CHAPITRE IL

Formes de l'Administration des Communes. — Nomination^ Composition ; Caractère et Fonctions des Magistrats Municipaux.

Principe. « Quibus permissum est corpus habere coUegii, a societatis eu jusque alterius eorum nomine, proprium « est, ad exeraplum Reipublicœ , habere res communes, « arcamcoinmunem,et actorem,sivesyndicum,perqueiii « tanquam in Republicâ , quod commaniter agi fierique ce opporteat, agatur, fiat(i].

(c Propriè municipes appellantur muoeris participes, ce recepti in civitatem ut munera nobiscum facereBt (a).

<c Municipes (cives) intelliguntur scire quod sciant bi ce quibus summa reipublicse commissa est (3).

« Nulli permittetur nomine civitatis, vel curiae, expe- H riri , nisi ei cui lex permittit , aut lege cessante , ordo ce dédit (4).

Ad subeunda patriœ munera , dignissimi mentis et facultatibus curiales eligantur, ne taies forte nominentur qui functiones publicas implere non possint (5}.

a Si quis magister in raunicipio creatus munere in- « juncto fungi detrectet , per praesides munus agnoscere ce cogendus est (6).

a Actor ipse procuratoribus partibus fungitur(7). Di-

(i) L. I , § I , fT. çuod cu/usç, uniç. nom.

{q) L« I , § 1 , ff. ad municip.

(3) L. XIV, ff. eod.

{i) L. III , ff. guod cu/usç. uniç. nom.

(5) G. L. X , L. 46 , £2? curial,elig.

(6) L. IX, ff. de mun. ethonor.

(7) L. VI, § 3 , quod cujusq* uniç. nom.

BIX-HUITIBME ET DIX-NEUVIÉMB SIÈCLES. 467

« iîgenter fines mandati custodiendi sunt (1). PecuDiam « publicam tractare, sive erogandamdeceroere(a]. Yec- « tigalia publica locare (3). Rempublicam adminis- « trare (4). — Personalia sunt muuera , defensio civî- <( tatis.... legatlo ad ceusus accîpiendum , vel patritt roonium.... annonseacsitniliam cut-a, preediorumque « publicorum.. aquaeductus, equorumoircensiuinspecft tacula , publicœ viae, etc.. (5).

€( Yîarum publicarum cura pertinet ad magistratus (6). « — édiles studeant ut quse secundiim civitates sunt vise ce adaequentur(7).In loco publico prœfor prohibet qpdifi- « care, etinterdictumproponit(8). »

« Magistratus Reîpublîcœ non dolum sol u m modo, sed « etlatam negligentiam,ethocampliiisetiain, diligence tiam debent (9). »

Toute communauté dTiabitans, ville, bourg ou viUage, est soumise à une autorité municipale (10). Quand un corps dliabitans n'est pas assez nombreux pour fournir les élémens de cette autorité, il est réuni à un autre corps, sous une administration commune (1 1)«

(1) L. V, ff. mand.

(2) L. II , 5 1, ff. ad muni ci p.

(4) L. VIII, ff. de muner, et honor.

^5) L. 1 . 5 A , ff. eod,

(6) L. II, ^34) ff* '^ quidin loc. pub.

(7) L. I , ff. £& vid pub*

(8) D. Lib. 43,ff.n^ quidin loco pub.

(9) L. VI , ff. ûfe adm» rer* ad civ, pert. (10] Z^c'cT^f organique du aa décembre 1789.

(il) Il y a donc, mais dans les campagnes seulement , un certain

Le corps municipal se compose d'un maire, qui en est le chef, qui en fait les actes 5 et d'un conseil, qui délibère et vote sur les intérêts dont il est le gardien (i).

Les fonctions de ce corps sont gratuites (2). Outre le maire 9 il y a dans chaque commune, suivant son importance , un ou plusieurs adjoints , qui remplacent cet administrateur , en cas d'absence ou d'empêchement légitime , et qui , par cela, même qu'ils le représentent, ne peuvent concourir avec lui aux actes d'administration qui lui sont propres.

Le nombre des membres des cpnseils municipnx est de dix, dans les comjnunes de 2,5oo habitans^ de vingt, dans celles dont la population s'élève de 2,5oo à 5,000 ; de trente^ dans les villes où. la masse deshabitans excède 5, 000 (3).

Les fonctionnaires municipaux des villes de 5,ooo âmes et au-d.essus, sont nommés par le roi , sur la présentation du préfet. C'est le préfet qui nomme ceux des autres communes y mais il ne peut que les suspendre 5 le roi seul les révoque (4).

nombre de communes dont chacune est composée de plusieurs sections. { Instruct. du 20 août 1790. — Loi au. 8 plaridse an IX. — Décret du 17 janvier i8i3. ) (i) Loi du. 28 pluviôse an VIÏI.

(2) Ce principe a souffert quelques exceptions. P^oy' le Règlent, particulier à la ville de Paris; le Décret du 27 novembre 1789; les Décisions du Comité de constitution, de septembre 1790, àuaslt Code Municipal (Vdiris, 1 791), p. 280 et suiv. ; et ci-après, Régime ancien,

(3) Loi dii 28 pluviôse an VUI.

(4) Loi du 28 pluviôse an VUI. — Ordon. du 3o décembre 181 4* — Circul, de janvier 181 5. — Autres Circul. da ao juillet et du 12 octobre même année.

Les fonctions municipales ne peuvent se cumuler avec les fonctions militaires, judiciaires, sacerdotales, ni, en général, avec l'exercice d'une autorité placée audessus ou au-dessous de ces fonctions dans une même Hiérarchie de pouvoirs (1). Elles sont encore incompatibles avec le lien d'une étroite parenté (2).

Les conditions^ d'éligibilité sont d'être citoyen français, âgé de 25 ans , au moins (3) ; de résider dans la commune où l'on doit exercer des fonctions municipales , ou d'y être imposé comme propriétaire (4).

Les maires et adjoints ne sont nommés que pour cinq ans 5 les conseillers municipaux, pour vingt, sauf le renouvellement décennal, par moitié (5).

L'administration municipale a des auxiliaires ou agens d'exécution qui lui sont subordonnés, dans les commissaires de police, les receveurs-municipaux, les' gardes-champêtres et forestiers , et les secrétaires de mairie (6).

(i) Décret Au. i4-i8 décembre 1789. — Décrets du 29 septembre — 14 octobre 1791. — Loi du a4 vende'm. an III. (a) Loi du 5 fructidor an III , art. 176. f3) Ib» art. 175.

(4) Il n*y a que les conseillers municipaux qui soient dispenses d*une résidence réelle dans la commune , el il faut quUls aient un domicile acquis dans le département. ( Art. 6 de la Constit du 2a frim. an VIII. — Arrêté du Gouver. du a5 vend, an IX. )

(5) Ordon» du i3 janvier 1816.

(6) Les secrétaires de mairie sont moins des fonctionnaires, que des employés qui doivent leur place à la confiance personnelle du dief de leur administration. Les fonctions des antres agens seront indiquées dans leurs classes. On peut ajouter au nombre des agens municipaux , le procureur de la commune créé par le décret organique du 1 4 décembre 1 789 , et supprimé depuis long-temps. Ce fonc-

Elle a aussi des annexes dans les branches d^administrations séparées d'un intérêt purement local, dont la direction ou la surveillance lui est confiée , à raison des charges qui peuvent en résulter pour la commune. Tels sont les conseils de répartition de l'impôt foncier (i) , les fabriques des églises (2), les établissemens debienÊiisance (3) , les intendances et les conmiissions sanitaires (4)«

Les fonctions attribuées à l'autorité municipale anbrassent l'administration des biens meubles et immeubles de la commune, la perception et l'emploi de ses revenus , le règlement de ses dépenses , l'entretien de ses édifices , la direction des travaux de construction à sa charge, la police locale comprenant la voirie urbaine (5) ou petite voirie, le règlement et le partage des jouissances communes (6).

Outre ces fonctions, qui sont de l'essence de la municipalité, l'action, le concours , ou la surveillance des corps municipaux s'étendent à plusieurs autres objets

tionnaire ftait charge « de défendre les intérêts et de poursuivre ce les afTaires de la commanauté. » (Art. 36. ) « Il assistait à tontes « les assemble'es municipales ; il y e'tait entendu sur tons les objets « mis en délibération; mais il n'avait pas "voix délibérative. >* (Jnstruct. du 14 décembre 1789. )

(1) Lois des 3 frim. an VII, i3 floréal an X.

(a) Décret du 3o décembre 1809.

(3) Loi du 7 frimaire an V. — Décret du 7 flor. an XIII. — Union, du 3i octobre i8ai.

(4) Ordon. du 7 août 1822.

(5) Lois des t8 décembre 1789, — a4 août 1790, — 2 a juillet 1791 , — 6 octobre 1791. — Loi da a8 pluviôse an VIII. — 1^* du 16 septembre 1807.

(6) Loi du 28 pluviôse an VIII. — Décret du 9 brumaire an XIU'

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIEME SIECLES, fyj 1

d'administration générale ou d'ordre public, qui intéressent la société entière* Les lois placent au nombre des plus i^lportans , la tenue des registres de l'étatcivil (i), les opérations cadastrales (2), la répartition des contributions directes (3) , les droits de l'enregistrement en ce qui concerne les actes des mairies (4) , la conservation forestière (5), l'assistance due aux préposés des douanes (6), l'inspection des travaux des routes (7) et divers services des ponts-et-chaussées , le recrutement de l'armée (8) , l'organisation des gardes nationales (9), les subsistances et le logement des troupes (10), les fonctions d'officiers de police judiciaire dans certains cas déterminés par les lois (il)*

Au maire seul appartient l'administration de la commune , et la coopération active à l'administration générale, dans le cercle des pouvoirs municipaux. C'est lui

(1) Z^o/ du 30 septembre i793>

(2) Z^o/ du 3i jaillet 1821. — Ordon, du 3 octobre suivant*

(3) Loi du 2 messidor an YII. — Règlem. du 10 octobre i8ai*

(4) Lois du i3 brum. et du a 2 frim. an VII. — Ixtis de finances de 181 8 et des années suivantes.

(5) Code fore st, i\\i. ai mai 1827^ art. 11 , ia,84t 86; tl passim,

(6) Loi du G-aa août 1791.

(7) Décret du 16 décembre 181 1.

(8) Loi du 10 mars 18 18. — Instrue. des 20 mai et la août même année.

(9) Lois des 7-12 septeodsreet 6-ia décembre 1790; 27 juillet- 3 août et ag septembre- 14 octobre 1791. — Sénatus-'Cons. du a vend. an XIV. — Ordon.àes 17 juillet 1816, 3o septembre i8i8,etc.

(10) Voy. les BJeglem. des 3i décembre i8a3^ 17 août i8a4t icr septembre 1827 j V Ordon. du 18 septembre i8aa , etc..

(11) Loi du a4 août 1790., — Code d'Inst, crim,, Liv. I,c. i et a j Lîv.II, tit. If c. I. Les attributions des maires en cette partie sont ;

47 îï SECONDE PARTIE, CHAPITRE II.

qui agit, intime, ordonne, exécute (i). H préside de droit le conseil municipal , sauf le cas où il est partie intéressée dans la délibération (2). H ne peut être poursuivi en justice pour faits relatif à son administration , qu'en vertu de l'autorisation souveraine (3). Les conseils municipaux sont appelés à délibérer sur les projets d'acquisitions , de ventes ou d'échanges des propriétés communales *, sur la location, l'entretien et les réparations des édifices et autres immeubles appartenant à la conunune ^ sur les actions à intenter pour la conservation de ces biens, et les transactions qui en résultent ; sur le paiement des dettes , les emprunts, les projets d'impositions locales, les tarifs de droits de place aux halles, foires et marchés, et sur tout ce qui con-

I* de servir d^auxiliaires aux procureurs du roi dans l'exercice de la police judiciaire (art. 8 et 9 du C. d'Instr. crim.).

ao De suppléer les commissaires de police dans les fonctions da ministère public, près des tribunaux de police ( là' art. 1^4 )•

30 De remplacer les méfies commissaires dans les communes où iln*y en a point; et, en conséquence , d*y recbercber les contraventions de police , même celles qui sont sous la surveillance spéciale des gardes forestiers et cbampétres , à Végard desquels les maires ont concurrence et préventiftn. (le. art. 11.)

4^ Enfin , de connaître concurremment avec les ]uges-de>paix, des contraventions de police simple , commises dans leurs communes « quand ces communes ne sont pas cbefs-lieux de cantons {Ib, art. 166 et suiv.).

(1) Loi du a8 pluv. an VIII. — Arrêté àa a pluv. an IX. — Décret du 4 juin 1806.

(a) Instruct. sur les Décrets const. des Municipalités. — Décret du 3o décembre 1^89-janvîer 1790.

(3) Constit. de Tan VIII , art. 75. — Arrêté du iggerm. an VIII. — Code Pénal, art. lag, 17.5. — Décrétais 11 juin et 9 aoât 1806. "^ Qrâon. du 6 septembre i8i5.

cerne les besoins , les charges et les ressources de la communauté. Ils entendent et débattent le compte des recettes et dépenses municipales 5 ils règlent le partage des affouages, pâtures, récoltes et firuits communs 5 ils remplacent enfin les anciens conseils-généraux, dans le règlement du parcours entre propriétaires , ou de paroisse à paroisse (1).

La délibération d'un conseil municipal , pour être valable , doit avoir été prise à la majorité des voix des membres assemblés 5 et la réunion doit comprendre les deux tiers, au moins, du nombre des membres dont se compose le conseil municipal complet (2).

Les conseils municipaux sont réunis chaque année simultanément, à une époque déterminée, chacun en son lieu , pour s^occuper des affaires de la commune 5 et principalement pour entendre le compte du maire, et délibérer sur le budget de l'année suivante (3).

Ils peuvent être aussi consultés et convoqués extraordinairement, toutes les fois que le besoin ou l'intérêt de la communauté l'exige, et que le chef de l'administration locale le juge nécessaire (4).

Ce chef, c'est le préfet , délégué du trône , dont la mission est de pourvoir à Inexacte exécution des lois du royaume.

Le préfet est donc le supérieur immédiat de l'admi-

(i) Z^ecre^ organique du 18 décembre 1789. — Loi du 6 octobre 1791, art. i3 de la section IV. — Loi du 11 frim. an VII, til. a. — Loi du 28 pluviôse an VIII.

(2) Décret organ. du 18 de'cenibre 1789. — Loi du a 2 frim. an VIII.

(3) Loi àxk 28pluv.an VIII. Décret ou 14 février 1806.

(4) Loi du 22 frim. an VIII.

nistratiou municipale. C'est lui qui convoqiie les conseils municipaux ^ qui autorise leurs délibérations sur un objet spéciâé ; qui les approuve ou les rejette , sauf l'appel au ministre (i).

