CHAP. II. NOIONATION ET DIRECTION DES CONSULS

se trouvent, par le fait, en rapport avec nos divers départements ministériels.

Ainsi , les consuls remplissent les fonctions d*officiers de rétat civil; arbitres naturels des différends qui s'élèvent entre leurs nationaux, ils rendent, en outre, des jugements en matière civile et commerciale ; ils pourraient même en certains pays, diaprés nos traités avec le gouvernement territorial , juger leurs nationaux au criminel, etc.; sous ce rapport, les consulats pourraient relever du ministère de la justice.

Ainsi, les consuls constatent à Tétranger, par Timmatriculation dans leurs chancelleries, la nalionalité et le domicile de leurs nationaux; ils délivrent des passe-ports à ceuxqui doivent rentrer en France, visent ceux des étrangers que leurs affaires appellent dans notre pays, ou refusent ces passe-ports à ceux que la police a expulsés du territoire, et dont la liste leur a été notiGée; ils reçoivent les engagements militaires, veillent à Texécution de nos lois de douane, signalent les contraventions à ces mêmes lois dont ils peuvent avoir connaissance; ils tiennent la main à Texécution réciproque des conventions postales, et sont même agents de Fadminislration des postes dans plusieurs résidences, etc.; sous ce second rapport, ce serait du ministère de Tintérieur ou de celui des finances que les consulats devraient dépendre.

Ainsi, les consuls veillent à Texécution des règlements de police de la navigation marchande, administrent en temps de guerre les prises maritimes, dirigent les sauvetages, poursuivent Textradition des marins déserteurs, assistent h la couclosion des marchés nécessaires aux approvisionnements des bâtiments de TEtat ; dans certains cas exceptionnels, ils pourvoient même seuls à leurs besoins; sous ce troisième rapport, les consuls devraient dépendre du ministère de la marine.

Enfin, les consuls sont chargés de communiquer au gouvernement tous les renseignements qu'ils peuvent recueillir sur le commerce et la navigation du paysquMIs habitent, tant avec la France qu'avec les autres Etats, et de protéger les opérations de nos négociants et de nos navigateurs ; sous ce quatrième rapport, les consuls devraient appartenir au ministère du commerce.

Mais dans cette manière d'argumenter on oublie généra-

Il GDIDE PRATIQUE DES CONSULATS.

lement que les consuls oot aussi des fonctions qui se rattachent BU service spécial des aRaires élrangères, et qneces fonctions, de beaucoup plus délicates et plus nombreuses que toutes les antres, n'admettent point d'intermédiaire entre le miniHtre sous la direction et la responsabilité duquel elles s'exercent et les agents qui les remplissent. On oublie surtout que leurs fonctions même les plus spéciales ne peuvenl B^cxorcer h l'étranger que sous Is protection des traités ou dos principes du droit des gens, et qu'il n'appartient qu'aa dé(Hirtemcnt des alTaires étrangères de revendiquer cette protection, ot d'en déterminer comme aussi d'en faire respecler Ifls limites.

Il est encore une considération qu'il ne faut pas perdre de VHfl : r'ett qu'il est difficile qu'un gouvernement puisse enlre- Imilr i^ l'étranger deux espèces d'agents, les uns sous le titre d'nniluissadeurs et de ministres, les autres sous celui de con- Niils, relevant de deux ministères difiéreols, n'ayant pas d'in- Hlnirtions communes, et exposés parfois à en recevoir de contradictoires. Il en résulterait intailliblemenl des conflits, qui nnn-soulomrnt compromettraient le service consulaire que la nnliiro des cIiom^ Biiliordonne au service diplomatique, mais IHiiirrnii'nt mt^me affecter l'efficacité et la dignité de la puïs- Rnm*H friin^'iiisc à l'étranger.

<îes considt^rations ne s'appliquent pas seulement k i

CHAP. II. NOHINATUm ET DIRBGTIOH DES OOKSULS.

Hais si les consuls doivent à tous égards relever sealemeDt du ministère des affaires étrangères, est-il utile qu'ils puissent au moins correspondre direclement avec les autres ministères, ou Joute leur correspondance doil-elle se faire par l'intermédiaireduminislèredes affaires étrangères? Il est surtout deux départements que cette importante question intéresse plus particulièrement, ceui du commerce et de la marine.

S'il est une vérité démontrée par les guerres et les relations iaternationales depuis un siècle , c'est qu'il n'est pas un traité commercial, une relation touchant aux intérêts du négoce, qui ne se complique d'une question politique , c'est-à-dire d'un intérêt touchant à la dignité, à l'existence et à la prospérité de la nation entière. Si les consuls sont chargés de prol^eret de surveiller les relations et les besoins du commerce, ib oe peuvent donc intervenir sans en même temps se préoccuper de l'inlérét politique, de l'intérêt général et permanent de leur pajs; or, il y a entre ces deux faces de toute question Doe telle affinité , qu'elles ne peuvent être envisagées et traitées séparément, et il faut nécessairement que la correspondance et les instructions auxquelles elles donnent lieu émanent d'une direction unique qui doit être celle dont relève l'agent chargé de la conduite des relations politiques. Sous ce rapport encore, la correspondance commerciale, la correspondance essentielle des consuls, appartient évidemment au département des affaires étrangères, et ce principe, admis en France, l'est aussi chez la plupart des nations élrangères.

