CHAPITRE II

Formes de l'Administration des Communes. — T^omination^ Composition^ Caractère et Fonctions des Magistrats Municipaux.

Principe. « Quibys permissum est corpus habere collegii , ce societatis eu jusque alterius eorum nomine, proprium a est, ad ezemplum Reipubiicse , habere res communes, « arcamcomraunem ,et actorem,sive sjndicum, per quem c( tanquam in Republicâ , quod communiter agi fierique « opporteat , agatur , fiat(K).

a Propriè rounicipes appellantur muneris participes, « recepti in civitatem ut munera nobiscum facerent (a).

tt Municipes (cives) intelliguntur scire quod sciant hi (c quibus summa reipubiicse commissa est (5).

c( Nulli permittetur nomine civitatis, vel curise , expea rîri , nisi ei cui lex perraittit , aut lege cessante , ordo « dédit (4j.

Ad subeunda patriœ munera , dignissimi meritîs et facultatibus curiales eligantur, ne taies forte nominentur qui fuDctioues publicas implere non possint ^5).

a Si qnis magister in municipio creatus munere in- « juncto fungi detrectet , per praesides munus agnoscere ce cogendus est (6).

<t Actor ipse procuratoribus partibus fungitur(7). Di-

(i) L. 1 , 5 ' , fF. guod cu/usç. uniç. nom. (a) L. I, S 1 9 ff. ad municip.

(3) L. XIV, ff. eod.

(4) L* III 9 ff* quod cujusq. unw, nom,

(5) C. L. X , L. 4B I £{!? curiaLelig.

(6) L. IX, fî. dl? mun, ethonor.

(7 ) L. VI, % 3 , quod cujusq, univ, nom.^

« lîgenter fines mandati custodiendi suut (1). Pecuntam a publicain tractare, sive erogandamdecerDere(s}. Vec- « tigalia publica locare (3). Rempublîcam admiob- « trare (4). — Personalia sunt muuera , defensio civî- « ta lis.... Icgatio ad ceusus accipicndum , vel patri- « moniura.... annonaeacsiiuiliura cura, pi^diorumque « publicorum.. aquœ dactuSyequorumcirccnsiuinspt^o* « tacula , publicœ viœ, etc.. (5).

a y larum publicarum cura pertinet ad magistratus (6). « — édiles studeant ut quse secundiim civitates sunt riae a adœqueatur(7).In loco publico prœlor prohîbet aedifî- « care, etinterdictufnproponit(8). »

« Magistratus ReîpubJicœ nondolum solumraodè» sed « ellatam negligentiam , ethocampliiisetiani, diligen- « tiam debeut (9). »

Toute communauté dTiabitans, ville, bourg ou village, est soumise à une autorité municipale (10). ^^uand un corps d'habitans n'est pas assez nombreux J>our fournir les élémens de cette autorité, il est réuni à autre corps, sous une administration commune (1 1).

(I) L. V, £f. mand.

(a) L. II , ^ 1, ff. ad municip.

(4) L. VIII, ff. de muner. et honor.

;5) L.I.S.a, iî.eod,

(6) L. II, 5^4) ^^* ^^ çuidtn loc, pub.

(7) L. I , ff. cfe via pub*

(8) D. Lib. 43, ff./if çuidtn loco pub.

(9) L. VI , ff. de adm. rer. ad civ. perl.

(10) /^f'c/if/ organique du 11 décembre 1789.

(II) Il y a donc, mais dans les campagnes seulement , un certain

468 SECONDE PARTIE , CHAPITRE lï.

Le corps municipal se compose d'un maire, qui eu est le chef, qui en fait les actes 5 et d^un conseil, qui délibère et vote sur les intérêts dont il est le gardien (1).

Les fonctions de ce corps sont gratuites (2). Outre le maire , il y a dans chaque commune , suivant son importance , un ou plusieurs adjoints , qui remplacent cet administrateur , en cas d'absence ou d'empêchement légitime, et qui, par cela même qu'ils lé représentent, ne peuvent concourir avec lui aux actes d'administration qui lui sont propres.

Le nombre des membres des conseils municipaux^ est de dix, dans les communes de 2,5oo habitans; d^^ vingt, dans celles dont la population s'élève de 2,5oo à 5,000 ', de trente^ dans les villes oùlamasse deshabitans excède 5, 000 (3).

Les fonctionnaires municipaux des villes de 5, 000 âmes et au-dessus, sont nommés par le roi , sur la présentation du préfet. C'est le préfet qui nomme ceux des autres communes ; mais il ne peut que les suspendre } le roi seul les révoque (4).

nombre de commanes dont chacune est composée de plusieurs sections. [Instruct. du ao aoiit 1790. — £0/ du 8 pluviôse an IX. — Décret du 17 janvier i8i3. )

(i) LoidvL 28 pluviôse an VIII.

(a) Ce principe a souffert quelques exceptions. P'oy» le Règlent. particulier à la ville de Paris; le Décret du 27 novembre 1789; les Décisions du Comité de constitution, de septembre 1790, dans le Code Municipal {Vatis, 1 791 )« p. 280 et suiv. ; et ci-après, Bégime ancien,

(3) Loi du 28 pluviôse an VII J.

(4) Loi du 28 pluviôse an VIII. — Ordon. du 3o décembre 181 4* — CircuL de janvier i8i5. — Autres Circul, du ao îuilletet du 12 octobre mâme année.

DIX-HUITIÉMB ET DIX-mSUYIEME SIÈCLES. 469

Les fonctions municipales ne peuvent se cumuler avec les fonctions militaires, judiciaires, sacerdotales, ni, en général, avec l'exercice d'une autorité placée audessus ou au-dessous de ces fonctions dans une même Hiérarchie de pouvoirs (1). EUes sont encore incompatibles avec le lien d'une étroite parenté (2).

Les conditions d'éligibilité sont d'être citoyen français, âgé de 25 ans , au moins (3) ; de résider dans la conmiunè où l'on doit exercer des fonctions municipales , ou d'y être imposé comme propriétaire (4)-

Les maires et adjoints ne sont nommés que pour cinq ans^ les conseillers municipaux, pour vingt, salifie renouvellement décennal, par moitié (5).

L'administration municipale a des auxiliaires ou agens d'exécution qui lui sont subordonnés, dans les conmiissaires de police, les receveurs-municipaux, les ^ardes-cbampêtres et forestiers , et les secrétaires de mairie (6).

(1) Décret du i4-i8 décembre 1789. — Décrets du ^9 septembre — 14 octobre 1791. — Loi àa a4 vendém. an III. (3) Loi du 5 fructidor an III , art. 176.

(3) Ib' art. 175.

(4) Il n*y a que les conseillers municipaux qui soient dispensés ^*une résidence réelle dans la commune , el il faut qu'ils aient an «lomicile acquis dans le département. ( Art. 6 de la Constit, du 2a fnm. an VIII. — Arrêté du Gouver. du a5 vend, an IX. )

(5) Ordon, du i3 janvier 1816.

(6) Les secrétaires de mairie sont moins des fonctionnaires, que 43es employés qui doivent leur place à la confiance personnelle du ^^ef de leur administration. Les fonctions des autres agens seront undiquées dans leurs classes. On peut ajouter au nombre des agens ïnanicîpaux , le procureur de la commune créé par le décret organi- <|iie du 14 décembre 1789 , et supprimé depuis long-temps. Ce fonc-

Elle a aussi des annexes dans les branches d^administratîons s^^parëes d'un intérêt purement local , dont la direction ou la surveillance lui est confiée , à raison de& charges qui peuvent en résulter pour la commune. Tels sont les conseils de répartition de Fimpôt foncier (i) , les fabriques des éghses (2), les étabhssemens de bienfaisance (3) j les intendances et les commissions sanitaires (4)-

Les fonctions attribuées à l'autorité municipale embrassent l'administration des biens meubles et immeubles de la commune ^ la perception et l'emploi de ses retenus , le règlement de ses dépenses , l'entretien de ses édifices , la direction des travaux de construction à sa charge, la police locale comprenant la voirie urbaine (5) ou petite voirie, le règlement et le partage des jouissances communes (6).

Outre ces fonctions, qui sont de l'essence de la nlunicipalité, l'action, le concours , ou la surveiH^nce des corps municipaux s*étendent à plusieurs autres objets

tionnaire était chargé a de défendre les intérêts et de poursuivre ce les affaires de la communauté. » (Art. 36. ) « Il assistait à tontes « les assemblées municipales ; il y était entendu sur tous les objets « mis en délibération; mais il n^avait pas voix délibérative. » {Instruct. du 14 décembre 1789. )

(i) Lois des 3 frim. an YII, i3 floréal an X.

(a) Décret du 3o décembre 1809.

(3) Loi du 7 frimaire an V. — Décret du 7 II or. an XIII. — Ordon. du 3i octobre .1 8a i.

(4) Orc/on. du 7 août iSaa.

(5) Lois des i8 décembre 1789 , — a4 ^^^^ '79<^> "^ ^* juillet 1791 , — 6 octobre 1791. — Loi du 28 pluviAse an VITI. — Loi du 16 septembre 1807.

(6) Loi du a8 pluviôse an VIII. — Décret du 9 brumaire an XIII.

d'administration générale ou d'ordre public, qui intéressent la société entière. Les lois placent au nombre des plus importans, la tenue des registres del'étàtcivil (i), les opérations cadastrales (2), la répartition des contributions directes (3) , les droits de l'enregistrement en ce qui concerne les actes des mairies (4) , la conservation forestière (5)^ l'assistance due aux préposés des douanes (6), l'inspection des travaux des routes (7) et divers services des ponts-et<;haussées , le recrutement de l'armée (8) , l'organisation des gardes nationales (9), les subsistances et le logement des troupes (10), les fonctions d'officiers de police judiciaire dans certains cas déterminés par les lois (ii)»

Au maire seul appartient l'administration de la commune , et la coopération active à l'administration génés^ale, dans le cercle des pouvoirs municipaux. C'est lui

(I) Loi da 30 septembre 1792*

(a) £of da3i juillet i8ai. — Ordon, du 3 octobre suivant.

(3) Loi du 2 messidor an VII. — HègUm. du 10 octobre i8ai.

(4) Lois du i3 brum. et du a a frim. an VII. — Lois de finances ^e 1818 et des années suivantes.

(5) Code forest, àa ai mai 1827^ art. ii , ia,84t ^7 ttpassim,

(6) Loi du 6-aa août 1791.

(7] Décret du 16 décembre 1811.

(8) Loi An 10 mars 1818. — Instme. des aomai et la août même

•3i.nnée.

(9) Lois des 7-ia septembreet 6-ia décembre 1790; a7 juillet- 3 -^oût et a9 septembre- 14 octobre 1791. — Sénatus-Cons. du 2i vend.anXrV. — Ordon.A&% 17 juillet 1816, 3o septembre i8i8,etc.

(10) Voy. les Règlem. des 3i décembre i8a3, 17 août i8a4» M.tt septembre 1837; Y Ordon. du 18 septembre i8aa , etc..

(I I) Loi du a4 août 1 790. — Code d'Inst, crim,^ Liv. I , c. .1 et a ^ ljiv.II,tit.I, c. I. Les attributions des maires en cette partie sont ;

fyjl SECONDE PARTIE, CHAPITRE II.

c[ui agit, intime, ordonne, exëcute (i)« Q préside de droit le conseil municipal, salifie cas où il est partie intéressée dans la délibération (2). Il ne peut être poursuivi en justice pour faits relatifs à son administration, (ju'en vertu de l'autorisation souveraine (3). Les conseils municipaux sont appelés à délibérer sur les projets d'acquisitions, de ventes ou d'écbanges des propriétés communales 5 sur la location, l'entretien et les réparations des édifices et autres immeubles appartenant à la commune ; sur les actions à intenter pour la conservation de ces biens, et les transactions qui en résultent \ sur le paiement des dettes , les emprunts , les projets d'impositions locales, les tarifs de droits de place aux balles, foires et marchés, et sur tout ce qui .con- «-— --•*-— 7----^^»-— — — --— ^^rr— »—— ^^ --— — — <— »-t--— -»^--— —-—--— — — -^— --— — ----^— -

X^ de servir d^auxiliaires aux procarçurs du roi dans rezercice delà police judiciaire (art. 8 et 9 du C, d'Instr. crim.),

30 De suppléer les commissaires de police dans les fonctions du ministère public, près des tribunaux de police ( Ib. art. i44 )•

30 De remplacer les mêmes commissaires dans les communes où il n*y en a point ; et , en conséquence , d*y rechercher les contraventions de police , même celles qui sont sous la surveillance spéciale des gardes forestiers et cbampêtres , à Pégard desquels les maires ont concurrence et prévention. {Tb. art. 11.)

4^ Enfin , de connaître concurremment avec les juges-de-paiz, des contraventions de police simple , commises dans leurs communes , quand ces communes ne sont pas chefs-lieux de cantons {Ib. art. 16S et suiv.).

(1) Loi du a8 pluv. an VIII. — Arrêté Axi a pluv. an IX. — De— cret àxk 4 jnin 1806.

(a) Instruct. sur les Décrets const. des Municipalités. — Décret du 3o décembre 1^89'- janvier 1790.

(3) Constii. de l'an VIII , art. 75. — Arrêté du iggerm. an VIIL r—Code Pénal y art. 129, 17.5. — Décrétées 11 juin et 9 aoikt iSoGk TT- Ordon. du 6 septembre 181 5.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIÈME SIECLES. fyjH

cerne les besoins , les cliarges et les ressources de la communauté. Ils entendent et débattent le compte des recettes et dépenses municipales ; ils règlent le partage des affouages, pâtures, récoltes et fruits communs \ ils remplacent enfin les anciens conseils-généraux, dans le règlement du parcours entre propriétaires , ou de paroisse à paroisse (i).

La délibération d'un conseil municipal, pour être valable , doit avoir été prise à la majorité des voix des membres assemblés ; et la réunion doit comprendre les deux tiers, au moins, du nombre des membres dont se compose le conseil municipal complet (2).

Les conseils municipaux sont réunis chaque année simultanément, à une époque déterminée, chacun en son lieu , pour s'occuper des affaires de la commune 5 et principalement pour entendre le compte du maire, et délibérer sur le budget de l'année suivante (3).

Ils peuvent être aussi consultés et convoqués extraordinairement, toutes les fois que le besoin ou l'intérêt de la communauté l'exige, et que le chef de l'administration locale le juge nécessaire (4)-

Ce chef, c'est le préfet, délégué du trône , dont la ^nission est de pourvoir à Fexacte exécution des lois du royaume.

Le préfet est donc le supérieur immédiat de l'admi-

(i) Décret organique du i8 décembre 1789. — Loi da 6 oc— •"obre 1791, art. i3 de la section IV. — Loi du 11 frira, an VII, ^il. a. — Loi du a8 pluviôse an VIII.

(3) Décret organ. du 18 décembre 1789. — £o/du 11 frim. an VIII.

(3) Loi an a8pluv.an VIII. Décret àa 1 4 février 1806.

(4) Loi du 22 frim. an VIII.

nistration municipale. C'est lui qui conyoque les conseils municipaux ; qui autorise leurs dëlibërations sur un objet spécifié^ qui les approuve ou les rejette , sauf Fappel au ministre (i).

Ainsi les corps municipaux, abstraction faite du maire qui administre, ne sont pas un pouvoir, mais seulement les conseils et les contrôleurs naturels du pouvoir compris dans leur sphère de direction et de surveillance. Exclusivement destinés à éclairer la religion et à fixer l'attention de l'autorité sur les intérêts de la commune , oU à préparer les moyens d'y pourvoir , ils procèdibnt par voie de consultation , de vote ou de projet. Ils proposent 5 ils ne décident point*

En matière de police , il n'appartient qu'au chef de l'autorité municipale de faire des ordonnances pour l'exécution desrèglemens : depuis que le pouvoir d'action , d'abord confie aux bureaux des villes , a été exclusivement attribué aux maires, les lois de la révolution sur l'exercice delà pohce locale, n'ontpu être cofmprises autrement (2).

(1) Loii 3e« 18 décembre 178g et 8 janvier 1790 — Loi du a8 plavîÔM »n VIII.— Circw/. iu Min. de Tint, da lonoTtmbre 18a 1.