Ainsi les corps municipaux y abstraction faite du maire qui administre, ne sont pas un pouvoir, mais seulement les conseils et les contrôleurs naturels du pouvoir compris dans leur sphère de direction et de surveillance* Exclusivement destiné» à éclairer lardir gion et à fixer l'attention de l'autorité sur les iiitérèts de la commune , ou à préparer les moyens d'y pourvoir , ils procèdent par voie de consultation , de vote ou de projet. Us proposent ^ ils ne décident point.

En matière de police , il n'appartient qu'au chef de l'autorité municipale de faire des ordonnances pour l'exécution des règlemens : depuis que le pouvoir d'action , d'abord confié aux bureaux des villes , a été exclusivement attribué aux maires, les lois de la révolution sur l'exercice delà policelocale, n'ont pu être comprises autrement (2).

(1) Lois des 18 décembre 1789 et 8 janvier 1790 — Loi an 28 pluviô;ïe anVIlI. — CirciU, duMin.de Tint, du lOMOvembre 182 1.

(a) Les objets confies à la vigilance de Tautorite' manicipale comprennent principalement tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les voies publiques ; les alignemens de petite voirie , la répression des rixes , des rassemblemens tumultueux et des bruits nocturnes qui peuvent troubler la tranquillité publique ; le maintien de Tordre dans les lieux de réunion publique , tels qoe les églises, foires, marchés, spectacles, jeux, cabarets, cafés; l'inspection sur la fidélité du débit des marchandises qui se vendent an poids ou à la me.5ure ; la salubrité des comestibles ; la taxe du pain et de la viande ; le soin de prévenir les incendies , les épidémies, les

La loi fondamentale de Fadministration des corps de main-morte consistait dans la faculté de la représentation et du mandat. C'est une vérité qui ne soufl&re aucun doute , et qu'on ne doit pas hésiter à reconnaître. On tiendra également pour vrai, que les communautés d'habitans ressaisies par les chartes du moyen âge , du privilège d'élire leurs magistrats municipaux , n'en ont été privées depuis que par exception ; et que dans le dernier siècle elles en jouissaient encore, sauf les restrictions que le changement des mœurs et des intérêts sociaux avait rendues nécessaires. Quoique nous ayons des exemples de mairies converties en titre d'office , et dont le souverain disposait à son gré , il est juste de convenir que ces anomalies de notre droit public n'étaient que des mesures de circonstances , auxquelles le besoin d'argent avait bien plus de part que la politique , et qui , en modifiant l'effet du privilège dans quelques parties, n'en détruisaient pas le principe général. D'ailleurs, les villes s'empressaient de racheter les

ëpizooties et les autres fle'aux calamiteux , ou d'eD arrêter les progrès ; le règlement du parcours, du ban de vendanges, etc., etc.... (Lois ' des 18 décembre 17S9, — 'i4 août 1790, — 21 juillet 1791, — 6 octobre 1791, — 16 septembre 1807.)

Les maires rappellent , renouvellent, publient et font exe'cuter, par des ordonnances ou des arrêtés, les règlemens existans sur tous ces objets : voilà en quoi consiste Taction de la police muniâpale. Le« tribunaux jugent et punissent les contraventions constatées p9r leurs agens: c'est la police judiciaire, (^oy. la note p. 471-7^, sur W Fonctions Judiciaires des maires.)

charges créées à leurs dépens, et moyennant un sacrifice de deniers, elles conservaient ou reprenaient leurs antiques franchises. Le principe dominant était donc, que les communes nommaient ou désignaient ellesmêmes leurs officiers municipaux par la voie de l'élection (1).

Mais , à d'autres égards, il s'en Ëdlait beaucoup que l'administration municipale eût anciennement le caractère d'uniformité que lui ont imprimé les lois nouvelles : c'était moins un vice d'organisation , qu'un effet naturel du défaut d'égaUté pohtique et d'un code universel. L'existence des privilèges et la différence des coutumes^ rendaient l'uniformité impossible dans le mode d'exercice des pouvoirs municipaux et des droits des corps qu'ils régissaient. Non-seulement l'administration des villes différait de celle des bourgs •, mais la composition du corps municipal et la distribution des pouvoirs, quoique fondées partout sur le même principe de droit public , s'écartaient dans certaines localités, des bases communes au plus grand nombre. Par exemple, à une époque où les édits de Louis XV ramenaient l'administration des villes sous une règle commune, celle de Lyon recevait une organisation particuhère (2). Mais la distinction la plus remarquable , la

(1) Voy, entre autres actes qui ont cre'é des offices d'ëchevins et de maires, Pëdit d*août 169a ; celui du mois de janvier 1704 1 qui établit des échevins perpétuels ; les édits de décembre lyoB et de mars 1709, concernant les officiers alternatifs et triennaux; et principalement Tédit de novembre 1771 , dont il sera question ci-après.

(2) Versailles était aussi dans un cas d*exception. Voy. le Bèglement du roi, du 18 novembre 1787 : auparavant, celle ville n'avait point de municipalité.

seule qu'il soit utile d'établir ici, dérivait de la nature même des choses, c'est-^-dire de la population, de l'importance et des ressources des communautés. Ainsi les villes qui renfermaient 4>5oo âmes et plus, n'étaient ni administrées , ni représentées comme les bourgs de second et de troisième ordre.

Dans les villes dont la population s'élevaità4j5oo habitans et au-delà, les corps municipaux étaient composés d'un maire, de quatre échevins, de six conseillers de ville, d'unsyndic-receveur, etd'unsecrétairegreffier (i) .

Dans les villes et les bourgs dont la population n'atteignait pas le nombre de 49^00 , et ne descendait pas au-dessous de 2,000, il y avait un maire , deux écbevins, quatre conseillers , un syndic-receveur, et un secrétaire greffier (2).

Les communes, villes ou bourgs, contenant moins de 2^ o o o âmes, n'avaient point de maire . Le corps municipal s'y réduisait à deux échevins , trois conseillers , uji syndic-receveur, et un secrétaire-greffier (3).

Quant aux villages où l'on ne trouvait, ni la possibiUté, ni le besoin d'établir une magistrature municipale , chaque paroisse formant une communauté dliabitans était administrée par un syndic , sauf l'exercice des droits seigneuriaux , et avec le concours de tous les chefs de familles, qui se réunissaient à des époques déterminées pour délibérer sur leurs intérêts communs. C'était en cela , surtout , que les commu-

(1) Edit du mois d'août 17649 art. loi*. — Edit de mai 176$ t art. 3.

(a) Art. 5i de VEdii de mai 1765.

(3) Art. 54 du même EdiL

nautes rurales différaient essentiellement des villes, dont la population n'intervenait dans les affaires pur bliques que par voie de représentation. Mais pour bien comprendre cette différence , et en général , tout ce qui est relatif au mode de nomination des officiers municipaux , il faut se reporter à l'ancien système des notabilités urbaines.

Quoique tous les citoyens d'une même ville, ou tous les membres d'une même bourgeoisie, fussent soumis à des obligations et jouissent de privilèges qui leur étaient communs, les lois du royaume, les chartes même n'en établirent pas moins entre eux des distinctions sociales qu'aucun droit , aucun sentiment ne pouvaient repousser, parce qu'elles avaient leur fondement dans la diversité des existences et des positions individuelles, qui est une cHose de fait et qui ne se conteste pas. Ces distinctions dérivaient de la naissance , de la fortune, de la capacité, de la bonne ou mauvaise r^u-« tation des personnes. De même que les chartes, et plus tard les ordonnances de saint Louis, avaient attribué certaines prérogatives aux bourgeois les plus dignes de considération et de confiance , et que des catégories s'étaient établies entre des citoyens poUtiquement égaux, l'administration moderne eut aussi ses pru^ hommes, ses jurais , ses collèges d^ électeurs (i) / die distingua les personnes notables^ du conunun des habitans 5 et par-là elle rendit la masse du peuple des villes entièrement étrangère à l'exercice des fonctions municipales.

(i) On se rappellera ce qui a e'té dit précédemment sur ce sujet.

Le nombre des notables était fixé à quatorze pour les villes de 4>5oo âmes et au-dessus , sauf quelques exceptions (1)5 il se bornait à dix dans les villes et les bourgs de 2,000 à 4j5oo âmes (2) ; il n'était que de six dans les communes moins peuplées. Les exceptions portaient sur les plus grandes cités , comme Paris et Lyon. Cette dernière ville comptait dix -sept notables (3).

Les notables concouraient à la représentation des villes et des gros bourgs; ils étaient nommés conformément aux règles établies par l'autorité royale. Pour former le nombre quatorze , on en clioisissait un dans le chapitre principal du lieu , un dans l'ordre ecclésiastique j un parmi les personnes nobles et les officiers militaires, un dans le bailliage ou la sénéchaussée , un dans le bureau des finances, un parmi les officiers des autres juridictions, quel qu'en fut le nombre 5 deux parmi les commensaux de la maison du roi , les avocats, médecins et bourgeois vivant noblement; un dans la communauté des notaires et des procureurs 5 trois dans la classe des négocians, marchands, chirurgiens et autres personnes exerçant les arts libéraux. Les artisans n'en fournissaient que deux (4)-

(i) Art. 39 de VEdit de mai 1765.

(a) Ib. art. 5a.

(3) Lettres-patentes du 3i août 1764.

(4) Edit de mai 1765 , art. 3a.

Cette base de distribution variait dans les grandes villes. Par exemple , à Marseille ^ la noblesse , exclue des charges municipales , laissait aux négocians tout le pouvoir. Au contraire, les statuts particuliers des communautés de Nantes et de Bordeaux , villes de commerce comme Marseille, n'admettaient point les négocians.

48o SECONDE PARTIE , CHAPITRE lié

Les collèges de dix notables dans les petites villes et les bourgs, étaient composés d'après les mêmes bases. Quant aux bourgs de moins de 2,000 habitans, le choix des six notables se Êdsait par les députés des quartiers ; età cet effet, le juge du lieu divisait la ville ou le bourg en trois quartiers égaux, dont cbacun nommait quatre députés (1).

Ce dernier cas excepté , il était procédé à l'élection des notables par les députés élus dans les assemblées des corps d'où les notables devaient être tirés. Ces assemblées étaient présidées ^ savoir : celle des chapitres, selon leur usage; celle des ecclésiastiques, par Tévêque diocésain , ou l'un de ses vicaires-généraux, ou le doyen

Ceax-ci dominaient à Lyon , où la classe des notaires était k peine représentée par un notable. {ExU des puces offic, dép. aux Archiçes roymune) Voici l'opinion qu'on avait de ce dernier mode de composition, en 17 78. <c Ce mode est irrégulier * absurde^ dangereux, Irrégu- «t lier par l'inégalité qu'il met entre les citoyens.... Sur 33 consulaire <c votans , il y en a 9 seulement des différens corps de la ville , eti4 (( négocians: comme les affiiires se décident à la pluralité des suffirages, « il est clair que les négocians sont les maîtres de tout. Ce mode est « absurde, en ce qu'un corps qui devrait être unique, renferme trois « corps différens ; le consulat , les conseillers de ville et les notables, « qui se font une guerre intestine perpétuelle. Quelques précautions « qu'on ait prises et qu'on puisse prendre à l'avenir , pour régler ft leurs différentes prérogatives , ils disputeront sans cesse sur des ce droits et des préséances chimériques, et les personnalités les plos mi- « nutieuses l'emporteront toujours sur les intérêts communs. Enfin «( ce mode est dangereux, en ce que l'écrit de parti , les comités se- «c crets et les animosités qui gagnent les familles , ne feront qu'arec croître les jalousies et troubler l'ordre public. Ces différens partis « ne s'accordant jamais , il faut sans cesse recourir à l'autorité pour « avoir des décisions. » (£a:A des pièces offic, dép* aux Arch, du R-) (1) Edit de mai 1765 , art. 56.

des curés j celle des nobles et des officiers militaires , par le bailli d'épée ; celle des juridictions , par Fun desprésidens de tribunaux; celle des commensaux de la maison du roi , des bourgeois vivant noblement, etc. , par le lieutenant-général ou autre premier officier; celle des avocats, notaires et procureurs, dans la forme accoutiunée 5 celle des commerçans et des artisans, par le lieutenant de police ou l'officier qui en remplissait les fonctions (1). C'était le maire en exercice qui convoquait l'assemblée des députés où les notables devaient être nommés à la pluralité des suffi^ages. Pour être élu notable , il fallait être âgé de 3o ans , domicilié depuis dix ans dans le lieu de l'élection , ne remplir aucune fonction qui exigeât la résidence ailleurs ; et celui qui appartenait à un corps ayant des syndics ou jurés, devait avoir passé par les charges de sa communauté (2).

Ainsi la partie la plus nombreuse des habitans d'une ville, la classe ouvrière ne concourait à la représen- V tation de la famille entière, que dans la proportion de 2 à 14? et comme son choix ne pouvait porter que sur ^ le très petit nombre des éligilibles de cette classe , la très grande majorité se trouvait exclue (3). '

(1) Ib. art. 35 et 36.

(2) Ib. art. 37.

(3) Cette faculté fat encore restreinte par la de'claration <1a roi du i5 juin 1766, interprctaûve de re'dit de mai 1765. On* lit dans le préambule, que les corps et communautés des artisans , en s^assemblant séparément et nommant chacun un député, excédaient leurs droits: « Comme il en pourrait résulter an inconvénient, en ce que le « concert entre les députés des artisans , et même quelquefois les bri- « gués et les cabales entre eux , pouvaient anéantir le choix le plus

Les notables étaient élus pour quatre années ; mais ils pouvaient être continués autant de fois qu'on le •jugeait convenable (i). C'étaient les seuls habitans qiii participassent, avec la magistrature municipale, à l'élection des nouveaux offîciersmunicipaux. Us remplissaient aussi des fonctions administratives.

Gomme électeurs , quatorze citoyens se trouvaient seuls admis à en représenter cent mille.

En cette qualité, et lorsqu'il s^agissait de procéder au renouvellement des magistrats municipaux, ils se réunissaient à Thôtel-de-ville , en assemblée générale, avec les membres du corps de ville à renouveler (2). Ces assemblées se composaient donc du maire, des échevins, des conseillers de ville et des notables (3). Elles étaient toujours présidées par le premier officier des sièges royaux, ou par le juge seigneurial (4)j et les procureurs du roi ou du seigneur , prévenus

« ëclairë , et donner contre notre gré, à l'administration , des offi- « ciers munipaux mal choisis, même absolamemt incapables; noas ce avons cru ne pouvoir trop tôt obvier à un abus si contraire tox a vues du bien public qui nous ont déterminés y etc.». >•

En conséquence, l'art. 1er de cette déclaration^décide que les corps d'artisans ne pourront nommer un député, qu'ils ne soient au nombre, au moins ; savoir ; dans les villes de 45oo habitans et au- dessus, de dix-huit dëlibérans , et dans les villes moins peuplées ,*de doute délibéra ns.

(1) Editée mai 1760, art. 37.

(2) Ib. art. 36.

(3) Ib. art. 39.

