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BSeillers avaient à coeur les intéi i l'An ; le terre qu'iL servaient au détriment de la France.

Ainsi augmenté de jour en jour, le haut conseil devint et resta jusqu'en 17*ju un ml réservée royaume, et, de plus, événements pour-

Qnnnd éclata la Révolution, les conseils du roi étaient divisés en cinq principaux départements : le conseil des alîaires étrangères, autrement dit le conseil d'Etat; le conseil des finances, le conseil

du coi erce, le conseil privé.

Les membres du conseil des affaires étran-

qnj avaient le titre de ministres d'Etat

,i .mi petit nombre. Ils s'occupaient de

lu paix et de la guerre, et des négociations

avec les puissance étrs ères. C'est devant

ue fe ministre secrétaire d'Etat au dé-

compte .tu roi des relations ave

aces, et «-H général de toutes les affaires qui étaient placées sous sa surveil Ulera au département des

. ' des affaires d'administration intérieure. Ce conseil était composé du ch incelier de France, de quatre secrétaires d'Etat et de tons les membres du conseil des affaires étrangères. Le nom de conseil des <ie ce que, dans l'origine, les déi i lues par ce conseil étaient

renfermées d éches sur lesquelles

rétaire d'Etat devait apposer sa signature.

Le conseil des finances, dont le nom indique les attributions, était chargé de surles finances et .le délibérer sur toutes les questions concernant le Trésor public. Il i Lait composé du chani - liei d un chef du conseil des finances et de et conseillers

d'Etat dont le roi voulait avoir lavis.

Le conseil du commerce était composé de membres choisis parmi les principaux négodu royaume. Créé par Henri IV, en 1607, il fut supprimé à la mort de ce roi. Rétabli par lieu, mais pour quelque temps seulement, il ne fut définitivement organisé qu'en 1700, sous Louis XIV.

Le conseil privé, désigné encore sous le nom de conseil des parties, connaissait des affaires contentieoses, de celles qui concernaient la liât l'imprimerie. l 'réside par le chancelier, ce conseil était compose de quatre secrétaires d'Etat etd un certain nombre de conseilles requêtes. Il tut supprimé le .'7 novembre 1790, et les autres conseils ne lui survécurent que quelque temps, puisqu'une sait le conseil d Etat tout Dnuedes '"iiseillersetdes maîtres des requêtes. Cette loi ne reeonnaisomme conseil d'Etat que la réunion des ministres présidés par le roi. Ainsi constitue, dt délibérer sur l'acceptation des décrets du Corps législatif ou le veto à leur opposer et sur les relations étrangères; examiner les affaires dontle pouvoir exécutif devait connaître; discuter les raisons de nature à motiver l'annulation des actes irreguliers des corps administratifs et la suspension de leurs membres; régler enfin toutes les questions de compétence. Ce conseil disparut avec la royauté.

La loi du 22 frimaire an VIII rétablit le con- ; Ktat , dont l'organisation , les attributions et la manière de procéder furent successivement réglées par les' arrêtés des 5 nivôse et 7 fructidor an VIII, les sénatus- ■ du lé thermidor au X et du 28 tloréal an XII, et les décrets du 11 juin et du 22 juillet |806.

• Sous i Empire, dit M. de Golbéry, toutes - islatives de l'Etat s'étaient peu dan le sein du conseil d'Etat Un Sénat sans indépendance, un Corps .-il réduit au silène*-, des luis acceptées dan leur entier ou plutôt a tées toujours i ■ notre droit public,

le rapport de la législation, ■ ment fut peul être fieu ■ énied ■ i ,

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CONS

d'aujourd'hui ne le cède en rien au conseil d Etat du premier Empire. Hai il i 1 uj

ir lequel non assen-

ai m du pabuclste auquel nous fait dans cet article de nombreux emprunl Le conseil d'Etat n'est plu | di choisi sans acception d opinion. 'l'on membres qui le corn] ■ ''- fonotlon-

