CHAPITRE XIII

GAMBETTA ET l'IDÉE DE LA DUALITÉ DES CHAMBRES || LE PRÉ- SIDENT DE LA RÉPUBLIQUE || GAMBETTA A CRU A LA DURÉE DE CETTE CONSTITUTION.

LA Constitution de 1875 a vécu déjà quarante-quatre ans, plus que toutes celles qui l'avaient précédée depuis la Révolution française. Pourquoi? Gambetta, avec une singulière clairvoyance, en avait indiqué plusieurs raisons.

D'abord, il comprit le rôle essentiel que le Sénat pourrait jouer dans la République. Là où les monarchistes de l'Assemblée nationale n'avaient vu d'abord qu'un moyen pour eux de se survivre en organisant un pouvoir de résistance aux volontés du suffrage universel, il vit un centre de résistance possible aux entreprises de réaction et aux aventures césariennes, et l'événement, dans la crise boulangiste, ne tarda pas à lui donner raison. D'une citadelle contre la République, il fit une citadelle de la République.

Le Sénat pouvait devenir aussi un élément de stabilité républicaine en présence d'une Chambre sans majorité. La Chambre de 1885, par exemple, élue sous le coup d'une crise économique et au lendemain de l'échec de Lang-Son au Tonkin, était divisée en trois tronçons dont deux s'unissaient contre le troisième pour l'empêcher de gouverner. Supposez qu'à ce moment, cette Assemblée eût été l'unique pouvoir, les crises ministérielles devenant des crises présidentielles, jusqu'où aurait pu aller le mouvement boulangiste? De 1875

à 1919, la France a eu cinquante-neuf ministères; imaginez, au lieu de ces crises ministérielles, autant de crises présidentielles : la République aurait-elle résisté à un tel régime?

Gambetta était venu peu à peu, non sans peine, à la dualité des Chambres. Quelques amis, M. de Fre3^cinet notamment, avaient contribué à l'y amener. Jusqu'alors, pour les républicains, l'unité de Chambre se confondait avec la République; la division du pouvoir législatif en deux Assemblées leur rappelait une époque de réaction, l'an III, et les trois monarchies. Ils vo3^aient moins ce qui s'était passé au dehors, où tous les grands États avaient deux Chambres. Le système de l'Assemblée unique serait difficilement viable, soit que le Président 4e la République, élu par l'Assemblée, fût exposé à de continuels changements et renversé comme Thiers le fut au 24 mai 1873, soit que, élu par le peuple, il risquât d'entrer en conflit avec les représentants de la nation, comme Louis- Napoléon Bonaparte en 185 1.

Quanta la Présidence de la République, l'expérience de 1848 avait appris aux républicains et Gambetta rappelait au pays que, si elle était nommée par le peuple, elle pourrait écraser les Assemblées. A l'inverse, certains esprits, estimant que le Président de la République élu par les Chambres est annihilé par elles, tournaient les yeux vers les États-Unis. Or, si les constituants américains ont donné au Président des États-Unis des pouvoirs considérables, c'est que, à l'origine, ces pouvoirs ne s'appliquaient qu'à des objets peu nombreux. La Constitution fédérale n'était, pour ainsi dire, qu'une façade destinée à relier entre eux, au regard de l'étranger, les divers édifices constitutionnels qui s'étaient élevés côte à côte sur le sol de l'Amérique du Nord. Tout se faisait dans les États. Et ce n'est pas un des moindres prodiges de l'histoire, que ce mécanisme ait pu se prêter à tous les développements successifs de cet immense empire : politique extérieure, coloniale, militaire. Essayez de transporter ce système dans notre France ultracentralisée : vous auriez, pendant quatre ans (car, nécessairement, la durée des pouvoirs présidentiels serait réduite), la domination du parti vainqueur, la minorité opprimée par la majorité; donc moins de stabilité, et moins de liberté. Le système américain suppose un État fédératif, un pays fortement décentralisé.