(4) Les villes des pays d'Etats ont souvent contesté le droit de présidence et d'inspection aux juges royaux et aux seigneurs justiciers. Le comte de Marconne, Grand Bailli des ville, bailliage royal et gouvernance d'Arras, eut à soutenir un long procès contre les officiers municipaux de cette ville , qui repoussaient une tutelle gê-

par le corps de ville j devaient y assister pour requérir ce qui pouvait être de leur ministère (i).

Les maires, les échevins, les conseillers, le syndicreceveur et le secrétaire-greffier y étaient élus par voie de scrutin , à la majorité des suffrages (2) ; mais le roi seul nommait le maire, sur une liste de trois candidats élus en même temps que les échevins, et dans la même forme (3). Le procès- verbal de cette élection devait être envoyé sur-le-champ au ministre d'Etat qui avait le département de la province , et sur le rapport duquel le prince faisait son choix (4)-

D'un autre côté, les candidats à la mairie ne pouvaient être élus que parmi les anciens maires ou les

nante, et des prétentions peut-être exagérées. Il paraîtrait que le Grand Bailli était depuis long-temps en possession de présider à Télection des échevins, dont il nommait les quatre premiers au nom du roi; d*cntendre et d^examiner les comptes de la ville ; d'assister à titre de commissaire ne de S. M., aux rebaux des fermes et octrois, et de déclarer nuls ceux qui n'avaient pas été adjugés par lui; de convoquer lies assemblées de bourgeoisie ou de notables , d'y présider, de recueillir les suflirages et d'en dresser les procès-verbaux ; de remplir seul toutes les fonctions de partie publique à l'écbevinage , tant en matière civile que criminelle ; de pourvoir à l'exécution des jugemens rendus par les échevins ; de faire tous les règlemens de police ; et enfin d'assister à toutes les assemblées du corps municipal , toutes et quantes fois il jugeait sa présence nécessaire pour les intérêts du roi. ( Voy. le Mém. publié à Arras , en avril 1 761 , in-4*, et les pièces jusliBcalives.)

(1) Ib. art. 3o. Il était expressément défendu à tout officier municipal de s'immiscer dans les fonctions du ministère public, sous le prétexte que l'office de procureur du roi aurait été acquis p r le corps de ville on réuni à ce corps.

(a) Éditât mai 1765 , art. 4*

(3) F'oy. page 484 » la aote 4-

(4) fcVi/demai 1765 ,arl. 5.

484 SECONDE PARTIE j CHAPITRE II.

échevins (i). Ceux-ci devaient être choisis exclusivement parmi les conseillers , et il fallait qu'il y en eût toujours un gradué (2). A Fëgard des conseillers, nul ne pouvait être nommé à ces fonctions , s'il n'était on n'avait été notable (3).

On voit par-là que la magistrature municipale, combinée avec le corps des notables , se recrutait par son unique action et les seuls moyens qu'elle tirait de son sein ; que hors d'elle , il n'existait plus ni capacité électorale, ni voie ouverte pour arriver à ellej qu'en un mot, le droit d'élection concentré dans le cercle étroit des notabilités émérites ou actives, n'était au fond qu'une faculté reconnue à un très petit nombre de citoyens , qui s'exerçait et réagissait constamment sur eux-mêmes , et toujours en présence et sous le contrôle des officiers du prince , dont elle recevait ordinairement l'impulsion, et quelquefois la loi.

Dans les lieux soumis à de hautes juridictions seigneuriales , ou qui faisaient partie d'un domaine apailagé, c'était le seigneur ou le prince apanagiste , et en certains cas, le gouverneur delà province, qui nommait ou confirmait les officiers municipaux (4). H J avait

(i) là. art. 9.

(3) ib» arl. 10.

{'^) Ib. art. 11.

(4) y^oy, les art. 6 el 8 de VEdit de mai 1765.

C'était, le duc de Penthièvre , goayerneur de la province , qui choisissait le maire et le procureur -syndic de Rennes , sur la prcsentalion de trois candidats élus, pour chai]ue place, par les no- ^bles ; et la nomination des échevins n*ctait définitive que d*après son approbation. (^ Art. 6 des Let. pat. du i5 juillet 1780.] En attribuant ce pouvoir au duc de Penthièvre, le roi s'était réservéparle ni^me

aussi des localités où ces officiers étaient choisis et noiurméspar les États (i).

acte , le droit de nommer, pour la première fois, hi vingt-quatre de'pûtes électifs de rassemblée municipale de Rennes^ art. 5); et, chose remarquable, les lettres-patentes qui en ordonnaient ainsi furent enregistrées au Parlement de Bretagne le 9 août suivant. La même réserve se trouve encore exprimée dans les règlemens postérieurs de Fadroinistralion municipale de Saint-Pol-de-Léon et de Malestroit, qui nonobstant la condition que les députés et les conseillers électifs de ces villes seraient nommés par le roi , n*en ont pas moins été revêtu» du même enregistrement. ( Leti.pat,des a mai et 16 mars I78a0

Les officiers municipaux des villes de Tapanagè du duc d*Or« léans, ceux des domaines qu*il tenait h titre d'engagement, et tous les syndics de sts terres patrimoniales , étaient à la nomination de ce pnnce. {Lettpat, du i5 août 1765.)

(1) Par exemple, c'étaient les États de Bourgogne qui nommaient les magistrats municipaux des comtés de Mâcon, Bar— sur-Seine et« Auxerre — Les Étals d'Artois joubsaient d'un privilège à peu près semblable. « La présentation des sujets pour les places de maire ^ « et la nomination des écbevins, appartiendront dorénavant aux dé— (c pûtes ordinaires de nos États d'Artois qui seront en exercice , con- « jointement avec deux membres de chaque corps , qui seront en « exercice à cet effet tous les trou ans dans l'assemblée générale, en « qualité de nos commissaires . » (Art. 9 de VÉdit de novembre 1 7 7 30 Cet édit avait été préparé par l'intendant.

On sent bien que les élections ordinaires ne se faisaient pas sans intrigues; qu'elles remuaient beaucoup de petites ambitions ; que l'esprit de popularité s'y trouvait souvent aux prises avec les préventions contraires; qu'une partie des électeurs n'agissait que par entraînement , et que le vote des majorités n'était pas toujours le fruit d'une délibération impartiale et désintéressée.

« On a vu à Douay une élection se prolonger de douze heures , « par le désir qu'avaient les notables de faire rentrer dans le corps H municipal, un sujet qui en avait été chasse, et par leur affectation « à ne lui opposer que des sujets d'une réputation encore plus sus- « pecte. » ( Ecctr,. de la corrcsp. orig. des Commissaires du roi , Arras, 1773. — Arch. du R,) '

« Ma première observation {noU secrète du gouverneur de Bre-

Les éobe^ins et les autres membres des corps de ville n'étaient pas sujets à confirmation ; mais ii n'en

« tagBc ) tombe sur le préambule du projet (de i' la tendant), <m il est m dit qoe Tclection des officiers monicipanx, an lien d*ètie £ûte par « les principaux corps de la Tille (de Nantes), est le résolut des « suffrages de la dernière classe du peuple , d'une infinité d^oanùen « rt de gens sans aveu, qui, conduits par des clie& d*ateliers, donnaU « sans discernement leurs Toix en £iTenr de ceux qni leur sontindi- «r quës. Quoique le dit puisse être exact , \t crois qu'il conTÎent, « pour ne blesser personne , de cbanger les expressions. » [Extdês p. orig, dép* OMiJC Arch, du R^

Sans doute , c'étaient des officiers élus par des moyens seaUabies , dont il est question dans la note suivante :

« L'embarras qui natt journellement de rinexpérience des noa- « veaux magistrats dans Texercice de leurs fonctions , est une preuve m. sensible du besoin des conseillers pensionnaires. M. de Caumaitin « ( rintcndant ) n'a pas vn sans peine qu'à Bourbonrg (en Âitois) , (K les écbevins ne pouvant rédiger un jugement qu'ils venaient di « rendre , ont été obligés d'avoir recours aux procureurs des parties a qui venaient de plaider.... Tout le monde sait dans la province qu'il oc ne se passe point de semaine , où les magistrats de Bétbune ne a 5oient obligés d'autoriser lear greffier à dire deux ou trois A voyages à Arras, pour y consulter des avocats sur des affiûres ma- <K nicipales qu*ils n'entendent point.... On apprend, enfin, que les «c officiers municipaux de Saint-Omer n'ayant trouvé parmi eux per- « sonne capable de faire valoir les intérêts de la ville, dans une af- K (aire qu'il fallait négocier avec les États , ont eu recours ii l'ancien «c pensionnaire sub délégué de M. l'intendant ; qu'ils l'ont fait in-, « viter à trois reprises de se rendre à Arras, pour y traiter cette alTaire

«( dans la dernière assemblée et que dans la délibération

«c qui aulorisait cette députation singulière, ils avaient été obligés , « à la réquisition de ce permanent , d'y motiver l'espèce de violence « qu'on lui avait fiiite pour le déterminer à se charger de celte be- « sogne. » [Extr, des p. orig. dép. aux Arch, du À.)

Aussi écrivait-on au contrôleur général , le 30 août 1774: <>( Inédit u (le novembre 1773 a rempli le vœu de tous les ordres et de tous n les babitans de la province , en faisant cesser les inconvénJens q^ii n résultaient des élections introduites parles édits de 1764 et 1765.»

était point ainsi des maires , qui ne tenaient leur pouvoir que du roi. Le nouvel élu ne pouvait prendre séance , ni exercer aucune fonction, qu'après avoir fcit enregistrer son brevet de nomination au siège ordinaire du lieu , et prêté serment entre les mains du premier ou plus ancien officier de ce tribunal (1).

Les maires des villes de 49^00 âmes et au-dessus, étaient nommés pour trois ans; les échevins, pour deux 5 les conseillers, pour six; le syndic-receveur et le secrétaire- greffier , pour trois (2).

Ces officiers formaient avecles notables , un corps d'administrateurs dont tous les membres concouraient au même but , mais qui se divisait , quant aux fonctions , en trois parties bien distinctes ; savoir ; le corps de ville, l'assemblée des notables , et une troisième section qui comprenait le procureur du roi de la ville, le receveur et le greffier.

Quoique l'édit de 1766 semble distinguer les conseillers , des échevins , relativement au droit de siéger dans les assemblées du corps de ville (3) , on entendait

Œxtr.des Arch,du R,)Véài\ de novembre 177^ altribuail laprcsenlalion des candidats aux États d'Artois , qui avaient racheté les offices établis par Vc'dit de 1771.

(1) Edit de mai 1765, art. 20 et ai.

(a) /ô.,art. 12, i4, i5, 17. Le maire ne pouvait être réélu qu'aprè> un intervalle de trois ans; les quatre échevins devaient être renouvelés par moitié chaque année , ,el les conseillers , par un ; de sorte qu'il y avait toujours , d'une année à l'autre , deux échevins et un constiUer nouveaux. Le receveur et le greffier pouvaient être continués indéfiniment.

(3) L'art 45 porte que « les conseillers auront le droit d'assister ,> aux assemblées des corps de ville , sans toutefois , que les maires « «l rchevlns soient tenus de les y appeler pour les affaires que l'as

généralement par corps de idlle^ la réunion du maire et des échevins avec les conseillers (i). L'assemblée des notables se composait du corps de ville et des notables délibérant en commun (2).

Le procureur du roi de la ville , le secrétaire et le receveur venaient en suite 5 le dernier pour recevoir , payer et rendre compte ; le second , pour rédiger et conserver les actes de la mairie (3) jle procureur, pour requérir ce qui était de l'intérêt de la ville (4)»

Le corps de ville se trouvait donc comme embQÎté dans le collège des notables. Le pouvoir administratif résidait entièrement dans ces deux corps, mais non

« semblée des notables aura déterminées être de natare à être ré» « glées par le corps de ville seulement. » ( Voy. aussi Vart. 4&.) Cependant Fart. 3 comprend positivement les conseillers dans la composition du corps de yille.

(1) A Paris , « le corps de ville était formé du bureau ( qui com-m. prenait le prévôt des marchands et les écbevins), de vingt-six con- «c selliers et de seize quarteniers. (M. de Panse j, du Poupoirmunicip, A p. 137.). » A Lyon, le corps de ville se composait du prévôt des marchands , de quatre échevins et de douze conseillers. {Dt PAd' minisiration municipale de Lyon, 1765,, in— la) — Il parait, au surplus , que Fopinion publique mettait une assez grande dbtance entre les conseillers et les échevins. G*est ce qu'indique l'observation suivante , tirée d'une note confidentielle adressée au ministre en mai 1778. « Les officiers de la sénéchaussée, ceux du bureau des « finances , et même ceux, de l'élection , ne se sont jamais proposés « pour être cchcçins. J'ai toujours cru , et je le crois encore, qu'ils « regardaient ces places comme au-dessous d'eux, et à plus forU « raison celle de conseillers de ville, » {Ext, de lap.orig, dép,^ auJC. Arch, du JR.),

[1) Edit de 1764, art. 3.— !?</. de ij^S^ passim^

(3) A défaut de greffier , c'était un notaire qui rédigeait ces acies „ (!ans les petites communes.

(4) AW/i de mai 1765, art. 23 , 27 , 3o.

point sans partage 5 et ce n'était pas le pouToir municipal tel qu'il existe aujourd'hui. Il avait pour unique objet la régie des biens et l'ordre intérieur de la villen comprenait la faculté de vendre , échanger , acquérir , louer, défendre, taxer, recevoir et dépenser, en tout ce qui était relatif aux droits et aux intérêts directs de la communauté. Il consistait encore dans les moyens de pourvoir au repos et à la sûreté des citoyens considérés comme parties d'une même agrégation. Il ne s'étendait pas au-delà des actes d'économie et de discipline qui intéressaient la famille (1). Ce qui le distinguait surtout du régime actuel , c'est ce caractère d'oligarchie que lui imprimait la communauté d'action. Le maire n'était proprement que le premier échevin , leprimua interparesy celui qui, dans les cérémonies publiques, prenait le pas sur tous les autres (2) , qui présidait leurs assemblées (3), qui les convoquait avec sescollègues (4)r On conçoit dés-lors combien l'ancienne mairie différait de la nôtre , dont les fonctions beaucoup plus étendues, s'élèvent à la hauteur des plus grands intérêts sociaux ^ dont le caractère , quant à l'exécution, est aussi plus conforme aux principes du droit romain, qui distingue entre les municipaux, \ odeur ou syndic ayant'

(i) Ib. art. a3. — Edit d'août 17641 art. i««*, 7, et passim. — Jousse, Traité de V Adminisi, des corps de main^morte, Manascrit.