En effet, en Angleterre les consuls correspondent exclusivement avec le ministère des affaires étrangères, sauf pour quelques objets spéciaux relatifs à la navigation, ctsur lesquels ils reçoivent les instructions directes des lords de l'Amirauté. La question a été longuement discutée et affirmativement r^lueen 1835, lorede l'enquête parlementaire qui eut lieu sur Torganisaliou des consulats, enquête qui avait surtout été provoquée par un membre de la Chambre des communes, qui proposait de transférer du ministère des affairesétrangères

0 GUIBB PBATIQOB DIS OOHSCUTS.

{Foreign-OgUe) au bureau du commerce [Boarâof tnit) la DOmiDsIion et la eurveillance des connile ; il fut proc6lé à celle enquête avec tout le soin et rimpartialilé que saTeDt ap> porter Ie« Anglais à la discussion des questions d'intérêt public, et après avoir reconnu qu'on ne pouvait sans de gravM inconvânienls enlever aux affaires étrangères la direction . exclusive du corps consulaire, le rapport ajoutait :

Le comité propose, de plus, que des instructions soient envoyées aux consuls, a l'eRet de leur prescrire de transmettre au Forn^n-O/fice, au moins tous les six mois, les meilleurs renseignements qu'ils pourront recueillir sur l'agricultare, le commerce, l'industrie, la population , les institutions et ks travaux publics, et tout autre objet susceptible d'înléresaer notre commerce. Ces rapports seraient ensuite envoyés an Board q{ (rode par le Foreign-Offiee , aGn que ce qu'il y aurait d^utite h connaître fût publié.

Le comité a considéré les avantages que présenterait la réunion des consuls au Board of trade, et il est demeuré convaincu du peu d'importance de ces avantages, comparés aux inconvénients majeurs qui résulteraient de celte mesure. Les fonctions pour lesquelles les consuls relèvent nécessairement du Foreign-Offiee ne peuvent être séparées de celles qu'il s'agirait de faire dépendre du Board of trade.

Dans les Uenx-Sicile?, les consuls correspondent avec la

CKAP. II. NOMINATION ET DIRECTION DES CONSULS. tl

la transmission de renseignemenls détaillés sur les difléreules branches du commerce que h Fraoce laisait dans le lieu de résidence de ces agents (1). Toutes les questions politiques , l'examen . par exemple, dos traités de commerce avec les puissances étrangères, les sujets relatiis au commerce maritime, aui pêche», etc., tous ceux enfin auxquels pouvait se rattacher rinlérét politique le plus minime, étaient expressément laissés en dehors. Ces dernières matières rentraient dans les allrihulioas du conseil royal des fmances et du commerce, qui ne correspondait jias directement avec les consuls, mais seulement par l'intermédiaire du ministère de la marine (2).

En 1811, par une disposition du décret portant création du ininistëre des uianufaclures et du commerce, il fui ordonné que tes consuls correspondraient avec ce département pour les affaires de commerce (3) ; mais ce ministère avait dans ses attributions tes douanes et l'exécution des mesures relatives BU système continental , et la correspondance directe du ministère des manufactures avec les consuls n'avait au fond pae^ d'autre objet que de rendre plus prompte et plus elficace la réalisation de ce système, qui formait la base de la politique commerciale de l'empire. C'est ainsi qu'à une autre é|>oque , en l'an vu. alors que la navigation française se bornait en quelque sorte aux armements en course, les consuls, presque excKisivemeDl occupés des affaires deprise, furent mis en correspondance directe avec le ministère de la justice pour tout

- ce qui concernait l'interprétation et l'application de nos lois sur les prises marilimes (4).

Mais , de même que par la force des choses le déparlemenl des affaires étrangères se trouva promptement amené à ressaisir la corres[)ondance sur des matières où le droit des gens vient sans cesse dominer le droit intérieur, de même aussi le

- luinislère des manufactures dut bien vite reconnaître non- ■ seulement la nécessité de resserrer ses rapports directs avec les ~ consuls dans d'étroites hmites, mais encore l'impossibilité de

les soustraire à la connaissance du seul déparlement minislé-

(!) Circulaire du bureau de tommerce du 8 avril 1"Î88.

(î) Circulaire de la marine du 2fl juin 1785.

f3) Mcret impérial du IS juin 1811.

(1) Circulaire dce afîiiirts élrangères du 5 iiiïûse an vu.

rie) dont les consu!atB peuvent ralionnfllement relever, et les agents du service extérieur reçurent àh l'anoée suiTanle l'ordre d'envoyer aux affaires étrangères une copie de leur correspondance administrative avec le ministère du commerça (1); de sorte qu'en dernière onaljse, le système inauguré en 1811 ent pour unique résultat une inutile complication d'écritores et une surcharge de travail.

Le ministère des manufactures n'eut du reste qu'une courte durée : en'» surtout en vue de l'application du blocus continental, il disparut avec l'empire. Ses attributions, confiées d'abord 8 une simple direction placée eoub les ordres du ministère de l'intérieur, passèrent en 1824 à un bureau de oommerce, et ce ne fut qu'en 1828 que le commerce, l'industrie, l'agriculture et les haras furent confiés à an département ministériel distinct, qui disparut de nouveau en 1830, pour reparaître dans son état actuel en 1831 .

Ladireclioiiducommcrce,ou,pour mieux dire, le ministère de l'intérieur, n'eut aucun rapport avec les consuls ; mais le président du bureau de commerce fut aulori^, dans le courant de 1825, às'adresser directement aux consuls pourob* tenir des éclaircissements sur des documents fournis par eux aux affaires étrangères, ou pour leur présenter soit une objection, soit un doute sur des faits ne comportant ni discussion de principe ni instruction réglementaire (2). Toutefois, lors de la formation du minislèra du commerce, le progrès des