(a) Les objets confie's à la vigilance de rautorité municipale comprennent principalement tout ce qui intëressc la sûreté et la commodit<^ du passage dans les voies publiques ; les alignemens de petite voirie , la re'pression des rixes , de$ rassemblemens tumnltaem et des bruits nocturnes qui peuvent troubler la tranquillité publiqpe ; Id maintien de Tordre dans les lieux de réunion publique , teU «foe les églises , foires , marchés , spectacles , jeux , cabarets , cafés ; l'inspection sur la fidélité du débit des marchandises qui se vendent an poids ou à la mesure ; la salubrité des comestibles ; la taxa du ^în et de la viande ; le soin de prévenir les incendies , les épidémies^ ks

La loi fondamentale de l'administration des corps de main-morte consistait dans la faculté de la représentation et du mandat. C'est une vérité qui ne soufiîpe aucun doute , et qu'on ne doit pas hésiter à reconnaître. On tiendra également pour vrai, que les communautés dliabitans ressaisies par les chartes du moyen âge , du privilège d'élire leurs magistrats municipaux , n'en ont été privées depuis que par exception •, et que dans le dernier siècle elles en jouissaient encore, sauf les restrictions que le changement des mœurs et des intérêts sociaux avait rendues nécessaires. Quoique nous ayons des exemples de mairies converties en titre d'office , et dont le souverain disposait à son gré , il est juste de convenir ^e ces anomaUes de notre droit public n'é^ taient que des mesures de circonstances , auxquelles le besoin d'argent avait bien, plus de part que la politique ^ et qui, en modifiant l'effet du privilège dans quelques parties, n'en détruisaient pas le principe général. D'ailleurs, les villes s'empressaient de racheter les

^l^^ai^^.j^.»j^^— i— ^—i ^.^^^^ I ■ «r^».»

épizooties et les autres flëaax calamiteux , ou fl*en arrêter les progrès ; le règlement du parcours, du ban de vend;aiges, etc., etc.... [Lois des i8 décembre 1789, — ^4 ^oxù. 1790,— aa juillet 1791, — 6 octobre 1791 ,— 16 septembre 1807.)

Les maires rappellent , renouvellent, publient et font exe'cuter, par des ordonnances ou des arrêtes, les règlemens existans sur tous ces objets : voilà en quoi consiste Faction de la police municipale. Les tribunaux jugent et punissent les contraventions constatées par leurs agcns: c*est la police judiciaire. {Voy. la note p. 471-72, sur les, Konctions Judiciaires des maires.)

charges créées à leurs dépens, et moyennant un sacrifice de deniers, elles conservaient ou reprenaient leurs antiques franchises. Le principe dominant était donc, c[ue les communes nommaient ou désignaient ellesmêmes leurs officiers municipaux par la voie de l'élection (i).

Mais , à d'autres égards, il s'en fallait beaucoup cpie l'administration municipale eût anciennement le caractère d'uniformité que lui ont imprimé les lois nouvelles : c'était moins un vice d'organisation , qu'un effet naturel du défaut d'égaUté politique et d'un code universel. L'existence des privilèges et la différence des coutumes^ rendaient l'uniformité impossible dans le mode d'exercice des pouvoirs municipaux et des droits des corps qu'ils régissaient. Non-seulement l'administration des viUeç différait de celle des bourgs ^ mais la composition du corps municipal et la distribution des pouvoirs, quoique fondées partout sur le même principe de droit public, s'écartaient dans certaines localités, des bases communes au plus grand nombre. Par exemple, à une époque où lesédits de Louis XV ramenaient l'administration des viUes sous une règle commune, celle de Lyon recevait une organisation particulière (2). Mais la distinction la plus remarquable, la

(1] f^oy, enlre autres actes qui ont crëë des offices d*ëchevins et de maires, Tédit d*août 1692; celui du mois de janvier 1704» qui établit des échevins perpétuels ; les édits de décembre 170B et de mars 1709, concernant les officiers alternatifs et triennaux; et principalement l*édit de novembre 177 1 , dont il sera question diaprés.

(2] Versailles était aussi dans un cas d*exception. f^oy» le Régiement du roi, du 18 novembre 1787 : auparavant « celle ville n*avait point de municipalité.

DIX-HtlTlÈlME ET DIX^NEUVIEME SIECLES. 477

seule qu'il soit utile d'établir ici, dérivait de la nature même des choses, c'est-à-dire de la population, de l'importance et des ressources des communautés. Ainsi les villes qui renfermaient 45^00 âmes et plus, n'étaient ni administrées , ni représentées comme les bourgs de second et de troisième ordre.

Dans les villes dont la population s'élevait à 4> 5 00 ha* bitans et au-delà, les corps municipaux étaient composés d'un maire, de quatre échevins, de six conseillers de ville, d'unsyndic-receveur, etd'unsecrétairegreffier (i).

Dans les villes et les bourgs dont la population n'atteignait pas le nombre de 49^00 , et ne descendait pas au-dessous de 2,000, il y avait un maire, deux éche-. vins, quatre conseillers, un syndic-receveur, et unser crëtaire greffier (2).

Les conununes, villes ou bourgs, contenant moins de 2,000 âmes, n'avaient point de maire. Le corps municipal s'y réduisait à deux échevins , trois conseillers , un syndic-receveur, et un secrétaire-greffier (3).

Quant aux villages où l'on ne trouvait, ni la possibilité, ni le besoin d'étabUr une magistrature municipale , chaque paroisse formant une communauté dliabitans était administrée par un syndic , sauf l'exercice des droits seigneuriaux , et avec le concours de tous les chefs de familles, qui se réunissaient à des ^)oques déterminées pour délibérer sur leurs intérêts communs* C'était en cela , surtout , que les commu-

(i) Edit da mois d*aoûl 1764* ^^* I^*^* — Edit de mai 1765 , «rt. 3.

(3) Art. 5i de VEdit de mai 1765.

(3) Art. 54 du même Edif,

nautés rurales différaient essentiellement des villes 9 dont la population n'intervenait dans les affaires publiques que par voie de représentation* Mais pour bien comprendre cette différence , et en général , tout ce qui est relatif au mode de nomination des officiers municipaux , il faut se reporter à l'ancien système des notabilités urbaines.

Quoique tous les citoyens d'ipie même ville, ou tous les membres d'une même bourgeoisie, fussent soumis à des obligations et jouissent de privilèges qui leur étaient communs, les lois du royaume, les chartes même n'en établirent pas moins entre eux des distinctions sociales qu'aucun droit , aucun sentiment ne pouvaient repousser, parce qu'elles avaient leur fondement dans la diversité des existences et des positions individueUes, qui est une chose de fait et qui ne se conteste pas. Ces distinctions dérivaient de la naissance , de la fortune, de la capacité, de la bonne ou mauvaise réputation des personnes. De même que les chartes, et plus tard les ordonnances de saint Louis, avaient attribué certaines prérogatives aux bourgeois les plus dignes de considération et de confiance , et que des catégories s'étaient établies entre des citoyens poUtique^ ment égaux, l'administration moderne eut aussi ses prudthommea, ses jurais , ses coUèges à^électeurs (1) / elle distingua les personnes notables^ du commun de^ habitans \ et par-là elle rendit la masse du peuple de^ viUes entièrement étrangère à l'exercice des fonction*=5' municipales.

(i) On se rappellera ce qui a e'ié dit précédemmenl sur ce sujet.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUViÈME SIÈCLES. 479

Le nombre des notables était fixé à quatorze pour les villes de 4^500 âmes et au-dessus , sauf quelques exceptions (i) ; il se bornait à dix dans les villes et les bourgs de 2,000 à 49^00 âmes (2) *, il n'était que de six dans les communes moins peuplées. Les exceptions portaient sur les plus grandes cités , comme Paris et Lyon. Cette dernière ville comptait dix -sept notables (3).

Les notables concouraient à la représentation des villes et des gros bourgs 5 ils étaient nommés conformément aux règles établies par l'autorité royale. Pour former le nombre quatorze , on en choisissait un dans le chapitre principal du lieu , un dans l'ordre ecclésiastique , un parmi les personnes nobles et les officiers militaires, un dans le bailliage ou la sénéchaussée j un dans le bureau des finances, un parmi les officiers des autres juridictions , quel qu'en fût le nombre ; deux parmi les commensaux de la maison du roi , les avocats, médecins et bourgeois vivant noblement; un dans la communauté des notaires et des procureurs ; trois dans la classe des négocians, marchands, chirurgiens et autres personnes exerçant les arts libéraux. Les artisans n'en fournissaient que deux (4)«

(i) Art. 39 de VEdii de mai 1765.

(a) Ib, art. 5a.

(3) Lettres-patentes du 3i août 1764.

(4) Edit de mai 1765 , art. 3a.

C^te base de distribution variait dans les grandes villes. Par exemple , k Marseille , la noblesse , exclue des cbarges municipales^ laissait aux négocians tout le pouvoir. Au contraire , les statuts particuliers des communautés de Nantes et de Bordeaux, villes de commerce comme Marseille, n^admettaient point les négocians.

48o SECONDE PARTIE , CHAPITRE II*

Les collèges de dix notables dans les petites villes et les bourgs^ étaient composés d'après les mêmes bases* Quant aux bourgs de moins de 2,000 babitans, le cboix des six notables se faisait par les députés des quartiers ; et à cet eflfet, le juge du lieu divisait la ville ou le bourg en trois (juartiers égaux , dont cbacun nommait quatre députés (1).

Ce dernier cas excepté, il était procédé à Télection des notables par les' députés élus dans les assemblées des corps d'où les notables devaient être tirés. Ces assemblées étaient présidées 5 savoir : celle des cbapitres, selon leur usage ^ celle des ecclésiastiques, par l'évêque diocésain , ou l'un de ses vicaires-généraux, ouïe doyen

Ceax-ci dominaient à Lyon^ où la classe des notaires était 4 peine représentée par un notable. {Ext, des pièces offic, de'p, auar Archiçts royaume) Voici l'opinion qu*on avait de ce dernier mode de composition, en 1778. « Ce mode est irrégulier, absurde, dangereux. Irrégu- «c lier par l'inégalité qu'il met entre les citoyens.... Sur 33 consulaires K votans , il y en a 9 seulement des difTérens corps de la ville , et 34 « négocians: comme les af&ires se décident à la pluralité des suffirages, « il est clair que les négocians sont les maîtres de tout. Ce mode est « absurdCf en ce qu'un corps qui devrait être unique, renferme trois « corps difTérens ; le consulat , les conseillers de ville et les notables, <c qui se font une guerre intestine perpétuelle. Quelques précautions « qu'on ait prises et qu'on puisse prendre à l'avenir , pour régler « leurs différentes prérogatives , ils disputeront sans cesse sur des « droits et des préséances chimériques, et les personnalités les plus mi" « nutieuses l'emporteront toujours sur les intérêts communs.' Enfii n ce mode est dangereux, en ce que l'esprit de parti , les comités se" — rt crets et les animosités qui gagnent les familles , ne feront qu*a^ « croître les jalousies et troubler Tordre public. Ces difTérens part ^--^ « ne s'accordant jamais , il faut sans cesse recourir à l'autorité' po^'^^'^ « açoirdes décisions. "Il* {Koct, des pièces offic. dèp%aux Arch, du J^ — ^ (1) Edit de mai 1765 , art. 56.

des curés; celle des nobles et des officiers militaires, par le bailli d'épée ; celle des juridictions , par l'un des présidens de tribunaux ; celle des commensaux de la maison du roi, des bourgeois vivant noblement, etc, , par le lieutenant-général ou autre premier officier; celle des avocats, notaires et procureurs, dans la forme accoutumée ; celle des commerçans et des artisans, par le lieutenant de police ou l'officier qui en remplissait les fonctions (1). C'était le maire en exercice qui convoquait l'assemblée des députés où les notables devaient être nommés à la pluralité des suffi'ages. Pour être élu notable , il fallait être âgé de 3o ans , domicilié depuis dix ans dans le lieu de l'élection , ne remplir aucune fonction qui exigeât la résidence ailleurs ; et celui qui appartenait à un corps ayant des syndics ou jurés , devait avoir passé par les charges de sa communauté (2).

Ainsi la partie la plus nombreuse des habitans d'une ville, la classe ouvrière ne concourait à la représentation de la famille entière, que dans la proportion de 2 à i4; et comme son choix ne pouvait porter que sur le très petit nombre des éligilibles de cette classe , la très grande majorité se trouvait exclue (3).

(1) Ib. art. 35 et 36.

(a) Ib. art. 37.

(3) Cette faculté fat encore restreinte par la de'claratioa du roi du

10 juin 1766, interprétative de Tédit de mai 1 7G5. On lit dans le

préambule, que les corps et communautés des artisans j en s^assem-

^lant séparément et nommant chacun un député, excédaient leurs

droits: « Comme il en pourrait résulterun inconvénient, en ce que le

** concert entre les députés des artisans , et même quelquefois les bri-

** ^Jeset les cabales entre eux , pouvaient anéantir le choix le plus

Les notables étaient élus pour quatre années ; mais ils pouvaient être continués autant de fois qu'on le jugeait convenable (1). C'étaient les seuls habitans qui participassent, avec la magistrature municipale, à l'élection des nouveaux officiers municipaux. Ils remplissaient aussi des fonctions administratives.

Comme électeurs , quatorze citoyens se trouvaient seuls admis à en représaiter cent mille.

En cette qualité, et lorsqu'il s'agissait de procéder au renouvellement des magistrats municipaux, ils se réunissaient à Fh6tel-de-ville , en assemblée générale, avec les membres du corps de ville à renouveler (2). Ces assemblées se composaient donc du maire , des écbevins, des conseillers de ville et des notables (3). Elles étaient toujours présidées par le premier officier des sièges royaux, ou par le juge seigneurial (4), et les procureurs du roi ou du seigneur , prévenus

K. éclairé , et donucr contre notre gré, à radmlnîslration , des ofB- « ciers muuipaux mal choisis , même absolument incapables ; nous ce avons cru ne pouvoir trop tôt obvier k un abus si contraire aui ei vues du bien public qui nous ont dét.erminés, etc.... »

En conséquence, l'art. 1er de cette déclaration décide que les corps d'artisans ne pourront nommer un député, qu'ils ne soient au nombre, au moins ; savoir ; dans les villes de 45oo babitans et au-dessus , de dix-huit ddlibérans , et dans les villes moins peuplées /de douze délibérans.

(1) Edit Az mai 1765, art. 37.

(2) Ib. art. 36.

(3) 1b. art. 89. t

(4) Les villes des pays d'Etats ont souvent contesté le droit de présidence et d'inspection aux juges royaux et aux seigneurs justiciers. Le comte de Marconne, Grand Bailli des ville, bailliage royal et gouvernance d'Àrras , eut à soutenir un long procès contre les officiers municipaux de cette ville , qui repoussaient une tutelle gô-

par le corps de ville , devaient y assister potir requérir ce qui pouvait être de leur ministèi'e (i).

Les maires, les échevins, les conseillers, le syndifereceveur et le secrétaire-greflSer y étaient élus par voie de scrutin, à la majorité des sufirages (2) i mais le roi seul nommait le maire, sur une liste de trois candidats élus en même temps que les échevins, et dans la même forme (3). Le procès-verbal de cette élection devait être envoyé sur-le-charap au ministre d'Etat qui avait le département de la province , et sur le rapport duquel le prince faisait son choix (4).

D'un autre côté, les candidats à la mairie ne pouvaient être élus que parmi les anciens maires ou les

nante, et des pre'tentions peut-èlre exagcre'es. Il paraîtrait que le Grauti Bailli était depuis long-lemps en posses&ion de présider à rêlecliou des échevins, dont il nommait les quatre premiers au nom du roi; d'entendre et d'examiner les comptés de la ville ; d'assister à titre de commissaire ne de S. M., aux rebaux des fermes et octrois, et de déclarer nuls ceux qui n'avaient pas été adjugés par lui; de convoquer le» assemblées de bourgeoisie ou de notables, d'y présider, de recueillir les sufiirages et d'en dresser les procès -verbaux ; de remplir seul tautes les fonctions de partie publique à l'échevinage , tant en Tnatièrc civile que criminelle ; de pourvoir à l'exécution des jugemeos rendus par les échevins ; de faire tous les règlemens de police ; fel enfin d'assister à toutes les assemblées du corps municipal ^ toutes ^t nuantes fois il jugeait sa présence nécessaire pour les intérêts du x-oi. ( Voy. le Mém, publié à Arras, en avril 1761, in-4°, et les piècci îtistificatives.)

(1) Ib. art. 3o. Il était expressément défendu à tout officier municipal de s'immiscer dans les fonctions du ministère public , sous le prétexte que l'office de procureur du roi aurait été acquis p-r le oorps de ville ou réuni à ce corps.

(a) Éditée mai 1765 , art. 4-

(3) ITof. page 484 , la note 4-

(4) l!^dit de mai 1765 , art. 5.

484 SECONDE PARTIE, CUAPITllE II.

écheviiis (i). Ceux-ci devaient être choisis exclusivement parmi les conseillers , et il fallait qu'il y en eût toujours un gradué (2). A l'égard des conseillers , nul ne pouvait être nommé à ces fonctions , s'il n'était ou n'avait été notable (3).

On voit par-là que la magistrature municipale, combinée avec le corps des notables , se recrutait par son unique action et les seuls moyens qu'elle tirait de son sein ; que hors d'elle , il n'existait plus ni capacité électorale, ni voie ouverte pour arriver à elle 5 qu'en un mot, le droit d'élection concentré daps le cercle étroit des notabilités émérites ou actives, n'était au fond qu'une faculté reconnue à un très petit nombre de citoyens , qui s'exerçait et réagissait constamment sur eux-mêmes , et toujours en présence et sous le contrôle des officiers du prince , dont elle recevait ordinairement l'impulsion, et quelquefois la loi.