En France, le Président de la République exerce un droit considérable, que les souverains d'Angleterre n'exercent plus depuis George P'" et qui étonne nos voisins d'Outre-Manche : il préside le Conseil des ministres. Il y a là autre chose que la coutume, il y a le caractère, l'autorité personnelle de l'homme. Tel Président, Jules Grévy, par exemple, qui n'avait jamais été ministre, sut exercer sur le Conseil une influence décisive. Il laissait d'abord parler les ministres, écoutant sans rien dire, puis, sous couleur de conclusion, résumait le débat, et glissait avec tant de finesse et une si forte dialectique son opinion, qu'à la fin, il la faisait le plus souvent accepter.

« Le Président de la République peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat. » Or, dès l'origine, au lendemain même du vote de la Constitution, comme on le verra plus loin, l'exercice de ce droit allait être faussé. En Angleterre, la responsabilité ministérielle ne s'entend pas sans la consultation populaire ; la dissolution de la Chambre des Communes est un élément essentiel du système; elle est la forme réo-ulière de l'appel au pays, non par oui ou par non, ce qui est un piège, ou sur le nom d'un homme, ce qui est une équivoque, mais sur une question de politique ou de législation, sur la direction générale des affaires. Ce n'est, chez nous, qu'un acte ministériel, puisque chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre. A la différence de l'Angleterre, la Constitution de 1875, par défiance du pouvoir personnel, exige, pour la dissolution, l'assentiment du Sénat, ce qui complique les choses, puisque cette condition suppose une discussion préalable. Enfin, avec des législatures de quatre ans, l'exercice du droit de dissolution est plus difficile : il faudrait des législatures un peu plus longues, comme en Angleterre. « La faculté de dissolution, a dit Waldeck-Rousseau, est pour le suffrage universel, non une menace, mais une sauvegarde. ^^ Ce n'est pas dans l'intérêt des gouvernements qu'elle a été prévue, c'est dans l'intérêt de la nation.

La Constitution de 1875 n'était pas sortie tout armée du cers'eau d'un homme, elle n'était pas l'œuvre d'une conception a priori; elle était sortie lentement, péniblement des circonstances, des entrailles de la réalité; elle fut la résultante d'une

série de luttes, d'un conflit de forces contraires. Ces éléments opposés, qui auraient dû faire sa faiblesse, ont fait sa force, comme les pierres d'une voûte, en l'entraînant vers sa chute, la consolident. De même, la Constitution américaine a été un compromis entre fédéralistes et unitaires. Comme la nôtre, elle a été un contrat, un traité, un traité de paix. Elle a été l'œuvre d'adversaires résignés et de partisans à demi découragés de la forme de gouvernement qu'il s'agissait d'établir. Ce ne fut, là-bas aussi, qu'après une longue série de sacrifices mutuels, que les partisans de la prérogative des États d'une part, et, d'autre part, les admirateurs des institutions anglaises finirent par se mettre d'accord sur un texte qui ne les satisfaisait complètement ni les uns ni les autres. Et qui sait? c'est peut-être pour cela, parce que cette Constitution, au lieu d'éclore en un jour du cerveau d'un homme ou de la théorie d'une École, est sortie de la force des choses, de la nécessité historique, c'est peut-être pour cela qu'elle a duré et qu'elle s'est prêtée ensuite, avec une élasticité surprenante, aux développements les plus imprévus de cette gigantesque démocratie.

En Amérique comme chez nous, de grands exemples d'abnégation furent donnés par des hommes que leurs services eussent pu rendre plus obstinés. Franklin, comme Gambetta, aurait voulu autre chose; la Constitution, pour lui, n'était pas assez démocratique. A l'inverse, Hamilton déclarait qu'elle l'était trop. Ils la votèrent cependant. Washington doutait qu'elle pût réussir. Personne ne croyait au succès. Mais ils ne voulaient pas risquer de perdre le pays en le livrant à l'anarchie. « Essayons, disait noblement Franklin; à force de bon vouloir, nous en corrigerons les défauts. Pour moi, j'accepte cette Constitution, parce que je n'en espère point de meilleure. Je sacrifie au bien public l'opinion que j'ai de ses défauts. Je n'en ai jamais murmuré un mot au dehors. C'est dans ces murs que sont nés mes doutes, c'est dans ces murs qu'ils doivent mourir. »

L'Assemblée de Versailles vit des renoncements aussi cruels et aussi honorables. Et qu'était-ce donc que ce douloureux compromis, sinon l'aboutissement d'un siècle d'essais manques, de perpétuels changements, d'incessantes révolutions? Qu'était-ce donc, sinon la résultante de toutes les expériences contradictoires où notre pays s'était débattu depuis un siècle?

