divisée en quatre départements où l’on tenta de classer les prévenus, suivant la nature des délits.
Frochot reconnaissait que la Conciergerie, employée de tout temps à enfermer les accusés des deux sexes mis en jugement, devait conserver sa destination ; mais il désirait y établir une succursale du dépôt de la préfecture de police. Comme le projet venait du préfet de la Seine, le préfet de police le fit avorter.
Après avoir créé ou consacré les dépôts de police et les maisons d’arrêt, après avoir distribué les prévenus dans ces différents établissements, Frochot réglait aisément le sort des condamnés. Saint-Lazare était et continua d’être la prison des femmes , Bicètre la prison des hommes. « On ne peut le « dissimuler, disait-il, il est impossible à Paris d’exécuter la « loi qui prescrit le classsement et le régime des condamnés.
« Le défaut d’édifices a forcé l’administration à réunir dans
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« un même lieu les condamnes de toute espèce, et, par une « suite nécessaire de cette réunion de détenus, il a fallu « n’admettre qu’un seul régime, soit pour le travail, soit « pour les produits du travail , malgré les points de vue « divers sous lesquels la loi envisage le travail des diverses « espèces de condamnés. On ne peut que se louer de cette « mesure imposée par les circonstances. A Saint-Lazare et « à Bicêtre, l’ordre règne et la loi y est remplie dans son « point essentiel : le travail. »
La prison de Saint-Lazare était une maison de réclusion pour les femmes. Elle faisait alors, au milieu des prisons de Paris, une honorable exception. Des administrateurs habiles et zélés y avaient introduit et régularisé le travail. Créée en vertu de la loi du 25 frimaire an III (15 décembre 1794), elle possédait en l’an VIII cinq ateliers : un de fdature de laine, deux de fdature de colon et deux de couture. En cinq années, de 1797 à 1802, cette maison avait changé en ouvrières actives et intelligentes des femmes dangereuses et paresseuses. De quinze mille francs ses produits s’étaient élevés à cent mille. Elle contenait environ sept cents détenues.
Il n’en était pas de même à Bicêtre. Le nom seul de Bicêtre inspirait aux criminels un sentiment d’horreur. « N’est-ce pas, disait Frochot, flétrir le bienfait et avilir « l’infortune que de réunir dans la même enceinte ceux « que la société punit et ceux que la société soulage ?» Et il demandait qu’on transformât Bicêtre prison et Bicêtre hospice en une seule maison de détention pour les hommes. L’hospice passait à Saint-Denis et le dépôt de mendicité de Saint-Denis venait à Bicêtre : « Rien de plus facile, disait-il, « que de réserver au dépôt de mendicité de vastes emplace- « ments pour les ateliers, et, dans le voisinage des condam-
« nés et des repris de mendicité, on trouvera le moyen de « régler les occupations sur les détentions, en appliquant aux « métiers qui veulent une longue instruction et de l’habitude « les détenus à long terme, et en réservant les travaux pré- « paratoires ou les métiers qui s’apprennent en peu de jours « aux renfermés à courte détention. » Dans ce plan, Bicêtre et Saint-Lazare auraient peut-être offert un trop vaste local pour les seuls condamnés du département de la Seine ; mais Frochot éludait heureusement cette difficulté en affectant ces deux prisons à tous les départements de la première division. Faut-il répéter que ces vues excellentes ne furent pas adoptées? Bicêtre prison et Bicêtre hospice restèrent l’une à côté de l’autre. Le dépôt de mendicité ne quitta pas Saint-Denis, elles départements voisins ne furent pas conviés à supprimer leurs maisons de force et de correction au profit du département de la Seine.
Des prisons de Saint-Cloud, de Sceaux, de Saint-Denis, Frochot n’avait pas encore eu le loisir de s’occuper.
Les projets de Frochot avaient un avantage et un inconvénient. 11 fallait les adopter dans leur ensemble avec confiance et les exécuter dans toutes leurs parties avec vigueur. Rien, dès lors, n’était plus aisé que d’en suspendre ou d’en arrêter le succès.
Los critiques du préfet de police, l’indécision du ministre de l'intérieur, le défaut de ressources privèrent Frochot de l’honneur qu’il avait rêvé de réorganiser le service des prisons comme il avait réorganisé le service de l’assistance publique. Un instant, en 1807, l’F.mpereur pensa changer la destination de plusieurs prisons de Paris, mais ces projets n’eurent aucune suite (1). Au lieu d’assigner à chacune des
(1) Corretp. de Napoléon Ier, 12 octobre 1807, t. XVI, p. 93.
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prisons civiles du département de la Seine un caractère spécial, au lieu de créer des dépôts de police, des maisons d’arrêt et de détention, de 1802 à 1810, l’administration, dans le classement des détenus, maintint un désordre « qui, « selon les expressions de Frochot, était une violation de la « loi, un obstacle à l’exercice de l'autorité, et surtout de « l’action administrative. » On sépara les détenus suivant les sexes, mais non suivant leur âge et suivant la nature des délits, et quand Frochot s’avisa de signaler au gouvernement une inaction qu’il regardait comme coupable, on lui répondit en annonçant la prochaine publication du Code pénal. Enfin, le Code pénal parut, et le Gouvernement résolut de mettre d’accord le régime des prisons et la nouvelle législation criminelle. Un décret du 22 septembre 1810 consacra à leur restauration un fonds de onze millions. Au mois d’octobre, le ministre de l’intérieur ouvrit une enquête sur leur situation matérielle et morale. Frochot, consulté par le ministre, rappela qu’en 1802 il avait pris l’initiative d’un nouveau classement des maisons de détention à Paris, et qu’une expérience de huit années avait confirmé toutes les vues qu’il avait jadis exposées. Si distingué qu’il fût, ce rapport, comme le rapport de 1802, demeura enfoui dans les cartons du ministère de l’intérieur. Avant que les plans ne fussent dressés, les résolutions prises, les onze millions répartis, la France était engagée dans une nouvelle et dernière guerre qui absorbait les fonds destinés aux dépenses communales et départementales.
Si Frochot ne parvint pas à dissiper la confusion qui régnait dans les éléments de la population et dans la classification des prisons de Paris, il sut du moins remettre un certain ordre dans le régime économique et adoucir le sort des détenus.
Jusqu’en 1802, le service intérieur des prisons de Paris avait été exécuté par des fournisseurs, sous le contrôle direct de la commission administrative : mais cette organisation ne pouvait survivre à l’établissement des ateliers de travail. Puisqu’on exécutait la loi, puisqu’on établissait des ateliers dans les prisons, il fallait, ou que l’administration dirigeât elle-même les travaux, ou qu’elle appelât des négociants pour les diriger, ou qu’elle adoptât le système des entreprises. Frochot jugea, que pour le moment et autant que possible le mieux était de soustraire l’administration aux responsabilités qui l’accablaient, et de réduire son rôle à une active surveillance. Il confia donc le service économique des prisons à un seul entrepreneur. Cet entrepreneur s’engageait à fournir, dans les maisons de Sainte-Pélagie, de la Grande et de la Petite-Force, des Madelonnetles, de Saint-Lazare, de la Conciergerie et de Bicêtrc, la nourriture, le coucher, les vêtements, le linge, la pharmacie, l’ameublement, le chauffage, l’éclairage, à réparer dans une certaine mesure les bâtiments, à créer et à entretenir des ateliers. Le dépôt de mendicité de Saint-Denis avait un entrepreneur particulier, et le dépôt de la préfecture de police une administration spéciale. Par deux traités , l’un du 1" messidor an X (20 juin 1802), l’autre du 28 juin 1808, M. Levacher-Duplessis conserva cette entreprise jusqu’au 1" juillet 1814, époque à laquelle la préfecture de la Seine reprit le service des prisons.