Dans les lieux soumis à de hautes juridictions seigneuriales , ou qui faisaient partie d'un domaine apanage, c'était le seigneur ouïe prince apanagiste , eteo certains cas, le gouverneur de la province, qui nommait' ou confirmait les officiers municipaux (4)- Il y avait

(i) Ih, art. 9.

(a) ïh* arl. 10.

(3) Ib. arl. 1 1.

(4) Voy. les art. 6 el 8 Je VEdit de mai 1765.

C'c'lait le duc de Penlhièvre , gouverneur de la province , qu£ choisissait le maire el le procureur -syndic de Rennes , sur la présentation de trois candidats e'ius, pour chai|ue place, parles notables ; et la nomination des écbevins nVtait deTmitive que d'après son approbation. (^ Art. 6 des Let. pat. du i5 juillet 1780.) En attribuant ce pouvoir au duc de Penlhièvre , le roi s\?lait réserve parle même

aussi des localités où ces officiers étaient choisis et nom-

mes par les Etats (i).

acte , le droit de nommer^ pour la première fois, les vingt-quatre députés électifs de rassemblée municipale de Bennes (art. 5); et, chose remarquable, les lettres-patentes qui en ordonnaient ainsi furent enregistrées au Parlement de Bretagne le 9 août suivant. La même réserve se trouve encore exprimée dans les règlemens postérieurs de Padministralion municipa'e de Saint-Pol-de-Léon et de Malestroit , qui • nonobstant la condition que les députés et les conseillers électifs de ces villes seraient nommés par le roi , n*en ont pas moins été revêtus du même enregistrement. ( Lett, pat, àes 1 mai et 16 mars 1782.) Les officiers municipaux des villes de Tapanage du duc d*Or— léans , ceux des domaines qu^il tenait à titre d*engagement , et tous les syndics de ses terres patrimoniales , étaient à la nomination de ce prince. {Lett,pat. du i5 août 1765.)

(i] Par exemple, citaient les États de Bourgogne qui nommaient

les magistrats municipaux des comtés de Mâcon, Bar— sur- Seine et

Auxerre — Les Etals d'Artois jouissaient d*un privilège à peu près

semblable. « La présentation des sujets pour les places de maire ^

« et la nomination des ccbevins, appartiendront dorénavant aux dé—

« pûtes ordinaires de nos États d* Artois qui seront en exercice , con-

c< joiniement avec deux membres de chaque corps, qui seront en

c< exercice à cet effet tous les trois ans dans rassemblée générale, en

*< qualité de nos commissaires . » (Art. 9 de VEdit de novembre 1773.)

det édit avait été préparé par l'intendant.

On sent bien que les élections ordinaires ne se faisaient pas sans intrigues; quMles remuaient beaucoup de petites ambitions ; que Tesprit de popularité s'y trouvait souvent aux prises avec les préventions contraires; qu'une partie des électeurs n'agissait que par entraînement , «;t que le vote des majorités n'était pas toujours le fruit d'une délibération impartiale et désintéressée.

« On a vu à Douay une élection se prolonger de douze heures , « par le désir qu'avaient les notables de faire rentrer dans le corps <t municipal, un sujet qui en avait été chassé^ et par leur aflcctalion • « à ne lui opposer que des sujets d'une réputation encore plus sus- « pecte. » ( Exir., de la corresp. orig. des Commissaires du roi , Arras, 1773. — Arch. du li.)

* Ma première observation (note secrète du gouverneur de Bre-

Les échevins et les autres membres des corps de ville n'étaient pas sujets à confirmation ^ mais il n'en

tt tagne) tombe sur le préambule du projet (de rîalendant]^ où il est « dit que rélection des officiers municipaux, au lieu d*étre faite par M les principaux corps de la ville (de Nantes)^ est le résultat des «I suffrag^cs de la dernière classe du peuple , d^une inHuité d*ouvriers A et de gens sans aveu, qui^ conduits par des cbefs d^ateliers, donnent « sans discernement leurs voix en faveur de ceux qui leur sontindi— n qués. Quoique le fait puisse être exact , je crois qu'il convient^ «f pour ne blesser personne ^ de changer les expressions. » {Earf.def p, orig. dép. aux Arch, du li.)

Sans doute , cVtaient des officiers élus par des moyens semblables ^ dont il est question dans la note suivante :

« L'embarras qui natt journellement de Tinexpérience des non— « veaux magistrats dans Texercice de leurs fonctions , est une preuve « sensible du besoin des conseillers pensionnaires. M. de Caumartin. <i (Tintendant) n*a pas vu sans peine qu*à Bourbourg (en Artois)^ a les écbevins ne pouvant rédiger un jugement qu'ils venaient d& «( rendre , ont été obligés d^avoir recours aux procureurs des parties a qui venaient de plaider.... Tout le monde sait dans la province qu'il G ne se passe point de semaine , où les magistrats de Bétbune ne « soient obligés d'autoriser leur greffier à faire deux ou trois <t voyages à Arras, pour y consulter des avocats sur desafTaires muce nicipales qu'ils n'entendent point.... On apprend, enfin, que les «( officiers municipaux de Saint -Orner n'ayant trouvé parmi eux per— « sonne capable de faire valoir les intérêts de la ville, dans une af— « faire qu'il fallait négocier avec les États , ont eu recours à l'ancien •I pensionnaire sub délégué de M. l'intendant ; qu'ils Font fait in- « viter à trois reprises de se rendre h Arras, pour y traiter cette affaire

<c dans la dernière assemblée et que dans la délibération

« qui autorisait celte députation singulière , ils avaient été obligés, ce à la réquisition de ce permanent , d'y motiver l'espèce de violence « qu'on lui avait faite pour le détermiuL'r à se charger de cette be- « sogQe. » ( Extr. des p. orig, dép, aux ArcK dti H. )

Aussi écrivait-on au contrôleur général , le 20 août 1774 : ^ l'édit K de novembre 17 7^ a rempli le vœu de tous les ordres et de tous n les habitans de la province , en faisant cesser les inconvéniéns- qui « résultaient des élections introduites par les édits de 1764 et 17G5. »

^tait point ainsi des maires ^ qui ne tenaient leur pouvoir que du roi. Le nouvel clu ne pouvait prendre séance , ni exercer aucune fonction, qu^après avoir fait enregistrer son brevet de nomination au siège ordinaire du lieu, et prêté serment entre les mains du premier ou plus ancien officier de ce tribunal (i).

Les maires des villes de 47â<^o âmes et au-dessus, étaient nommés pour trois ans; les échevins, pour deux 5 les conseillers , pour six ; le syndic-receveur et le secrétaire- greffier , pour trois (2).

Ces officiers formaient avec les notables , un corps d'administrateurs dont tous les membres concouraient au même but, mais qui se divisait , quant aux fonctions, en trois parties bien distinctes ; savoir; le corps de ville, l'assemblée des notables , et une troisième section qui comprenait le procureur du roi de la ville, le receveur et le greffier.

Quoique l'édit de 1766 semble distinguer les conseillers , des échevins , relativement au droit de siéger <lans les assemblées du corps de ville (3) , on entendait

{Exir.des jirch.duIi,)Véà\i de novembre 177,*^ altribuait lapre'sentation des candidats aux ÉtaU d'Artois , qui avaient racheté' les offices «tabUsparrcditde 1771.

(1) Edit. de mal 176$, art. ao et ai.

(a)iô.,art. 12, 1 4, 15,^7- Le maire ne pouvait être re'élu qu'après un intervalle de trois ans ; les quatre échevins devaient être renouvele's par moitié chaque année, et les conseillers, par un; de sorte qu'il y avait toujours , d'une année à l'autre , deux échevins et un conseiller nouveaux. Le receveur et legr^fier pouvaient être continués indéfiniment.

(3) L'art 45 porte que « les conseillers auront le droit d'assisler « aux assemblées des corps de ville , sans toutefois , que les maires « et échevins soient tenus de les y appeler pour les affaires que l'as

488 SECONDE PARTIE , CHT APITRE II.

généralement par corps de piMe, la réunion du maire ef des échevins avec les conseillers (i). L'assemblée des notables se composait du corps de ville et des notables délibérant en commun (2).

Le procureur du roi de la ville , le secrétaire et lé receveur venaient en suite ; le dernier pour recevoir , payer et rendre compte •, le second , pour rédiger et conserver les actes de la mairie (3) 5 le procureur , pour requérir ce (fui était de l'intérêt de la ville (4).

Le corps de ville se trouvait donc comme emboîté dans le collège des notables. Le pouvoir administratif résidait entièrement dans ces deux corps, mais non

K semblée des notables aura de'terminëes être de nature à être ré* (c glées par le corps de ville seulement. » ( F'oy. aussi Part. 46*) Cependant Part, dt comprend positivement les conseillers dans la composition du- corps de ville.

(1) A Paris , « le corps de ville était formé du bureau ( qui compte prenait le prévôt des marchands et les échevins), de vingt-six con- (t selliers et de seize quartenlers. (M. de Pansey, du Pouvoir municip, <c p. 127.]. » A Lyon, le corps de ville se composait du prévôt des marchands, de quatre échevins et de douze conseillers^ (Z^ t Administration municipale de Lyon, 1765, ln-13) — Il parait,, au surplus , que Toplnlon publique mettait une assez grande distance entre les conseihers et les échevins* G*est ce qu'indique l'observation suivante , tirée d'une note confidentielle adressée au ministre en mal 1778. « Les officiers de la sénéchaussée, ceux du bureai^des « finances , et même ceux de l'élection , ne se sont jamais proposés « pour être échevins. J'ai toujours cru , et je le crois encore, qu'ils « regardaient ces places comme au-dessous d'eux , et à plus forte « raison celle de conseillers de ville, » ( Ext, de la p. orig, dép*. aux. Arch. du R.)^

{1) Edit de 1764, art. 3. — Ed, de ij^Sy passim^

(3) A défaut de greffier , c'était un notaire qui rédigeait ces aetes ,, dans les petites communes.

(4) Kdit de mai 1765, art. a3 , 27 , 3o.

point sans partage 5 et ce n'était pas le pouvoir muni-^ cipal tel qu'il existe aujourd'hui. Il avait pour unique objet la régie des biens et l'ordre intérieur de la viUe. Il comprenait la faculté de vendre , échanger , acquérir , louer, défendre, taxer, recevoir et dépenser, en tout ce qui était relatif aux droits et aux intérêts directs de la communauté. Il consistait encore dans les moyens de pourvoir au repos et à la sûreté des citoyens considérés comme parties d'une même agrégation. Il ne s'étendait pas au-delà des actes d'économie et de discipline qui intéressaient la famille (1). Ce qui le distinguait surtout du régime actuel , c'est ce caractère d'oligarchie que lui imprimait la communauté d'action. Le maire n'était proprement que le premier échevin , leprimus inter pares, celui qui, dans les cérémonies publiques , prenait le pas sur tous les autres (2) , qui présidait leurs assemblées (3) , qui les convoquait avec sescollègues (4) • On conçoit dès-lors combien l'ancienne mairie différait de la nôtre , dont les fonctions beaucoup plus étendues, s'élèvent à la hauteur des plus grands intérêts sociaux 5 dont le caractère , quant à l'exécution, est aussi plus conforme aux principes du droit romain, qui distingue entre les municipaux , Y acteur ou syndic ayant

(1) Ib. art. ^Z.—Edit d*aQÛl 1764, art. i^r, y, et passim, — Jousse, Traité de l*AdmimsL des corps de main^ morte, Manuscrit.

(a) Cette préséance n*est pas même indiquée d^une manière formelle pour les assemblées de villes. Aux termes de l'art. ^i dé YEditàe 176$^ « celui quï présidait à ces assemblées devait être « placé à la tête des officiers municipaux , mais avec eux et sur une « rnénte ligne. »

(3) Edit, de mai 1765, art. 47>

{i) Ib. art. 36, 38 , 46.

le pouvoir d'action, et l'exerçant seul au nom de tous : Corpus hahet... « Actorem, sive syndicunijper quem, tanquam in Republicâ, quod communiter agifierique opporteat, agaturyfiai (i). » Quelle distance entre le mandataire dont la mission principale était commune à plusieurs collègues , à tous ses conseils, à de simples bourgeois ^ et le magistrat seul cbargé de l'administration d'une grande cité , seul investi du pouvoir d'agir, d'ordonner ou de défendre^ seul du corps municipal, tpie ses obligations ainsi que ses facultés , mettent en rapport avec tout ce qui peut intéresser le service du prince , la police de l'Etat et l'ordre général de la société !

Si nous portons nos regards sur la distribution ancienne des pouvoirs municipaux , nous n'y voyons que des échevins et leurs auxiliaires 5 nous y cbercbons le chef de ce collège, et rien ne l'annonce , rien ne le distingue essentiellement par les fonctions. Le inaire s'efface et se perd dans l'égalité du partage : on dirait qu'il n'existe que dans son titre (2).

Tout ce qui concernait la régie et l'administration ordinaire des villes et bourgs du royaume , devait être réglé dans une assemblée du corps de ville , qui se réunissait deux fois par mois à des époques déterminées (3).

(i) L. I , ^ I , fî. quod cujusq. unher* nom»

(a} Le maire ne se distinguait anciennement des autres échevins, que lorsqu'il participait aux fonctions des commissaires royaux , et il y en avait qui étaient dans ce cas. A Nantes , les fonctions de maire et celles de subdëlégué furent, pendant quelque temps «réunies dans une même main. ( Let. des échevins de Nantes, à M. de Breteui! , du 39 juin 1785.— Arch.duR.)

(3) Edit de mai 1 765 , art. 44*

C'étaient les notables qui fixaient le jour et l'heure de la réunion y et qui indiquaient les afi^es dont le corps de ville aurait à s'occupe^ (i). Ces assemblées se tenaient à l'hôtel-de-viUe , sous la présidence du maire. Les délibérations s'y prenaient à la pluralité des voix; elles étaient ensuite portées sur un registre coté et paraphé par le maire, ou un échepin. Aucun des membres délibérans ne pouvait se dispenser d'y apposer sa signature 9 pas même ceux qui avaient été d'avis contraire (2).

Deux fois chaque année , et plus souvent s'il était nécessaire, les notables se réunissaient en assemblée générale pour préparer le travail du corps de ville , et entendre le compte de sa dernière gestion (3). Le premier officier des sièges royaux , les procureurs du roi près de ces tribunaux et les juges des seigneurs, devaient toujours être appelés à ces assemblées; et c'étaient eux qui les présidaient lorsqu'il y était question, soit de la police générale de la ville, soit de la perception de deniers attribués au trésor , ou du compte à rendre de leur recouvrement (4)«

Le droit de convocation appartenait au premier officier municipal (5). Dans l'ordre des préséances, les ecclésiastiques , les nobles , et tous ceux qui exer-

(0 7j.art.45, 46.

(a) Ib, art. 47.

(3; £r/i7 d'août 1764.

(4) Ib art. 8 et 9.

(5) Tels sont les propres termes de l'édit d^août 1764 , art. 10. On n^y parle point de maire. Ici Paatorisation du commissaire départi nVlait pas indispensable.

çaient des professions libérales , se plaçaient à la droite des officiers municipaux; les autres notables prenaient la gauche , et ces autres se réduisaient à deux membres sur trente-un ; c'étaient les artisans.

Une ville n'était exactement et complètement représentée que dans ces assemblées des notables ; non point à raison du concours du corps de ville , qui en faisait partie 5 mais parce que toutes les personnes ainsi réunies avaient collectivement le même droit de régir les affaires de la communauté , de l'engager, de la défendre, d'agir en tout et pour tout, à son nom et pour son intérêt, comme elle l'eût fait par un mandataire unique. La distribution des fonctions ne changeait rien à la nar ture de ce pouvoir collectif; elle n'avait pour objet que l'ordre et la facilité du travail. C'est pourquoi les trente-un administrateurs d'une grande ville ne se réunissaient que pour déhbérer sur ce qu'il y avait à faire, et pour examiner en commun la chose faite. Quant à l'exécution, le corps de ville était seul chargé d'y pourvoir (1).

De là cette répartition des fonctions municipales : Les notables entendaient le compte qui leur était rendu par le corps de ville , sur les affaires de la commune. Ils vérifiaient et approuvaient celui du receveur, dont ils réglaient aussi le traitement et les remises. Ils

(i) Il arrivait souvent que le corps de ville proposait une chose, et rassemblée des notables une autre. Dans ce cas , l'autorité supérieure prononçait. Voyez l'arrêt du Conseil du ay août , qui , rejetant la délibérai ion du corps de ville de Sainte-Germain, adopte celle des notables réunis à ce corps , 9ur le mode d'établissement des aqueducs.

délibéraient sur les projets de concession de pensions ou de gratifications; sur les réparations d'entretien non ordinaire , les constructions ou l'agrandissement des édifices à la charge des villes ; sur les emprunts, les acquisitions, aliénations , échanges , baux, et tous autres actes de propriété intéressant la commune ; sur la nécessité d'établir, d'augmenter ou de proroger les octrois ; sur les moyens d'acquitter les dettes communales ; sur les procès à intenter ou à soutenir; sur les députations à nommer par la ville. Lesnotables avaient en outre le droit d'élection ou de nomination à divers emplois , et il leur appartenait de déterminer le genre d'afiaires dont le corps de ville pouvait ou devait s'occuper sans leur concours (1).