Avait-elle duré, cette Constitution de 1791, qui essayait de combiner le pouvoir d'une Assemblée unique avec le veto royal sans la responsabilité des ministres, qui ne mettait le dernier mot nulle part et qui faisait dire à Washington : « Si j'ai bien compris la nation française, il y aura beaucoup de sangversé, et un despotisme plus rude que celui qu'elle se flatte d'avoir anéanti »? Avait-elle duré, cette Constitution de 1793, qui avait abouti à la tyrannie des comités, au gouvernement des assemblées primaires, au plébiscite ou à l'insurrection? Avait-elle duré, cette Constitution de 1795, organisme hybride, compliqué. Constitution de la peur? Et la Constitution de l'an VIII, avec ses trois Consuls? Et le Consulat? Et la dictature napoléonienne? Et la Constitution du 6 avril 1814, rappelant le roi, et celle du 4 juin, avec le cens ? Et l'acte additionnel du 22 avril 181 5, qui laissait, lui aussi, en suspens la question du dernier mot — on le vit bien en 1830? — Et la charte de 1830, — encore le cens? — Et la Constitution de 1848, ce redoutable « tête-à-tête », suivant le mot de Tocque ville, plaçant en face l'un de l'autre deux pouvoirs rivaux, l'un qui avait le droit, l'Assemblée, l'autre qui avait la force, le Président, et destiné, celui qui avait le droit, à succomber sous celui qui avait la force? Avait-elle duré, cette Constitution de 1852, où l'empereur, soi-disant responsable devant la nation, ne l'était pas en fait, et où, si le Corps législatif voulait changer de politique, il ne pouvait changer de ministres, de sorte que la volonté d'un seul menait tout et pouvait tout perdre? Avait-il duré, enfin, « l'Empire libéral»? La Constitution de 1875 profita de toutes ces expériences malheureuses.

Deux livres publiés sous le second Empire eurent sur les dispositions de l'Assemblée nationale une profonde influence : les Vîtes sur le gouvernement de la France^ par le duc Victor de Broglie, et la France nouvelle, par Prevost-Paradol. Le livre du duc Victor de Broglie, écrit en 1861, tiré à quelques exemplaires, saisi par la police, ne parut qu'en 1870; le livre de Prevost-Paradol en 1868. C'est là que se fit l'éducation politique de la génération qui devait réaliser la Constitution de 1875. Ni l'un ni l'autre n'insistent sur la nature même du régime. Écoutez Victor de Broglie : « Tranchons le mot : une république qui touche à la monarchie constitutionnelle, une monarchie constitutionnelle qui touche à la république et qui

n'en diffère que par la constitution et la permanence du pouvoir exécutif, c'est la seule alternative qui reste aux amis de la liberté. Toute autre république, c'est la Convention, toute autre monarchie c'est l'empire. » Il ajoutait : « Il sera sage de préférer la république à la guerre civile». Le premier, il indiquait, dès 1861, l'opinion tant répétée par Thiers : « Ce sera le gouvernement qui divise le moins ». Il se montrait surtout hostile à une restauration légitimiste : « La pire des révolutions, disait-il, c'est une restauration ».

Et Prcvost-Paradol : € Nous cherchons ici des institutions qui puissent s'accommoder également de la forme monarchique et de la forme républicaine, leur unique objet étant d'assurer la liberté dans la démocratie ». L'auteur de la France nouvelle disait : « L'influence prépondérante (ou, si l'on veut, le dernier mot en cas de conflit) étant ainsi réservé à l'Assemblée populaire avec l'unique restriction du droit de dissolution attribué au pouvoir exécutif, cette influence s'exercera de trois manières : par le vote du budget, par le vote des lois, par le renouvellement des ministères ». Il réclamait ainsi, pour l'Assemblée législative élue directement par le suffrage populaire, ce qu'il appelait « le pouvoir du dernier mot ».