Tout le système du cahier des charges reposait sur l’établissement d’ateliers de travail. L’Assemblée constituante les avait considérés comme une correction pénale et comme une nécessité financière. Les troubles de la Révolution n’avaient pas permis d’en régulariser l'institution. L’arrêté du 23 nivôse an IX (13 janvier 1801) prescrivit à l’admi-
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nistration d’offrir à tous les détenus les distractions rémunérées d’un travail régulier. Les filles publiques et les condamnés, soit correctionnels, soit criminels, devaient seuls subir la peine du travail ; mais on espérait que beaucoup de détenus, en attendant jugement, demanderaient comme une faveur de partager cette peine. L’entrepreneur du service économique s’entendit avec des fabricants et passa des marchés qui furent révisés et autorisés par le préfet de la Seine. C’est ainsi qu’à llicêtre et dans le dépôt de mendicité de Saint-Denis on polit des glaces, qu’à Bicétre on fabriqua des boutons de cuivre, qu’à Saint-Lazare et à la Petite- Force on pratiqua la couture et la broderie. Plus tard , à Saint-Lazare, aux Madelonnclles et dans le dépôt de Saint- Denis, on établit des filatures de colon. Le prix de la maind’œuvre et les conditions faites aux détenus variaient suivant les prisons et suivant la nature du travail. Une part du salaire leur était remise immédiatement par l’entrepreneur en présence du concierge ou du contrôleur des travaux, et servait à améliorer leur nourriture et leur coucher. Une autre part était réservée pour le moment de la sortie et versée au Montde-Piété par l’entrepreneur. Tous les mois le préfet recevait l’état de cette comptabilité.
L’omnipotence des concierges qui régnaient sur les ateliers empêcha l’entrepreneur de tirer de ces ateliers un profit considérable. En 1806, les affaires tournèrent mal, et M. Levacher-Duplessis adressa une plainte au préfet de la Seine. Dans cette plainte, on voit que sur deux mille sept cent douze détenus, quatorze cents, dont neuf cent cinquante femmes, travaillaient. Six ans auparavant, quand Frochot avait été nommé préfet, à peine en comptait-on cinq cents. La situation favorisée du détenu travailleur avait attiré dans les ateliers les ouvriers paresseux en même temps
que les ouvriers actifs, et si l’entrepreneur ne trouvait pas toujours son compte à payer sur le même taux les bons et les mauvais ouvriers, l'administration, qui n’avait pas à s’inquiéter de la qualité de chacun d’eux, mais de leur grand nombre, se réjouissait.
Le régime alimentaire des prisons avait été réglé par des arrêtés qui servaient de base au cahier des charges. Une circulaire de vendémiaire an IX (octobre 1800) semblait indiquer que le gouvernement ne regardait pas la nourriture des détenus comme une charge de l’Etat ; mais un arrêté du 23 nivôse de la même année (13 janvier 1801) trancha toutes les incertitudes en accordant indistinctement à tous les détenus une ration de pain et de soupe. Plus tard, le 28 ventôse (19 mars 1801), le ministre de l’intérieur informa le préfet que la soupe serait faite avec des légumes. Comme ces arrêtés reconnaissaient l’insuffisance du régime alimentaire et imputaient le surplus de la nourriture des détenus sur le produit de leur travail , le cahier des charges de l’entrepreneur distinguait sept catégories de détenus : les détenus obligés au travail et refusant de travailler, les non obligés au travail et non travaillants, les obligés ou non obligés au travail et travaillant, les infirmes, les malades, les femmes et les enfants.
Suivant la circulaire du 5 fructidor an VI (22 août 1798), une botte de paille ou une paillasse attendait le détenu, quel qu’il fût. En 1802, un vrai lit, et sur ce lit un matelas, et sur ce matelas des draps , étaient offerts aux détenus non obligés au travail, et même aux détenus obligés au travail, moyennant une retenue de quinze centimes par franc sur la somme à lui payée à la fin de chaque mois. Si les matelas étaient de simples paillasses, si les couvertures étaient légères et sales, si les draps étaient grossiers et souvent hu-
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mides, du moins chaque détenu couchait, seul et dans un lit. N’était- ce pas un grand progrès, et qui pouvait espérer toutes les réformes en même temps ?
La législation n’exigeait pas que les détenus malades fussent traités dans l’intérieur des prisons. La loi du 4 vendémiaire an YI (25 septembre 1797) les envoyait à l’hospice ; mais on s’aperçut que les officiers de santé délivraient trop aisément des certificats de maladie. Le ministre de l'intérieur prescrivit, en 1807, l’établissement d’une infirmerie dans chaque prison. Frochot n’avait pas attendu ces instructions pour agir. Presque toutes les prisons de Paris possédaient à cette époque une infirmerie que dirigeaient un médecin et un chirurgien.
Dans l’organisation générale des prisons de Paris n'étaient pas compris le dépôt de mendicité de Saint-Denis, et plus tard le dépôt de Villers-Cotterets. Ces dépôts, par leur législation comme par leur histoire, forment des établissements spéciaux et méritent de nous arrêter quelques instants. Sur ce nouveau terrain , le préfet de la Seine et le préfet de police se rencontrèrent et recommencèrent la lutte ; mais, comme les dépôts de mendicité tenaient plutôt de l’hospice que de la prison , le préfet de la Seine finit par l’emporter.
L’intendant de la généralité de Paris avait, en 1769, acheté au nom du roi une maison à Saint-Denis pour y enfermer les vagabonds et gens sans aveu. Un régisseur et un concierge dirigeaient cet établissement sous la surveillance de l’intendant. La révolution de 1789 ouvrit les portes de ce dépôt, qui continua à abriter des vieillards et des infirmes sans famille et sans asile. En l’an III, le dépôt fut déclaré maison de répression et replacé sous le régime paternel. En frimaire an VII (décembre 1798), le ministre de l’intérieur chargea un entrepreneur d’entretenir et de nourrir les
détenus, moyennant onze sous par personne valide et treize sous par personne malade. En l'an IX, la commission des hospices de Paris sollicita la translation à Saint-Denis des femmes condamnées par la police correctionnelle et détenues à la Petite-Force. Cette mesure ne fut pas heureuse. Le dépôt de Saint-Denis n’était pas un dépôt de sûreté. Plusieurs évasions firent tomber le dépôt sous la main du préfet de police, qui substitua aux femmes condamnées correctionnellement des femmes publiques, puis des prévenus en attendant enquête. Bref, le nombre des détenus, qui jusqu’en 1 801 avait été de deux cents, fut porté à sept cents en 1802 et à mille cinquante en 1803.