. quelques-uns même le sont encore, et, conditions, il non. semble impo de les accepter comme membres d'un tribunal admini me preuve, nous ne vou-

lons que le témoignage de M. de Golbéry luineronsavecluioù en était arrivé, en peu de temps, par suite des déve- Lutisme, un corps qui, en n i diction, avait été primitivement oudre les difficultés qui s'élèvent rétive, i El semblait dans le commencement qu'on n'eût d'autre préten ne ,1,' substituer sa juridiction aux déciles ministres, et c'est à peu près dans ces i o parle la loi du 5 nivôse, qui' .suivit de bien près la promulgation de la constitution. Quand l'administration fut à son tour . ce, que des conseils de préfecture, composés déjuges amovibles, eurent droit de déni- une foule d'intérêts particuliers, rien ne l'ut plus conséquent que d'ouvrir un recours contre leurs décisions au conseil d'Etat, distingué de ces juridictions inférieures par la supériorité de ses membres et par leur haute position. Le conseil d'Etat devint donc un juge d'appel en matière de contributions, de tra- \ aux publics, de griefs des particuliers contre les entrepreneurs de l'administration; il connut en dernier ressort des indemnités dues aux particuliers à raison de terrains pris ou fouillés pour la confection des chemins, canaux, etc., etc., attributions confiées aujourd'hui à des jurés spéciaux. Les difficultés de grande voirie, les demandes d'autorisation de plaider de la part des communes, et le contentieux des domaines nationaux lui furent également soumis. Telles furent les premières attributions de cette juridiction renouvelée; elles naquirent, pour ainsi dire, facilement et du seul tait de la création de tribunaux administratifs inférieurs. On voit combien, en si peu de temps, on s'était éloigné de la simple mission de résoudre les difficultés administratives. Mais ce n'était pas tout encore: un simple arrêté du gouvernement allait porter à l'autorité des tribunaux un coup décisif. Deux ans s'étaient à peine écoulés que le conseil fut chargé de juger les conflits d'administration; puis vinrent les appels comme d'abus , les atteintes à la liberté des cultes, la police du roulage, la navigation intérieure, les changements de nom, etc., etc. Tantôt ces attributions étaient conférées au conseil d'Etat directement, tantôt elles lui arrivaient par simple voie d'induction, soit qu'on les donnât aux conseils de préfecture, soit au gouvernement. C'est encore l'élasticité de ce mot qui rendit le conseil d'Etat juge suprême et unique des oppositions formulées par l'administration forestière au défrichement des bois des particuliers ou des communes. Le 1 1 floréal an XI, on ajouta à ces attributions les contestations sur le curage des canaux et rivières; puis, le 29 ventôse an XII, les contestations sur les biens communaux, quand elles s'élèvent entre les communes et les copartageants , détenteurs ou occupants. Le conseil, toujours comme snp. -rieur des conseils de prélecture, eut aussi S régler le mode de jouissance des biens communaux, les contestations et contraventions sur les plantations des grandes routes et chemins vicinaux; il statua sur les infractions aux règlements qui régissent la Banque. Les attributions du conseil en étaient arrivées à ce point quand un décret, celui du il juin 1806, en régla l'organisation et y ajouta les affaires de haute police administrative, les contestations relatives aux marchés passés avec les ministres, la comptabilité nationale et la connaissance des décisions du conseil des prises. » Outre la .barge de résoudre les difficultés >in\ pouvaient s élever en matière administrative (et nous avons vu comment on avait interprète cette expression modeste), le conseil i d'Etat était chargé de rédiger les projets de lois et règlements d'administration publique ; de statuer sur la mise eu jugement de du gouvernement autres que les ministres, quand les agents étaient poursuivis pour I dl relatifs a leurs fonctions. Les membres de ce conseil étaiénl a la nomination du premier consul. Un anete consulaire du c nivôse an VIII que nous avon d< i i i ité en réglant l'organisation du conseil d Etat, le chargea en outre de développer le sens des Lois sur le renvoi qui lui sérail fait par les consuls: de prononi conflits entre l'autorité administrative et judiciaire, et sur toutes les ..,:

cédemmi i d tn

i Le ' onseil d Etat , a dit M. de Cormenin, était le siège du gouvernement ei l'ame de te nom d'intendants , assouplissaient au fi ein l<

es ministres d Etat, sous le nom ■ i ion, conti élaieul ti i .i | irtefeuille Les con

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: ix, administraient toi régies des

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pagne; dictaie irin, a Naples,

CONS

à Rome, et allaient monter a la française des principautés, des duchés et des royaumes. »

Sous la Restauration, oui se réserva de créer des conseillers d église et d'épée, le conseil d'Etat perdit la plus grande partie de son prestige. Il avait alors plus de zèle monarchique que de lumière .

