VI

Budget dépaeteüental. Service des enfants trouvés.

Le salul des enfants trouvés était considéré sous l'ancien régime comme une charge attachée à la justice. Le roi était soumis, comme les seigneurs hauts justiciers, à cette loi de miséricorde. Lorsque toutes les justices seigneuriales et royales furent confondues dans la justice de l’État, l’État parut hériter des charges de la justice comme il avait hérité des honneurs et des droits. Une loi de 1790 déclara que l’État pourvoirait à la nourriture et à l’entretien des enfants abandonnés, et les dépenses de ce service demeurèrent, depuis l’an II (1794) jusqu’au 25 vendémiaire an X (17 octobre 1801), au nombre des dépenses générales. En l’an X , le gouvernement consulaire , qui travaillait à distinguer et à séparer les intérêts propres à l’État, aux départements ou aux communes, classa le service des enfants abandonnés dans le budget départemental. Partout ailleurs qu’à Paris cette mesure pouvait se justifier aisément; mais l’hospice de Paris recevait et les enfants abandonnés du département de la Seine et les enfants abandonnés des départements voisins. On a vu comment le service, s’étendant au delà de toute prévision, ouvrit dans le budget départemental un déficit considérable , comment ce déficit, couvert chaque année par la caisse générale des hôpitaux, finit par tomber à la charge de la ville de Paris, et comment, en 1 8 1 1 , l’Empereur essaya de le combler en affectant un fonds de quatre millions au service des enfants abandonnés.

La cause de ce déficit n’était pas l'accroissement dans le

nombre des enfants abandonnés, mais dans le nombre des enfants conservés. Le nombre des enfants abandonnés varia peu sous l’Empire ; il resta fixé entre quatre ou cinq mille , presque toujours autour de quatre mille cinq cents. Le nombre des enfants conservés ne cessa au contraire de s’élever. De 1793 à 1805, l’hospice avait reçu 47,061 enfants et l’administration en avait conservé 4,478, c’est-à-dire un enfant sur dix; de 1798 à 1810, l’hospice reçut 49,081 enfants et l’administration en avait conservé 8,899, c’est-àdire un enfant sur cinq; de 1810 à 1814, la différence entre le nombre des enfants conservés et le nombre des enfants reçus s’accrut encore (1). Comme cet accroissement dans la population des enfants abandonnés et conservés datait des réformes introduites par Frochot, on devait naturellement conclure qu’un pareil succès était la suite de ces réformes. La seule objection était le prix du succès. A cette objection, Frochot répondait victorieusement que la dépense d’un enfant était en moyenne de 140 francs 63 centimes en 1803, de 132 francs 79 centimes en 1809, de 130 francs en 1812. Il ajoutait que cette diminution progressive dans la moyenne de la dépense ne venait pas d'économies impraticables, mais de la répartition des frais généraux sur une plus grande .quantité d’enfants.

Par quelles mesures cette importante administration avaitelle pris une face nouvelle ? 11 faut distinguer le service inté-

Années.

Enfants reçus.

Enfauts conservés.

V et 1806

neur de l’hospice, qui avait été amélioré par la vigilance de Frochot et le dévouement des sœurs de Saint-Vincent-de- Paul, et le service extérieur, qui était de beaucoup le plus important, et qui avait été entièrement réorganisé.