Cette accumulation subite de détenus dans un local étroit et incommode jeta l’entrepreneur et le préfet de la Seine dans le plus grand embarras. En même temps, une maladie contagieuse se déclara. Frochot prit des mesures vigoureuses; le marché de l’an VII fut résilié. Un nouvel entrepreneur se chargea d’agrandir les ateliers, d’occuper les femmes à la filature du coton, les hommes au poli des glaces, et se contenta de recevoir, par tête et par journée, une somme fixe de quarante centimes. Frochot, de son côté, fit réparer les cuisines et les dortoirs, plaça cette maison sous la surveillance spéciale du sous-préfet de Saint-Denis et obtint du ministre de l'intérieur un arrêté qui fixait à sept cents le nombre des détenus. Malgré cet arrêté , le nombre des détenus, en 1804, était revenu à mille. Une épidémie de scorbut éclatait de nouveau, et le préfet de police en accusait le mauvais service de l’entrepreneur. Le préfet de la Seine répondait que le service pouvait être mauvais, mais que l’encombrement était la seule cause du mal. Comme le débat s’envenimait, le ministre de l’intérieur se rendit à Saint-Denis, donna raison à Frochot, fil évacuer
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une partie des détenus sur les hôpitaux de Paris et ordonna qu’on exécutât son arrêté. Cette décision n'était pas de nature à éteindre la querelle. Dubois continua à critiquer l’entrepreneur, Frochot à accuser l’encombrement, les deux préfets à se disputer fort aigrement.
Le bruit de ces discussions, le souvenir des épidémies de 1803 et de 1804, la nécessité de créer un autre dépôt de mendicité ou d’affecter le dépôt de Saint-Denis à un service spécial , contribuèrent à ramener la pensée de l’Empereur vers le problème de l’extinction de la mendicité. Le génie organisateur de Napoléon n’avait pas besoin de ces incidents pour chercher à fermer cette plaie béante, pour y appliquer les remèdes qu’avaient formulés Louis XIV et l'Assemblée constituante, la Royauté et la Révolution. Le 1er septembre 1807, l’Empereur adressait à Cretet, ministre de l’intérieur, la note suivante : « La mendicité « est un objet de première importance. L’Empereur a « demandé différents rapports qu’on n’a pas faits ; mais on a « dû présenter ce travail. Les choses devraient être établies « de manière qu’on pût dire : Tout mendiant sera arrêté. « Mais l’arrêter pour le mettre en prison serait barbare ou « absurde. 11 ne faut l’arrêter que pour lui apprendre à « gagner sa vie par son travail. Il faut donc une ou plu- « sieurs maisons ou ateliers de charité par département ; » puis, ajoutait-il, « la dépense doit être répartie entre tous les départements, qui l’acquitteront au moyen de centimes additionnels (1). » Le 14 novembre 1807, l’Empereur revient sur ce sujet. « J’attache également une grande im- « portance et une grande idée de gloire à détruire la men- « dicité. Les fonds ne manquent pas; mais il me semble que
(1) Correap. de Napoléon /", t. XVI, p. 1.
« tout cela marche lentement , et cependant les années se « passent. 11 ne faut point passer sur cette terre sans y laisser « des traces qui recommandent notre mémoire à la postérité. « Je vais faire une absence d’un mois; faites en sorte qu’au a 1 5 décembre vous soyez prêt sur toutes les questions , que « vous les ayez examinées en détail, afin que je puisse par un « décret général porter le dernier coup à la mendicité. 11 « faut qu’avant le 15 décembre vous ayez trouvé, sur le « quart de réserve et sur les fonds des communes, les fonds « nécessaires à l’entretien de soixante ou cent maisons pour « l’extirpation de la mendicité (1).» Le 1 5 décembre passa, et, le 2 mai 1808, l’Empereur ordonna au ministre de l’intérieur de présenter le travail sur les dépôts de mendicité tel qu’il serait. Le travail n’était pas très-avancé; mais l’Empereur ne voulut pas différer davantage. Le 5 juillet, il déclara que la mendicité serait interdite dans toute l’étendue de l’empire, que les mendiants de chaque département seraient arrêtés et conduits dans le dépôt de mendicité de leur département, qu'enlin les dépôts de mendicité seraient établis aux frais du Trésor public , des départements et des villes. Un décret du 22 décembre 1808 plaça le dépôt de mendicité de la Seine dans le domaine national de Yillers- Cotterets (Aisne), qu’un arrêté du 17 mai 1804 avait déjà destiné à cet objet. Aussitôt le ministre de l’intérieur écrivit à Frochot pour lui demander avis. Frochot répondit à cette invitation par un long mémoire que Cretet transforma en règlement.
L’adoption de ce règlement fut un succès pour le préfet de la Seine. Partout, et notamment dans les précautions prises contre l’action du préfet de police et dans l’établisse-
(i) Corresp. de Napoléon t. XVI, p. 164
ment d’un conseil de surveillance, se révèle la victorieuse influence de Frochot. Le conseil de surveillance jouait dans l’administration spéciale de Yillers-Cotterets le rôle que Frochot aurait voulu donner à un conseil général des prisons dans l’administration générale des prisons. Il délibérait en forme d’avis et ne prenait pas d'arrêté. Il contrôlait l’administration, sans en gêner l’action. Le directeur était seul administrateur sous les ordres du préfet. « Sous le rapport « de son administration, disait le ministre de l’intérieur, de « sa police intérieure, de la sûreté, de la salubrité, des « préposés et des ateliers qui y seront organisés, le dépôt de « mendicité de Yillers-Cotterets sera considéré comme suc- « cursale des hôpitaux généraux du département de la Seine « et comme tel placé immédiatement sous la surveillance du « préfet de ce département. » En définitive, l’administration intérieure du dépôt de Yillers-Cotterets était confiée à un directeur, avec défense de rendre compte, sauf certains cas, au préfet de police. Ce directeur administrait sous l’inspection d’un conseil de surveillance et l’autorité du préfet de la Seine.