Le gouvernement de Juillet essaya de réor-

■ le conseil d'Etat. Une loi fut même votée et promulguée le 19 juillet 1845, mais la révolution de 1848 ne permit pas quelle reçût son exécution.

Par un décret du 12 mars 1848, le gouvernement provisoire, qui avait mis un instant en question l'existence même du conseil d'Etat, réduisit le nombre des conseillers de trente à vingtreinq. Un deuxième décret, du 18 avril 18*8, supprima les conseillers d'Etat en service extraordinaire, et décida que, dans chaque ministère , des chefs de ervîce seraient de ti- : ie par les différents ministres pour prendre part aux travaux du comité et aux assemblées générales, toutes les fois que leur concours serait jugé utile.

C'était une notable économie réalisée et le service n'en souffrait pas. La constitution républicaine, d'ailleurs, donna une grande importance au conseil d'Etat. L'art. 71 de la constitution portait : • 11 y aura un conseil d'Etat, dont le vice-président de la République sera de droit président, t Les membres de ce conseil sont nommés pour six ans par l'Assemblée nationale. Ils sont renouvelés par moitié dans les deux premiers mois de chaque législature, au scrutin secret et à la majorité absolue. Ils sont indéfiniment rééligibles (art. 52). Les membres du conseil d'Etat ne peuvent être révoqués que par l'Assemblée et sur la proposition du président de la République (art. 74). Le conseil d'Etat est consulté sur les projets de loi du gouvernement qui , d'après la loi, devront être soumis à son examen préalable, et sur les projets d'initiative parlementaire que l'Assemblée lui aura renvoyés. Il prépare les règlements d'administration publique. Il fait seul ceux de ces règlements à l'égard desquels l'Assemblée nationale lui a donne une délégation spéciale. 11 exerce à l'égard des administrations publiques tous les pouvoirs de contrôle et de surveillance qui lui sont déférés par la loi. La loi réglera ses autres attributions (art. 75). De plus, divers actes du pouvoir exécutif étaient, par la constitution de 1848 , soumis à l'avis préalable du conseil d'Etat. Le président de la République a le droit de faire grâce, mais il ne peut exercer ce droit qu'après avoir pris l'avis du conseil d'Etat (art. 55). Il ne peut révoquer les agents du pouvoir exécutif, élus par les citoyens, qu'après l'avis du conseil d'Etat (art. 65). Les conseils généraux, cantonaux et municipaux peuvent être dissous par le président de la République, de l'avis du conseil d'Etat (art. 80). Les trois dispositions qui prècèdeut soumettaient le pouvoir exécutif à un véritable contrôle de la part du conseil d'Etat; et ce contrôle , qui ne s'est jamais exercé, était de nature à ramener les fonctionnaires dans l'accomplissement de leurs devoirs.

Une autre disposition, dont l'importance n'échappera à personne, autorisait, par l'art. 99, l'Assemblée nationale et le président de la République à déférer, dans tous les cas, l'examen des actes de tout fonctionnaire autre que le premier magistrat de la Republique au conseil d'Etat, dont le rapport devait être rendu public. Le jugement des conflits entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire était confié, par l'art. 89, à un tribunal spécial, composé de membres de la cour de cassation et de conseillers d'Etat désignés tous les trois ans, en nombre égal, par leurs corps respectifs.

La loi du 3 mars 1849 maintint les prérogatives accordées au conseil d'Etat par la constitution de 184S. Elle a été en vigueur jusqu'au décret du 15 janvier 1852, rendu en exécution des art. 47, 48, 49, 50, 51 et 52 de la constitution du u janvier 1852. C'est cette dernière loi qui est appliquée aujourd'hui.