Le corps de ville était, en général, chargé de l'exécution des mesures sur lesquelles les notables avaient délibéré, et qui ne devaient pas être nécessairement consommées par eux, ou par des tiers ; car il y avait des actes que le corps de ville seul ne pouvait faire : par exemple, les adjudications des baux des biens et revenus patrimoniaux des villes et bourgs , qui excédaient 100 livres de revenu, devaient être effectuées dans Rassemblée des notables, quand les formalités avaient d'ailleurs été remplies; et à l'égard des octrois, il ne pouvait être procédé à la mise en ferme que par devant les officiers du bureau desfinances ou des élections (2). Il entrait dans

(i) JÉd/7 d'août 1764, art. 24, aS, 26, 28, 29, 3o, 3i , 32 , 33, 36, 4o. — Edit de mal 1765 , art. 26, 27 , 28 , 45, 4<^ » t\c,— Lettrespatentes du 3i août 1764, rclalivcs à radmiulstr. muuicip. de Lyon.

(2) Edit.dt 1764, art. 26 ~^<//Vdemai i7G5,art.46.

les fonctions réservées au corps de ville , de veiller au maintien de la police intérieure (i) ; de s'occuper du détail des réparationsordinaires 3 d'e:saininer les exemptions de droits d'entrée et l'état de celles qui paraissaient devoir être confirmées ; de pourvoir àFemploi des fonds alloués pour les dépenses de l'année, à l'accomplissement des actes de propriété autorisés, à la nomination de divers préposéspayés par la ville 5 deprotéger le libre exercice de la juridiction des arts et métiers 5 de

(1) Dans tous les lemps , la police générale n*a été confiée qu'aux aflicicrs ou gens du roi. C'était le Parlement qui avait ce qu'on appelait la Grande Police* Les officiers municipaux ne participaient donc qu'à l'exercice de la police locale, de cette surveillance qui intéressait l'ordre , la paix et la sûreté intérieure des villes. Leurs pouvoirs en celte matière étaient , d'ailleurs , sujets à tant de variations et d'exceptions ; il est si difficile de bien saisir les points de rapprochement de ces divers régimes , qu'un volume suffirait à peine pour donner une idée précise de la manière dont la police était exercée dans les principales villes du royaume , et des différences qu'elle admettait. Le tableau exact de cette partie de l'ancienne administration publique , pourrait n'être pas sans intérêt ; mais il n'entre point dans là tâche que je me suis prescrite. Je me bornerai à faire observer que , sauf quelques exceptions qui tenaient aux privilèges , les fonctions de police des anciens magistrats municipaux avaient bien moins d'importance et d'étendue que celle des municipalités de nos jours. Les nouvelles mairies ont, à peu près, conservé tontes les attributions qui leur furent données par les premières lois de la révolution ; et il est permis de supposer que la révolution leur a fait la part la plus large possible. Les maires font aujourd'hui, ou rappellent , appliquent et publient les rcglcmens particuliers qui n'émanaient autrefois que des sénéchaussées , des bailliages , ou des lientcnans-géncraux de police , ou des justices seigneuriales. Ils ont la police réglementaire de la petite voirie , dont la partie la plus essentielle, le droit d'alignement^ appartenait aux trésoriers des finances. Ce sont aussi nos corps municipaux qui règlent la police des vendanges, de la dcpaissancc communilc^ du parcours, de la vaine

faire enfin tous les actes d'administration et de régie des biens et des revenus de la communauté^ que les notables lui avaient attribués dans le partage des affaires de Fannée (i). C'était le syndic -receveur qui', dans les assemblées ordinaires du corps de ville, disait toutes les propositions relatives à cette partie de l'administration. Spécialement chargé de la recette et du recouvrement de tous les revenus de la commune, soit patrimoniaux ou-d'octrois, il ne pouvait emj^oyer aucune portion de ces fonds aux firais de poursuite des débiteurs, que sur les mandemens des officiers municipaux, et ces mandemens n'étaient valables qu'autant qu'ils portaient la signature d'un échevin , au moins , et du secrétaire-greffier (2).

Tel était le partage des fonctions municipales. Il n'en est aucune qui. soit spécialement attribuée au maire ; on ne le voit figurer dans tout ce qui tient à l'exécution, qu'en sa qualité de premier échevin; il n'est pas même chargé d'ordonnancer les paiemens. S'il est absent ou empêché quand il s'agit de délivrer un mandement, on se passe de sa signature , qui ne suffit jamais

pâture; et quant à la juridiction , celle que les maires et les adjoints exercent, en remplacement des commissaires de police, peut être considérée comme Pe'quivalent , à titre gc'ncral , de ce qui /iVtait jaclis|qu*un privilège pour le plus petit nombre des communautés d*habilans. ( P^oy, sur celte matière , le Traité de la Marre ; le Code de la Police y Paris 1771; \e Dict, univ, de des Essarls , 1786; le Dict, de P^oirt'Cy par Perrol , in-4° ^782, le Chap. 18 àtl* Autorité judiciaire ^ le Liv. II des Biens Conim. , et le Liv. II du Pouçoir municip' , par M. lien ri on de Pansey. )

(1) llldits de 1764 cl 1765. — Lettres patentes da 3i août 1764.

(2) Edit i\e 1765, art. ^3.

« Lesdits mandements ne seront valables s*ils ne sont signc's du

seule (1); elle est remplacée par celle d'un second échevin. Oubliez pour un instant son titre et sa présidence , et vous n'y trouverez plus qu'un cinquième officier municipal.

La même observation s'applique également aux syndics de villages, et à ceux des bourgs dont la trop faible population n'admettait pas les dassemens de personnes propres aux villes.

Là, toutes les affaires intéressant la communauté faisaient l'objet de délibérations prises dans l'assemblée générale de tous les babitans , cbefs de famille ou de ménage, ou bien, selon le cas, dans une réunion particulière de quelques-uns d'entre eux (2). Il fallait qu'une réunion partielle formât ce qu'on appelait un peuple, pour la validité des pouvoirs qu'elle conférait au syndic ou au procureur de la communauté (3). Dix des principaux babitans faisaient un peuple 5 mais ils ne pouvaient délibérer que sur des objets de simjde police, ou d'intérêt présent, et dans la supposition que tous les autres babitans avaient été appelés comme eux à l'assemblée, au son de la clocbe ou du tambour. S^ s'agissait de quelque affaire importante ; par exemple > d'emprunter, de transiger ou de plaider , la communauté ne pouvait être engagée que par la résolution des

« maire , d'un ëchevîn aa moins , et du secrétaire greffier ; et ^ '* a cas d'absence du maire , de deux cchevins et du secrétaire, etc. »^ (i) tJbi suprh.

(a) Fréminvillç , Traité du Gouvernement des biens des cor^'^^^ d'habit.^ chap. 10 , question ire. — Jousse, Traité de V Admin^^ '^^ des comm, de main-morte , MS.

(3) Jcan-îe-Pain, Praticien fr. ^ chap. 27/

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deux tiers des chefs de famille (i). En cas d'aliénation de droits et d'usages communaux, la délibération devait être prise en assemblée générale (2). Ces réunions étaient convoquées par le juge du lieu, qui les présidait (3) , et tenues dans un endroit public , loco maforum (4) : tous les habitans devaient s'y trouver , sauf empêchement légitime , sous peine d'amende 1(5) . C'était dans ces assemblées que se discutaient les projets d'aliénations communales , et qu'il était procédé à la nomination des asséeurs, collecteurs, syndics, marguilliers, fabricienset messiers (6). On pourrait croire que les chefs de ces paroisses tiraient de l'insuffisance morale des habitans , une autorité défait que n'avaient pas les maires de ville •, mais il n'en était point ainsi ; le pouvoir d'exécution n'existait pas plus dans les mains des syndics que dans celles des maires. C'était

(i) Bacquei, Des Droits de Justice y chap. 10. D*aprèsla déclara-* tîon dn roi , du 1 3 avril 1761, les délibérations sur les procès devaient èlre signées ou avouées par un nombre d*babitans qui supportaient entre eux , au moins la moitié de la taille de la paroisse ; à défaut dé quoi , on pouvait opposer la fin de non-recevoir à ceux qui procé-* daient au nom des babitans. (Art. la et i3. — Arrêt du Parlement du 3i mai 1761.)

(a) Fréminville , ubi suprà,

(3) fc Cette maxime est de droit public , et est générale en France, (c même en pays de droit écrit, que les habitans ne peuvent s'assembler « sans la permission de leur seigneur ou de ses officiers de justice. » (Fréminville , ubisup. )

(4) Loyseau, des Seigneuries , ch. io,nomb. 86.

(5) Fréminville , ubi sup,

(6) Ces règles se trouvaient modifiées par les coutumes, ou pap les droits propres aux seigneurs , dans certaines localités. Par excnrplé , il y avait des maires ou syndics qui étaient à la nomination.* des seigneurs.

l'assemblée générale des habitans , ou les priacipaus ehe& de famille, qiii engageaient la communauté ooncurrenunent avec les syndics. S'il s'agissait d'ajournement ou d'assignation judiciaire, l'exploit devait être libeUé au nom des habitans en général-, et à Tégard des demandes qui intéressaient le domaine royal , elles étaient signifiées a un jour de dimanche ou fête, à « l'issue de la messe paroissiale ou de vêpres, en parlant « au syndic, ou en son absence au marguillier, en « présence de deux IwhUans au moins , que le sergent «c était tenu de nonuner dans l'exploit , à peine de « nullité et de 20 livres d'amende (i)- »

Il est douteux que nos maires actuels consentiss^t bénévolement à échanger leur condition contre celle de leurs prédécesseurs. Quels motifs pourraient lç$ y porter ? Ce ne serait pas l'ambition ^ car ils descendraient du poste élevé qu'ils doivent à la confiance particulière du prince , au rang de simples administrateurs de leur commune. Ce ne pourrait être non plus le désir de se rendre moins dépendans despouvoirs supérieurs, ou plus utiles à leurs concitoyens •, car ils seraient loin de gagner en Uberté ce qu'ils perdraient en influence, dans une administration partagée entre vingt ou trente concurrens, exerçant, à peu près, les mêmes fonctions et les mêmes droits.

Et , en efiet , c'est une erreur de croire que les actes de l'ancienne administration municipale fussent plus libres , ou soumis à des règles moins sévères que celles

(1) Déclar, au 17 février 1688, art 3. — Comment, sur VOrdon. de 1667.

du régime actuel. Quoicpe cette erreur soit fort répandue dans quelques parties de la société , il est impossible de supposer que le savant et vénérable auteur du Traité du Poui^ir Municipal (1) ne soit pas convaincu du contraire ; et néanmoins, ce qu'il dit des actes des conseils municipaux semble ne se rapporter à rien de ce qui se pratique aujourd'hui , ni de ce qui se disait autrefois. Les assertions d'un magistrat tel que monsieur de Pansey ne peuvent être indifférentes : il fiiut s'y soumettre ou les détruire.

On lit dans son chapitre VI (2) : « Il arrive souvent n que les oflSciers municipaux , avant de faire publier a leurs délibérations , les soumettent à l'approbation tt du préfet. Quel peut être l'eflFet de cette ap- <c probation ? Ajoute-t-elle à l'autorité de l'acte mu- « nicipal ? je ne le crois pas , et même j'y vois un in- « convénient grave (3). »

n s'agit évidemment ici de l'ordre actueL Ce n'était

(l) M. Hcnrîon de Pansey, édîlion de 1824 1 chap. 26. (a) Ib. p. 146.

(3) Ceci n*est que la conséquence de la définition que Tauteur a déjà donnée du pouvoir municipal. Dans son opinion, « lorsque les n offirieTS municipaux agissent en qualité de mandataires de leurs « concitoyens; comme alors leurs fonctions dérivent du pouvoir « municipal ; que ce pouvoir a une existence qui lui est propre , et « qtt*îl n^éraane ni de la puissance législative ni du pouvoir exé— « cnlif ,il n'a besoin ni de leur autorisation pour délibérer, ni de « leur sanction pour rendre ses délibérations obligatoires. En con- ^ séi|uence , toutes les /ois qu*un corps municipal statue dans Tin- « térêt particulier de sa commune, et pour la conservation des droits a dont la garde lui est confiée , ses décisions sont des ordres , et tous « les liabitans dei^ront les exécuter tout le temps que la délibération

5oO SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

pas assez de dire qu'il arrive souvent / il arrive ton-* jours, ou presque toujours , que les délibérations municipales qui sont de nature à être rendues publiques, 5ont soumises avant tout à l'approbation du préfet ; ce qui arrive bien plus rarement, c'est que les officiers municipaux fassentpublier leurs délibérations. Ce sont les actes des maires , puisés, quand il y a lieu, dans les délibérations du conseil, qui reçoivent la publicité nécessaire pour être exécutés , lorsqu'ils obligent le public; parce que l'ordre de faire ou de s'abstenir ne peut ânaner que du maire, qui a seull'administration de la commune.

« L'auteur pose en principe, que toutes les fois que « les officiers municipaux disposent dans la sphère de

«( ne sera pas infirmée par le préfet , ce qu'il ne peut faire que sur a la réclamation des parties intéressées. » ( Ib. p. 97 ).

Voilà des principes fort respectables; mais je cherche ici la règle établici et je ne la trouve point. Quel caractère attribuer au livre du Pouvoir Municipal ? Est-ce une théorie on un tableau ? Si c*est une théorie , on regrettera de n*en être pas prévenu. Au lieu de faire entendre que telle chose est ainsi , par une expression positive , il aurait fallu dire : C'est ainsi que la chose devrait être. Si c'est un tableau, on le voudrait fidèle. iVb^ officiers municipaux ne sont pas proprement des mandataires. Quand ils le seraient , ils ne pourraient recevoir de leur commettant mineur plus d'autorité que le mineur n'en a par lui-même ; leurs actes , comme les siens , demeu" reraient toujours soumis à l'exercice de la tutelle. Nos conseils municipaux ont besoin de l'autorisation du pouvoir exécutif pour délibérer. Ils ne prennent pas de décisions. Leurs délibérations ne sont pas des ordres ; et le préfet n'est pas tenu d'attendre la réclamation, pour les infirmer, s'il le juge nécessaire. Voilà le véritable état .des choses , bon ou mauvais. Qu'on le blâme, à la bonne heure; mais qu'avant de le réformer , on le voie du moins tel qu'il est.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIEME SIECLES. 5oi

« leurs attributions , ils usent d'un droit qui leur est « propre, et agissent en vertu d'un pouvoir qui leur a est conféré par la loi. Or , il est de l'essence de tout « pouvoir légalement institué , d'avoir en lui-même le « degré d'énergie nécessaire pour commander l'obéis- « sance ; autrement ce pouvoir n'en serait pas un ; il y <( aurait contradiction dans les mots comme dans les « choses (i).

Rien n'est plus conséquent: ce pouvoir attribué aux conseils municipaux n'en serait pas un , s'il ne contenait pas le moyen de se faire obéir ; aussi les conseils municipaux ne sont-ils pas des pouvoirs ^ aussi n'y at-il pas de contradiction entre le caractère de leurs actes et le but de leur institution.

Les conseils municipaux sont tout simplement ce que leur titre annonce , des conseils , et non des autorités. Tous les gouvememens qui se sont succédés en France depuis quarante ans, sans excepter celui qui proclama la souveraineté du peuple , ont trouvé bon que les officiers municipaux demeurassent entièremeni subordonnés aux administrations de département et de districts , dans l'exercice de leurs fonctions déléguées (2), et soumis comme mandataires des communes, à la plus étroite surveillance (3). Tout en leur

(1) Ubt suprà, p. i47-

(a) Art« 55 du Décret du i^-iB décembre 1789.