(1) Cette préséance a'est pas même mditjuée d'une manière formelle pour les assemblées de villes. Aux termes de l*art. 4.2 de VEdit de 1765^ a celai qui présidait à ces assemblées devait être « placé à la tète des officiers municipaux ^ /110/5 avec eux et sur une « même ligne, »

(3) Edit. de mai 1765, art. 4/-

(^4) Ib, art. 36, 38 , 46.

le pouvoir d'action, et l'exerçant seul au nom de tous : Corpus liabet. . • « Actorerriy swe syndicuniyper quem, tanquam in Republicâ, quodcammumter agijierique opporteaty agaturyfiai (i). » Quelle distance entre le mandataire dont la mission principale était commune à plusieurs collègues , à tous ses conseils, à de simples bourgeois ^ et le magistrat seul chargé de l'administration d'une grande cité , seul investi du pouvoir d'agir, d'ordonner ou de défendre; seul du corps municipal , que ses obligations ainsi que ses facultés , mettent eu rapport avec tout ce qui peut intéresser le service du prince , la police de l'État et l'ordre général de la société!

Si nous portons nos regards sur la distribution ancienne des pouvoirs municipaux , nous n'y voyons que des échevins et leurs auxiliaires ; nous y cherchons le chef de ce collège , et rien ne l'annonce , rien ne le distingue essentieUement par les fonctions. Le maire s'efface et se perd dans l'égalité du partage : on dirait qu'il n'existe que dans son titre (a).

Tout ce qui concernait la régie et l'administration ordinaire des villes et bourgs du royaume, devait être réglé dans une assemblée du corps de ville, qui se réunissait deux fois parmois à des époques déterminées (5).

( ') L« I , S 1 1 ff- <fuod cufusq. tuiiver, nom»

(3) Le maire ne se distingaait anciennement des autres échevins, que lorsqu^il participait aax fonctions des commissaires royaux, t't il y en avait qui étaient dans ce cas. A Nantes , les fonctions tie maire et celles de subdc'légue' furent, pendant quelque temps ,réunles dans une même main. ( Let. des échevins de Nantes, à M. de Brelcui», du 29 juin 1785.- Arch,duR.) .

f^) Edit de mai 1765, art. 44.

C^étaient les notables qui fixaient le jour et l'heure de la réunion , et (jui indiquaient les affîiires dont le corps de ville aurait à s'occi^er (1). Ces assemblées se tenaient à Thôtel-de-ville , sous la présidence du maire. Les délibérations s'y prenaient à la pluralité des voixj elles étaient ensuite portées sur un registre coté et paraphé par le maire, ou un échevin. Aucun des membres délibérans ne pouvait se dispenser d'y apposer sa signature, pas même ceux qui avaient été d'avis contraire (2).

Deux fois chaque année , et plus souvent s'il était nécessaire , les notables se réunissaient en assemblée générale pour préparer le travail du corps de ville , et entendre le compte de sa dernière gestion (3). Le premier officier des sièges royaux , les procureurs du roi près de ces tribunaux et les juges des seigneurs, devaient toujours être appelés à ces assemblées^ et c'étaient eux qui les présidaient lorsqu'il y était question, soit de la police générale de la ville, soit de la perception de deniers attribués au trésor , ou du compte à rendre de leur^recouvi^ement (4)»

Le droit de convocation appartenait au premier officier municipal (S)* Dans l'ordre des préséances, les ecclésiastiques , les nobles , et tous ceux qui exer-

(i) /*.art.45, 46.

(2) Ib, art,47-

(3; Ediià'MÙt 1764.

(4) Ib art. 8 et 9.

(5) Tels sont les propres termes de Pédit d*aoûl 17649 art. 10. On n^y parle point de maire. Ici Fautorisatîon du commissaire départi n^ctait pas indispensable.

çaient des professions libérales , se plaçaient à la drcMte des officiers municipaiix; les autres notables prenaient la gauche , et ces autres se réduisaient à deux membres sur trente-un ; c'étaient les artisans.

Une ville n'était exactement et complètement représentée que dans ces assemblées des notables ^ non point à raison du concours du corps de ville , qui en fidsait partie ; maisparce que toutes les personnes ainsi réunies avaient collectivement le même droit de régir les affidres de la communauté , de l'engager, de la défendre, d'agir en tout et pour tout, à son nom et pour son in-r térêt, comme elle l'eût fait par un mandataire unique* La distribution des fonctions ne cbangeait rien à la nature de ce pouvoir collectif 5 elle n'avadt pour objet que l'ordre et la facilité du travail. C'est pourquoi les trente-un administrateurs d'une grande ville ne se réunissaient que pour délibérer sur ce qu'il y avait à faire, et^pour examiner en commun la* chose fidte. Quant à l'exécution, le corps de ville était seul chargé d'y pourvoir (1).

De là cette répartition des fonctions municipales : Les notables entendaient le compte qui leur était rendu par le corps de ville , sur les affairés de la commune. Ils vérifiaient et approuvaient celui du receveur, dont ils réglaient aussi le traitement et les renûses. Ils

(i) Il arrivait souvent qae le corps de ville proposait ane chose, et Fassemble'e des notables une autre. Dans ce cas , Tautorité sapé' rieurc prononçait. Voyez Tarrôt du Conseil du 27 août , qui , rejetant la délibération du corps de ville de Saint-Germain, adopte celle des notables réunis à ce corps , sur le mode d'établissement des aqueducs.

délibéraient sur les projets de concession de pensions ou de gratifications; sur les réparations d'entretien non ordinaire , les constructions ou l'agrandissement des édifices à la charge des yilles ; sur lesemprunts, les acquisitions, aliénations , échanges , baux, et tous autres actes de propriété intéressant la commune ; sur la nécessité d'étabhr, d'augmenter ou de proroger les octrois 5 sur les moyens d'accpiitter les dettes communales ; sur les procès à intenter où à soutenir; sur les députations à nommer par la ville. Les notables avaient en outre le droit d'élection ou de nomination à divers emplois , et il leur appartenait de déterminer le genre d'affiiires dont le corps de ville pouvait ou devait s'occuper sans leur concours (i).

Le corps de viUe était , engénéral , chargé de l'exécution des mesures sur lesquelles les notables avaient délibéré, et qui ne devaient pas être nécessairement consommées par eux, ou par des tiers ; car il y avait des actes que le corps de ville seul ne pouvait faire : par exemple, les adjudications des baux des biens et revenus patrimoniaux des villes et bourgs, qui excédaient loo livres de revenu, devaient être efiectuées dans l'assemblée des notables, quand lesformahtés avaient d'ailleurs été remplies-, et à l'égard des octrois, il ne pouvait être pro- • cédé à la mise en ferme que par devant les officiers du bureau desfinances ou des électioiis(3). Il entrait dans

(i) Édit d'août 1764 , art. a4 , a5 , 26 , a8 , 29 , 3o , 3i , 3a , 33, 36 , 40. — Edit de mai 1 765 , art. a6 , 27 , a8 , 45 , 46 , eic-^Lettrespatentes du 3i août 1764, relatives à l'adminislr. municip. de Lyon.

(a) Edit. de 1764 , art. a6 ^Edit de mai 1765 , arl. 4^-

les fonctions réservées au corps de ville , de veitter an maintien de la police intérieure (i) j de s'occuper du détail des réparatiousordinaires ^ d'examiner les exempt tions de droits d'entrée et l'état de celles qui paraissaient devoir être confirmées ^ de pourvoir àl'emploi des fonds alloués pour les dépenses de l'année , à l'accomplissement des actes de propriété autorisés, à la nomination de divers préposés payés par la ville 5 deprotéger le libre exercice de la juridiction des arts et métiers; de

(i) Dans tous les lemps , la police générale n*a été confiée qu^aui officiers ou gens du roi. C'était le Parlement qui avait ce qa^on appelait la Grande Police. Les of&ciers municipaux ne participaient Jonc qu*à Texercice de la police locale, de cette snrveillance qui intéressait Tordre , la paix ?t la sûreté intérieure des villes. Leurs pouvoirs en cette matière étaient, d'ailleurs , sujets à tant de variations et d'exceptions ; il est si difficile de bien saisir les points de rapprochement de ces divers régimes , qu'uovolume suffirait à peioe pour donner une idée précise de la manière dont la police était exercée dans les principales villes du royaume , et des différences qu elle admettait. Le tableau exact de cette partie de Taocienne administration publique, pourrait n'être pas sans intérêt; mais H n'entre point dans la tàcbe que )e me suis prescrite. Je me bornerai k faire observer que, sauf quelques exceptions qui tenaient aux privilèges, les fonctions de police des anciens magistrats municipaux avaient bien moins d'importance et d'étendue que celle des municipalilés de nos jours. Les nouvelles mairies ont, à peu près, conservé tout» les attributions qui leur furent données par les premières lois de la révolution ; et il est permis de supposer que la révolution leur a fait la part la plus large possible. Les maires font aujourd'hui^ ou rappellent , appliquent et publient les réglemens particuliers ipii n'émanaient autrefois que des sénéchaussées , des bailliages , ou des lieatenans-généraux de police , ou des justices seigneuriales. Ils ont la police réglementaire de la petite voirie , dont la partie la plus essentielle , le droit d'alignement, appartenait aux trésoriers des finances. Ce sont aussi nos corps municipaux qui règlent la police des vendanges , de la dépaissance communale , du parcours , de la vaine

faire enfin tous les actes d'administration et de régie des biens et des revenus de la commimauté, que les notables lui avaient attribués dans le partage des affaires de Tannée (1). C'était le syn^c- receveur cjui', dans les assemblées ordinaires du corps de ville, faisait toutes les propositions relatives à cette partie de l'administration. Spécialement cbargé de la recette et du recouvrement de tous les revenus de la commune, soit patrimoniaux ou d'octrois, il ne pouvait employer aucune portion de ces fonds aux frais de poursuite des débiteurs, que sur lesmandemens des officiers municipaux, et ces mandemens n'étaient valables qu'autant qu'ils portaient la signature d'im échevin , au moins, et du secrétaire-greffier (2).

Tel était- le partage des fonctions municipales. Il n'en est aucune qui soit spécialement attribuée au maire ; on ne le voit figurer dans tout ce qui tient à l'exécution, qu'en sa qualité de premier échevin; il n'est pas même chargé d'ordonnancer les paiemens. S'il est absent ou empêché quand il s'agit de délivrer un mandement , on se passe de sa signature , qui ne suffit jamais

pâture ; et quant à la juridiction , ceUe que les maires et les adjoints exercent , en remplacement des commissaires de police^ peut être conside'rëe comme l'équivalent , à titre général , de ce qui n'était jadisjqu'un privilège pour le plus petit nombre des communautés d'habitans. ( T^oy, sur celte matière , le Traité de la Marre ; le Code de la Police^ Paris 1771; \e Dict. unw, de des Essarts , 1786; le Dict de Voirie^ par Perrol, in- 4® ^78^, le Gbap. 18 àtl* Autorité judiciaire , le Liv. II des Biens Conim. , et le Liv. II du Pouvoir municip. , par M. Henrion de Pansey. )

(1) Edits de 1764 et 1765. — Lettres patentes du 3i août 1764.

(2) Kdit de 1765 , arl. a3.

« Lesdits mandements ne seront valables s'ils ne sont signes du

496 SECONDB PARTIE , CHAPITRE It. .

seule (1); elle est remplacée par celle d'un second échevin. Oubliez pour un instant son titre et sa présidence , et vous n'y trouverez plus qu'un cinquième officier municipal.

La même observation s'applique également aux syndics de villages, et à ceux des bourgs dont la trop faible population n'admettait pas les classemens de personnes propres aux villes.

Là, toutes les affaires intéressant la commmiauté faisaient l'objet de délibérations prises dans l'assemblée générale .de tous les babitans, cbefs de famille oa de ménage, ou bien, selon le cas, dans une réum'on particulière de quelques-uns d'entre eux (s). Il fallait qu'une réunion partielle formât ce qu'on appelait un peiqjlej pour la validité des pouvoirs qu'elle conférmt au syndic ou au procureur de la communauté (3). Dix des principaux babitans faisaient un peuple ; mab ils ne pouvaient délibérer que sur des objets de simplepolice, ou d'intérêt présent, et dans la supposition que tous les autres babitans avaient été appelés comme eux à l'assemblée, au son de la docbe ou du tambour. S'il s'agissait de quelque affaire importante 5 par exemple, d'emprunter, de transiger ou de plaider , la communauté ne pouvait être engagée que par la r&olution des

ce maire , d'qn ëchevîn au moins , cl da secrétaire greffier ; et , eu <c cas d*abseiice du maire , de deaz échevins et du secrétaire, etc. »

(1) Vhisuprh.

(a) Fréminville , Traité du Gowemement des biens des comnu d'habit, chap. 10 , question ire.Jousscs TraiU' de V Adminhtr, descomm, de main^morfe , M S.

(3) Jean-lc-Pain , Praticien /r. , chap. 37/

BiX-HUITlÉME ET DIX-NEUVIEME SIECLES. 497

deux tiers des chefs de famille (i). En cas d'aliénation de droits et d'usages communaux, la délibëration devait être prise en assemblée générale (2). Ces réunions étaient convoquées par le juge du lieu, qui les présidait (3) , et tenues dans un endroit public , loco majorum (4) : tous les habitans devaient s'y trouver , sauf empêchement légitime, sous peine d'amende '(5). C'était dans ces assemblées que se discutaient les projets d'aliénations communales , et qu'il était procédé à la nomination des asséeurs^ collecteurs, syndics, marguilliers, fabriciens et messiers (6). On pourrait croire que les chefs de ces paroisses tiraient de l'insuffisance morale des habitans , une autorité défait que n'avaient pas les maires de ville 5 mais il n'en était point ainsi ; le pouvoir d'exécution n'existait pas plus dans les mains des syndics que dans celles des maires. C'était

(i) Bacqact, Des Droits de Justice^ chap. 10. D'après la déclara-* tion du roi, du 1 3 avril 1761, les délibcralions sur les procès devaient être signées ou avouées par un nombre d*habitans qui supportaient entre eux , au moins la moitié de la taille de la paroisse ; à défaut de quoi , on pouvait opposer la fin de non-rccevoir à ceux qui procédaient au nom des babitans. (Art. 12 et i3. — Arrêt du Parlement du 3i mai 1761. )

(2) Frémin ville , ubi suprà.

(3) « Celte maxime est de droit public , et est générale en France, « même en pays de droit écrit, que les babitans ne peuvent s'assembler a sans la permission de leur seigneur ou de ses ofllciers de justice. » (Fréminvillb , liAi iii^. )

(4) Loyseau, des Seigneuries , cb. 10, nomb. 86. . (5) Fréminville , ubi sup.