D'après cette loi, le conseil d'Etat est chargé de rédiger les projets de loi, et d'en soutenir la discussion devant le Corps législatif et le Sénat. Le conseil peut, eu outre, proposer des décrets statuant : 1° sur les affaires administratives, dont l'examen lui est déféré par des dis positions législatives ou réglementaires; 2" sur le contentieux administratif, 3U sur les conflits d'attributions entre l'autorité administrative et L'autorité judiciaire. Il est appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique, ou qui

doi\ enl être rendus dans la forme d ■ > . ments. Il connaît de haute police

itive, onaires

dont les actes .sont déférés a sa connaissance

mpereur. Il donne, entin, son avis sur toutes les affaires qui lui sont soumises par

l'empereur ou pnr se , |

L'art. 2 détermine la composition du conseil d'Etat. En vertu de cet article, le conseil d Etat

ut , d'un vi. ■ soient , de quai ante a ■ |uan

r vice « ■ i i i . i ■ i ■ ■ ■ rsseï tîon, dont

le noral i elui de quinte;

de coi. a en service extraordi-

■ i m le nombre ne | ■ au delà

quarante ma] divise, an Le i ingt ch icune ; do

Quarante auditeurs divisés aussi en deux cl as-

CONS

ses, de vingt chacune , d un secrétaire génér il, ayant titre et rang de maître des requêtes.

Le président du conseil d'Etat a rang de ministre. Les ministres ont rang et voix delile-rauve au conseil d'Etat. Les membres du conseil d'Etat sont à la nomination de l'empereur.

Les conseillers d'Etat en service ordinaire et les maîtres des requêtes ne peuvent être sénateurs ni députés du Corps législatif ; leurs fonctions sont incompatibles avec toutes autres fonctions publiques salariées. Les officiers généraux des armées de terre et de mer peuvent être nommés conseillers d'Etat en service ordinaire. Ils sont, dans ce cas et pendant toute la durée de leurs fonctions, considères comme étant en mission hors cadre et ils conservent leurs droits à l'ancienneté. Les conseillers d'Etat, en service ordinaire hors section, sont choisis parmi les personnes qui occupent de hautes fonctions publiques. Ils prennent part aux délibérations de l'assemblée générale et y ont voix dèlibérative. Ils ne reçoivent, comme conseillers d'Etat, aucun traitement ni indemnité. L'empereur peut conférer le titre de conseiller d Etat en service extraordinaire aux conseillers d'Etat en service ordinaire ou hors section qui cessent de remplir ces fonctions. Les conseillers d'Etat en .service extraordinaire assistent et ont voix dèlibérative à celles des assemblées générales auxquelles ils sont convoqués par ordre de l'empereur. Les auditeurs au conseil d'Etat ont à subir un examen, et une dispositon nouvelle, dont nous voudrions voir la stricte exécution, porte que tout auditeur qui, après un délai de cinq ans, n'aurait pas rempli extérieurement des fonctions publiques administratives serait de droit rayé des cadres. C'est là, en effet, la meilleure école pour de futurs juges en matière d'administration. D'un autre côté, il serait à désirer que l'admission des auditeurs fût entourée de toutes les garanties de capacité. On y parviendrait par le moyen d'un concours auquel ne prendraient part que des docteurs en droit.

Le conseil d'Etat est divisé en six sections, savoir : i« section de législation, justice et affaires étrangères; 2° section du contentieux ; 3° section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cultes; 4<> section des travaux publics, de l'agriculture et du commerce , 50 section de la guerre et de la marine ; 6u section des finances. Chaque section est présidée par un conseiller d'Etat en service ordinaire, nommé président de section par un décret de l'empereur.