Le dépôt de Saint-Denis, maison d’arrêt et de répression, demeurait affecté aux mendiants vagabonds. Les mendiants traduits à l’établissement de Saint-Denis et reconnus non vagabonds devaient être expédiés à Yillers-Cotterets. Le préfet de police avait seul le droit et le seul droit de faire transférer dans cet établissement les mendiants arrêtés dans l’étendue du département de la Seine. « Son autorité, disait « le ministre de l’intérieur, quant aux emplois à donner et « aux diverses parties du service intérieur, est formellement « restreinte à la faculté de se faire rendre compte par les « agents même de l'établissement de l’existence et du décès « des mendiants. » D’un autre côté, l’Empereur soumettait,
en 1809, le préfet de police à un nouveau genre de contrôle : « Les auditeurs près le préfet de police seront chargés de « l’interrogatoire des individus qui sont dans les dépôts de « Paris et de Villers-Cotterets. Ils feront l’inspection de ces « maisons toutes les semaines, de manière que j’aie dans « leur surveillance une garantie que , sous le prétexte de « vagabondage, aucun individu n’est vexé. Ils exerceront la « même surveillance à Bicêtre et à Charenton , afin que , « sous le prétexte de folie , il ne soit exercé aucun acte « arbitraire (1). »
Le dépôt de Villers-Cotterets, ouvert dans les premiers mois de 1809, devint bientôt l’objet des soins jaloux de Frochot. il s’y rendit plusieurs fois, et un peu plus tard y conduisit le ministre de l’intérieur. L’organisation d'un aussi vaste établissement exigeait des fonds considérables qu’on ne put fournir à propos. En 1812, on discutait encore les plans qui devaient permettre d’exécuter le décret de 1808 et de réunir à Villers-Cotterets mille mendiants. Dès le début, la direction trahit la confiance que le ministre de l’intérieur et le préfet lui avaient accordée. Le directeur fut changé ; mais on perdit du temps. Un article du règlement, vivement critiqué par Frochot et maintenu parCretet, réservait les deux tiers du prix de la journée à l’établissement et l’autre tiers aux mendiants travailleurs. Les mendiants touchaient ce tiers à leur sortie et rien pendant leur séjour. Le découragement, les murmures accueillirent cette funeste innovation. A force de patience et d’énergie, tous les obstacles furent tournés ou franchis; mais à la fin de l’Empire on pouvait dire avec l’inspecteur des prisons : a Tout est commencé : rien n’est achevé. »
(1) Corresp. de Napoléon /*r, t. XVIII, p. 288.
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L’histoire des dépôts de mendicité remet en plein jour le vice capital de l'organisation des prisons de Paris sous l’Empire : je veux parler de l’antagonisme du préfet de la Seine et du préfet de police. Tandis que le préfet de la Seine avait un bureau d’administration et nommait les inspecteurs, contrôleurs, médecins, chirurgiens, aumôniers, architectes, le préfet de police nommait les concierges , geôliers et gardiens. Les concierges étaient en vérité les maîtres de la prison. Us réunissaient en leurs mains la police de sûreté et la police administrative ; ils avaient l’autorité pour faire exécuter les règlements, des traitements assez forts en raison même de leur responsabilité, le moyen de se faire donner des profils sur les fournitures de tout genre , et une audace qui croissait avec le mépris attaché à leur situation, à leur titre et à leurs mœurs. L’inspecteur nommé par le préfet de la Seine pour contrôler l’entrepreneur était impuissant à contrôler les concierges. Les détenus avaient plus d’intérêt à cacher les abus qu’à les dévoiler, à profiter des prêts illicites et des secrets désordres qu’à les révéler. L’entrepreneur lui-même s’entendait malheureusement avec les concierges, dont il avait toujours besoin , et si par hasard il hésitait à subir leurs ordres, il était dénoncé au préfet de police, qui dénonçait le préfet de la Seine. Le moindre incident faisait éclater un orage. En l’an XII (1804), le bruit d’une simple querelle entre deux concierges et l'entrepreneur monta jusqu’à l’Empereur. Les concierges se plaignirent au préfet de police. Le préfet de police se plaignit au ministre de la police. Le ministre se plaignit à l’Empereur. Frochot répondit, et l’orage passa. La rivalité des deux préfets ne passa pas. Nommé préfet de police en 1810, Pasquier essaya de ramener la paix que le préfet de la Seine souhaitait ardemment de conclure. 11 démontra à son collègue que
l’inspecteur des prisons et l’entrepreneur du régime économique ne remplissaient pas toujours leurs devoirs; mais il reconnut aussi très-loyalement que les concierges des prisons avaient pris des habitudes d’espionnage et de corruption qui appelaient une répression sévère. La fortune rompit cet heureux accord, et une année n’était pas écoulée que Frochot tombait en disgrâce.
Chacun sait que la Restauration reprit avec zèle le projet de réorganiser les prisons. Chacun sait que sous le ministère de M. le duc Decazes une Société royale pour t amélioration des prisons fut fondée aux applaudissements de la France ; mais on ne sait guère que l’organisation de 1819 avait été conçue par Frochot en 1802. Frochot voulait appliquer à l’administration des prisons plusieurs des combinaisons qu’il avait heureusement introduites dans l’administration des hôpitaux. Il eût voulu, par exemple, créer un conseil général des prisons qui remplît les mêmes fonctions de surveillance et de contrôle que le conseil général des hôpitaux. L’usage d’attendre les ordres de l’Empereur, l’insouciance des ministres de l’intérieur, l'attitude de la préfecture de police déjouèrent ces desseins. Quoique le préfet de police fût de droit membre du conseil des hôpitaux, il négligeait d’assister aux séances de ce conseil , pour ne pas être présidé par le préfet de la Seine ; à plus forte raison se serait-il refusé à suivre son collègue dans une voie où il prétendait marcher son égal et où il essayait de devenir son supérieur. L’Empire s’écroula au milieu de ce conflit de pouvoirs, mais l’avenir réservait au préfet de police une éclatante victoire. On s’aperçut que l’intérêt du service courant s’unissait au succès des réformes générales pour concentrer l’administration des prisons de Paris dans les mêmes mains , et comme il était impossible de donner au préfet de la Seine la police
de sûreté, on attribua au préfet de police la direction du régime moral et économique. Depuis l’ordonnance de 1819, le préfet de police réunit tous les services des prisons , auxquels le préfet de la Seine est absolument étranger.
Bidget départemental. — Service de l'instruction secondaire dans le département de la Seine. — Écoles centrales (1795-1802). — Lycées (1802-1808). — Université impériale (1808-1815).
Pour peu qu’on examine avec attention le service de l’instruction publique, on voit se dessiner les quatre divisions de l’instruction primaire, de l’instruction secondaire, des écoles spéciales et des sociétés savantes. Le cadre des budgets dans lequel nous déroulons tour à tour l’administration de la préfecture de la Seine et de la ville de Paris nous oblige à briser ce groupe naturel d’intérêts et d’études et à placer l’instruction primaire dans le budget municipal, l’instruction secondaire dans le budget départemental. 11 ne faut pas croire toutefois que cette classification des matières de l’un ou de l'autre budget ait été constante et incontestée. L’État, le département, la ville de Paris prirent tour à tour leur part dans la restauration de l’instruction secondaire, et sous le régime des écoles centrales (1795-1802), sous le régime des lycées (1802-1808), sous le régime de l’Université impériale (1808-1815), les devoirs du préfet de la Seine, maire de Paris , n’ont pas moins varié que la situation du budget départemental et du budget municipal.