(6) Ces règles se trouvaient modifiées par les coutumes, ou par les droits propres aux seigneurs , dans certaines localités. Par cxem^ pie , il y avait des maires ou syndics qui étaient à la nomination des seigneurs.

rassemblée générale des babitans , ou les principaux cb^ de famille, qui engageaient la communauté concurremment avec les syndics. S'il s'agissait d'ajournement ou d'assignation judiciaire, l'exploit devait être libellé au nom des babitans en général^ et à l'égard des demandes qui intéressaient le domaine royal, elles étaient signifiées « un jour de dimancbe ou fête, à « l'issue de la messe paroissiale ou de vêpres, en parlant « au syndic, ou en son absence au marguiUier, en <( présence de deux liabitana au moins , que le sergent « était tenu de nommer dans l'exploit , à peine de <( nullité et de 20 bvres d'amende (1). »

n est douteux que nos maires actuels consentissent bénévolement à échanger leur condition contre celle de leurs prédécesseurs. Quels motifs pourraient les y porter ? Ce ne serait pas l'ambition ^ car ils descendraient du poste élevé qu'ils doivent à la confiance particubère du prince , au rang de simples administrateurs de leur commune. Ce ne pourrait être non plus le désir de se rendre moins dépendans des pouvoirs supérieurs, ou plus utiles à leurs concitoyens ; car ils seraient loin de gagner en liberté ce qu'ils perdraient en influence, dans une administration partagée entre vingt ou trente concurrens, exerçant, à peu près, les mêmes fonctions et les mêmes droits.

Et , en effet , c'est une erreur de croire que les actes de 1 ancienne administration municipale fussent plus libres , ou soumis à des règles moins sévères que ceUes

(1) Déc/ar, du 17 février 1688, art 3. -^Comment. sarVOrdon. Ue 1667.

du régime actuel. Quoique cette erreur «oit fort répandue dans quelques parties de la société , il est impossible de supposer que le savant et vénérable auteur du Traité du Poui^oir Municipal (1) ne soit pas convaincu du contraire •, et néanmoins , ce qu'il dit des actes des conseils municipaux semble ne se rapporter à rien de ce qui se pratique aujourd'hui , ni de ce qui se faisait autrefois. Les assertions d'un magistrat tel que monsieur de Pansey ne peuvent être indifférentes : il faut s'y soumettre ou les détruire.

On lit dans son chapitre VI (2) : « Il arrive souverU « que les officiers municipaux , avant de faire publier « leurs délibérations , les soumettent à l'approbation <( du préfet. Quel peut être l'effet de cette ap- « probation ? Ajoute-t-elle à l'autorité de l'acte mû- « nicipal ? je ne le crois pas , et même j'y vois un in- « convénient grave (3). »

n s'agit évidemment ici de l'ordre actuel. Ce n'était

(1) M. Henrion de Pansey, e'diûon de 1824* chap. a6.

(a) Ib. p. 146*

(3) Ceci n'est que la conséquence de la de'finition que Tauteur a ilé)a donne'e du pouvoir municipal. Dans son opinion, « lorsque les « officiers municipaux agissent en qualité de mandataires de leurs « concitoyens; comme alors leurs fonctions dérivent du pouvoir t< municipal ; que ce pouvoir a une existence qui lui est propre , et a qu*il n^émane ni de la puissance législative ni du pouvoir exé— te cutif , il n'a besoin ni de leur autorisation pour délibérer, ni de « leur sanction pour rendre ses délibérations obligatoires. En cont< séquence , toutes les fois qu*un corps municipal statue dans Tin- «< térét particulier de sa commune, et pour la conservation àts droits ce dont la garde lui est confiée , ses décisions sorti des ordres^ étions « les liabitans devrtmt les exécuter tout le temps que la délibéraiîoB

5oO SECONDE PARTIE , CHAPITRE lï.

pas assez de dire qu'il arrive souvent ,• il arrive toajours, ou presque toujours, que les dëlibëratious municipales qui sont de nature à être rendues publiques, sont soumises avant tout à Fapprobation du préfet 5 ce qui arrive bien plus rarement , c'est que les officiers municipaux fassent publier leurs délibérations. Ce sont les actes des maires , puisés, quand il y a lieu, dans les délibérations du conseil, qui reçoivent la publicité nécessaire pour être exécutés , lorsqu'ils obligent le public; parce que l'ordre de faire ou de s'abstenir ne peut émaner que du maire, qui a seul l'administration de la commune.

« L'auteur pose en principe, que toutes les fois que (( les officiers municipaux disposent dans la spbère de

« De sera pas infirmée par le preTet y ce rju'il ne peut faire qae sur « la réclamation des parties intéressées. » ( Ib, p. 97 ).

Voilà des principes fort respectables ; mais je cherche icila règle établie, et je ne la trouve point. Quel caractère attribuer au livre da Pouvoir Municipal? Est-ce une théorie ou un tableau? Si c^estaoe théorie , on regrettera de n*en être pas prévenu. Au lieu de £ûre entendre que telle chose est ainsi, par une expression positive i il aurait fallu dire : C'est ainsi que la chose devrait être. Si c'est un tableau , on le voudrait fidèle. Nos officiers mnnicîpaax ne sont pas proprement des mandataires. Quand ils le seraient, ils ne pourraient recevoir de leur commettant mineur plus d'autorité que lemi* neur n*en a par lui— même ; leurs actes , comme les siens , demeureraient toujours soumis à Texercice de la tutelle. Nos conseils municipaux ont besoin de l'autorisation du pouvoir exécutif pour délibérer. Ils ne prennent pas de décisions. Leurs délibérations ne sont pas des ordres ; et le préfet n'est pas tenu d'attendre la réclamation, pour les infirmer, s'il le juge nécessaire. Voilà le véritable éut des choses , bon ou mauvais. Qu'on le blâme , à la bonne heure ; mais qu'avant de le réformer, on le voie du moins tel qu'il est.

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4( leurs attributions , ils useut d'un droit qui leur est « propre , et agissent en vertu d'un pouvoir qui leur « est conféré par la loi. Or ^ il est de l'essence de tout « pouvoir légalement institué , d'avoir en lui-même le « degré d'énergie nécessaire pour commander l'obéis- « sance •, autrement ce pouvoir n'en serait pas un ; il y « aurait contradiction dans les mots comme dans les « choses (i).

Rien n'est plus conséquent : ce pouvoir attribué aux conseils municipaux n'en serait pas un , s'il ne contenait pas le moyen de se faire obéir ^ aussi les conseils municipaux ne sont-ils pas des pouvoirs 5 aussi n'y at-il pas de contradiction entre le caractère de leurs actes et le but de leur institution.

Les conseils municipaux sont tout simplement ce que leur titre annonce , des conseils , et non des autorités. Tous les gouvememens qui se sont succédés en France depuis quarante ans, sans excepter celui qui proclama la souveraineté du peuple , ont trouvé bon que les officiers municipaux demeurassent entièrement subordonnés aux administrations de département et de districts , dans Fexercice de leurs fonctions déléguées (2), et soumis comme mandataires des communes;^ à la plus étroite surveillance (3). Tout en leur

( 1 ) Ubi suprà , p. 1 47 .

(a) Art. 55 àM Décret du 1^-18 décembre 1789.

(3) « Les municipalite's , dans les fonctions qui sont propres au « pouvoir municipal , sont soumises à Finspcction et à la surveiN « lance des corps administratifs; et elles sont entièrement de'pen- «c dantes de leur autorité, dans les fonctions propres à l*adminis— « tration générale. « (Tnstnict.AtV ksstvnh. nat. du 12 août 1790, rhap. 1,^1.)

reconnaissant la faculté de régir le bien commun ; tout en qualifiant cette mission de pouvoir propre au magistrat municipal, les restaurateurs de nos libertés voulurent que les fonctions principales , les actes les plus essentiels de ce singulier pouvoir ne pussent avoir d'effet que sous l'approbation des autorités départementales (i). Quant aux délibérations d'un intér^tsecondaire , s'ils les afl&ranîchirent de cette formalité, ce fut sous la condition « qu'elles ne contiendraient rien « de contraire aux lois générales du royaume , à l'é- « quité ou au bon ordre (2) , et en réservant à Tauto- « rite supérieure le moyen de s'en assurer. » C'est

pourquoi ils ordonnèrent que toutes les délibérations

(i) « Quant à l'exercice des fonctioos propres au pouvoir muai- <c clpal , toutes les délibérations pour lesquelles la convocation da «r conseil général de la commune est nécessaire suivant l*art. 54 (c (du présent décret ) , ne pourront être exécutées qa*avec Tapproba- (c tion de Padministration ou du directoire du département » (Art. 56 du Décret Am 18 décembre 17S9. ]

« Un des points essentiels de la constitution.... est l'entière a et absolue sitbordination des administrations et des directoires « de districts , aux administrations et aux directoires de départe « mens. . . . Sans Tobservation exacte et rigoureuse de cette subor- « dination , l'administration cesserait d'être régulière et uniforme <c dans chaque département. . . . Les districts, au lieu d'éfre des secce tions d'unç administration commune , deviendraient des adminis- « trations en chef, indépendantes et rivales ; et Tautorité adminis- « trative, dans le département, n'appartiendrait plus au corps supc- « rieur à qui la* constitution l'a conféré pour tout le déparlement. a -^Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs « administratifs, est que V autorité descende du roi aux adminis- « trations de départemens ; de celles-ci aux administrations de « districts , et de ces dernières aux municipalités , etc. >» {Instruc. de l'Assemblée nationale , du 8 janvier 1790. S v.)

{7) Code Municipal {iy^o)j in -12 , p. 204.

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municipales seraient faites doubles y et qu'une expédition en serait adressée au district pour y être transcrite sur son registre (i). Les officiers municipaux étaient donc tenus dans tous les cas, de rendre compte de leurs actes à l'administration supérieure, qui pouvait toujours, quand elle le jugeait à propos , en empêcher l'exécution (2). Or, qui ne voit dans ces dispositions cauteleuses , le principe mal déguisé de la subordination municipale ? Existe-t-il une différence essentielle entre l'obligation de rendre compte de ce qu'on veut faire , au pouvoir qui pourra s'y opposer , et la condition de n'agir que d'après son approbation ? Il est sensible que toutes les délibérations municipales se trouvaient par là soumises, au moins de fait^ à l'approbation de l'autorité supérieure. Seulement, les délibérations du dernier ordre pouvaient être exécutées sans une approbation formelle, quand on ne les désapprouvait pas formellement. Voilà tout ce qu'a produit de plus favorable à l'indépendance des actes municipaux , l'en-

(1) Décret addition, du 18 janvier 1790, art. 2 et 3.

(a) « S*ils étendaient leurs fonctions administratives (les officiers « municipaux), soit en outre-passant les bornes qui leur sont assi- « gnées , soit en essayant de se soustraire à la surveillance et k Tau- M torité des corps administratifs^ ceux-ci doivent être attentifs à les « rc'primer, en annulant leurs actes inconstitutionnels, et en dé- « fendant de les mettre à exécution.» {Instmct. de TAssemb., du la août 1790, chap. i^r, S ^O — " ^® *"*** * ^® droit d^annuler « les actes des administrateurs de départemens. Les adminislra- « teurs de départemens ont de même le droit ^çinnuler les actes « des sous-administrateiws de districts, contraires aux lois, onauac « arrêtés des administrateurs de départemens > ou anx ordres que « ces derniers leur auront donnés ou transmis. » (Constitution «< de 1791 , chap. 4, secl. a , art. i et 5.)

5o4 SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

tbousiasme du patriotisme de 1789 , et la fougue révolutionnaire des années suivantes : encore ce &ntôme d'émancipation a-t-il disparu à l'aspect du directoire. La constitution de l'an HI ne fait plus de distinction entre les divers actes des municipalités ; elle consacre sans restriction ce principe, que « les administrations « municipales sont subordonnées aux administrations « de département, et que celles-ci ont le droit de sus- « pendre les oflSciers municipaux ( 1 ) . » La constitution de l'an VIII , dont le titre premier a uniquement pour objet l'exercice des droits de cité , ne dit pas un mot du droit des citoyens exerçant les fonctions municipales (2). Vient , enfin, la loi du 28pluviôse, qui estle fondement de l'administration en vigueur. EUe attribue au maire \es fonctions administratives (3) •, elle règle celle des conseils municipaux 5 elle ne dit point que ces conseils sont des pouvoirs. Ce n'est donc pas dans l'état présent des conseils qu'il faut cbercber un pouvoir municipal.

Le docte écrivain que j'étudie aurait-il eu en vue les anciens municipaux ? On conviendra que leurs fonctions se rapprochaient plus du pouvoir , que les facultés des nouveaux conseils , parce qu'ils participaient aux actes de l'administration , parce qu'ils agissaierU concurremment avec le maire. Mais de deux choses l'une 5 ou il n'est pas de Tessence du pouvoir munici-

(1) ^cte du 5 fructidor an III, art. ii)3 et 194.

(2) j4cte du aa frimaire an VIII, Bul. 333.

(3) Loi du a8 pluviôse an VIII , titre II , S 3.

P^oy, aussi le Décret du 9 brumaire an Xîll, et la Circul. du Minist. de Tint, du 10 novembre 1821 , p. 2.

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cipal de s'exercer sans subordination et sans contrôle, comme M. de Pansey le prétend 5 ou les anciens municipaux n'étaient pas plus un pouvoir que les conseils d'aujourd'hui 5 car c'est un fait certain que toutes leurs délibérations sur des objets de quelque ^importance, n'avaient d'efiet qu'en vertu de l'approbation supérieure. Cette assertion, dont le développement serait ici prématuré , trouvera ses preuves dans les chapitres suivans. De quel pouvoir s'agirait-il donc? Veut-on dire que ce qui n'a d'existence ni dans l'ordre présent, ni dans le régime ancien, serait bon à créer? Alors il ne faut voir qu'une opinion , et non un fait, ni même un principe reçu, dans le Traité du Pouvoir Municipcd, C'est donc une opinion qui reste à examiner, mais une opinion grave, et qui mérite quelque attention.

Suivant l'auteur , « il en est des officiers munici- « paux comme des juges de première instance, dont les « décisions ont l'autorité de la chose jugée tout le « temps que la réformation n'en est pas demandée au « tribunal supérieur. A la vérité les préfets peuvent, <( dans beaucoup de circonstances , et sur la demande « des parties intéressées j annuler les délibérations des « corps municipaux (1). Mais les cours souveraines

(i) Est-ce poser exactement le principe , que de dire : « Les préfets « peuvent, en beaucoup de circonstances , annuler les dc'libcrations « des corps municipaux? » On ne peut annuler que des actes emportant jugement ou de'cision , et les conseils municipaux ne décident point. Le préfet admet ou rejette , approuve ou bl.We les délibérations municipales ; et en cela , il ne les annule pas , il ne fait que leur refuser le caractère de décisions. Son annulation proprement dite ne peut porter que sur des délibérations exécutées sans son concours. Ici est un fait d*exéculion qu'il faut nécessairement décla-

5o6 SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

« peuvent également réformer les juges de première « instance ; cependant Tindëpendance de ces juges « n'en est point altérée , et l'idée de soumettre leurs « jugemensàl'approbation du tribunal d'appel,ne s'est a encore présentée à l'esprit d'aucun juge ( p. i47)« » M. dePansey infère delà , que les préfets ne devraient avoir à connaître des délibérations municipales que sur l'appel de ceuic qui s'en plaignent. Mais la comparaison est-elle exacte, et ne confondrait-on pas ici de;s choses bien diflFérentesîNous douterons qu'on puisse régulièrement conclure d'un arrêt déjuge, dont l'essence est de fixer un droit positif d'après l'autorité du titre qui le constitue ou de la loi qui le définit , à un acte d'économie intérieur qui , né du désir ou du besoin de la famiUe, peut n'avoir pour base qu'une appréciation arbitraire de ce qui lui convient , une manière de voir et de sentir, une afiection sujette à varier , à s'égarer, comme tous les mouvemens d'un esprit libre. Le jugement n'a pas besoin d'approbation^ par cela même qu'il est jugement. C'est l'expression d'une vérité selon le droit, tant qu'il n'est point attaqué. Si le Êiit dément le principe, il y a toujours dans, la partie qu'il

rer nul , pour rétablir le droit qu*il blesse : mais observez que cette annulation par le préfet , ne devient possible , que parce que la déh' bération qui lui est déférée comme juge , n'a point été revêtue de son approbation comme administrateur; car s*il Tavait approuvée « il ne pourrait rannuler,ou en d'autres termes, se réformer lui-même. Il suit de là que les préfets ne seraient jamais dans le cas ^ annuler ^ à proprement parler , des délibérations municipales intéressant des tiers , si elles étaient toutes ce qu'elles doivent élre, c'est-àdire approuvées par la préfecture avant d'être exécutées. Le principe est donc que les préfets approuvent ou rejettent les délibérations municipales; ils ne les annulent que par exception.