Démocrate, libéral, parlementaire, le régime représentatif adapté au suffrage uni\^ersel, voilà bien les idées que Thiers reprit en 1871, que Casimir Pcrier condensa dans sa proposition, puis Laboulaye, qui lui-même avait défendu ces idées en 1863 dans son livre le Parti libellai et au tome III de son Histoire des États-Unis (1866) et Wallon, enfin Gambetta et les républicains qui vinrent coopérer au vote des lois constitutionnelles. Avant tout, la peur du bonapartisme qui essayait de renaître, le souvenir des désastres, la haine de la dictature sous toutes ses formes, dictature d'un homme ou dictature d'une Assemblée, voilà ce qui était au fond de leur esprit. Pour ces monarchistes constitutionnels déçus comme pour ces républicains résignés, il s'agissait de prendre des précautions contre une menace possible de pouvoir personnel et de sauvegarder la liberté politique. En votant la Constitution de 1875, l'Assemblée nationale voulut prévenir le retour des malheurs d'où elle était née. Division dans le pouvoir législatif; unité et responsabilité dans le pouvoir exécutif; au sommet, une autorité unique — ce dont la Révolution n'avait

pas voulu — mais non héréditaire; à la base, le suffrage universel, dont l'Assemblée nationale elle-même tenait son pouvoir; la dualité des Chambres, comme en Angleterre, comme en Amérique, comme dans tous les grands Etats républicains ou monarchiques ; la responsabilité des ministres, solidaire en certains cas, individuelle en d'autres; l'appel à la nation en cas de différend entre le ministère et la Chambre : voilà ce qui émergeait de tant de naufrages. Cette Constitution, d'ailleurs, n'était point rigide, elle restait toujours révisable.

Gambetta, à peu près seul alors, crut à la durée de cette charte, — transaction, non seulement entre les thèses constitutionnelles qui s'affrontaient dans l'Assemblée, mais entre les systèmes constitutionnels qui s'étaient affrontés depuis près d'un siècle, — et il vit juste. Mais il ne prévoyait pas que ceuxlà même qui auraient mission de l'appliquer en altéreraient les principes. Les inconvénients dont la France allait souffrir pendant quarante ans — et d'abord l'instabilité ministérielle : quelle entreprise humaine pourrait réussir avec de perpétuels changements? — ces maux ne sont pas tous inhérents à la Constitution; ils proviennent souvent, au contraire, d'infractions à la lettre ou à l'esprit de la Constitution.

Les démocraties modernes, jusqu'à présent, n'ont trouvé, pour se gouverner, que deux systèmes : dans les États fédératifs le système américain, et dans les États centralisés le régime parlementaire, mais le régime parlementaire avec ses lois vitiiles, ses règles essentielles. Les chapitres qui suivent seront la démonstration de ces vérités. Après une expérience de quarante-cinq ans, la France devra rechercher par quels moyens, interprétation ou législation — ou les deux, — il lui faudra, en marquant mieux la séparation des pouvoirs, corriger les abus et rétablir le système faussé. Il faudra remplir ce devoir avec beaucoup de prudence, de soin, de science, en se défiant de l'incompétence, des improvisations hâtives, de la logique abstraite, des thèses a priori qui nous ont coûté si cher, et de l'esprit d'aventure. En tous cas, les meilleurs textes ne sauraient suffire; il faut les mœurs, le bon sens, la raison des hommes.

Gambetta, comme Mirabeau, fut un orateur enflammé et un puissant réaliste; mais Mirabeau disait (14 février 1790) : «Je

suis indigné à l'idée que je n'aurai contribué qu'à une vaste démolition ?/ ; Gambetta, lui, put se rendre cette justice, qu'il avait édifié un ordre de choses nouveau. Si l'institution d'une seconde Chambre s'est acclimatée dans la France républicaine, c'est à lui d'abord qu'on le doit. Et si la République a pu vivre, c'est grâce à l'institution de la seconde Chambre. Il avait vu clairement les causes des échecs de l'idée républicaine dans le passé; au lieu de théories et d'abstractions, il apportait une politique pratique, efficace. Son art fut d'introduire dans les esprits et dans les mœurs, à travers le scepticisme universel, cette grande nouveauté. Après la République de 1792 et celle de 1848, qui avaient péri presque aussitôt, il a fondé une République qui dure depuis près d'un demi-siècle et qui a résisté au plus profond bouleversement des âges. Par là, il occupe une place unique dans l'histoire des idées politiques en France.