Jadis placé à côté de l’église Notre-Dame et de l’Hôtel-Dieu, le nouvel hospice des enfants trouvés avait été transporté dans la maison de l’Oratoire, près de l’ancienne abbaye de Port- Royal. Tous les enfants au-dessous de deux ans étaient reçus sans examen. Us étaient déposés dans une salle qu’on appelait la Crèche, suivant qu’ils étaient ou n’étaient pas sevrés. Des nourrices entretenues dans l’hospice ou des gardes nommées berceuses, allaitaient les enfants jusqu’au moment où d'autres nourrices les emportaient à la campagne. Des meneurs patentés par l’administration amenaient continuellement à Paris et ramenaient aussitôt chez elles les nourrices avec leurs nourrissons. Les variations du papier-monnaie, le taux des salaires, l’inexactitude des payements avaient pendant longtemps éloigné les nourrices. Frochot sut rétablir entre l'hospice et la campagne le courant d’affaires que la Révolution avait interrompu. Il révisa et perfectionna les anciens règlements concernant les meneurs.il paya le voyage des nourrices, leur accorda des primes de conservation suivant l’ège des enfants, et fit si bien qu’elles revinrent en foule prendre des nourrissons qu’elles eurent désonnais intérêt à soigner. Les enfants restaient jusqu’à l’âge de douze ans chez leurs nourrices. Si elles ne pouvaient les garder et que personne ne voulût les recueillir, l’hospice des orphelins, entretenu aux frais de la ville de Paris, leur ouvrait un asile. A douze ans, les enfants cessaient d’être à la charge de l'administration, qui les plaçait jusqu’à leur majorité chez des marchands, des fabricants ou des cultivateurs.

Tel était l’état des choses, lorsque, dans la séance du

conseil d'administration tenue le 6 janvier 1810, l’Empereur donna ordre au ministre de l'intérieur de présenter un projet de réforme pour le service des enfants trouvés.

« Ce règlement, dit-il, doit déterminer ce qui concerne la réception « des enfants, leur éducation jusqu’à l'âge de sept ans, depuis sept « ans jusqu'à douze ans, depuis douze jusqu’à vingt. La dénomination « d' Enfants de la Patrie est juste. Mais la patrie, en adoptant les en- « fants adoptifs, doit les placer dans les derniers rangs de ta société « et les attacher à son service , de manière à retrouver aussi les dé- « penses qu’elle aura faites pour eux. En supposant qu’il y ait en « France 60,000 enfants, et en divisant le nombre par 42, on trouve « qu’il y a chaque année 8,000 enfants de douze à quatorze ans. Rien « n’empèche de les employer au service militaire. On pourrait en « composer des régiments particuliers ou en former des dépôts à la « suite des corps. Il arriverait de cette mesure, qui est de-toute équité, o qu’elle empêcherait peut-être beaucoup de mères de mettre leurs « fils aux enfants trouvés. »

Devançant le ministre de l’intérieur, le 25 août 1810, Frochot présenta à l’Empereur un rapport sur le service des enfants abandonnés et des orphelins. Il résumait en ces ternies le passé, le présent et l’avenir :

« A cette heure, les enfants abandonnés et orphelins coûtent « 4,483,1 59 francs 64 centimes. Il faut s’attendre à ce que ce chifTre « croisse peut-être du double, parce que les moyens de conservation « se perfectionnant sans cesse, un plus grand nombre d’enfants appor- « tés aura été conservé. Autrefois la mortalité des enfants du premier « âge, qui est l’âge le plus périlleux, était de 8 sur 6 ; depuis l’an XIII, « elle n’est pas de plus de 1 sur 4 4 jt, et cela seul suffit pour faire « prévoir que des quatre mille enfants qu’on apporte annuellement à « l'hospice on pourra en conserver environ deux raille, et comme, « jusqu’à l’âge de douze ans, ces enfants sont une occasion de dépense # pour l’administration, il arrivera nécessairement qu’elle aura la « charge de 24,000 enfants, qui, ne fussent-ils comptés l'un dans » l’autre qu'à raison de 100 francs, lui coûteront 2,400,000 francs... « line telle perspective conduit naturellement à examiner s'il ne serait « pas possible de diminuer dès à présent la dépense du service des « enfants trouvés dans le département de la Seine. Je n’hésite pas à « dire qu’on n’arrivera pas à une réduction notable par des réformes