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blesse, un contradicteur aussi ardent qu'intéressé à en poursuivre la réformation : c'est l'affaire du plaideur, et non celle de la société. Mais il n'en est point ainsi des actes des conseils municipaux , qui n'ont ni l'autorité ni la précision d'une déclaration de vérité légale^ qui n'expriment qu'un sentiment, un vœu , une demande; qui supposent un choix entre plusieurs moyens; qui laissent en doute le mérite de l'option 5 qui peuvent être attaqués par les administrés , mais qui n'ont pas dans eux de contradicteurs assurés , parce que personne ne se sent assez vivement blessé de ce qui blesse tout le monde , pour se charger du soin de la réclamation. La différence est grande dans les choses ; elle ne l'est pas moins dans les personnes. Il est naturel de supposer au juge, dont toute l'existence est vouée à Fétudeet à l'application des lois, une étendue de connaissance, une rectitude d'idées , une habitude de discernement que n'ont pas la plupart des hommes dont la mission ne remplit qu'un instant de leur vie, dont les facultés s'exercent habituellement ailleurs , dont la loi n'exige que de l'aisance , de l'honnêteté et du bon sens (1). N'oublions pas ensuite que les jugemens tirent

(i) Un magistrat consulté par le ministre sur un projet de réformation municipale qui intéressait une des premières villes du royaume , lui répondait confidentiellement^ au mois de mai 1778. ce Vous <c voulez vous en rapporter à nous pour esquisser des Lettres pa~ « tentes. £lh! monsieur , pouvez-vous penser qu^une assemblée com- M posée de quarante personnes qui ne se connaissent presque pas , H que Ton n'assemble que trois ou quatre fois par an pour disputer « sur des misères , qui ne connaissent point les affaires de la ville , *( qui ne sont instruites ni de ses revenus , ni de ses dépenses , ni de w ses dettes ; croyez- vous qu'elles puissent exécuter unanimement un

5o8 SECONDE PARTIE, CHAPITRE II.

leur principal mérite du désintéressement et de l'impassibilité du juge, et que la même garantie ne saurait s'attacher aux actes d'un conseil municipal , qui est le plus souvent juge et partie dans les a£faires soumises à ses délibérations. S'il est des circonstances où l'intérêt personnel , qui aveugle q[uand il ne corrompt pas , peut altérer la volonté ou le sentiment du bien public dans une majorité municipale ; s'il est vrai que le jugement d'un tiers étranger à ces impulsions , doit être plus sûr, parce qu'il se forme avec plus de désintéressement et de lumières ; comment le premier magistrat d'un département ne serait-il pas utilement consulté sur des projets qui pourraient n'être que le frjiit de la passion ou de l'erreur? Nul doute qu'un conseil

ce plan conforme aux besoins de la communauté ? Aara-t-elle asseg c( de zèle pojir se dépouiller de tout inlérét, de toute ambition per- « sonnelle ? Gonsentira-t-elle à la suppression de la moitié de ses « membres, qui sont inutiles, mais dont aucun ne croit Tétre? Aora- (c t-ellc assez d*amour dn bien public pour s'imposer une augmenta- (c tion de peine, une assiduité' de service , an assujctissement qui loi « paraîtra rigoureux ; enfin , se metlra-t-elle des entraves nécessaires « pour lui ôter les moyens de faillir ? Non , monsieur, il ne faut pas « Tespérer; c*cst une nouvelle loi qu'il nous faut; dirigez-en les n articles , et que le roi dise : Je veux. Si ce root est quelquefois ter- « rible , il est aussi souvent salutaire. » {Eactr. de laLet. orig,dép. aux Arch, du R.)

Je lis dans un autre Mémoire, e'galement confidcnliel et damême temps: « A -quoi bon avoir dans un conseil ^8 membres , uniqae- « ment pour se nommer des successeurs qui seront toujours, comme « eux, mal instruits, peu zélés et rien moins que nécessaires ? De- M puis long-temps , plusieurs notables fort indifférens sur l'objet de « leur mission , et d'ailleurs fatigues de la manière dont se trai' M tent les affaires dans les assemblées, av.aîent pris le parti de « s'absenter souvent. On pourrait même en nommer qui n'y ont ja* « mais assisté ! » ( Arch, du R, )

DIX-HUITifeME ET DIX-NEUVIEME SIÈCLES. Sog

municipal ne soit plus à portée que qui ce soit de connaître ce qui est utile à la famille qu'il représente j mais il ne suffit pas de ne vouloir que ce qui est utile et bon en soi ; il faut encore distinguer, dans Vutile, ce qui est légal et possible •, il faut surtout savoir s'y borner 5 et c'est ce juste milieu qu'il est si difficile de saisir. La tiédeur arrête les uns, l'excès du zèle emporte les autres dans la voie des améliorations : de là le besoin d'une haute vigilance. Dès qu'il peut arriver qu'un conseil municipal se porte en-decà ou au-delà de ses obligations, il y a nécessité de le régler; c'est une garantie que le prince doit aux administrés, et qu'il a droit d'exiger lui-même dans l'intérêt de l'État.

Où trouver , d'ailleurs , la base commune des délibérations municipales en matière de droit administratif? On conçoit que dans un temps où chaque fraction de la société était gouvernée selon une coutume , des usages et des privilèges qui lui étaient propres, l'uniformité des règles appUquées à un même intérêt ne pouvait être ni rigoureuse, ni même praticable, parce que la différence des régimes excluait l'unité du mode d'exécution : cependant les délibérations des anciens corps de ville n'en étaient pas moins soumises au contrôle des intendans. Serait-ce le cas de délier les villes de cette obligation , lorsqu'un régime unique , une loi générale , des droits communs à toutes , rendent l'uniformité d'exécution inséparable d'une exacte justice, et nous la présentent comme la première condition de l'égalité politique des Français ? Que trente-huit mille conseils jnwaicïpaLUX décident j et fassent exécuter leurs décisions sans le concours des préfets , il ne faudra pas

dix ans pour ramener en France le régime des coutumes et des privilèges ; et le vice deviendra d'autant plus frappant , qu'il ne sera plus qu'une contradiction dans l'état actuel du corps social. Ainsi donc , quand il serait vrai que la subordination des actes de la municipalité aux décisions de la préfecture^ fût unmalpour chacune des fractions de la société ^ en particulier , k société entière serait encore intéressée à la maintenir pour la conservation de la loi générale. .

Quelques exemples rendront plus sensible la nécessité politique de cette discipline.

Les bois d'une commune ont été usurpés par ses habitans, à la faveur des lois révolutionnaires. Les membres du conseil municipal ont pris part à la spoliation, qui est de notoriété publique , dont le fait ne peut être mis en question devant les tribunaux •, et le maire et l'adjoint en sont eux-mêmes complices. H s'agit de délibérer sur les moyens de réintégrer la commune dans sa propriété. D'une part , le conseil municipal, personnellement intéressé danâla cause, déclare qu'elle est sans droits *, d'autre part , le maire, qui a le pouvoir d'action , ne fait rien de ce qu'il doit pour prévenir l'effet de cette inertie. Que deviendra la propriété de la commune , si l'acte du conseil municipal a force de décision , s'il oblige l'administration au repos et au silence , sauf l'appel? La prescription la consolidera bientôt dans la main de l'usurpateur ; car la mairie n'appellera pas de ses propres actes, et les babitans ne se plaindront point d'une administration qui ne £aiit que ce qui leur convient. Cependant , la loi est enfreinte, le droit violé, l'intérêt de la commune grave-

ment compromis. Dira-t-on que le consentement général des habitans couvre tous ces vices? mais ce serait abuser de la maxime volenii non fit injuria* Ici les ha^ bilans se distinguent de la commune par un intérêt opposé au sien. Ce n'est pas leur droit qui est en péril ; c'est au contraire celui du corps, qui est sacrifié àl'intérét des membres. Serait-ce donc le corps, l'être collectif qualifié commune, qui consentirait à ce sacrifice? mais il n'en a pas le droit \ il n'est point au pouvoir d'une communauté mineure de vouloir être dépouillée : en vain y donnerait-elle son consentement j l'administration publique doit s'y opposer. Ce serait donc à l'autorité administrative supérieure à appeler de la délibération municipale , si elle faisait décision \ ce serait au préfet : mais il lui appartient aussi de juger le pourvoi , et le même fonctionnaire ne peut être tout ensemble, appelant et juge. N'est-il pas évident qu'en pareille position , la qualité d'administrateur dominera , excluera celle déjuge ; que le préfet ne prononcera pas sur l'appel , parce qu'en efiîet il n'existera pas d'appelant •, que tout se bornera de sa part à demander compte au conseil municipal , de son acte et de ses motifs ; et qu'en le déclarant nul, il ne fera qu'exercer son droit d'approuver ou de rejeter? C'est que ce pouvoir est dans la force des choses , et qu'on ne peut , sans l'admettre , concevoir la possibilité d'une surveillance dont on ne conteste pas d'ailleurs la nécessité (i).

(i) Qa*on ne dise pas que )*ai supposé ici un concours de circonstances impossible. Je n*ai fait querrapporter une cause rëelle , entre 4!ent autres semblables qui me sont passées sous les yeux.

5 1 2 SECONDE PARTIE , CHAPITRE lî.

Autre exemple de la force des choses.

Un conseil municipal usant de la facultë qui lui est attribuée par les lois (i) , fait un règlement de jouissance , suivant lequel les bestiaux qui participeront a la dépaissance communale, seront passibles d'une taxe, dont le produit accroîtra le revenu de la commime. La loi ne dit pas formellement que cet acte sera soumis à l'approbation du préfet; et la charge dont il s'agit n'aura rien que de légitime en elle-même, si elle est modérée , parce qu'elle représentera le prix d'une location d'herbages. Mais les habitans pourraient-ils être taxés à discrétion 5 le préfet devra-t-il demeurer étranger à un changement opéré dans la situation financière de la commune , dont il est appelé à régler les recettes et les dépenses? Comment arrêtera-t-il le budget, sans approuver ou rejeter le nouveau règlement ? Direz- ^ous que vous ne sentez pas la nécessité de subordonner l'économie du budget à son approbation? Mais que fera une commune qui sera demeurée libre d'user et d'abuser de ses ressources •, qui, après avoir épuise' son revenu, se trouvera pressée par des besoins réels, et vous criera merci? Vous l'imposerez , ou vous vendrez ses biens : mais ces ventes ne pourront être effectuées, et les propriétaires imposés, que conformément à la loi, et en vertu de l'autorisation souveraine. Or, la loi fixe la mesure de l'impôt , et le roi peut refuser d'autoriser Taliénation. Le gouvernement se trouverait donc, par le fait libre de la commune , réduit à ce point , ou de permettre nécessairement ce qu'il aurait pu et peut-

(1) Loi Ju 28 pluviAsean VIII.

DIX-HUITIÈME ET DIX-NEUVIÈME SIÈCLES. 5l3

être dû empêcher s'il eût agi lui-même librement , ou de laisser sa pupille en proie à des besoins qu'elle ne pourrait satisfaire , et de sacrifier les intérêts des tiers qu'elle aurait compromis. Voilà où conduirait l'exécution des délibérations municipales rendues indépen-. dantes de l'approbation supérieure. A cet égard, tout s'enchaîne , tout se lie dans l'économie des lois administratives de tous les temps. Il y a tel principe auquel on ne pourrait toucher sans ébranler tous les autres : alors, il ne s'agirait plus de réparer ; il faudrait reconstruire. C'est une vérité qui n'a point échappé aux hommes de la révolution , et qu'ils proclamèrent hautement avant d'oser la mettre en pratique. « Le système d'im- « position actuelle , disait l'un d'eux à la face des Etats « de Bretagne , tout abusif, tout oppressif qu'il est , « se trouve lié dans toutes ses parties : qu'on en laisse « subsister une seule ^ et l'on ne fait que marcher « d'abus en abus; qu'on en laisse subsister une seule, « et l'on s'expose à remplacer une injustice par une « injustice peut-être plus révoltante.... Il faut donc « absolument renverser le massif énorme qui pèse si « inégalement sur la nation^ et qui bientôt finirait « par l'écraser. Il faut le détruire de fond en comble , « si l'on veut élever un monument durable sur des

« bases fermes (i) ».

Dans cette alternative, la révolution a pris son parti j

elle a tout détruit. Qui voudrait l'imiter! qui plus que

le magistrat dont j'examine l'opinion , est loin de cette

pensée ?

(i) Mémoire pour le Tiers-Ktat de Bretafpie, par Gohicr,

OÙ

Jl4 SECONDE PARTIE, CHAPITRE II.

Aussi est-il pénétré de la nécessité d'une sévère inspection, et c'est à lui qu'appartient cette réfleiiou pleine de sagesse :

a Si les délibérations des corps municipaux n'é- « taient soumises à aucune espèce de surveillance y (( toutes les communes seraient autant de cités souve- <c raines , et cela ne peut être. Il y a donc nécessaire- « ment une autorité investie du droit de réformer les a règlemens de police municipale (i). »

Evidemment ce droit existe , et il s'étend à tous les actes de l'administration mmiicipale^ mais l'auteur persiste à vouloir qu'il ne s'exerce que sur l'appel de loffensé,et que jusque-là l'offense subsiste (2). Eh.' pour- ^-— "w^— ^^■«^"^^"■""^■^'^"■^^^■"""^-"^"■"^^^— ^^— •i'i— iii— ^■^— ^— ^^.^^««^«^.«^^^^^^^^—

( 1 ) Traite du Pouvoir Municipal , p. 19t.