(3) « Les municipalités , dans les fondions qui sont propres au « pouvoir municipal , sont soumises à Pinspection et à la surveil* «I lance des corps administratifs ; et elles sont entièrement dépen-- « dantes de leur autorité, dans les fonctions propres à Tadminis— « tration générale. « (Instmct.àe PÂ^semb. nat. du 12 août 1790, chap. 1,^1.)

reconnaissant la faculté de rëgir le bien coniiniin ; tout en qualifiant cette mission de pouvoir propre au magistrat municipal, les restaurateurs de nos libertés voulurent (jue les fonctions principales , les actes les plus essentiels de ce singulier pouvoir ne pussent avoir d'effet que sous l'approbation des autorités départementales (i). Quant aux délibérations d'un intérêtsecondaire , s'ils les aflranchirent de cette formalité, ce fut sous la condition « qu'elles ne contiendraient rien « de contraire aux lois générales du royaume , à l'é- « quité ou au bon ordre (2) , et en réservant à l'auto- « rite supérieure le moyen de s'en assurer. » C'est pourquoi ils ordonnèrent que toutes les délibérations

(1) « Quant à l'exercice des fonctions propres au pouvoir xnuni- K cipal , toutes les délibérations pour lesquelles la convocation du « conseil général de la commune est nécessaire suivant l'art. 54 « (du présent décret ) , ne pourront être exécutées qa^avec Tapproba* a tîon de l'adminisuration ou du directoire du département » ( Art. 56 du Décret du 18 décembre 1789. )

« Un des points essentiels de la constitution.... est l'entière H. et absolue siAordinatioft des administrations et des direcloires « de districts , aux administrations et aux directoires de départe— « mens. • . . Sans l'observation exacte et rigoureuse de cette subor-" « dinàtion , l'administration cesserait d'être régulière et uniforme « dans chaque département. . . . Les districts , au lieu d'être des secte lions d'une sidministration commune, deviendraient desadmînistt trations en chef, indépendantes et rivales ; et Tautorité adminis- « trative, dans le département, n'appartiendrait plus au corps sapé- « rieur à qui la constitution l'a conféré pour tout le département. « — ^^ principe constitutionnel sur la distribtilion des poutKtirs « administratij's , est ijue i 'autorite' descende du roi aux adminis- « trations de de'partemens ; de celles-ci aux administrations de « districts , et de ces dernières aux municipalités, etc.. » (Instruc. de l'Assemblée nationale , du 8 janvier 1790. $ v.)

(a) Code Municipal (1790), in-12 , p. 204.

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municipales seraient faites doubles , et qu'une expëditioti en serait adressée au district pour y être transcrite sur son registre (i). Les officiers municipaux étaient donc tenus dans tous les cas, de rendre compte de leurs actes à l'administration supérieure, qui pouvait toujours, quand elle le jugeait à propos , en empêcher l'exécution (2). Or , qui ne voit dans ces dispositions cauteleuses , le principe mal déguisé de la subordination municipale ? Existe-t-il une différence essentielle entre l'obligation de rendre compte de ce qu'on veut faire , au pouvoir qui pourra s'y opposer, et la condition de n'agir que d'après son approbation ? Il est sensible que toutes les délibérations municipales se trouvaient par là soumises , au moins de fait^ à l'approbation de l'autorité supérieure. Seulement, les délibérations du dernier ordre pouvaient être exécutées sans une approbation formelle, quand on ne les désapprouvait pas formellenient. Voilà tout ce qu'a produit de plus favorable à l'indépendance des actes municipaux , l'en-

(1) Décrei addition, du 18 janvier 1790, art. a et 3.

(a) « suis étendaient leurs fonctions administratives (les officiers « municipaux ), soit en outre-passant les bornes qui leur sont assi- « gnëes, soit en essayant de se soustraire à la surveillance et & l*an- <c toritë des corps administratifs , ceux— ci doivent être attentifs à les «< réprimer , en annulant leurs actes inconstitutionnels , et en dé- « fendant de les mettre à exécution.)) {Jnstruct, de TAssemb., du la aoM 1790, chap. ler» S ^0 — « Le roi a le droit d^annuler « les actes des administrateurs de départemens. Les adminlstra- « teurs de départemens ont de même le droit ^annuler les tâctes « des sous-tuîministrateurs de districts, contraires aux lois, ou aux « arrêtés des administrateurs de départemens , ou aux ordres que *< ces derniers leur auront donnés ou transmis. » {Constitution « de 1791 > chap. 4^ sect. 1 , art. 1 et 5.)

5o4 SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

thousiasme du patriotisme de 1789 , et la fougue révolutionnaire des années suivantes : encore ce fantôme d'émancipation a-t-il disparu à l'aspect du directoire* La constitution de l'an III ne fait plus de distinction entre les divfers actes des municipalités 5 elle consacre sans restriction ce principe, que « les administrations « municipales sont subordonnées aux administrations « de département, et que celles-ci ont le droit de susce pendre les officiers municipaux ( 1 ) . » La constitution de l'an Vni, dont le titre premier a uniquement pour objet l'exercice des droits de cité , ne dit pas un mot du droit des citoyens exerçant les fonctions municipales (2). Vient, enfin, la loi du28pluviôse, qui estle fondement de l'administration en vigueur. Elle attribue au maire les fonctions administratives (3) ; elle règle celle des conseils municipaux 5 elle ne dit point que ces conseils sont des pouvoirs. Ce n'est donc pas dans l'état présent des conseils qu'il faut cbercher un pouvoir municipal.

Le docte écrivain que j'étmjie aurait-il eu en vue les anciens municipaux ? On conviendra que leurs fonctions se rapprochaient plus du pouvoir , que les facultés des nouveaux conseils , parce qu'ils participaient aux actes de l'administration , parce qu'ils agissaient concurremment avec le maire. Mais de deux choses l'une 5 ou il n'est pas de l'essence du pouvoir munici-

(1) Acte du S fructidor an III ^ art. 19^ et 194.

(2) j^cte du 23 frimaire an YIII, Bul. 333.

(3) Loi du 28 pluviôse an VIII , titre II , ^ 3.

P^oy* aussi le Décret du 9 brumaire an XJII t et la Circula du Minist. de Tint, du 10 novembre 1821, p. 2.

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cipial de s'exercer sans subordination et sans contrôle, comme M. de Pansey le prétend 5 ou les anciens municipaux n'étaient pas plus un pouvoir que les conseils d'aujourd'hui 5 car c'est un fait certain que toutes leurs délibérations sur des objets de quelque importance, n'avaient d'eflTet qu'en vertu de l'approbation supérieure. Cette assertion, dont le développement serait ici prématuré , trouvera ses preuves dans les chapitres suivans. De quel pouvoir s'agirait-il donc? Veut-on dire que ce qui n'a d'existence ni dans l'ordre présent, ni dans le régime ancien, serait bon à créer? Alors il ne faut voir qu'une opinion , et non un fait, ni même un principe reçu, dans le Traité du Pouvoir Municipal. C'est donc une opinion qui reste à examiner, mais une opinion grave, et qui mérite quelque attention.

Suivant l'auteur , « il en est des officiers munici- « paux comme des juges de première instance, dont les « décisions ont l'autorité de la chose jugée tout le <( temps que la réformation n'en est pas demandée au « tribunal supérieur. A la vérité les préfets peuvent, « dans beaucoup de circonstances , et sur la demande « des parties intéressées , annuler les délibérations des « corps municipaux (i). Mais les cours souveraines

(i) Est-ce poser exactemcDt le principe , que de dire : « Les préfets « peuvent , en beaucoup de circonstances , annuler les de'lîbératîons « des corps municipaux? » On ne peut annuler que des actes emportant jugement ou décision , et les conseils municipaux ne décident point. Le préfet admet ou rejette , approuve ou blâme les délibérations municipales ; et en cela , il ne les annule pas , il ne fait que leur refuser le caractère de décisions. Son annulation proprement dite ne peut porter que sur des délibérations exécutées sans son concours. Ici est un fait d*exécution qu*il faut nécessairement décla-

5o6 SECONDE PARTIE, CHAPITRE II.

« peuvent également réformer les juges de première « instance 5 cependant l'indépendance de ces juges « n'en est point altérée , et l'idée de soumettre leurs « jugemensàl'approbation du tribunal d'appel,ne s'est « encore présentée à l'esprit d'aucun juge ( p. i47)- » M. dePansey infère delà , que les préfets ne devraient avoir à connaître des délibérations municipales cjue sur l'appel de ceux qui s'en plaignent. Mais la comparaison est-elle exacte , et ne confondrait-on pas ici des cboses bien différentes? Nous douterons qu'on puisse régulièrement conclure d'un arrêt déjuge, dont l'essence est de fixer un droit positif d'après l'autorité du titre qui le constitue ou de la loi qui le définit , à un acte d'économie intérieur qui , né du désir ou du besoin de la famiUe, peut n'avoir pour base qu'une appréciation arbitraire de ce qui lui convient , une manière de voir et de sentir, une affection sujette à varier , à si'égarer, comme tous les mouvemens d'un esprit libre. Le jugement n'a pas besoin d'approbation^ par cela même qu'il est jugement. C'est l'expression d'une vérité selon le droit, tant qu'il n'est point attaqué* Si le fait dément le principe, il y a toujours dans la partie qu'il

rer nul , pour rétablir le droit qa*il blesse : mais observez que cette annulation par le préfet , ne devient possible , que parce que la de'libération qui lui est déférée comme juge , n'a point été revêtue de son approbation comme administrateur ; car s*il Pavait approuvée , il ne pourrait rannuler,ou en d'autres termes, se réformer lui-même. Il suit de là que les préfets ne seraient jamais dans le cas iS annuler^ à proprement parler , des délibérations municipales intéressant des tiers , si elles étaient toutes ce qu'elles doivent être , c'est-àdire approuvées par la préfecture avant d'être exécutées. Le principe est donc que les préfets approuvent ou rejettent les délibérations municipales; ils: ne les annulent que par exception.

blesse^ un contradicteur aussi ardent qu'intéressé à en poursuivre la rëformation : c'est l'afiaire du plaideur, et non celle de la société. Mais il n'en est point ainsi des actes des conseils municipaux , qui n'ont ni l'autorité ni laprécision d'une déclaration de vérité légale; qui n'expriment qu'un sentiment, un vœu , une demande; qui supposent un choix entre plusieurs moyens; qui laissent en doute le mérite de l'option ; qui peuvent être attaqués par les administrés, mais qui n'ont pas dans eux de contradicteurs assurés , parce que personne ne se sent assez vivement blessé de ce qui ble^ tout le monde , pour se charger du soin de la réclamation. La différence est grande dans les choses ; elle ne l'est pas moins dans les personnes. Il est naturel de supposer au juge, dont toute l'existence est vouée à l'étude et à l'application des lois, une étendue de connaissance, une rectitude d'idéesi, une habitude de discernement que n'ont pas la plupart des hommes dont la mission ne rempht qu'un instant de leur vie, dont les facultés s'exercent habituellement ailleurs , dont la loi n'exige que de l'aisance , de l'honnêteté et du bon sens (1). N'oublions pas ensuite queles jugemens tirent

(i) Un magistrat consulté par le ministre sur un projet derdformation manicipale cjui intéressait une des premières villes du royaume , lui répondait confidentiellement^ au mois de mai 1778. ce Vous 4c voulez vous en rapporter à nous pour esquisser des Lettres pa— « tentes. £h! monsieur , pouvez-vous penser qu'une assemblée comte pos^ de quarante personnes qui ne se connaissent presque pas , <( que Ton n'assemble que trois ou quatre fols par an pour disputer M sur des misères , qui ne connaissent point les affaires de la ville , «( qui ne sont instruites ni de ses revenus , ni de ses dépenses , ni de « ses dettes; croyez- vous qu'elles puissent exécuter unanimement un

5o8 SECONDE PARTIE 9 CHAPITRE II.

leur principal mérite du désintéressement et de l'impassibilité du juge, et que la même garantie ne saurait s'attacher aux actes d'un conseil municipal y qui est le plus souvent juge et partie dans les affaires soumises à ses délibérations* S'il est des circonstances oà l'intérêt personnel , qui aveugle quand il ne corrompt pas , peut altérer la volonté ou le sentiment du bien public dans une majorité municipale ; s'il est vrai que le jugement d'un tiers étranger à ces impulsions , doit être plus sûr, parce qu'il se forme avec plus de désintéressement et de lumières ; comment le premier magistrat d'un département ne serait-il pas utilement consulté sur des projets qui pourraient n'être que le finit de la passion ou de l'erreur? Nul doute qu'un conseil

« plan conforme aux besoins de la communauté ? Aura-t-elle asseï <( de zèle pour se dépouiller de tout Inlérét , de toute ambition perte sonnelle? Consentira- t-elle à la suppression de la moitié de ses <c membres, qui sont inutiles, mais dont aucun ne croit Tètre? Aura- « t-elle assez d*amour du bien public pour s*imposer uneaugmenta- «c tion de peine , une assiduité de service , un assujétissement qui lui «c paraîtra rigoureux ; enfin , se metlra~t-elle des entraves nécessaires a pour lui ôter les moyens de faillir ? Non , monsieur, il ne faut pas « Vespérer ; c*est une nouvelle loi qu*il nous faut ; dirigez-en les <c articles , et que le roi dise : Je veux. Si ce root est quelquefois ter- <c rible , il est aussi souvent salutaire. » {Extr, de laLeL oriff.dép. aux Arch» duR.)

Je lis dans un autre Mémoire, également confidentiel et damème temps: « A quoi bon avoir dans un conseil )8 membres , unique— « ment pour se nommer des successeurs qui seront toujours, comme « eux, mal instruits, peu zélés et rien moins que nécessaires ? Defc puis long-temps , plusieurs notables fort indifférens sur l'objet de <c leur mission , et d*ail1curs fatigués de la manière dont se trai' <c tent les affaires dans les assemblées, avaient pris le parti da H s'absenter souvent. On pourrait même en nommer qui n*y ont ja- « mais assisté ! » ( Arch, du R, )

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municipal ne soit plus à portée que qui ce soit de con-^ naître ce qui est utile à la famille qu'il représente ; mais il ne suffit pas de ne youloir que ce qui est utile et bon en soi ^ il faut encore distinguer, dans Futile, ce qui est légal et possible 5 il faut surtout savoir s'y borner ; et c'est ce juste milieu qu'il est si difficile de saisir. La tiédeur arrête les uns, l'excès du zèle emporte les autres dans la voie des améliorations : de là le besoin d'une haute vigilance. Dès qu'il peut arriver qu'un conseil municipal se porte en-decà ou au-delà de ses obligations, il y a nécessité de le régler; c'est une garantie que le prince doit aux administrés, et qu'il a droit d'exiger lui-même dans l'intérêt de l'Etat.

Où trouver , d'ailleurs , la base commune des délibérations municipales en matière de droit administratif? On conçoit que dans un temps où chaque fraction de la société était gouvernée selon une coutume , des usages et des privilèges qui lui étaient propres, l'uniformité des règles appliquées à un même intérêt ne pouvait être ni rigoureuse, ni même praticable, parce que la différence des régimes excluait l'unité du mode d'eiLécution : cependant les délibérations des anciens corps de ville n'en étaient pas moins soumises au contrôle des intendans. Serait-ce le cas de délier les villes de cette obligation , lorsqu'un régime unique, une loi générale , des droits communs à toutes, rendent l'uniformité d'exécution inséparable d'une exacte justice, et nous la présentent comme la première condition de l'ëgahté pohtique des Français ? Que trente-huit mille conseils m.umcïpa.ux décident, et fassent exécuter leurs décisions sans le concours des préfets , il ne faudra pas

5 i O SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

dix ans bout ramener en France le régime des cou-« tmnes et des privilèges 5 et le vice deviendra d^autant plusirappant , qu'il ne sera plus qu'une contradiction dans l'ëtat actuel du corps social. Ainsi donc ^ quand il serait vrai que la subordination des actes de la mumicipalitë aux décisions de la préfecture^ fut un malpour chacune des fractions de la société , en particulier , la société entière serait encore intéressée à la maintenir pour la conservation de la loi générale.

Quelques exemples rendront plus sensible la niècessite politique de cette discipline.

Les bois d'une commune ont été usurpés par ses habitans, à la faveur des lois révolutionnaires • Les membres du conseil municipal ont pris part à la spoliation, qui est de notoriété publique , dont le fait ne peut être mis en question devant les tribunaux ^ et le maire et l'adjoint en sont eux-mêmes complices. Il s'agit de délibérer sur les moyens de réintégrer la commune dans sa propriété. D'une part , le conseil municipal, personnellement intéressé dans la cause, déclare qu'elle est sans droits 5 d'autre part, le maire, qui a le pouvoir d'action , ne fait rien de ce qu'il doit pour prévenir l'efiet de cette inertie. Que deviendra la propriété de la commune , si l'acte du conseil municipal a force de décision, s'il oblige l'administration au repos et au silence , sauf l'appel? La prescription la consolidera bientôt dans la main de l'usurpateur ^ car la mairie n'appellera pas de ses propres actes, et les habitans ne se plaindront point d'une administration qui ne fait que ce qui leur convient. Cependant , la loi est enfreinte , le droit violé, l'intérêt de la commune grave-

ment compromis* Dira-t-on que le consentement général des habitans couvre tous ces vices? mais ce serait abuser de la maxime volenU non fit injuria* Ici les ha^ bilans se distinguent de la commune par un intérêt opposé au sien. Ce n'est pas leur droit qui est en péril \ c'est au contraire celui du corps, qui est sacrifié à l'intérêt des membres. Serait-ce donc le corps, l'être collectif qualifié commune, qui consentirait à ce sacrifice? mais il n'en a pas le droit ^ il n'est point au pouvoir d'une communauté mineure de vouloir être dépouillée : en vain y donnerait-elle son consentement 5 l'administration publique doit s'y opposer. Ce serait donc a l'autorité administrative supérieure à appeler de la délibération municipale , si elle faisait décision \ ce serait au préfet : mais il lui appartient aussi de juger le pour* voi , et le même fonctionnaire ne peut être tout eusexuble, appelant et juge. N'est-il pas évident qu'en pareille position , la qualité d'administrateur dominera y excluera cçlle de juge -, que le préfet ne prononcera pas sur l'appel , parce qu'en effet il n'existera pas d'appelant 9 que tout se bornera de sa part à demander compte au conseil municipal^ de son acte et de ses motifs \ et qu'en le déclarant nul, il ne fera qu'exercer son droit d'approuver ou de rejeter ? C'est que ce pouvoir est dans la force des choses , et qu'on ne peut , sans l'admettre, concevoir la possibilité d'une surveillance dont ou ne conteste pas d'ailleurs la nécessité (1).