FROCHOT

« dans les détails où les prix du service ? Les mois de nourrice sont « réglés aux taux les plus bas ; il en est de même des prix de pension o ainsi que des frais de vèture, et ce sont là les principaux articles de « la dépense. Les frais des mois de nourrice ont été augmentés, il est o vrai, du montant d'une prime de conservation : mais c’est à cette « prime que sont dus les soins plus attentifs donnés aux enfants, et « la diminution de la mortalité pendant l'allaitement. Je saisis donc « l’occasion que m'offre la bonté de Votre Majesté pour réitérer auprès « d’elle les représentations que je n'ai cessé de faire depuis l'an XI et « pour la supplier de secourir cette institution par des ressources « étrangères au département de la Seine. L'institution des enfants « trouvés fondée à Paris n'est pas un établissement uniquement affecté « à cette ville, ni même au seul département de la Seine. Il reçoit des « enfants de presque tous les départements de l'Empire, et, sous ce « rapport, devrait être défrayé ou secouru par l'Etal. J’en avais risqué « la proposition dans le budget départemental de 1809. Elle a été écartée « par une mesure générale, en vertu de laquelle, dans le cas d’insuf- « fisance des centimes départementaux, les dépenses des enfants trou- « vés devront être désormais acquittées sur l’octroi des villes. Dans le « cas ou les choses resteront ce qu’elles sont, j'ai l’honneur de sup- « plier Votre Majesté d’ordonner qu’une partie de cette dépense soit « mise à la charge ou d’un fonds qui serait commun à tous les déparie tements de l’empire, ou à celle du Trésor public.

« Maintenant, s'il était une mesure qui dût rendre les expositions « d’enfants légitimes et les demandes d’admission d’enfants parmi les « orphelins moins nombreuses, les frais de l’administration presque « nuis, et l’éducation des enfants abandonnés meilleure; si cette me- « sure existait, ne serait-il pas fâcheux que des considérations d’un « autre ordre en prévinssent l’adoption 1 Avant la Révolution, le gou- « vernement accordait au fermier qui se chargeait de l’éducation d’un « enfant trouvé le privilège de le faire tirer à la milice à la place de « son fils, et quoique les contingents qui étaient exigés par ce mode o fussent tellement faibles qu’il y avait peu de chances pour en être « atteint, un grand nombre de cultivateurs se décidaient à prendre « des enfants trouvés, pour éviter de payer la cotisation avec laquelle « ils pouvaient racheter leurs enfants. De là, deux avantages : écono- « raie dans la dépense et conservation d’un plus grand nombre d’en- « fants. Je me hasarde donc à proposer à Votre Majesté de déclarer « dans un décret impérial : 1° que les enfants trouvés et les orphelins ci nourris et élevés aux frais ou par les soins de l’administration pu- « blique sont essentiellement destinés au service militaire, et doivent

« ce service de plein droit à l’àge de vingt ans, à moins d’infirmités « graves; 2” qu’il pourra être accordé à des pères de famille la facilité o de faire remplacer par ces enfants leurs fils appelés par la con- « scription, à la charge pour chacun de ceux qui voudraient jouir de a cette faculté : d'élever gratuitement jusqu'à majorité accomplie deux « enfants trouvés ou orphelins, l’un mâle et l'autre du sexe féminin, « et à la charge aussi que le remplacement ne pourrait avoir lieu que « si l’enfant élevé par le père de famille était âgé de 18 ans au moins, « et par sa bonne constitution propre au service militaire; 3» que, « dans le cas où le remplacement n'aurait pas lieu , soit parce que le « fils naturel et légitime du père de famille serait mort avant l’àge de « la conscription, soit parce qu’il n'aurait jtas été appelé, l’enfant « trouvé serait enrôlé pour son propre compte et de plein droit, aus- « sitôt qu'il aura atteint sa vingtième année.