Avant la Révolution, l’Université de Paris se divisait en quatre compagnies, la théologie, le droit, la médecine et les
arts. Chacune avait des revenus et des règlements différents. La faculté des arts, qui répond aujourd’hui à notre faculté des lettres, comptait dix collèges : Monlaigu, Louis-le-Grand, la Marche, Navarre, Lemoine, Lisieux, d’Harcourt, des Grassins, du Plessis, Mazarin. L’organisation de l’ancienne instruction publique opposait au courant libéral du xvme siècle une opiniâtre résistance. Des maîtres, en quelque sorte héréditaires, se transmettaient des traditions que l’habitude faisait regarder comme la vérité absolue. Les réformes les plus légitimes étaient tour à tour écartées, quoique l’opinion publique les reconnût nécessaires. Chacun disait que la science avait amassé des trésors et qu’il était temps de les livrer au public, qu’on ne devait plus sacrifier au grec et au latin l’étude de la géographie, de l’histoire, de la langue française, des langues vivantes, des arts et des sciences, que l’instruction publique, présentée avec plus d’étendue et d’attrait, devait former des hommes pour la vie et la société, et non des avocats et des clercs pour le barreau et l’Église. Après 1789, ces souhaits eussent été très-facilement exaucés, si l’on avait gardé quelque mesure dans la critique, si au lieu de vouloir tout créer on se fût borné à perfectionner, si, trouvant une leçon dans l’expérience du passé, on n’eût proposé que les changements indiqués par le progrès des lumières et les variations des mœurs; mais à peine l’Assemblée constituante avait-elle consacré dans un vote solennel la plupart des réformes essayées depuis Rollin que l’Assemblée législative déchira le rapport de Talleyrand. La Convention voulut sortir de l’anarchie. Elle fit un coup d’autorité et créa les écoles centrales (25 octobre 1795).
Il ne suffit pas toujours de vouloir pour pouvoir, et d’oser pour réussir. Nées d’une réaction contre les collèges de l’an-
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cien régime , les écoles centrales prirent pour base les réformes désirées, pour objet les études négligées, pour fin l'éducation universelle de l’esprit humain. D’un extrême on court à l’autre. Jadis les études étaient trop uniformes et trop longues : huit ans avec deux classes par jour, chacune de deux heures et demie; maintenant elles sont trop variées et trop courtes : quatre ou cinq ans d’études avec un cours d’une heure. Jadis on creusait trop profondément une seule matière ; maintenant on effleure trop rapidement mille sujets divers. Jadis on tenait en lisière tous les esprits, quels qu’ils fussent, pour les conduire par la même voie au même but ; maintenant sans guide et sans appui on les lance dans le champ sans limite des connaissances humaines. Le système des écoles centrales supposait chez les professeurs un zèle qu’il est inutile d’exciter, dans les parents un tact qu’il est inutile de diriger, dans les élèves une ardeur qu’il est inutile d’entretenir. Il supposait que les hommes aiment naturellement à s’instruire, qu’ils peuvent apprendre avant d’avoir appris à comprendre , et pour tout dire que les enfants sont des hommes faits. La Convention avait confondu les âges et oublié que les formes de l’éducation doivent varier avec les forces de l’esprit.
Les écoles centrales curent tout d’abord peu de succès. Elles ne pouvaient pas triompher à la fois de leurs propres vices et de l’anarchie révolutionnaire. La loi du 3 brumaire an IV (25 octobre 1795) avait fondé cinq écoles à Paris. Le gouvernement commença par en ouvrir trois : l’école de la rue Saint-Antoine, l’école de l’ancien collège des Quatre- Nations, l’école du Panthéon. La loi de 1795, en ne révoquant pas le décret du 19 décembre 1793, qui sanctionnait la liberté d’enseignement, avait reconnu tacitement que les écoles libres n’élaienl pas absorbées par les écoles de l’État.
Plus de deux cents pensionnats avaient trouvé une sorte de programme dans les traditions des anciens collèges, et dans ces programmes une faveur croissante. Ils firent aux écoles centrales une rude concurrence. Perfectionner le régime des écoles centrales, surveiller le régime des écoles libres, telle était la double tâche que l’organisation, ou plutôt la désorganisation de l'instruction publique imposait à Frochol.
Prévenu des désordres dont les pensionnats étaient le théâtre, Frochot fit fermer tous ceux qui n’existaient pas avant 1789 ou qui n’avaient pas été autorisés depuis. Une foule d’hommes, plus de deux mille, avaient pris comme dernière ressource le métier d’instituteur et abusaient impunément de la confiance et de la crédulité des parents. Ils exposaient tous les jours la santé et les mœurs de leurs élèves, en les logeant dans des taudis infects ou en leur offrant les plus pernicieux exemples. Avant la Révolution, l’inspection des écoles particulières était exercée par certains membres de l’Université et le grand chantre de la cathédrale. Depuis, l'administration avait perdu toute prévoyance et n’exerçait plus aucune police. F’rochot essaya de ressaisir les éléments d’un service régulier en recomposant le personnel enseignant. Comme tous ou presque tous les anciens maîtres avaient disparu, il institua un jury d’examen , un bureau de répétiteurs chargé de réformer et de classer provisoirement le personnel de renseignement à tous les degrés.
Ces mesures justifiées par d’excellents rapports lui méritèrent des lettres de Fourcroy pleines de sympathie et de reconnaissance. Lorsqu’il publia le règlement sur les écoles particulières du département de la Seine, Fourcroy répondit : « Les dispositions de ce règlement me paraissent très-
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« propres à assurer les progrès de l’instruction, et je ne doute « pas que l’objet que vous vous êtes proposé ne soit parfai- « tement rempli. » Un peu plus tard : « J’ai vu, disait-il « encore , avec une vraie satisfaction tout ce que vous avez « fait pour la réforme des abus qui régnaient dans les mai- « sons d’éducation; j’applaudis à la sagesse des mesures que « vous avez prises pour arriver à mieux faire ; vous n’avez « qu’à faire de même. » Dès cette époque, le gouvernement, pressé par l’opinion publique, songeait à reconstituer les anciens collèges ; mais les réformes si heureusement accomplies par Frochot, l’état florissant des écoles de Juilly, de la Flèche, de Sorèze, des pensionnats de Paris, d’Évreux, de Fontainebleau , de Metz , l’état embarrassé des finances publiques retardèrent cette mesure. On consacra même les écoles libres par un nouveau classement. Le gouvernement délivra , en l’an XI , à quarante pensionnats le titre d’écoles secondaires. Ce titre n’entralnait aucune faveur; il servait seulement à signaler les établissements les plus dignes de la confiance publique.