(2) L^aatear n^exclul pas seulement la nc'ccssité de Papprobation préalable; il y voit encore un inconvénient. « Sans doute, s'il arrive « que la délibération froisse des intérêts privés, le préfet, maigre son ce approbation préraatarce , n'en sera pas moins disposé à écoater

« avec impartialité les réclamations Mais il sera toujours vrai de

« dire qu'il a ouvert son opinion sur rafTairc dont il s'agit. » (p. 148.)

J'avoue que j'ai peine à comprendre cette difficulté. Lorsqu'un préfet a approuvé une délibération municipale , il se l'est rendue propre ; il l'a convertie en un acte de son autorité, quant à la force d'exécution qu'il lui imprime. Si elle est attaquée , ce ne peut être que devant une autorité supérieure à celle du préfet. C'est au ministre qu'elle doit Aire déférée, ou même au conseil d'État, parla voie conlenlieuse,en cas d'incompétence. Le préfet ne préjuge donc point, comme administrateur, ce qu il pourrait être appelé à décider comme juge. Il ne reviendrait sur son approbation, et ne prendrait le caractère de juge, qu'autant que la requête des tiers serait appuyée d'intérêts et de droits non- examinés dans l'acte attaqué, ou de pièces décisives demeurées jusque-là inconnues. Alors, le préfet en faisant droit à la plainte, rentre dans la position du tribunal qui confirme ou réforme son propre jugement, sur une tierce opposition ou une requête civile.

DIX HUITIÈME ET DIX-NEUVIÈME SIÈCLES. 5l5

<juoi donc attendre que des tiers se {>laignent d'un mal réel , s'il peut arriver qu'ils ne se plaignent pas, et si le sujet deplainteestd'intérêtpublie? Le devoir de l'autoritén'est pas moins de prévenir le tort que de le redresser. tJne délibération illégale, incompétente , abusive , est en elle-même un mal dans la société , comme tout ce qui est erreur ou vice. Ce mal ne se Êiit sentir oue dans l'exécution 5 il atteint son plus haut degré, îl devient dangereux si l'exécution est suivie de justes plaintes •, car il déconsidère l'administration. Vous ne préviendrez donc le plus grand ii^al possible qu'en prévenant l'exécution.

Les causes de police aualisées par M. de Pansey , dans la seconde partie de son ouvrage, sont autant de preuves de l'insuffisance et de la fragilité des petits

Tout cela est dans Tordre. Voici encore une assertion dont le sens litle'ral pourrait induire en erreur:

<c Les délibérations des corps municipaux ne peuvent.... être exé- «< cutées qu^avec Tapprôbation du préfet, toutes les fois qu'elles ont « pour objet des acquisitions, aliénations , impositions , emprunts , « des procès à intenter , etc. » ( même page ].

Cette proposition dit trop, ou trop peu , pour être exacte.

i" On pourrait croire que Tapprobation du préfet suffit pour rendre définitifs les actes dont il s'agit; non, et TauteUr le sait mieux que personne.

2^ Cette approbation n'est pas indispensable. Une commune peut être autorisée à vendre ou emprunter, nonobstant l'avis contraire du préfet. L'autorité du roi couvre toutes les autres dans l'ordre administratif.

30 Ce n'est point d'après l'approbation du préfet, qu'une commune intente ou soutient une action judiciaire ; mais en vertu d'une décision du conseil de préfecture , à laquelle le préfet lui-même est soumis, en ce sens qu'il est obligé de la faire exécuter, fut-il d'avis contraire.

5l6 SECONDE PARTIE , CHAPITRE II.

pouvoirs. N'y aurait-il pas de la contradiction à espérer plus de régularité d'une administration moins dépendante? Consultez les archives'de ces anciennes mairies, dont l'allure vous paraît si facile et^si' franche.'jVoyez dans quels écarts l'échevinage est tombé quand la maiit qui le retenait semblait se retirer •, quelles fautes n'a-til pas commises dans sa plus libre action I Je pourrais en rapporter de nombreux exemples sans blesser personne qui vive : ces erreurs appartiennent à l'histoire, et ^histoire , dans un gouvernement constitutionnel , est la leçon des peuples comme celle des rois. Mais une foule de traits honorables viendraient se presser sous ma plume, à la suite de tant de faiblesses ; et le besoin d'être juste me mènerait trop loin. Je dois pourtant rappeler quelques faits pour ma propre justification. Un fragment du tableau de Fadministration municipale, en 17645 nous ramènera au régime du dernier siècle que je ne perds pas de vue. Il s'agit de la ville de Lyon, et c'est un Lyonnais qui va parler :

« Voudriez-vous encore pénétrer les détails de ceta- « bleau 5 nous n'en sortirions plus. Eh ! que verrions- « nous ? Que la dépense excédait la recette de plus de « cinquante mille livres •, que de nos dettes, un huitième « a été formé avant 1722 , trois huitièmes de 1722 à « 1753, etlamoitié de 1754 a 1764. Vous verrez tout

« cela , mon ami, car il n'y a plus de mystère

« Si vous exigez absolument que je vous donne le fil « des évènemens compliqués qui ont amené les lettres- « patentes du 3i août (1) et Tédit qui les précède ,

(1) LesleUrcs-pleiilcstlu 3i août 176^, qui règleniradmiaislralion

DlX-HUlTlÈME ET DIX NEUVIÈME SIÈCLES. 617

« suivez-moi rapidement 5 car il me tarde d'arriver. « Nos concitoyens avaient été indignés comme ce « sénat auquel on envoya ime botte. D'honnêtes gens « outragés avaient trouvé un ennemi dans celui qui « devait les défendre ; et le petit nombre des cœurs « qui lui semblaient encore attachés par esprit de « corps, s'était éloignée de lui. Une assemblée de note tables avait été formée sans choix et sans décence 5 « un octroi déplacé accablait le bourgeois , le culti- « vateur, l'ouvrier et la main d'œuvre; de fausses K spéculations et des combinaisons ruineuses s'accuu mulaieut chaque jour , et commençaient à paraître « par la nécessité où. l'on était d'emprunter publique- « ment à tout prix , et de toutes les manières. Notre « crédit fuyait à grands pas ; les ténèbres ne cessaient « de couvrir la surface des affaires •, la crainte s'empa- « rait des esprits ; le mécontentement devenait géné- « rai. Dans cette étreinte dangereuse , des querelles « de corps à corps , peu importantes dans leur ori- « gine , mais salutaires dans leurs fins , avaient amené « une curiosité très louable sur l'état de l'administra- « tion publique. A force de soupçons , de soins , de « travaux et de dépenses, on avait percé le mystère, et « aperçu le mal ignoré par les tranquilles administra-

« teurs (1). Cette découverte fatale avait fait oublier

manîcipalc de Lyon , d*après les bases établies dans IVdit du même mois, avec des exceptions.

(i) Ce serait faire injure à la ville de Lyon que de supposer qu'elle ne fût point en étal de fournir des adminisl râleurs dignes de son estime el de son choix ; alors, comme aujourd'hui, elle pouvait se glorîfieç de possc^dcr dans son enceinte, des hommes tels qi«e Tautenr de la

5l8 SECONDS PARTIE, CUAPITRB II.

a Fintérêt particulier, pour ne s'occuper que de Tin^

a térêt général ; les supérieurs avaient été à leur tour

41 instruits^ éclairés, convaincus -, et Fafiairç de nos

« dettes est devenue à Fadministration municipale de

¥. tout le royaume, ce que l'afiiodre Lyonc^ a été àla Sor

lettre saÎTJiiife. Ota iugua s'il méntail la confiance clq miniatM (|ai le eoDsaliaû. Il n'attendait rien d'on pablic aucpiel il ne s'adiesiait point. Ses aentimens déposés dans le sein de ramitié , vont éclater pour la première fois depuis cinquante ans.

I^yon ,19 avril 177S.

11 est bean, et peut-être unique , de voir uq ministre parler coatre le pouvoir arbitraire. Les lettaies dont vous m'aves honoré, que je garderai précieusement, seront dans cinquante ans [nous y sommes) le sujet d'un panégyrique, qui fera honneur à votre mémoire; mais comone l'opinion inverse retomberait sur moi, et qae /*oialair de ce UmpS'dà pourrait m'accuser de vous l'avoir proposée^ )es«is bienaûte de m'ezpliqoersur le mot aii/orr<e. J'en conçois de deux espèces; nnedespotique et une bienfaisante. La première, fille du caprice, est toujours absurde et souvent sanguinaire, parce qu'elle ne consulte ni la jostice ni les lois; l'autre , au contraire , n'a pour prin<;ipe que le bpn ordre. Lorsque après un examen miir et tardif, on trouve des abus multipliés» hérissés de contradictions, soutenus par des intéressés, et noyés dans un déluge de difficultés, l'autorité doit couper le nœud gordien: cet acte ne peut sévir que contre Finiquité ; il assure la tranqniHilé pabliqne^ et toi^t le monde en adore L'autem*. Encore vine fois, 9l!|q^fiHr,. WAvouik alarmez pas sur le terme ^Quioritê\ je la déteste autant, que vous quand elle est oppressive ; mais il faut qu'elle agisse pour changer l'administration , détruire de mauvais usages, anéantir des préjugés absurdes , étoufTer les intrigues , calmer les animosités ,^ et laire taire l'intérêt personnel qui l'assiège de toutes- part&. le ne me flatte poiftt de vous persuader; mais vous vous rappellerez que l'homme qui vous tient ce langage n'est guidé, ni par l'intérêt, ni par l'ambition ^ ni p^^r aucun sentimeoit qu'il ^e puisse hautement avouer* Je ne demande rien, je n'espère. ri<?n 1 je ne veqx rifin; je ne porte haioe ni envie à p^rsoxikne ; je n'ai en vuç que k bien public ; l'amour de ma p^rie et mon coeur conduisent seuls ma plume, et mes reprcscntatioo^

DtX-llUiTlÈMEET DlX-NfîUVlBME SIECLES. 619

« ci(*té (i). Etonné de ses recherches et àe leur rësiilu tat, le monarque a cherché la racine du mal, et il Fa « trouvée dans la constitution même. Il ne s'est pas « arrêté là , pour donner à notre ville une loi <jue la « révolution des temps aurait bientôt fait tomber en « non usage j par cela même qu'elle aurait été parti- « culière-, il a parcouru rapidement l'administration

sont le fruit de mon obéissance et de mon attachement pour vous. Malgré le st^le énigmatique de votre dernière letlre, je crois, Monsieur^ en pënctrerune partie, et m*apercevoir de vos intentions, si les notables pensent à moi. J'espère t|ue non ; mais si le cas arrivait, vous me verriez toujoairs implorer vos bontés pour m'cpargner un fardeau que je ne pourrais supporter; je vous répéterai et vous représenterai sans cesse les trois principales raisons que je voos ai déjà données plusieurs fois :

1^ Mon incapacité , qui n*egt que trop vraie , malgré la bonne opinion dont votre amitié pourrait être prévenue en ma faveur ; je n'ai certainement pas les lalens nécessaires pour occuper une place remplie de diiBcuUés, d'inconvénient et de dcsagrémens. (celle de Prévôt des marchands.)

20 Mon âge et la goutte , dont je suis souvent attaqué , ne me permettraient pas de l'exercer comme je le devrais.

3» Ma fortune , qui est trop bornée; non pas que je voulusse épargner ; j'y mettrais sûrement tout ce que je puis avoir en propre \ je n'ai ni enfant, ni parent, ni proches; mais je crois qu'un homme de qualité ne peut accepter cette place, que pour la soutenir avec autant de dignité que de désintéressement.

Fermelt«i-moi de vous répéter encore que, dans tous les cas possibles, je ne recevrais pas une obok d'augmentation qui pût tourner k la charge de la ville.-

Je crois, Monsieur, qu'en voilà plus qu'il n'en faut pour autoriser mes répugnances el vous les persuader. Je n'en serai pas nroins , etc.

{Signé) DE SaconAY.

( Extr. des p. orig, dep» aux Arch du H.)

(1) Le procès des créanciers des frères Lyoncy et de Gouffre, négocians de Marseille, contre la société des Jésuites, dans l'affaire 4e la Marliniquc. ( Voy. les Plaidoyers ot Arrêts publiés en 1761.)

« municipale de toutes les villes du royaume 5 et il a « trouvé à peu près la même corruption , parce que la « natiure et le principe en étaient les mêmes. Il a tout « embrassé d'un coup-d'œil, etc.. (i).

Cependant les anciens officiers municipaux étaient soumis à une responsabilité des plus sévères ; et il est juste de convwiir que cette garantie attachée à Fadministrationde Vécbevinage, s'est fort afiaiblie, par son déplacement, dansle nouveau régime. Que les conseilsmunicipaux actuels n'aient point à répondre déleurs actes, • ou du moins , qu'ils n'en aient quela responsabilité morale , cela est tout simple, puisqu'ils n'ordonnent rien. On sent que toute la responsabilité doit retomber sur le maire, qui a seul l'administration et le pouvoir. Néanmoins , cette responsabilité , quand elle n'est pas l'efFet d'une mesure de police générale (2) , semble ne plus exister que dans l'intérêt des tiers, et n'être plus fondée que sur le droit commun. Un maire peut être recherché pour un délit , ou pour un préjudice grave qu^ aurait causé à autrui dans Texercice de ses foncticttis , ou comme ordonnateur, par un comptable en recours : il peut être encore poursuivi comme agent du gouvernement , pour crime de prévarication ou d'autres motifs (3). Mais bien que le sujet de ces poursuites dérive des actions de l'administrateur , on ne voit pas là de responsabilité proprement administrative •, c'est-

(1) De l* AdminUsùration Municipale^ oa Lettres d*iin citoyen de Lyon, sur la nouvelle Administration de cette ville, p. '^^tlsvàr. — 17B5, in-ix

(2) P^oy. le» Lois des 3 août , 2 nov. 1791 ; et ci-apr^x , la noie k {^) Toa jours «Vaprès l'autorisation souveraine.

à-dire, une garantie qui profite à Tadministration blessée dans sa règle , indépendamment de l'intérêt général et du droit commun. Je ne connais pas dans la législation en vigueur, une seide disposition explicite, formelle , en vertu de laquelle un maire puisse être condamné par les tribunaux à subir les conséquences de sa mauvaise administration, à supporter personnellement les charges qui en seraient résultées pour sa commune (i). Telle était pourtant la rigueur de la res-

(i) Quels qu'aient été les motifs de nos législateurs depuis qaa~ rante ans , on ne peut nier que les lois actuelles ne soient beaucoup plus indulgentes pour les fonctionnaires non salariés, que nVtaîcnt les anciennes ordonnances. Non-seulement la nouvelle législation n^a pas favorisé Tapplicalion aux maires, des premiers principes de la responsabilité municipale ; mais on y voit clairement Fintcntion de les ménager, tout en conservant à la société les garanties nécessaires.