« Je ne sais si je me trompe, Sire, mais il me semble que, s’il en était « ainsi, la plupart des enfants trouvés et des orphelins seraient élevés « sans qu'il en coûtât à l’administration d'autres frais que les menus « frais de leur déplacement. 11 est probable que les pères de famille « aisés consentiront avec joie, moyennant quelques frais de nourriture, « à s'assurer d’un côté les services des enfants qui leur seront confiés, « et de l’autre qu’ils comprendront l’immense avantage de conserver « leurs fils. Il est certain que ces pères de famille auront intérêt à « bien élever physiquement et moralement les enfants qu’ils auront o recueillis. Il est évident que l’administration, disposant irrévocable- « ment de l'enfant mis entre les mains de la bienfaisance publique, « déjouera l’espèce de spéculation que font des parents pauvres en se « déchargeant dans le bas âge du soin de leurs enfants et en se réser- « vant les moyens de les reprendre quand ces enfants sont élevés, n

Le décret du 19 janvier 1811 confirma la plupart des mesures prises par Frochot pour l’entretien des enfants abandonnés pendant le premier âge. II enjoignait de mettre les enfants en nourrice jusqu’à six ans, et après six ans en pension chez des cultivateurs et des artisans. Les hospices désignés pour recevoir les enfants abandonnés fournissaient des layettes et soldaient toutes les dépenses intérieures relatives à la nourriture et à l’éducation. L’Empereur accordait une somme de quatre millions pour contribuer au payement des mois de nourrice et à la pension des entants trouvés et

FROCHOT

abandonnés. Si cette somme de quatre millions ne suffisait pas, les hospices devaient combler le déficit sur leurs revenus, ou recevoir des allocations sur les fonds des communes. Le décret plaçait les enfants trouvés et abandonnés sous la tutelle des commissions administratives des hospices :

« Lesdits enfants élevés à la charge de l’État , sont enlière- « ment à sa disposition , et quand le ministre de la marine « en dispose , la tutelle des commissions administratives « cesse. » — « Les enfants ayant accompli l’âge de douze « ans, desquels l’État n’aura pas autrement disposé , seront « autant que faire se pourra mis en apprentissage , les « garçons chez des laboureurs ou des artisans , les tilles « chez des ménagères, des couturières ou autres ouvrières. » Ainsi, l’Empereur constatait le droit de l’État sur les enfants trouvés et abandonnés ; mais il se refusait, contre l’avis de Frochot, à profiter de l’occasion pour adoucir, par la plus juste exception, les lois sévères de la conscription. Ce décret annonçait encore des règlements d’administration publique que les événements politiques ne permirent pas d’adopter. L’allocation de quatre millions resta lettre morte, cl les lois de finances des 25 mai 1817, 15 mai 1818 et 17 juillet 1819 replacèrent les dépenses des enfants trouvés et abandonnés dans le budget des départements.

Ici s’arrêtent l'histoire et l’examen du budget départemental. Ici commencent l’histoire et l’examen du budget municipal. Le département de la Seine ne fixera plus nos regards : la ville de Paris seule les retiendra. Frochot, préfet de la Seine, disparaît devant Frochot, maire de Paris.

vm

Budget municipal. — Histoire des finances de la ville (1800-1815)

Avant 1789, la ville de Paris et la plupart des grandes villes payaient leurs dépenses au moyen d’octrois, de fermages, de péages, de propriétés communales, de droits féodaux, de rentes sur l’État ou sur particuliers. Les dépenses de l’ancien bureau de la ville et de la prévôté consistaient en arrérages de rentes montant à 1 ,900,000 francs, en traitements montant à 650,000 francs, en travaux d’entretien ou de réparation montant à la même somme de 650,000 francs : total 3,200,000 francs. Ni l’assiette des contributions, ni l’enseignement primaire, ni les hôpitaux, ni les secours à domicile, ni le bureau des nourrices, ni la garde de Paris, ni les travaux des carrières, ni le service des pompiers, ni l’éclairage, ni le nettoyage des rues, ni le service presque entier de la police n’étaient à la charge de la ville. Les dépenses n’existaient pas, ou elles étaient soldées par l’État et par des administrations indépendantes. Si l’on réunit les dépenses administratives du bureau de la ville, 1,300,000 francs, et les dépenses des hôpitaux, dont les revenus s’élevaient à 9,000,000, aux dépenses communales acquittées par l’État (boues, lanternes et pompiers, gardes de Paris, carrières, travaux de charité), 4,484,000 francs, on refait un budget de 14,784,000 francs, c’est-à-dire un budget supérieur à tous les budgets de l’an Vill, IX, X et XL La Révolution bouleversa toutes les institutions de l’ancien régime. Les propriétés des villes furent déclarées do-