Tandis qu’il réorganisait les pensionnats, Frochot relevait les écoles centrales qui tombaient en décadence. Il ne partageait pas contre elles toutes les préventions de ses contemporains; il pensait, comme le restaurateur de Sainte- Barbe, M. de Lanneau, que ces écoles étaient capables de durer, si chacun se mettait à l’œuvre de bonne foi et de bonne grâce. Il répétait ce que Daunou avait dit en l’an VII : « 11 est difficile de créer, comment se résoudre à défaire? « Serait-il pardonnable de ne pas sentir, après dix ans de « révolution, combien c’est une chose précieuse qu’une « chose qui existe? Peut-on être tenté de renverser ce qui « n'a besoin que de modifications légères, pour élever en- « suite avec de pénibles et peut-être d’infructueux efforts
« un édifice nouveau dont il sera plus facile de tracer le plan « que de trouver la matière? »
Écoulant les plaintes des pères de famille, les plaintes des professeurs, les plaintes des élèves, méditant sans cesse l’histoire de l’instruction publique depuis 1789 et les enseignements que cette histoire avait laissés , lisant et relisant le Traité des études de Rollin et les travaux de l’Assemblée constituante, il entreprit, par une série de mesures habiles et vigoureuses, toutes approuvées et louées par Fourcroy et Chaptal, d’établir des espèces de collèges dans le cadre des écoles centrales. 11 commença par régulariser et fortifier l’étude des langues , créa des chaires de langues anciennes et une chaire de mathématiques, réunit le cours de logique et le cours de rhétorique, supprima la chaire de constitution politique où l’on dissertait sur les droits de l’homme et lui substitua une chaire d’économie politique où l’on étudiait la science de la richesse ; en un mot il distribua dans un espace de six années un programme d’études qui résumait les programmes de l’ancienne Université , transformés par les mœurs et les besoins du temps. D’autre part, il s’était aperçu que les professeurs des écoles centrales ne considéraient pas leurs fonctions comme le but de leur vie ; qu’ils ne prenaient aucun intérêt à leurs élèves, par cette excellente raison qu’ils ne les connaissaient pas. Transformer les cours en classes (on sent toute la différence des mots), c’était rétablir entre le professeur et les élèves cette intimité qui enseigne à l'homme de cœur la responsabilité de sa mission et lui donne l’ambition d’y réussir. Pour achever cette œuvre, pour exciter le zèle des professeurs et l'émulation des élèves , pour renouer entre les diverses écoles ces liens heureux que la Révolution avait brisés, il ressuscita cette vieille institution du prix d’honneur (pii est devenue
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l'inslitulion du concours général. Peut-être les hommes illustres de notre temps, les lauréats vivants des concours de l’an X et de l’an XI, les Cousin, les Naudet, les Patin, se rappellent-ils encore avec quelle émotion sincère Froehot présidait à ces solennités dont il se regardait comme le second fondateur , quel accent d’honnêteté, de bon sens et de simplicité respiraient ses discours, où se trahissait tour à tour le lecteur assidu de Rollin , le député à l’Assemblée constituante, le préfet du premier consul. Dans l’immense labeur qui accablait sa vie, les jours de distribution de prix étaient des jours de repos et de joie, et nul jour ne lui parut plus beau que le jour ou il couronna de ses propres mains l’émule des Vatout, des Cauchy et des Scribe, ce fils qu’il devait voir mourir dans la force de l’ége et dans la maturité du talent.
En centralisant l’administration intérieure des écoles centrales, en améliorant la situation pécuniaire, en relevant la situation morale des professeurs, en transformant les cours en classes, en traçant un programme d’études où les sciences et les lettres se mêlaient sans s’absorber, en ressuscitant le concours général et surtout en rattachant les pensionnats aux écoles centrales, Froehot semblait avoir organisé à Paris l’instruction publique et donné le modèle d’une œuvre définitive. 11 n’avait pourtant fait qu’une expérience inutile.
Déjà, le 1" germinal an VIII (22 mars 1800), Lucieu Bonaparte , dans un rapport précis et vigoureux qui devance le décret de 1808 et semble ravir à Napoléon l’initiative de l’Université impériale, avait marqué la voie nouvelle où le gouvernement consulaire avait résolu de s’engager. « Chez un « grand peuple dont les institutions sont fixes, disait-il , l’é- « ducation nationale doit être en harmonie avec les inslitu- « lions. Les principes n’en peuvent être abandonnés au
« hasard. 11 ne doit point dépendre des hommes de les déler- « miner ou de les confondre ; ici la chose subsiste avant l’in- « dividu. Elle n’en reçoit ni sa direction ni sa forme : c'est « à elle au contraire de la façonner. » Après avoir montré comment le Prytanée français avait remplacé tous les établissements publics qui composaient l’ancienne Université, et sous le nom de collèges dirigeaient dans Paris l’instruction de la jeunesse , il s’écriait que le Prytanée ne doit pas être uniquement consacré à acquitter les dettes de l’État envers les enfants des militaires morts sur le champ de bataille ou des fonctionnaires publics morts dans l’exercice de leurs fonctions, et il proposait de diviser le Prytanée en quatre collèges, de les placer à Paris, à Fontainebleau, à Versailles, à Saint-Germain ; d’affecter à chacun d’eux cent places payées par le gouvernement, de les autoriser tous à recevoir des élèves pensionnaires : « Par là, citoyens consuls, la réorga- « nisation des collèges s'annonce à la France; les récom- « penses de la nation sont ûxées sur ceux qui auraient « toujours dù en être l’objet, et les particuliers ont le moyen « de faire élever leurs enfants dans des écoles permanentes. » Ces conclusions, sanctionnées par l’arrêté du 1er germinal an VIII (22 mars 1800) , servirent de point de départ à une violente réaction. Les conseils généraux demandèrent d’une seule voix le rétablissement des anciens collèges. Le premier consul vit avec plaisir une occasion d’enrégimenter la jeunesse dans les collèges de l’Étal, et Chaptal s’écria : « Il en « est temps encore ! Remontons vers le passé et tâchons de « puiser dans ce qui a été le principe de notre conduite pour « le présent. »
La loi du 11 floréal an X (1er mai 1802} répondit à ces vues. « L'instruction, dit l’art. 1", sera donnée : 1* dans des « écoles primaires établies par les communes ; 2° dans les
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« écoles secondaires établies par les communes, ou tenues « par des maîtres particuliers; 3° dans les lycées et les « écoles spéciales entretenus aux frais du Trésor public. » Le programme des lycées, restreint aux langues anciennes, à la rhétorique, à la logique, à la morale, aux éléments des sciences mathématiques et physiques, était offert à des élèves entretenus aux frais du gouvernement, aux élèves des écoles secondaires admis à la suite d’un concours, à des pensionnaires libres et à des externes libres. On espérait que la confiance publique peuplerait et soutiendrait les nouvelles écoles du gouvernement.
Le premier lycée fut fondé dans le Prytanée, le 1" vendémiaire an XI (22 septembre 1802). Cent boursiers y furent admis, dont quarante avaient été choisis parmi les élèves des écoles secondaires et des écoles centrales du département. Cette mesure semblait entraîner la suppression des écoles centrales. Frochot démontra qu’un lycée ne pouvait suffire à Paris, et que, pour ménager la transition entre le régime de la loi de 1795 et le régime de la loi de 1802, il convenait de maintenir les écoles centrales à côté des lycées jusqu'à ce que le gouvernement eût organisé l’instruction publique définitivement et sur un nouveau plan. Frochot gagna une année, pendant laquelle trois lycées, Henri IV, Charlemagne et Bonaparte, furent ouverts. Le lycée Impérial et le lycée Henri IV devaient recevoir des pensionnaires, boursiers ou non, et des externes : les lycées Charlemagne et Bonaparte , des externes seulement. Dès lors, les dépenses relatives à l’instruction publique disparurent du budget départemental et entrèrent, pour le personnel, dans le budget de l'État; pour le matériel , dans le budget de la ville de Paris. Un bureau d’administration présidé par le préfet de la Seine fut chargé de la surveillance morale cl du contrôle financier des lycées.