(1) Qa*oa ne dise pas que j*ai supposé ici un concours de circonstances impossible. Je n*ai fait que rapporter une cause re'elle , entre t!ent autres semblables qui me sont passées sous les yeux.

Autre exemple de la force des choses.

Un conseil municipal usant de la faculté qui lui est attribuée par les lois (i) , fait un règlement de jouis-> sance , suivant lequel les bestiaux qui participeront à la dépaissance communale, seront passibles d'une taxe, dont le produit accroîtra le revenu de la commune. La loi ne dit pas formellement que cet acte sera soumis à l'approbation du préfet 5 et la charge dont il s'agit n'aura rien que de légitime en elle-même, si elle est modérée , parce qu'elle représentera le prix d'une location d'herbages. Mais les habitans pourraient-ils être taxés à discrétion 5 le préfet devra-t-il demeurer étranger à un changement opéré dans la situation financière de la commune , dont il est appelé à régler les recettes et les dépenses? Comment arrêtera-t-il le budget, sans approuver ou rejeter le nouveau règlement ? Direzvous que vous ne sentez pas la nécessité de subordonner l'économie du budget k son approbation? Mais que fera une commune qui sera demeurée libre d'user et d'abuser de seâ ressources 5 qui , après avoir épuisé son revenu, se trouvera pressée par des besoins réels, et vous criera merci? Vous l'imposerez , ou vous vendrez ses biens : mais ces ventes ne pourront être effectuées, et les propriétaires imposés, que conformément à la loi, et en vertu de l'autorisation souveraine. Or, la loi fixe la mesure de l'impôt , et le roi peut refiiser d'autoriser l'aliénation. Le gouvernement se trouverait donc, par le fait libre de la commune , réduit à ce point , ou de permettre nécessairement ce qu'il aurait pu et peut-

(i) Loi du 28 pluvîAsean VIII.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIEME SIECLES. 5l5

^tre dû empêcher s'il eut agi lui-même librement , ou -de laisser sa pupille en proie à des besoins qu'eïïe ne pourrait satisfaire, et de sacrifier les intérêts des tiers qu'elle aurait compromis. Voilà où conduirait Fexëcution des délibérations municipales rendues indépendantes de l'approbation supérieure. A cet égard, tout s'enchaîne , tout se lie dans Féconomie des lois administratives de tous les temps. Il y a tel principe auquel on ne pourrait toucher sans ébranler tous les autres : alors, il ne s'agirait plus de réparer 5 il faudrait reconstruire. C'est une vérité qui n'a point échappé aux hommes de la révolution , et qu'ils proclamèrent hautement •avant d'oser la mettre en pratique. « Le système d'im- « position actuelle , disait l'un d'eux à la face des Etats « de Bretagne , tout abusif, tout oppressif qu'il est , u se trouve Hé dans toutes ses parties : qu'on en laisse « subsister une seule ^ et l'on ne fait que marcher « d'abus en abus^ qu'on en laisse subsister une seule, « et l'on s'expose à remplacer une injustice par une « injustice peut-être plus révoltante..,. Il faut donc « absolument renverser le massif énorme qui pèse si « inégalement sur la nation^ et qui bientôt finirait x< par l'écraser, nfaut le détruire de fond en comble , « si l'on veut élever un monument durable sur des

« bases fermes (1) ».

Dans cette alternative, la révolution a pris son parti ^

^Ue a tout détruit. Qui voudrait l'imiter ! qui plus que

Xe magistrat dont j'examine l'opinion, est loin de cette

"pensée?

(i) Mémoire pour le Tiers-État de Bretagne, par Gohief, p. i3. 1789. ^

do

5l4 SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

Aussi est-il pénétré de la nécessité d'une sévère inspection, et c'est à lui qu'appartient cette réflexion pleine de sagesse :

« Si les délibérations des corps municipaux n'é- « taient soumises à aucune e^[>èce de surveillance y « toutes les communes seraient autant de cités souve- <( raines , et cela ne peut être. Il y a donc nécessaire- « ment une autorité investie du droit de r^ormer les tt règlemens de police municipale (i). »

Evidemment ce droit existe , et il s'étend à tous les actes de l'administration miuiicipale-, mais l'auteur persiste à vouloir qu'il ne s'exerce que sur l'appel de l'offensé, et que jusque-là l'c^nse subsiste (2). Ehl pour-

( I ) Traité du Pouvoir Municipal , p. 191.

(a) L'anlcur n*exclal pas seulement la ncccssité «le Tapprobation préalable; il y voit encore un înronvënîent. « Sans doute, s'il arrive M que la dcUhéralion froisse des inle'réts prives, le préfet, maigre son ce approbation prématurée , n'en sera pas moins di^osé à écouler

«c avec impartialité les réclamations Mais il sera toujours vrai de

« dire qu'il a ouvert son opinion sur l'affaire dont il s'agit. » (p. i^S.)

J'avoue que j'ai peine à comprendre cette difficulté. Lorsqu'un préfet a approuvé une délibération municipale , il se l'est rendue propre ; il l'a convertie en un acte de son autorité, quant à la force d'exécution qu'il lui imprime. Si elle est attaquée , ce ne peut être que devant une autorité supérieure à celle du préfet. C'est au ministre qu'elle doit être déférée , ou même au conseil d'État , par la voie content ieuse, en cas d'incompétence. Le préfet ne préjuge donc poinf comme administrateur, ce qu'il pourrait être appelé à décider comme juge. Il ne reviendrait sur son approbation , et ne prendrait le raraclère de juge, qu'autant que la requête des tiers serait appuyée d'intérêts et de droits non- examinés dans l'acte attaqué , ou de pièces décisives demeurées jusque-là inconnues. Alors, le préfet en faisant droit à la plainte, rentre dans la position du tribunal qui confirme ou réforme son propre jugement, sur une tierce opposition ou une requête civile.

DIX HUITIÈME ET DIX-NEUVIBJMLE SIÈCLES. 5l5

quoi donc attendre que des tiers se plaignent d'un mal réel, s'il peut arriver qu'ils ne se plaignent pas, et si le sujet depkinte est d'intérêt public? Le devoir de l'autoritén'est pas moins de prévenir le tort que de le redresser. Une délibératicm illégale, incompétente , abusive , est en elle-inâme un mal dans la sodété , comme tout ce qui est erreur ou vice» Ce mal ne se fait sentir que dans Fezécution^ il atteint son plus haut degré, il devient dangereux si l'exécution est > suivie de justes plaintes ; ear il déconsidère l'administration. Vous ne préviendreK donc le plus grand mal possible qu'en pix^venant l'exécution. •

Les causes de police anabsées par M* de Pansey, dans la seconde partie de son ouvrage, sont autant de prewres de l'insuffisance et de la. fragâité. des petits

Tout cela est dans Vordre. Voici encore une s^sertloo dont ]e sens littéral pourrait induire en erreur :

« Les d^ibëràtions dei^ corps mùnicipanx ne peuvent.... ^tre exé- « cute'es qu'avec TapprôbatÎMi dm préfet ^ toutes l«s fois ^*clles ont « ^ur ^b^eit def 9kC(|aisifioiis, ^liénat^w , ^saf ositiouf , eiçpru^ts , « des procès à intenlBr , etc. » ( même page ).

Cette proposition dit trop^ ou trop peu , pour être exacte.

1* On pourrait croire que Tapprobation du préfet suffit pour rendre 4éfinilifi les actes jdoDtil 8*agjt; non, et Tajuteur h sait mieux que personne.

a^ Cette approbation n*cst pas. indispensable. Une commune peut être autorisée à vendre ou emprunter, nonobstant l*avis contraire du préfet. L'autorité du roi couvre toutes les autres dans Tordre admiaistndif.

S^Ce n'est point d'après Vapprobation dupre'fet, qu'une commune intente ou soutient une ^ctio^ judiciaire ; mais en vertu d'une décision du conseil de pvéftcturé, à laquelle le préfet lui-même est soumis ;èll ce sens qu'il est obligé de la faire exécuter, fût-ii d'avis contraire.

5l6 SECONDE PARTIE ."CHAPITRE II.

pouvoirs. N'y aurait-il pas de la contradiction à espiJrer plus de régularité d'une administration moins dépendante? Consultez les archives'de ces anciennes mairiesy dont l'allure vous paraît si facile etsi .] franche.!;Voyez dans quels écarts l'échevinage est tombé quand la main qui le retenait semblait se retirer 5 quelles fautes n'a-til pas commises dans sa plus libre action ! Je pourrais en rapporter de nombreux exemples sans blesser personne qui vive : ces erreurs appartiennent à l'histoire, et Fhistoire , dans un gouvernement constitutionnel , est la leçon des peuples comme celle des rois. Mais une foule de traits honorables viendraient se presser sous ma plume, à la suite de tant de Êiiblesses \ et le besoin d^étre juste me mènerait trop loin. Je dois pourtant rappeler quelques faits pour ma propre justification. Un fragment du tableau de Fadministration municipale, en 1764, nous ramènera au régime du dernier siècle que je ne perds pas de vue. Il s'agit delà ville de Lyon, et c'est un Lyonnais qui va parler :

« Voudriez-vous encore pénétrer les détails de ceta- « bleau 5 nous n'en sortirions plus. Eh I que verrions- <( nous? Que la dépense excédait la recette de plus de « cinquante mille Hvtesj que de nos dettes, un huitième « a été formé avant 1722 , trois huitièmes de 1722 à « 1753, et la moitié de 1754a 1764. Vous verrez tout

« cela , mon ami, car il n'y a plus de mystère

« Si vous exigez absoliunent que je vous donne le fil « des évènemens compliqués qui ont amené les lettres- « patentes du 3i août (1) et Fédit qui les précède ,

(i) Lcsleltrcs-patenlesdu 3i août 1764, qui règlent radmînîstratioa

BIX-HUITIÈMB ET DIX NEUVIÈME SIECLES. Si'/

« suivez-moi rapidement 5 car il me tarde d'arriver. « Nos concitoyens avaient été indignés comme ce a sénat auquel on envoya une botte. D'honnêtes gens « outragés avaient trouvé un ennemi dans celui qui « devait les défendre 5 et le petit nombre des cœurs « qui lui semblaient encore attachés par esprit de « corps , s'était éloigné de lui. Une assemblée de no- « tables avait été formée sans choix et sans décence 5 <( im octroi déplacé accablait le bourgeois , le culti- « vateur, l'ouvrier et la main d'œuvre^ de fausses « spéculations et des combinaisons ruineuses s'accu- « mulaient chaque jour , et commençaient à paraître « par la nécessité où l'on était d'emprunter publique- « ment à tout prix, et de toutes leâ manières. Notre « crédit fuyait à grands pas ; les ténèbres ne cessaient « de couvrir la surface des affaires*, la crainte s'empa- « rait des esprits 5 le mécontentement devenait géné- « rai. Dans cette étreinte dangereuse , des querelles « de corps à corps , peu importantes dans leur ori- « gine , mais salutaires dans leurs fins , avaient amené « une curiosité très louable sur l'état de l'administra- « tion pubUque. A force de soupçons , de soins , de « travaux et de dépenses, on avait percé le mystère, et « aperçu le mal ignoré par leS tranquilles administra- « teurs (1). Cette découverte fatale avait fait oubUer

manicipale de Lyon , d*après les bases e'IabUes dans Tcdit du même mois y avec des exceptions.

(1) Ce serait faire injure à la Tille de Lyon que de supposer qu'elle ne fût point en e'tat de fournir de* administrateurs dignes de son eslime et de son choix; alors, comme aujourd'hui, elle pouvait se glorifier de posséder dans son enceinte, de» kommcs tels que l'auteur de la

5iS SSCOND& PARTIE j CHAPITRE II.

K l'intérêt particulier, pour ne s'occuper que de Kn- « térét général ^ les supérieurs avaient été k leur tcmr « instruits^ éclairés, convaincus \ et l'affaire de nos « dettes est devenue à ^administration municipale de « tout le royaume, ce que l'affaire Lyoncy a été à la So-

lettre niîvinle. On jugera s'il mëritait la confiance du minîjtre c{ul le consallait. Il n'attendait rien d*an public aucpel il ne s'adressait point. Sts sentimens déposés dans le sein de Vamitië y vont éclater pour la première fois depuis cinquante ans.

Lyon , 19 avril 1778.

Il est bean, et peut-être unique , de voir un ministre parler contre I^ pouvoir arbitraire. Les lettres dont vous m*avea honoré ^ qne îe garderai précieusement, seront dans cinquante ans {nous y sormms ) le sujet d*un panégyrique , qui fera honneur à votre mémoire ; mais comme l'opinion inverse retomberait sur moi, et que Pofmtew de ce teftèpS'4à pourrait m'accuser de vous l'avoir proposée, je sais bien aise de dCj^xpliquer sur le mot aulorti^^Ji'en conçois de deux espèces; une despotique et une bienfaisante. La première, fille du caprice^ est toujours absurde et souvent sanguinaire, parce qu'elle ne consulte nîla justice ni \t5 lois; l'autre , au contraire , n'a pour principe que le bon ordre. Lorsque après un examen mùr et tardif, on trouve des abusmaltipliés, hérissés de contradictions, soutenus par des intéressés, et noyés dans un déluge de difficultés, l'autorité doit couper le nceud gordien: cet acte, ne peut sévir que contre l'iniquité ; il assure la tranquillité publique, et tout le monde en adore l'auteur. Encore une fois, Monsieur, ne vous alarmes pas sur le terme d^ autorité', je la déteste autant que vous quand elle est oppressive ; mais il faut qu'elle agisse pour changer l'administration , détruire de mauvais usages , anéantir des préjugés absurdes , étouffer les intrigues , calmer les animosités , et faire taire l'intérêt personnel qui l'assiège de toutes parts. Je ne me flatte point de vous persuader; mais vous vous rappellerez que l'homme qui vous tient ce langage n'est guidé, ni par l'intérêt, ni par l'ambition, ni par aucun sentiment qu'il ne puisse hautement avouer. Je ne demande rien , je n'espère rien , je ne veux rien ; je ne porte haine ni envie k personne ; je n'ai en vue que le bien public ; l'amour de ma patrie et mon cœur conduisent seuls ma pi amc^ et mes représentations.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIÈME SIECLES. Sig

*( ciëté (i). Etonne de ses recherches et de leur résul-

« tat, le monarque a cherché la racine du mal, et il l'a

« trouvée dans la constitution même. Il ne s'est pas

« arrêté là , pour donner à notre ville une loi que la

« révolution des temps aurait bientôt fait tomber en

<( TU)n usage j par cela même qu'elle aurait été parti-

« culière; il a parcouru rapidement l'administration

sont le fruit de mon obéissance el de mon attachement pour vous. Malgré le style énigmatic|ue de votre dernière lettre, je croîs, MoDâieur, en pénétrer une partie, et m'apercevoir de f os intentions, si les notables pensent à moi. J*espère que non ; mais si le cas arrivait , vous me verriez toujours implorer vos bontés pour mVpargner «in fardeau que je ne pourrais supporter; je vous répéterai et vous ireprésenterai sans cesse les trois principales raisons que je yonoA ai déjà «lonnées plusieurs fois :

1^ Mon incapacité , qui n*est que trop vraie , malgré la bonne

•opinion dont votre amitié pourrait être prévenue en ma faveur ; je

n^aî certainement pas les talens nécessaires pou r occuper une place

remplie de difficultés^ d^inconvénlens et de désagrémens. (celle de

Prévôt des marchands.)

ofi Mon âge et la goutte , dont je suis souvent attaqué , ne me permettraient pas de l'exercer comme je le devrais-

3o Ma fortune , qui est trop bornée; «non pas que je voulusse «pargner ; j*y mettrais sûrement tout ce que je puis avoir en propre ; ^e n'ai ni enfant , ni parent , ni proches ; mais je crois qu'un homme ^e qualité ne peut accepter cette place,^que pour la soutenir avec au- Itaùt de dignité que de désintéressement.

Permetlea-moi de vous répéter encore que , dans tous les cas toossibles, je ne recevrais pas une obole d'augmentation qui put tourner à la charge de la ville.

Je crois, Monsieur ^ qu'en voilà plus qu'il n'en faut pour autoriser «aes répugnances et vous les persuader. Je n'en serai pas moins , etc.

[Signé) DE SACONAY.