Les délibérations du conseil d'Etat sont prises en assemblée générale et à la majorité des voix, sur le rapport fait par les conseillers d'Etat, en ce qui concerne les projets de loi et les affaires les plus importantes, et par les maîtres des requêtes pour les autres affaires. Les maîtres des requêtes ont voix consultative dans toutes les affaires, et voix dèlibérative dans celles dont ils font le rapport. Le conseil d'Etat ne peut délibérer qu'au nombre de vingt membres ayant voix dèlibérative, non compris les ministres. En cas de partage, la voix du président est prépondérante. L'empereur désigne trois conseillers d Etat pour assister à la discussion de chaque projet île loi présenté au Corps législatif ou au Sénat. La section du contentieux est chargée de faire le rapport de toutes les questions contentieuses dont elle dirige l'instruction. Elle présente aussi son rapport sur les conflits entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

Trois maîtres des requêtes sont désignés par l'empereur pour remplir au contentieux administratif les fonctions de commissaire du gouvernement. Le rapport est présente au nom de la section, en séance publique de l'assemblée du conseil d'Etat délibérant au contentieux. Cette assemblée se compose : 1° des membres de la section ; 2° de dix conseillers désignés par l'empereur et pris en nombre égal dans chacune des autres sections. Ils sont tous les ans renouvelés par moitié. Après la lecture du rapport du maître des requêtes ou du conseiller désigné, les avocats des parties sont admis à présenter des observation orales; le maître des requêtes, commissaire du gouvernement, donne ses conclusions dans chaque affaire.

Les membres du conseil d'Etat ne peuvent participer aux délibérations relatives aux recours diriges contre la décision d'un ministre, lorsque cetfc décision a été préparée par une délibération à laquelle ils ont pris

S art, La délibération n'est pas publique. Le écret qui intervient est contre-signe par le garde des sceaux, ministre de la jus! Si ce décret n'est pas conforme au projet i par le conseil d'Etat, il est inséré au Bulletin s et au Journal officiel. Dans tous les cas, il est lu en public.

i i&sistant aux séances et

prennent part aux travaux -h-^ r \V

ils n'ont m voix consultative ni voix dèlibérative. Quelquefois ils près. -nient le rapport mtentieuses de peu d'impor- Pendant les absences de I empereur, un auditeur est chargé de lui apporter les décrets et antres pores qui doivent être revétUS de sa signature.

L'ordre intérieur des travaux du conseil

S affaires entre les

ms, les affaires administratives destinées

a être portées a i assemblée générale du con-

CONS

seil d'Etat, et celles qui De peuvent être soumises qu'aux sections; ta répari m et le roulement des membres du cou sections ont été réglés pur le décret du 30 janvier isô2.

En résumé, le conseil d'Etat prépare Le i projets de loi et t-ii soutient lad devant le Corps légjslatil e1 le Sénat; une fo lois votées, il .11 n te 1

■ec laii e ■ qui doivent ec i

ciliter L'exécution , il coi Il de toutes les

affaires conteutieuse t; il I itue enfin conflits de compétence entre L'autorité administrative et l'autorité judiciaire.

Le conseil d'Etat est aujourd'hui le troisième grand corps de L'Etat. Il a repris tuut le prestige dont L'avail entouré le premier Empire. Les membres qui 1 composent sont dignes de la haute position qu'ils occu) la plupart l'ont achetée par de longs et rieux services. Les projets de loi onl rés par eux avec le et sou-

vent même l'esprit qui a présidé à leur rédaction se montre plein

calisme. Ces projets sont soutenus devant le

Corps législatif et le Sénat avec un remarquable talent, et les dernières années ont révélé de véritables orateurs. Ce ne sont donc pas les hommes que l'on peut attaquer, bien que nous eussions mieux aimé Les voir choisis dans tous les partis et sans acception d'opinion politique. L'institution elle-même est utile, et la nécessité de ce corps Laborieux s'affirme chaque jour davantage. Mais, nous ne cesserons de le répéter, un tribunal administratif, quelque eminents que Soient les membres qui le composent, n'offrira jamais les mêmes garanties que la magistrature, tant qu'il sera formé de fonctionnaires appelés à juger des fonctionnaires.

— IL Conseil de conscience. On appelait ainsi, sous l'ancienne monarchie, le conseil dans lequel on s'occupait du règlement des affaires ecclésiastiques et de la distribution des bénéfices, comme on peut le voir dans VAhnanach royal pour L'année 170*, à L'article