Les nouveaux lycées ne réussirent pas aussi promptement qu’on s’y attendait. Les parents trouvaient dans les maisons d’éducation particulière , telles que Frochot les avait pour ainsi dire refaites, des garanties et des convenances qui emportaient leur choix. Les riches et les nobles repoussaient les lycées par esprit de parti ; les bourgeois et les commerçants par esprit d’économie. Le prix des pensionnats était moins élevé et le programme moins sévère. « En général, avouait « naïvement Fourcroy dans un rapport de l’an XIII , le tam- « bour, l’exercice et la discipline militaire empêchent les pa- « rents, dans le plus grand nombre des villes, de mettre les « enfants au lycée. On profite astucieusement de celte nièce sure, dans laquelle j’ai reconnu néanmoins la plus heureuse « influence sur la bonne conduite et sur la discipline des « élèves, pour persuader aux pères de famille que l’Empe- « reur ne veut faire que des soldats. » Les soupçons du public ne pouvaient se dissiper lorsqu’on voyait Fourcroy inspecter les lycées avec un sous-inspecteur aux revues et un adjudant-major. D’ailleurs, les lycées n'offraient pas, au point de vue de l’enseignement ou des mœurs, une supériorité décisive sur les pensionnats particuliers. « On n’a « presque rien fait, disait Champagny, alors ministre de l’in- « lérieur, ni dans les règlements, ni dans la direction don- « née ; on n’a presque rien fait pour la surveillance , ni « surtout pour le choix des chefs. » Ces aveux frappèrent et môme irritèrent Napoléon. Humilié de voir les écoles privées l’emporter sur les lycées de l’État, il conçut le projet de monopoliser l’instruction au profit d’un corps enseignant. Ne pouvant faire réussir les lycées, il songea à les transformer.
« On doit sc rappeler, disait l’Empereur le 16 février 1805, qu’à « l’époque de l’organisation des lycées on avait mis en principe qu’il « fallait cent cinquante élèves pour couvrir les dépenses d’un lycée, et « s’il en est où il ne sc trouve que quatre-vingts ou cent élèves, il est a fort naturel que les moyens de cet établissement soient insuffisants;
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« mais cette insuffisance ne résulte pas du prix de la pension, sa cause
« réside uniquement dans le petit nombre des élèves On n'a jamais
« considéré les trois ou quatre millions que doivent coûter les lycées « dans les premières années comme une dépense constante. On a au « contraire pensé que le moment viendrait où cette dépense serait « nulle ; elle le sera lorsque les lycées seront parvenus à un nombre « suffisant d’élèves. Alors Sa Majesté ne nommera plus d’élèves natio- « naux pour soutenir des lycées; mais quand il y aura lieu de faire des « grâces particulières, soit pour encourager les écoles secondaires, u soit pour récompenser les services publics et de bonnes actions. « Avant d’arriver à ce but, on prendra un moyen intermédiaire qui
« consistera à établir des demi-bourses »
« Peut-être le temps arrivera-t-il bientôt de s’occuper de la question
a de savoir s’il faut un corps enseignant p
« L’enseignement se compose, dans l’état actuel, de proviseurs, de a censeurs, de professeurs. Il y aurait un corps enseignant si tous les « proviseurs, censeurs et professeurs de l’empire avaient un ou plusieurs « chefs, comme les Jésuites avaient un général , des provinciaux , etc., u si l’on ue pouvait être proviseur ou censeur qu’après avoir été proa fesseur, si l’on ne pouvait être professeur dans les hautes classes a qu'après avoir professé dans les basses, s’il y avait dans la carrière b de l’enseignement un ordre progressif qui entretint l’émulation et b qui montrât dans les différentes époques de la vie un aliment et un
b but à l’espérance Ce corps aurait un esprit : l’Empereur pour-
s rait en protéger les membres les plus distingués et les élever par ses a faveurs plus haut dans l’opinion que ne l’étaient les prêtres lorsqu'on b considérait en eux le sacerdoce comme une sorte de noblesse. Tout le a monde sentait l'importance des Jésuites; on ne tarderait pas h sentir
a l'importance de la corporation de l'enseignement De toutes les
a questions politiques, celle-ci est peut-être de premier ordre. Il n'y b aura pas d’état politique fixe, s’il n'y a pas un corps enseignant a avec des principes fixes. Tant qu'on n'apprendra pas dés l'enfance s’il a faut être républicain ou monarchique, catholique ou religieux, etc., a l’Etat ne formera pas une nation ; il reposera sur des bases incera taincs et vagues; il sera constamment exposé aux désordres et aux a changements (t). »
Un projet de décret formula ces méditations. Le Corps législatif, consulté, déclara le 10 mai 1806 qu’un corps
(1) Cornsp. de Napoléon Ier, t. X, p. 44 et suiv.
enseignant sous le nom (l’Université impériale serait exclusivement chargé de l’instruction publique. Le 4 juillet, le décret qui devait appliquer et développer la loi fut discuté et adopté par le conseil d’État. On n’attendait plus que la sanction de l’Empereur, qui ne la donna pas. « Les intérêts de « l'enseignement, dit Cretet, ministre de l’intérieur, le « 24 août 1807, devant le Corps législatif, sont une des « pensées habituelles de l'Empereur. Un plan d’Université « impériale a donné lieu à de nombreuses et profondes dis- « eussions au conseil d’État. La guerre a retardé pour la o France le moment de jouir de cet inestimable bienfait. « L’Empereur veut encore le perfectionner. » L’Empereur ne voulait pas le perfectionner, mais l’assurer. En cette occasion, Napoléon montrait cette vigilance incessante, cette prévoyance inquiète, cet admirable mélange d’audace et de raison qui le tenaient toujours en éveil sur les moyens d’exécuter ses conceptions les plus hardies. La question de principe avait été de suite tranchée , mais la question d’argent l’avait retenu et le retint longtemps. Pendant deux années, l’Empereur réfléchit. 11 réfléchissait encore lorsque , le 28 janvier 1808 , il dictait la résolution suivante : « L’inten- « lion de Sa Majesté est de ne pas dépenser en 1809 plus de « 1,500,000 fr. pour les pensions des lycées et d’arriver « successivement à ce que ces établissements ne coûtent « rien à l’État. Cette vue n’est point nouvelle : on l’a fait « connaître dès le moment de la création des lycées. Elle
« tient essentiellement à la durée de ces établissements
« On pourrait par exemple, pour couvrir les dépenses, staa tuer que les pensions réduites à ce qui est strictement « nécessaire seront payées par les villes, qui pour la plupart « sont trop riches. On ferait établir pour chaque ville un « certain nombre de bourses qui seraient uniquement affec-
« tées aux habitants de ces villes et auxquelles Sa Majesté « nommerait. Quant aux villes qui dans leurs dépenses « actuelles ne pourraient rien fournir pour cet objet, on « pourvoirait à leur laisser des moyens disponibles en les « dispensant d’une portion suffisante de la dépense qu'elles
« font pour la guerre Il arriverait ainsi que les lycées
« subsisteraient par des moyens étrangers aux dépenses géné- « raies de l’État, et ne se trouveraient point compris dans « les dépenses à la charge du Trésor public , et seraient « véritablement fondés (1). » Dans un autre conseil d’administration, le 13 janvier 1810, il disait : « On doit tendre « à ce que l’Université impériale ne coûte rien au Trésor « et à ce qu’elle parvienne à marcher seule, sans le concoure « de l’administration publique (2). » Enfin, le 17 mare 1 808, un décret constitua l’Université. Tous les biens meubles et immeubles appartenant au Prytanée français, aux universités, académies et collèges, une rente perpétuelle de 400,000 fr. , la rétribution universitaire, c’est-à-dire un prélèvement dans toutes les écoles du vingtième de la rétribution exigée de chaque élève, la taxe instituée dès le temps des écoles centrales sous le nom de frais d’études, les droits d’examen et de diplôme, une contribution municipale cachée sous le nom de bourses, formèrent la dotation de la nouvelle Université.