( Extr, des p. orig, dép. aux Arch du R. )

(i) Le procès des créanciers des frères Lyoncy et de GouflFre, nc- Çocians de Marseille, contre la société des Jésuites , dans l'aflaire 4e la Marliniquc. ( Voy. les Plaidoyers et Arrêts publiés en 17 6i .)

« municipale de toutes les villes du royaume ; et il a « trouvé à peu près la même corruption , parce que la « nature et le principe en étaient les mêmes. Il a tout « embrassé d'un coup-d'œil, etc.. (i),.

Cependant les anciens officiers municipaux étaient soumis à une responsabilité des plus sévères 5 et il est juste de convenir que cette garantie attachée à l'administration de l'échevinage, s'est fort affaiblie, par son déplacement, danslenouveau régime. Que les conseils municipaux actuels n'aient point à répondre deleurs actes, ou du moins , qu'ils n'en aient quek responsabilité morale , cela est tout simple, puisqu'ils n'ordonnent rien* On sent que toute la responsabilité doit retomber sur le tnaire , qui a seul ^administration et le pouvoir. Néanmoins, cette responsabilité, quand elle n'est pas l'effet d'une mesure de police générale (2), seniblene plus exister que dans l'intérêt des tiers, et n'être plus fondée que sur le droit commim. Un maire peut être recherché pour un délit , ou pour un préjudice grave qu'il aurait causé à autrui dans Fexercice de ses fonctions , ou comme ordonnateur, par un comptable en recours : il peut être encore poursuivi comme agent du gouvernement, pour crime de prévarication oud'autres motifs (3). Mais bien que le sujet de ces poursuites dérive des actions de l'administrateur , on ne voit pas là de responsabilité proprement administrative 5 c'est-

(i) De V Administration Municipale j on Lettres d'un citoyen de Lyon, sur la nouvelle Administration de cette ville, p. 74 cIsuit* — 1765, in-ia.

(a) F'oy. les Lois des 3 août , 2 nov. 1791 ; et ci-aprcs, la nple i^

(i») Toujours rVaprès Pautonsation souveraine.

à-dire, une garantie qui profité à ^administration blessée dans sa règle , indépendamment de l'intérêt général et du droit commun. Je ne connais pas dans la législation en vigueur , une seule disposition explicite, formelle , en vertu de lacjuelle un maire puisse être condamné par les tribunaux à subir les conséquences de sa mauvaise administration, à supporter personnellement les charges qui en seraient résultées pour sa commune (i). Telle était pourtant la rigueur delà res^

(i) Quels qu'aient été les motifs de nos législateurs depuis qua-

xite ans , on ne peut nier que les lois actuelles ne soient beaucoup

f>X Kis indulgentes pour les fonctionnaires non salariés , que nVtaicnt

i^^ anciennes ordonnances. Non-seulement la nouvelle législation

a* 2^ pas favorisé PappUcation aux maires, des premiers principes de

laa> xesponsaUlité municipale ; mais on y voit clairement Tintentionf

d^ les ménager, tout en conservant à la société les garanties nécessaires»

3La responsabilité résultant des lois de la révolution y est toute

d** m Kitérét général et d'ordre public, a Aussitôt que les officiers mu-

« Kaicipaux remarqueront des mouvemens séditieux dans leur com-

« vsane , ils seront tenus, sous leur responsabilité, d'en donner

** ^ vis tant au procureur de la commune qu'au Juge de pars. (Art. 3a

^^ la Loi du 3 août 1791 .)

^^ Les corps municipaux , les directoires de districts et de dépar— ^ ^«naent seront chargés, aussi sous leur responsabilité, de prendre

* toutes les mesures de police et de prudence les plus capables de ^ I^Tévenir et calmer les désordres. (/&. art. 340

^^ Les municipalités donneront assistance et protection aux por-

* ^^urs de contraintes En cas de refus de leur part le direc—

*^ ^oire de district prononcera contre les ofQciers municipaux , la " Responsabilité solidaire du montant total de l'arriéré des contrî- ** ^^tions foncière et mobilière, et des patentes, pour leur commit— ** *^autë. » {Loi du 2 octobre 1791.)

^^ loi du 10 vendémiaire an lY ne protège que les individus ^^'^tre les masses. L'arrêté du gouvernement du 8 nivAse an VI , *^'*^t elle a fourni le modèle , ne profile qu'au service des douanes; ^ *«* ci> est de jnême de rarrcté du 4 complément a ire an XI. Dans

5a2 SBCONDE PARTIE, CHAPITRE II.

ponsahilité administrative qui pesait sur les ëchevins et les maires d'autrefois. Ils ne pouvaient contracter aucune espèce d'obligation aunom de la communauté, qui ne retombât à leur charge personnelle , quelqu'en fut le mérite, s'ils avaient, en cela, ou excédé leur mandat, ou négligé quelques-unes des formalités prescrites. Leurs fautes paraissaient d'autant moins excusables , qu'ils ne pouvaient ignorer la condition de leur office et du choix laissé aux villes qui les avaient élus. Sans doute, cette condition n'est pas absolument changée^ le principe de la responsabilité municipale subsiste toujours dans le droit; mais avec cette différence , qu'il n'a été ni spécialement appliqué , ni positivement défini par les lois constitutives des nouvelles municipalités , tandis qu'il n'est pas d'ordonnances ou lettres patentes ayant pour objet les fonctions de

tout ceci, rintérêt communal n*est pour rien: an contraire , c^eit .loi qui répond de tous les autres. Ainsi , par la loi du lo vendemiaire , les communautés même , et d^abord , comme cautions y les plus forts contribuables^ ont été rendus responsables des désordres commis sur leurs territoires , sans que les fonctionnaires qui auraient pu s*y opposer , ou tenter de les empêcher , soient demeurés charges d^une responsabilité spéciale à raison de leurs fondions. — Comme ordonnateur, le maire est le plus souvent jugé sur son ' intebtion ; tout le poids de la responsabilité financière retombe sur "^ le comptable salarié. Anciennement , c^était toute autre chose. La ^ bonne foi et la probité ne suffisaient pas pour garantir les é<JieTins -^

des rigueurs de la responsabilité municipale ; Fintention n*élaîtcom

plée pour rien quand la règle était enfreinte. Â Tégard de Tarticlc ^ i33 du Code de Procédure , il a principalement pour ob)et la conservation de rintérêt privé ; il ne désigne nominativement que les -^ tuteurs , les curateurs , les huissiers , les avoués ; et il suppose une ^^^ gravité de circonstances qui ne permettrait pas da l*a|^liqucr \ ^^-^ ionctionnaires publics, pour de simples irrégularités de fonne.

réchevinage ou l'administration des communes j depuis deux siècles, qui ne rendent TadministrateurpersonneUementresponsable de ses actes, et ne le déclarent seul obligé envers le créancier qu'il aurait induement donné à la commune (i). Cette responsabilité rigoureuse était la conséquence de l'élection : il était juste que les mandataires demeurassent étroitement soumis à la loi du mandat; qu'as ne pussent agir qu'à leurs risques et périls, quand ils en excédaient les bornes; que cette garantie se réalisât dans l'intérêt de la partie exposée 5 et que le prince en fît une condition expresse du mandat, parce qu'elle était nécessaire à la conser-* Talion d'un droit que les commettans, non plusque les mandataires, ne pouvaient compromettre. C'est conune si le monarqueeûtdit auxcités : Iln'appartient qu'à moi de poser la règle dé votre administration, et celle que je vous ai donnée est essentiellement protectrice. Je vous laisse libres de choisir vos administrateurs ; mais ils répondront , à moi , de l'observation de ma règle, parce qu'elle est d'ordre public; à vous, du préjudice qu'ils vous causeraient en la violant, parce qu'elle Vous protège (2).

La sévérité de cette condition se trouvait tempérée

(1) yoy. les Chapitres suîvans, relatifs aux Aliénations, Aiqm- '^* lions, J^mpnmts, Dettes y ctc

(2) Ces iustes motifs de responsabilité sont clairement exprima ^ans VOrdon. des Eaux et Forêts de 1669. L*art. 9 da litre XIX ^orle que les pâtres et gardes seront choisis et nommés à la diligence des syndics de chaque paroisse , ou par les habitans en prés^ence du juge des lieux ; mais que la communauté demeurera resi^Kjnsablc de ceux qu *eUe aura choisis.

par les privilèges attaches à l'exercice des fonctions municipales, et peut-être a-t-elle aussi contribué à faire tolérer l'allocation des indemnités pécuniaires qiie recevaient les échevins. Trop souvent les élections n'étaient que le fruit de l'ambition et des intrigues de quelques personnes ; elles profitaient surtout aux citoyens avides de distinctions et de pouvoirs^ et les habitudes d'une vie modeste et paisible en éloignaient ,. dans les temps d'agitation , les habitans les plus recommandables par leur position ou leurs qualités personrnelles (i). C'est ce qu'il faut induire des dispositions des édits et des ordonnances qui imposent aux élus des villes , l'obligation d'accepter les fonctions auxquelles ils sont appelés par le choix de leurs concitoyens (2). La contrainte supposela résistance; on éprouvait donc des refus ; maisl'attrait desprivilèges, tels que l'anoblissement , l'exemption de diverses charges publiques, et quelques autres droits honorifiques ou même utiles (3)

(i) Fojr. les notes précédentes sur les Élections.

(a) Editât mai 176$ , art. {o*

a S*ll arrivait que ceux qui ayaient été ainsi nomméis refusassent <c d'accepter la charge qui leur était confiée, ils pouvaient y. être con- « traints par les voies de justice , selon les circonstances. » ( Trwtt deVAdm. des corps de main^-morte, par Jousse , MS.)

Étaient exempts de droit , les ofBciers dont les charges ne pou-* valent se concilier avec l'exercice des fonctions municipales ^ les mineurs , ies vieillards de 70 ans , les personnes infirmes , et les pères de famille ayant un grand nombre d'enfans. La loi et l'opinion publique repoussaient les banqueroutiers , les personnes connues pour mener une vie déréglée , et celles qui avaient été reprises de justice.

(3) Les écho vins étaient exempts de logement de gens de guerre , de collecte y tutelle , curatelle , de guet et de garde , de milice , tant les titulaires que leurs enfans ^ et en général de toutes les charges de

DIX-HUITIEME ET DIX-NEUVIEME SIECLES. SaS

de réchevinage, yaiiKjuait beaucoup de répugnances, et l'amour-propre excité entraînait les indifférens»

Les lois ne s'opposaient point à ce que les officiers municipaux reçussent des dons à titre d^hommage ou de reconnaissance^ il était d'usage dans les grandes villes de leur faire des présens^ en certaines circonstances j et cet usage avait acquis force de droit. Une ordonnance de Louis XI permet aux grenetiers (i) de délivrer tous les ans , au prévôt des marchands et à chacun des échevins de Paris, un septier de sel pour laproidsion et dépenses de leur hôtel (2). Il était fidt aux mêmes magistrats des présens de robes de velours, dTiabits de deuil (3), de bougies, de sucreries et de médailles , indépendamment des jetons de pré-

v-ille et de police. (Voy. \ti Edits ti Déclarations de juillet 1690, afci 170a, mars 1709, novembre 1733, et l'art. 7 de VEdit de noïsnb. 1771O

j(i) Ânz prëpose's des Greniers à sel.

.(a) Rec» des wicien, Ordon. sur le faict de l*Eschevinage de t»ns^ p. ai3.

(3) Uusage des présents de robes est fort ancien. Nos rois et ^^^ grands seigneurs avaient accoutumé d'en donner, les jours de ss solennelles , à leurs officiers et à ceux qui étaient particulière- 'TA attachés à leurs personnes. Cette sorte de présent était donc ^ ^Kidice d'unlien d'affection ou de dépendance , plus ou moins étroit ^ ^x^t.Te ceux qui donnaient et ceux qui recevaient. Voilà pourquoi une ^^^oanance du roi Jean , d^octob. i356 , défendait aux députés de '^lle de choisir pour échevins, des membres de leurs familles, ou des Personnes auxquelles ils étaient dans l'usage de donner des robes ^ ^et usage s'est perpétué jusqu'à nous , mais peut-être dans un autre esprit. Ce qui était une marque de protection et de supériorité, chez nos ^lenx, semblait avoir pris le caractère d'un hommage rendu aux ma- S^strats du dernier siècle.

526 8SCOm)E PARTIE , CHAPITRE lïw

aexïoef qu'on retrouve encore dans cpielqaes villes (i). Les ëcbeviiis et les consuls de Lyon étaient du nombre de ceux qui recevaient des robes, et comme les ma-» gistrats de Paris, ib distribuaient des gratifications et des présens d'honneur. Les lettres- patentes du 3i août 1764 affectent à cette destination, unesonlme de 3,000 livres (2) , qui ^it fournie par la caisse municipale.

L'état des recettes et dépenses deMarseflle, en 1780, comprend une gratification de 4^000 liv. pour les deux ëcbevins sortans. Les robes et cbaperoUs dés ofiiciers municipaux y figurent, au cliapitte des dépenseâs onUr noires j pour 12,000 liv. ^ les prâsens de cour, pour 6,7 16 liv« (3) \ et ceux que la ville faisait aux perscm* nés de distinction, pour 56,o65 liv. 8 s. , y compris quelques menus firais. Chaque robe était du prix de 3oo liv. Les offrandes d'usage , les jetons de mairie, l'épée et le portrait sont portés pour 2,837 liv. 10 s. dans le compte de la ville de Nantes, en 1778 (4)- A la même époque, on reprochait aux échevins de Marseille de se faire allouer des flambeaux, pour des visites de nuit qu'ils

(il Les présens furent supprimés par le 72^/pme/ifda iSaoûtijSi, en ce qui concernait la ville de Paris.

(2) Art. 29 des Let. pat.

(3) Extr. desp, ori^. dcp» aux Arch. duR.

(4) Ces présens consistaient en produits du pays, tels que huile, raisins secs , figues , prunes et amandes. « Ils étaient envoyés au « secrétaire d*Ëtat, au ministre de la finance, à leurs premiers com- « mis , et autres personnes qu*on ignore. » CVst en ces termes que les officiers municipaux mêmes, s*en expliquent dans une réponse à des attaques dirigées contre leur administration. ( Pièces orig. des Arch* duR.) f^oy, ci-après, les Budgets comparés.

ÏDIX-HUITIÈME ET DIX-NEUViÈME SIECLES. 627

faisaient de jour (i). Les frais de déplacement formaient encore l'objet d'une allocation assez forte, dont l'emploi ou le prétexte n'était le plus souvent qu'un abus. Quoique les règlemens n'accordassent aux échevins que 10 liv. de frais de voyage, par jour (2), la dépense d'une promenade de Marseille à Aix s'élevait quelquefois jusqu'à 100 louis. H est vrai, s'il faut en croire les notes du temps , que ces voyages se disaient dans des carrosses à quatre chevaux 5 et que les affaires de la ville s'y traitaient au milieu de banquets splendides , dont l'administration profitait sans doute, mais dont les négociateurs tiraient au moins tout l'agrément et le plaisir (3). Les frais de voyage des échevins de Marseille avaient été compris dans l'état de 1774? pour 5,716 liv. ^ sans aucun détail. L'abbé Terray ayant demandé des exphcations , la seule réponse qu'on pût lui &ire, c'est qu'on n'avait pas t^u note des déplace-

mens (4) • • •

Ailleurs , les membres du corps de ville recevaient des vdeurs plus ou moins considérables , sous le nom ê^étrenn^Sy vins de ville ou gratifications (5). Ces prérogatives, dont il était si facile d'abuser , et le traitement alloué aux oflSciers municipaux danS beaucoup

(i) Mém, contre les Off. Mun,^ de mars. 1780. {Archives du R,) (a) Art. «4 du Bèffl. de 1717.

(3) 3fém. orig. dép. aux Arch. du R^ 1780.

(4) Observât, du Contrôl. gén. et Réponse de M. Scnac de Meilhan , iatend. ( Arch. du R. )

(5) Ces présens «]ue la loi du 29 novembre 17S9 qualifie Trafic de corruption et de vénalité', ont été abolis par l'art. 5 de celle loi.

528 SECONDE PARTIE, CHAPITRE lî.

de localités, ne permettaient pas de considérer leurs fonctions comme gratuites. A Paris, les honoraires des échevins furent fixes, dans les derniers temps , à 8,000 livres pour le premier, 7 ,000 pour le second, et 6,000 pour chacun des deux autres (1). Avant cette fixation, qui ne date que de 1783 , leurs droits utiles étaient beaucoup plus étendus ; il ne s'agissait de rien moins que de 180,000 livres à la charge de la ville. On trouve un tarif curieux des gages alloués, argent de France, aux magistrats du duché de Lorraine et de Bar , redit de suppression des anciennes mairies et de créa tion de nouveaux offices municipaux (2). Le maire Nancy recevait 3, 000 hv. 5 chaque échevin, 8oo;l'éche vin trésorier, 3, 000 fr. ; le secrétaire greffier, 1 ,100,

Ces honoraires qualifiés gages , diminuaient à raisoi de l'importance et de la population des lieux. A Lunéville, ils n'étaient que de 1^000 Uv. pour lemaire, et 5oohv. pour le simple échevin. En 1781 , la ville de Villeneuve-le-Roi , diocèse de Sens, paya. encore 65o hv. de gages à ses magistrats; et , ce qui edigne de remarque , un droit de péage perçu par ville sur la rivière d'Yonne, avait été autorisé exprès en forme d'octroi , pour donner à l'administr tionmunicipale les moyens de subvenir à cette L'un des principaux motifs de l'arrêt qui maintient péage , est que la suppression de ce droit fiûsait penL

(1) Art. 5 du Règlement pour T Administration de la ville P,-«ris, da a3 août 1783.