332 FROCHOT

maines nationaux : leurs dettes liquidées comme dettes nationales : les dépenses soldées au hasard sur les fonds de l’État. Dès le commencement de la Révolution, on avait reconnu que les dépenses locales de la commune de Paris étaient en même temps les dépenses générales de la République, et que le surplus de ces dépenses locales devait être acquitté par le Trésor national. Bientôt l'opinion publique sentit la nécessité de distinguer les dépenses générales communes à tous les citoyens et les dépenses locales propres à un certain groupe de citoyens. On soutint que les charges et les contributions devaient être égales entre tous les départements, et que le département de la Seine et la commune de Paris devaient acquitter seuls les dépenses qui leur étaient propres. A compter du 1" nivôse an Y (21 décembre 1796), toutes les dépenses locales furent donc mises d’une manière uniforme à la charge des départements , mais pour acquitter ces dépenses la loi n’accorda que trois sous additionnels aux contributions directes, et le dixième du produit des patentes. A Paris du moins, ce crédit était dérisoire. Comment aligner une recette de 3,300,000 francs avec 15 ou 16 millions de dépenses?

Pour créer véritablement le budget de la ville de Paris, il fallait donner à ce dernier budget les ressources nécessaires pour équilibrer ses dépenses. On présenta divers moyens. Le premier était d’élever au niveau des dépenses locales les sous additionnels. Tout compte fait, on demandait ainsi aux propriétaires les trois quarts de leur revenu. Le second était de réorganiser la loterie, dont on estimait les produits à huit ou dix millions, et d’y joindre certains droits sur les halles et marchés, bacs et passages, actes de l’état civil. Le troisième était de rétablir l’octroi.

« Le Conseil des Cinq-Cents, considérant que depuis longtemps la « commune de Paris ne fournit à ses dépenses locales que par les « avances successives que lui fait le Trésor national,

« Que la loi du 9 germinal an X, art. 6, ordonne impérieusement « qu'en cas d'insuffisance de centimes et de sous additionnels de la a contribution personnelle, mobilière et somptuaire pour les dépenses « municipales et communales, il y soit pourvu par des contributions « indirectes et locales,

# Que la détresse des hospices civils de la commune de Paris, « l'interruption de la distribution des secours à domiciic n'admettent « plus aucun délai,

« Prend la résolution suivante :

« Il sera perçu par la commune de Paris un octroi municipal et de « bienfaisance »

La loi du 27 vendémiaire an VII (18 octobre 1798) eut donc pour objet spécial d’assurer à Paris le service de l’assistance publique, qu’on avait restitué en l'an V aux administrateurs de la commune de Paris. Le nom d’octroi de bienfaisance vint adoucir et expliquer le caractère du nouvel impôt.

Le budget de la ville de Paris commençait à se former. En l’an VII, les recettes comprenaient des centimes communaux, les revenus patrimoniaux des hospices, le loyer de certaines propriétés communales, le dixième du droit des patentes, l’octroi. Ces différents revenus ne suffisaient pourtant pas à acquitter la totalité des dépenses. Un déficit imprévu dans les recettes de l’octroi, plusieurs procès avec la régie des domaines, le payement des dettes arriérées sur les exercices de l’an V et de l’an VI firent dans le budget de l’an VII une brèche de 531,722 francs. Comme les recettes n’avaient jamais été ni aussi fortes ni aussi régulières que les payements, le désordre régnait depuis longtemps dans les comptes de la ville. Les entrepreneurs de travaux publics, les fournisseurs des hospices , les employés des administrations harcelaient les administrateurs, qui sortaient d’embar-

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ras en tirant des lettres de change sur les receveurs des contributions. Déficit et désordre résumaient en deux mots la situation, lorsque le coup d’État du 18 brumaire et la loi de pluviôse an VIII donnèrent à Frochot les (onctions, sans lui donner le titre de maire de Paris.