Le décret de 1808 changea le régime de l’instruction publique à Paris et la situation du préfet de la Seine. Sous la loi du 11 floréal an X, le budget départemental, au compte duquel avaient été jadis portées les dépenses des écoles centrales, ne prenait plus aucune part aux dépenses
(1) Arch, de l'Emp. Procès-verbaux du conseil d'administration, t. 1", p. 218.
(2) U., t. II, p. 22.
île l’instruction secondaire. L’État soutenait les lycées en payant des bourses; la ville de Paris fournissait et entretenait les bâtiments. Le préfet de la Seine, non plus comme préfet ou comme maire, mais comme délégué du gouvernement, présidait le bureau d’administration des quatre lycées et la distribution des prix du concours général. Les décrets de 1808 et de 1811 enlevèrent au préfet l’administration directe pour ne lui laisser que la surveillance de l’instruction secondaire. L’Université impériale forma un corps enseignant sous un chef unique et indépendant de l’administration. « Nos préfets, disait l’Empereur dans le décret du 15 no- « vembre 1811, ne pourront donc rien ordonner, rien chan- « ger à l’ordre administratif des lycées ou collèges , ni rien « prescrire, mais ils seront tenus d’adresser à notre ministre « de l’intérieur les informations qu’ils auront recueillies, et « ils les accompagneront de leurs observations et en inslrui- « ront le grand maître. » Les droits comme les devoirs des préfets furent réduits aux droits et aux devoirs d’un simple inspecteur général.
D’un autre côté, la ville de Paris, comme toutes les autres villes, fut obligée de payer tribut à la nouvelle Université. Le budget de l’instruction publique de la ville de Paris, qui montait en 1808 à la somme de 63,498 fr., somme qu’absorbait presque entièrement le service de l’instruction primaire, s’éleva en 1809 à 401,906 fr. et en 1810 à273,037 fr. On avait coté à deux cent mille francs le chiffre des bourses que la ville devait payer au lycée Impérial et au lycée Napoléon. Devant une simple demande de subvention, le conseil municipal garda le silence, mais il réclama lorsqu’il se vit obligé d’entretenir des établissements dont l’Université avait l’usufruit. « Les lycées, disait-il en 1811, étant à la disposi- « lion de l’Université, qui en jouit à titre gratuit et qui per-
« çoit tous les droits et revenus résultant de l'instruction « publique , la ville de Paris doit être déchargée de toutes « les dépenses relatives à l’entretien des bâtiments des « lycées. » Bientôt le décret du 15 novembre 1811 institua quatre nouveaux lycées et ordonna de mettre le lycée Bonaparte et le lycée Charlemagne en état de recevoir des élèves pensionnaires dans le cours de 1812. Dans la session de janvier 1812, le conseil municipal protesta de nouveau contre la dépense de 550,000 francs que les réparations de ces deux lycées imposaient immédiatement à la ville , et supplia le gouvernement de prendre à son compte la construction des nouveaux lycées, construction qui devait coûter plusieurs millions. L’Empereur ne fut pas insensible à ces doléances : il attribua un fonds de 3,180,000 francs à ces différents travaux. Un décret du 14 mars 1813 annula en partie le décret de 1811, que les événements de 1814 et de 1815 achevèrent de ruiner.
Tandis que Frochot apportait à la restauration de l’instruction publique l’appui d’un dévouement sans bornes, il secondait par tous les moyens et sous toutes les formes le mouvement qui portait la société à chercher dans le développement des connaissances humaines la sécurité et la prospérité de l’avenir. Non-seulement il remplissait les devoirs de maire avec une heureuse sollicitude, en installant les écoles primaires, de préfet, en concourant à l'organisation de l’instruction secondaire, de délégué du gouvernement, en dirigeant certaines écoles spéciales, telles que la Faculté de droit (1804-1808), l’École gratuite de dessin, l’École de la Maternité, mais encore il exerçait une action personnelle sur les sociétés savantes qui dans Paris reprenaient une vie nouvelle. La Société de médecine, plus tard l’Académie de médecine, le Lycée des arts, la Société d’encouragement
pour l’industrie nationale, la Société d’agriculture fleurirent h l’ombre de son nom. La Société d’encouragement se constitua sous sa présidence , et la Société philanthropique sous ses auspices (1). La Société libre d’agriculture du département de la Seine, qui devait être un jour la Société centrale d’agriculture de France, tenait alors ses séances dans l’hôtel même de la préfecture. Société départementale et bientôt impériale , elle recevait sur les fonds départementaux les sommes nécessaires pour imprimer ses mémoires et pour entretenir une ferme modèle. Avec quel agrément ne pourrait-on pas redire l’histoire de ces sociétés savantes et suivre la trace qu’y laissa le premier préfet de la Seine ? Avec quelle aisance et quelle ardeur Frochot ne remplit-il pas ce rôle de protecteur des lettres et des sciences? Les rares qualités qu’il avait déployées dans l’administration de l’instruction publique trouvaient dans cette nouvelle carrière un libre essor (2). Frochot fit un grand nombre de discours. On aime à faire ce qu'on fait bien. Sa parole coulait dans les régions les plus sereines de la pensée. Elle était pure et grave, ferme et juste. Elle puisait à la source féconde de Rollin : « Si l’instruction n’avait pour but que de former o l’homme aux belles-lettres et aux sciences, si elle se bor- « nait à le rendre habile, éloquent, propre aux affaires, et « si, en cultivant l’esprit, elle négligeait de régler le cœur, « elle ne répondrait pas à tout ce qu’on a droit d’en attendre, « et ne nous conduirait pas à l’une des principales fins « pour lesquelles nous sommes nés. »
(1) Mémoires et Souvenirs de de Candolle. Genève, Cherbuliez, 1802, p. 122 et 133.
(2) M. Iules Quicherat, dans son excellente Histoire de Sainte-Barbe , t. III, p. 1122, a rendu pleine justice à Frochot. De piquantes anecdotes, que l’espace ne nous permet pas de reproduire, animent ce récit aussi agréable que Adèle.
KROCHOT