(a) Edit d'octobre 1771, enregistré an Parlement le 10 avril 177" relatif aux duchés de Lorraine et de Bar.

au roi sa moitié y et tomber à sa charge les gages des officiers municipaux (i).

Ces usages pouvaient se concilier avec le régime de l'élection et la responsabilité qui pesait sur les magistrats élus. Gomme c'étaient les viUes qui les nommaient et qui faisaient les frais des bénéfices dont ils jouissaient, il n'y avait rien dans leur position qui pût balancer leur dévouement naturel aux intérêts du pays , n} ébranler la confiance qui les avait faits ce qu'ils étaient. On conçoit, au contraire, que le traitement de fonctionnaires municipaux nommés par le souverain, et révocables à sa volonté , ne pourrait qu'affaiblir la garantie que donne aux villes la sagesse et l'impartialité des choix du trône , parce qu'il serait toujours permis de supposer que l'homme de la commune salarié par le prince, pourrait en certains cas, se trouverpartagé entre l'intérêt de sa place et celui de son administration. Mais si cette observation est juste en elle-même -, si elle puise «quelque force dans ce sentiment intérieur de notre firagilité, d'où naît le besoin des garanties sociales, ilfàudra tenir pour vrai que le système municipalactuel est du moins conséquent dans son ensemble : on doutera que la nomination parle roi , de fonctionnaires non salariés, puisse fournir un juste sujet de prévention aux administrés, puisqu'elle ne saurait être une cause de dépendance intéressée dans l'administrateur. On craindra de répéter, sans examen , que « des habitans privés « du droit d'élire leurs officiers municipaux cessent

(i) Voy. V Arrêt du Conseil, du 28 aoAl 1781 , qui rè^le le tari d*un droit de péage sur la rivière d'Yonne.

53o SBCONDB PARTIE 9 CHAPIT^B II.

a d'exister en corporation; qu^alors ces babitans^ « étrangers aux affaires de leurs communes, et sans « liens qui les unissent entre eux , ne sont plus que des « agrégations dTiommes... qu'il n'y aplus de cités (i). »

Non sans doute , il n'y a plus de cités; mais qu'en résulte-t41? sinon quetious ne sommes plus ni Gaulois, ni Francs, ni républicains; car les cités , comme on l'entend ici, n'ont jamais eu pour nous d^existence que dans les Gaules romaines, sous les rois Mérovingiens^ et dans les projets de la Gironde. Dés le dixième siècle, les anciennes cités, c'est-à-dire les métropoles, étaient devenues des fiefs, cboses qui ne se ressemblent guère ; et depuis , nous n'avons eu en France que des tilles et des bourgs (2).

Prétendre ensuite que des babitans demeurent étnmgers aux affaires de leurs communes , et sans liens qui les imissent entre eux, parce qu'ils ne nomment point leurs administrateurs , c'est supposer deux cboses également contestables ; la première , que l'élection est la seule voie de participation aux affaires publiques; la seconde, que les officiers municipaux cboisis par le souverain , sont tellement dans la dépendance du trône qu'ils ne sont plus rien pour la ville.

Cette dernière supposition n'acquerrait, quelque vraisemblance , qu'autant que les municipaux seraient pris parmi des étrangers, et qu'ils auraient à conserver

(i) M. de Panscy, Traité du Pouvoir Munic/p. , p. 38.

(a) Nos rois tlcsignaicnl sous le nom rie cite's , les villes esquelles Un* avait nul estât de commune^ ne d'eschcvinaseA Ordon. (le mars i33i ). Pailles el Cites nVtaienl doiic «j^u'une même chose.

DIX-HUITIÈME ET DlX-.VEUVlÈME SIECLES. 53 1

leurs fonctions, un intérêt différent de celui que leur devoir est de surveiller et de défendre. Or, il n'en est point ainsi. Les municipaux sont des propriétaires du lieu qu'ils administrent ; ils remplissent librement des fonctions gratuites ^ ils ne sont pas tenus de les exercer ; ils ne peuvent les accepter que dans la vue de se rendre utiles à la société dont ils sont membres. Sur quel fondement juge-t-on qu'ils abandonneront cet intérêt de famille, pour subir une loi contraire? On ne dira pas que le pouvoir qui les a nommés peut les renverser 5 que leur importe de perdre ce qu'ils ne sont pas intéressés à retenir? ils ne sont obligés à qui que ce soit^ et c'est la patrie qui leur est obligée. Le choix du prince ne saurait doue gêner leur liberté. La dépendance peut bien se trouver dans la personne , mais elle n'existe pas dans la position^.

Quant à la participaliion du peuple aux affaires publiques , je n'en connais guère d'exemples que dans les assemblées primaires et les clubs de la révolution. Nous savons ce qui se pratiquait autrefois : exce|)té quarante ou cinquante personnes réunissant à l'habitude des affaires administratives, les conditions politiques nécessaires pour être appelées par un vœu quelconque à s'en occuper , tout le reste des habitans demeuraient plus ou moins étrangers aux fonctions d'administrateurs. Ce sont encore les mêmes capacités qui, aujourd'hui comme autrefois , prennent part à l'administration municipale. Et, en effet, les notabilités urbaines n'ont pas cessé de former une sorte de collège, dont les membres distingués par leur position sociale , se recommandent plus particulièrement au choix du mo-

narque et à la confiance de leurs concitoyens. Sur près de trente -huit mille communes qui existent en France (i), on en comptera trente-six miUe, au moins, pour lesquelles il n'est pas deux manières de composer le corps municipal, parce que chaque nomination épuise toutes les capacités éligibles. Dans trente-six parties du royaume , sur trente-huit , que ce soit le vœu du peuple , ou la volonté du prince qui donne à la commune ses administrateurs , ce seront toujours et nécessairement les mêmes hommes*

Combien de coromunes rurales où il est difficile de réunir dix chefs déménages qui sachent au moins lire, pour former un conseil? combien d'autres où il serait impossible d'en trouver un pareil nombre qui sussent écrire ? et , toutefois , le sort de ces populations agricoles n'est pas plus négligé que celui des villes. Là , comme ailleurs , dès qu'il s'agit d'un droit ou d'un intérêt commun, tous sont consultés ; l'opposition du moindre paysan ne pèse pas moins dans la balance que celle du plus riche propriétaire 5 l'administration ne saurait aliéner une perche de terrain , sans que tout le village en ait été informé, et qu'il ait déclaré y consentir. Croirez-vous que la faculté de choisir ses administrateurs soit un bienfait de plus pour cette multitude de communautés où il n'y a pas de choix à faire? Les commices sont ouverts, et j'en vois revenir les mêmes hommes, décorés des mêmes titres, avec les mêmes habitudes et les mêmes passions. Vont-ils administrer

(i) Le nombre exact des communes de la France était «au 1^ anvier 1828 , de 37,367.

avec plus d'économie, d'habileté ou de justice? Oui assurément, s'ils sont devenus plus désintéressés , plus instruits et plus $ages. Mais la loi aura-t-elle changé l'homme ainsi que l'institution ?

Au reste , le système électif, tel que nous l'avons vu confirmé et réglé par les édits de 17 64 et 17 65 , ne s'est pas soutenu en droit, quoiqu'il ait subsisté de fait dans un grand nombre de villes, jusqu'à l'établissement du nouveau régime. Il fut aboh par l'édit de novembre 177 1, qui rétablit la vénahté des charges municipales, et créa de nouveaux maires, échevins et greffiers en titre d'office. D'après le préambule de cet acte, le roi « aurait reconnu qu'au lieu des avantages « qu'il s'était promis de l'exécution des édits de 1764 « et 17 65 , elle était devenue dans toutes les villes une « source d'inimitiés et de divisions , par le désir que « des gens, souvent incapables , avaient de participer « à l'administration , et par la cabale et les brigues qui « s'étaient introduites dans les élections^ et qui avaient « donné heu à nombre de procès ruineux pour les « villes, retardé leurs afiaires communes, et jeté le « trouble etla confusion dans les administrations (1). »

En cela l'édit ne disait rien que de vrai 5 mais il ne disait pas toute la vérité; il ne révélait pas ses véritables motifs , qui étaient le besoin d'argent. L^abbé Terray , contrôleur général des finances , toujours fécond en ressources, et plus pressé que jamais par les nécessités de l'État, avait imaginé ce moyen de battre monnaie (2).

{\) roy.VEdit,

(a) Les députés Jes États il^Arlois écrivaient à M. Mesnard, sous

Le& villes comprirent qu'il en voulait plus à leurs bourses'qu'à leur privilège. Comme je l'ai déjà dit , un bon nombre d'entre elles rachetèrent leurs offices par composition (i) , et les choses demeurèrent pour les grande» villes, dans Fétat où l'édit les avait prises, jusqu'à l'essai des assemblées provinciales, qui remirent Félection en vigueur. La première fut établie dans le Berri en 177 8. Ces institutions se répandirent successivement dans la Haute-Guienne, le Bourbonnais, et plusieurs autres provinces ; mais ce n'est qu'en 17 87 , d'après le vceu expifimé par l'assemblée des notables, qu'elles forent rendues commîmes à tous les pays d'élections, pour leur tenir lieu des avantages dont jouissaient les payi d'États (2).

Le mouvement des assembla provinciales, que la na

]a date du 37 septembre 1773: « Nous ne voulions payer (]ue^=:^ 'e « loOfOOO liv. , outre la remise que nous faisions d*ane quittance des^ -Ac « finances de 2o5,ooo ( pour le rachat des offices municipaux);^ ^;

« mais M. Berlin (trésorier des parties casuelles ) nous a fait con- ■^^''

« naitrc que ce rachat ayant e'tc tixé par M. le contrôleur général à^B- ^ n laojooo liv. , et porté sur ce pied dans Tétat qu*il lui avait donné ^ ^^ ' « il fallait nécessairement en passer par là. » [Extr. des p. orig,^^;^^^' dé p. £UiX Arch. du N. )

(i) ^article 3 de VEdit semblait donner une grande facilité poaix: ^^^^ °' le paiement , en admettant que la moitié du prix serait reçu e quittances de finances, ou contrats provenant de liquidations de pareils offices supprimés ^ mais cette faculté ne devait durer que troi mois , après quoi la totalité de la finance devait être fonmîe argent: et comme il était à peu près impossible de faire régulariseï lc3 valeurs en papiers ^ dans un aussi court délai , on sentit q*ril fallait se soumettre à être rançonné ou déchu.

C'est le parlement de Maupeou qui enregistra cet cdit.

(2) f^oy. VEdit portant ercation d* Assemblées provinciales^ .^ ' du mois de juin 1787, registre au Parlement le ^% du même mois. "^ '"

a- )îs

lion regardait alors comme une concession des plus libérales , ëtait néanmoins combiné de telle manière, qu'il t'amenait à un centre commun de direction et de puissance , l'exercice de tous les petits pouvoirs j et que rien ne pouvait se décider ou régler définitivement contre le vœu ou l'ascendant du trône , qu'on retrouve partout (i)« Eln voici la preuve. Le corps municipal se composait du seigneur de la paroisse , du curé , d'un syndic , et de trois, six ou neuf membres, qui étaient élus par des notables , nommés eux-mêmes dans une assemblée de paroisse^ dont les membres payaient au moins dix francs de contributions foncière ou personnelle : c'était le seigneur qui présidait. Mais les assemblées municipales étaient soumises à l^utorité de l'assemblée provinciale, qui se formait de quarante-huit membres, dont le roi nommait la moitié , et dont l'autre moitié était nommée par les hommes du roi, qui désignait aussi le président (2). De plus, l'intendant pouvait toujours se faire rendre compte , lorsqu'il le jugeait à propos , des délibérations de l'assemblée et de celles du bureau d'administration. Ce n'était point là désarmer le pouvoir : le roi ne cessait pas d'être roi (3).

(1) Voy* le Hèghment du roi, en date du a3 juin 1787 , sur la composition des Assemblées de Champagne.

(a) Règlement du 19 mars 1780, relatif à la ge'nëralitc de Moulins. Les membres des assemblées provinciales étaient pris dans les trois ordres. Ceux du Tiers-État, qui formaient la moitié du nombre total , se distinguaient en deux cl&ises ; les députés des villes , et les propriétaires ruraux. Les fonctions de ces assemblées consistaient principalement dans la répartition de Tinipât et Tadminislration des chemins publics.

(3) « Ce n'était pas , selon Fauteur de ce système , des représen-

La révolution qui suivit l^assemblée des notables, ne pouvait se coiïtenter de pareilles garanties. Comme toutes les puissances de fait, elle avait besoin d'un appui dans le peuple ; eUe le flatta en lui créant des droits^ elle lui donna la force qui devait la protéger , en partageant avec lui les dépouilles du trône; elle le laissa libre de choisir sans restriction et sans contrôle, non-seulement ses administrateurs, mais encore ses juges (i) : ce fut l'aurore du jour où la voix des plus impitoyables tyrans proclama sa souveraineté. Chaque municipalité se composait alors d'un maire, d'un nombre d'ofEciers municipaux qui variait de 3 à 21 en raison de la population, d'un procureur de la commune chargé de défendre ses intérêts, d'un secrétairegreffier, et de notables en nombre double des officiers municipaux, dont la réunion à ces derniers formait le conseil-général. L'exécution n'appartenait qu'au bureau , qui était composé du tiers des municipaux , y compris le maire, membre de droit. C'était le maire seul qui administrait dans les communes dont les municipalités se réduisaient à trois membres (2). Eixcepte' le greffier , que nommait le conseil-général , tous les autres membres étaient élus par le peuple dans les

« tans du peuple qu'il était Dccessaire d'cippeler à ses administra-' « tions , mais des hommes dignes de sa confian<te et de t^elle du mo-

<( narque Il ne faut pas opposer à Texpérience , des idées

a absolument abstraites , et des combinaisons républicaines qui ne « peuvent se concilier avec Tesprit et les usages des gouvernemeiu « monarchiques. » ( Necker , De tAdm. des Firuuices,)

(1) Z^oi du 14-18 septembre 1789. — Loi sur rOrganisation jud^^ ciairc, du 2^ août 1790.

{2) Art. 34 1 35cl37 dela/Lo/ du 1 4- 1 8 décembre 17895.

assemblées de citoyens actifi, dont le sufirage seul imprimait à relu le caractère de magistrat définitif; et il suffisait , pour être électeur , de payer une contribution de la valeur de trois journées de travail (i). Tous les domiciliés français dont l'impôt égalait dix journées , étaient éligibles. La convention, sortie du sein des assemblées primaires (2), apporte peu de changement dans ce mode : elle se borne à réduire le nombre des municipalités, en créant de^ administrationscommunes . pour les bourgs dont la population n'atteint pas 5,000 habitans (3). Enfin le peuple victime de ses propres excès , commence à comprendre les dangers et l'absurdité du rôle qu'on lui fait jouer. Il sent qu'il n'est pas fait pour se gouverner lui-même dans une société puissante et nombreuse, parce qu'il n'agit que par des inspirations qui ne sont ni de lui , ni pour lui. Alors intervient la loi du 28 pluviôse, qui rend la nomination des officiers municipaux au chef de l'Etat et à ses délégués (4).

(1) Instr, de FAssemb. nat. , du i4 décembre 1789.

(2) Voy. les Lois des 10, 11, laet i\ août 179a* li nes*agîssaÎK plus alors de citoyens actifs ou non actifs. Tout Français âge de 25 ans, domicilié depuis un an, et vivant du produit de son travail ^ était admis à voter dans ces assemblées. G^était la populace organisée.

(3) Constitution de Tan III, titre 7.

(4) P^oy, aussi les Arrêtés du Gouvernement des 19 floréal , 9 messidor an VHI, et le Sénatus-consulie du 16 thermidor an X , qui établit unrégime mixte. D* après celte dernière^loi, estaient les assemblées cantonales qui présentaient les candidats aux places de conseillers municipaux ; ceux-ci devaient être choisis sur une liste des cent plus imposés du canton, qui était arrêtée et imprimée par ordre du préfet. (Tit. II.)

Une des circonstances les plus remarquables de la publication de cette loi , c'est la satisfaction générale qu'elle produisit, et le défaut absolu de toute opposition. La France avait une presse libre , des journaux, des tribuns, des républicains encore prêts à défendre leur chimère •, et pas une voix ne s'éleva publiquement contre la nouvelle organisation des municipalités. On ^tait donc bien las des élections.