La responsabilité résultant des lois de la révolution, est tonte d'iniérét général et d'ordre public, ce Aussitôt que les officiers mu- « nicipaux remarqueront des mouvemens séditieux dans leur comte mune , ils seront tenus, sous leur responsabilité, d'en donner « avis tant au procureur de la commune qu'au juge de paix. (Art. 52 de la Loi du 3 août 1791-)

u I^s corps municipaux , les directoires de districts et de dépar— « tcment seront chargés, aussi sous leur responsabilité, de prendre «c toutes les mesures de police et de prudence les plus capables de « prévenir et calmer les désordres. (/&. art. 34.)

« Les municipalités donneront assistance et protection aux porte teurs de contraintes En cas de refus de leur part le directe toiré de district prononcera contre les officiers municipaux , la « responsabilité solidaire du montant total de l'arriéré des contrite butions foncière et mobilière , et des patentes, pour leur coramu" te nauté. » {Loi du 2 octobre 1791*)

La loi du 10 vendémiaire an lY ne protège que les individus contre les masses. L'arrêté du gouvernement du 8 nivôse an VI , duntelle a fourni le modèle , ne profite qu'au service des douanes; et U en es! di' même de l'arri^té du 4 complémentaire an XI* Dans

ponsabilitc administrative qui pesait sur les échevins et les maires d'autrefois. Ils ne pouvaient contracter aucune espèce d'obligation au nom de la communauté, i[\iï ne retombât à leur cbarge personnelle , quelqu'en fût le mérite, s^ aTaient, en cela, ou excédé km mandat, ou négligé «juelqaes-unes des formalités prescrites. Leurs fautes paraissaient d'autant moins excusables , qu'ils ne pouvaient ignorer la condition de leur office et du choix laissé aux villes qui les avaient élus. Sans doute , cette condition n^est pas absolument changée^ le principe de la responsabilité municipale subsiste toujours dans le droit; mais avec cette diflFérence , qu'il n'a été ni spécialement appliqué , ni positivement défini par les lois constitutives des nouvelles municipalités , tandis qu'il n'est pas d'ordonnances ou lettres patentes ayant pour objet les fonctions de

lout ceci, rintérét communal n^est pour rieu : au contraire t c'est lui qui répond de tous les autres. Ainsi , par la loi du lo readémiaire, les communautés même , et d* abord, comme cautions ^ les plus forts contribuables, ont été rendus responsables des désordres commis sur leurs territoires , sans que les fonctionnaires qui auraient pu s^y opposer , ou tenter de les empêcher , soient demeurés charges d'une responsabilité spéciale k raison, de leurs fondions* Gomme ordonnateur, le maire est le plus souvent jugé sur son intention ; tout le poids de la responsabilité (Inancière retombe sar le comptable salarié. Anciennement, c^étail toute autre chose. La bonne foi et la probité ne silffisaient pas pour garantir les éclievins des rigueurs de la responsabilité municipale ; l*intention n'était comptée pour rien quand la règle élvt enfreinte. A Tégard de Varticle i32 du Code de Procédure , il a principalement pour objet la conservation de rintérét privé ; il ne désigne nominativement que les tuteurs , les curateurs , les huissiers , les avoués; et il suppose une {>ravité de circonstances qui ne permettrait pas de l'appliquer à ^ lonctionnaires publics, pour de simples irrégularités de forme.

l'échevinage ou Tadmiiiistration des communes , depuis deux[siècles,qui ne rendent l'administrateur personnellement responsable de ses actes, et ne le déclarent ^ul oblige' envers le créancier qu'il aurait induement donné à la conmiune (i). Cette respom^abilité rigoureuse était la conséijuence de l'élection : il était juste qu£ les mandataires demeurassent étroitement soumis à la loi du mandat; qu'ils ne pussent agir qu^à leurs risques et périls, quand û$ en excédaient les bornes; que cette garantie se réalisât dans l'intérêt de la partie exposée ; et que le prince en fît une condition expresse du mandat, parce qu'elle était nécessaire à la conser-* vation d'un droit que les commettans, non plus que les mandataires, ne pouvaient compromettre. Cestcomme si le monarque eût dit aux cités : Iln'appartientqu'à moi de poser la régie de votre administration , et celle que je vous ai donnée est essentiellement protectrice. Je vous laisse libres de choisir vos administrateurs ; mais ils répondront , à moi , de l'observation de ma règle, parce qu'elle est d'ordre public ; à vous, du préjudice qu'ils vous causeraient en la violant, parce qu'elle vous protège (2).

La sévérité de cette condition se trouvait tempérée

(i) P^oy» les Chapitres soivans y relatiCs aux Alienaiions , yiegid" sillons , Emprumts , Dettes , etc....

(3) Ces justes motifs de responsabilité sont clairement exprima» dans VOnkm, des Eaux et Foréta de 1669. L*art. 9 du titre XIX porte que les paires et gardes seront choisis et nommés à la diligence des syndics de chaque paroisse , ou paj; les hahitans en présence du juge des lieux ; mais que ia cornrm4nau(e demeurera res^ ffonsable de ceux qu *elle aura choisis.

par les privilèges attachés à l'exercice des fonctioiw municipales, et peut-être a-t-elle aussi contribué à faire tolérer l'allocation des indemnités pécuniaires que recevaient les échevins. Trop souvent les élections n'étaient que le fruit de l'ambition et des intrigues de quelques personnes ; elles profitaient surtout aux citoyens avides de distinctions et de pouvoirs; et les habitudes d'une vie modeste et paisible en éloignaient, dans les temps d'agitation , les habitans les plus recommandables par leur position ou leurs qualités personnelles (i). C'est ce qu'il faut induire des dispositions des édits et des ordonnances qui imposent aux élus des villes , l'obligation d'accepter les fonctions auxquelles ils sont appelés par le cboix de leurs concitoyens (2). La contrainte suppose la résistance 5 on éprouvait donc dos refus ; maisl'attrait desprivilèges, tels que l'anoblissement , l'exemption de diverses charges publiques, et quelques autres droits honorifiques ou même utiles (3)

(i) Voy, les notes précédentes sur les Éleclions.

(3) Edii de mai 1/65 , art. 40.

« SUl arrivait que ceux qui avaient été ainsi nommés refosâs^ent « d'accepter la charge qui leur était confiée , ils pouvaient j être cona trainis par les voies de justice , selon les circonstances. » ( Traiié deVAdni, des corps de rnain-morte^ par Jousse, IVIS-)

Elaieut exempts de droit , les officiers dont les charges ne pouvaient se concilier avec Texercice des fonctions municipales, les ml* neurs , les vieillards de 70 ans , les personnes infirmes , et les pèrei de famille ayant un grand nombre d*enfans. La loi et ropinioa publique repoussaient les banqueroutiers , les personnes connues pour mener une vie déréglée , et celles qui avaient été reprises de justice.

(3) Les échevins étaient exempts de logement de gens de guerre y de collecte , tutelle , curatelle, de guet et de garde , de milice y\vA les titulaires que leuis enfans, et en général de toutes les charges de

DIX-IIUITIÈMK ET DIX-XEUVIEME SIECLES. 525

de l't'chevinage, vainquait beaucoup de répugnances , et l'amour-propre excité entraînait les indifférens.

Les lois ne s'opposaient point à ce que les officiers municipaux reçussent des dons à titre d'hommage ou de reconnaissance-, ilétait d'usage dans les grandes vQles de leur faire des présens, en certaines circonstances, et cet usage avait acquis force de droit. Une ordonnance de Louis XI permet aux grenetiers (i) de délivrer tous les ans , au prévôt des marchands et à chacun des échevins de Paris, un septier de sel pour la provision et dépenses de leur hôtel (2). D était fait aux mômes magistrats des présens de robes de velours, d'habits de deuil (3), de bougies, de sucreries et de médailles , indépendamment des jetons de pré-

ville et de police. (Voy. les Ediis et Déclarations de juillet 1690, mai 1702, mars 1709, novembre 1733, et Tart. 7 de V£dit de 110vemb. 1771»)

(i) Aux prépose's des Greniers à sel.

(a) Hec, des ancien, Ordon. sur le faict de l'Eschevinage de Paris ^ p. 21 3.

(3) L^usage des présents de robes est fort ancien. Nos rois et les grands seigneurs avaient accoutumé d'en donner, les jours de fêtes solennelles, à leurs ofRciers et à ceux qui étaient particulièrement attachés à leurs personnes. Celte sorte de présent était donc Findice d'un lien d'afiTeclion ou de dépendance , plus ou moins étroit , entre ceux qui donnaient et ceux qui recevaient. Voilà pourquoi une ordonnance du roi Jean, d'octob. i356, défendait aux députés de Lille de choisir pour écbcvins, des membres de leurs &miIles,ou des personnes auxquelles ils étaient dans l'usage de donner des robes. Cet usage s'est perpétué jusqu'à nous , mais peut-être dans un autre esprit. Ce qui était une marque de protection et de supériorité, cliex nos aïeux, semblait avoir pris le caractère d'un hommage rendu aux magistrats du dernier siècle.

sence, qu*oli retrouve encore dans quelques viDes (i). Les écbevins et les consuls de Lyon étaient du nombre de ceux qui recevaient des robes , et tomihe les magistrats de Paris, ils distribuaient des gratificttions et des présens d'honneur. Les lettres- intentes du 3i août 1764 aflFectent à cette destination, une somme de 2,000 livres (2) , qui était .fournie par la caisse municipale.

L'état des recettes et dépenses deMarseille, en 1780, comprend une gratification de 4>ooo liv. pour les deux écbevins sortans. Les robes et cbaperons des officiers municipaux y figurent, au cbapitre des dépenses otàinairesy pour 12,000 liv. 5 les présens de cour, |fcur 6y7 16 liv. (5) 'y et ceux que la ville faisait aux personnes de distinction, pour 36,o65 Uv. 8 s. , y compris quelques menus firais. Cbaque robe était du prix de 3oo liv. Les ofirandes d'usage , les jetons de mairie, Tépée et le portrait sont portés pour 2,837 liv. 10s. danslecompte de la ville de Nantes, en 1778 (4). A lamême époque, on reprochait aux écbevins de Marseille de se faire allouer des flambeaux, pour des visites de nuit qu'ils

(1^ Les présens furent supprime's par le 72^/«/72^/i/da iSaoûti/Sa, en ce qui concernait la ville de Paris.

(2) Art. 29 des Lei. pat,

(3) Extr, des p. orig. dép, euiac Arch. du R,

(4) Ces présens consistaient en produits du pays, tels que haile, raisins secs , figues , prunes et amandes. « Ils étaient envoyés au « secrétaire d*Ëtat , au ministre de la finance , à leurs premiers com- « mis, et autres personnes qu*on ignore. » C'est en ces termes ^^ les officiers municipaux mêmes , s'en expliquent dans une réponse a dès attaques dirigées contre leur administration. ( Pièces orig- des Arch, du H. ) P^oy, ci-après, les Budgets comparés.

faisaient de jour (1). Les frais de déplacement formaient encore l'objet d'mie allocation assez forte, dont l'emploi ou le prétexte n'était le plus souvent qu'un abus. Quoique les règlemens n'accordassent aux échevins que 10 liv. de frais de voyage, par jour (2), la dépense d'une promenade de Marseille à Aix s'élevait quelquefois jusqu'à 100 louis. Il est vrai, s'il faut en croire les notes du temps , que ces voyages se faisaient dans des carrosses à quatre chevaux ; et que les affaires de la ville s'y traitaient au milieu de banquets splendides , dont l'administration profitait sans doute, mais dont les négociateurs tiraient au moins tout l'agrément et le plaisir (3). Les frais de voyage des échevins de Marseille avaient été compris dans l'état de 17745 pour 5,716 liv., sans aucun détail. L'abbé Terray ayant demandé des explications , la seule réponse qu'on pût lui faire, c'est qu'on n'avait pas tenu note des déplace-

mens (4) • • •

Ailleurs , les membres du corps de viUe recevaient des valeurs plus ou moins considérables , sous le nom Sétrennesy vins de ville ou gratifications (5). Ces prérogatives, dont il était si facile d'abuser, et le traitement alloué aux officiers municipaux dans beaucoup

(i) Mém. contre les Off. Mun,j de mars. 1780. (Archives du R.)

(2) Art. 24 àxx. RègL de 1717.

(3) Mém. orig. dc'p. aux Arch. du /î» 1780.

(4) Observât, du Contrôl. ge'n. et Réponse de M. Senac dcMcilhan, intend. [Arch. du R.)

(5) Ces présens que la loi du 29 novembre 1789 qualifie Tra/îc de corruption et de vénalité, ont été abolis par l'art. 5 de celte loi.

de localités, ne permettaient pas de considérer leurs fonctions comme gratuites. A Paris, les hpnoraires des échevins furent fixés , dans les derniers temps , à 8,000 livres pour le premier, 7 ,000 pour le second, et 6,000 pour^hacun des deux autres (i). Avant cette fixation, qui ne date que de 1783, leurs droits utiles étaient beaucoup plus étendus 5 il ne s'agissait de rien moins que de 180,000 livres à la charge de la ville. On trouve un tarif curieux des gages alloués, argent de France , aux magistrats du duché de Lorraine et de Bar , dans redit de suppression des anciennes mairies et de création de nouveaux offices municipaux (2). Le maire de Nancy recevait 3, 000 Uv. 5 chaque échevin, 8005 l'echevin trésorier, 3, 000 fr. •, le secrétaire greffier, 1 ,100, etc. Ces honoraires qualifiés gages , diminuaient à raison de Fimportance et de la population des Ueux. A Lunéville, ils n'étaient que de 1,000 liv. pour lemaire, et de 5ooliv. pour le simple échevin. En 1781 , la très petite ville de Villenéuve-le-Roi, diocèse de Sens, payait encore 65o liv. de gages à ses magistrats^ et , ce qui est digne de remarque , un droit de péage perçu par la ville sur la rivière d'Yonne, avait été autorisé tout exprès en forme d'octroi , pour donner à l'administration municipale les moyens de subvenir à cette dépense. L'un des principaux motifs de l'arrêt qui maintient le péage , est que la suppression de ce droit faisait perdre

(i) Art. 5 (lu Règlement pour rAdministration <îe la ville de Paris, (lu 23 août 1783.

(2) Edit (roctobre 1771, enregistre' au Parlement le 10 avril 177a relatif aux duche's de Lorraine et de Bar.

^u roi sa moitié , et tomber à sa charge les gages des ©fEciers municipaux (1).

Ces usages pouvaient se concilier avec le régime de l'élection et la responsabilité qui pesait sur les magistrats élus. Comme c'étaient les villes qui les nommaient et qui faisaient les frais des bénéfices dont ils jouissaient, il n'y avait rien dans leur position qui pût balancer leur dévouement naturel aux intérêts du pays , ni ébranler la confiance qui les avait faits ce qu'ils étaient. On conçoit, au contraire, que le traitement de fonctionnaires municipaux nommés par le souverain et révocables à sa volonté , ne pourrait qu'afiaiblir la garantie que donne aux villes la sagesse et l'impartialité des choix du trône , parce qu'il serait toujours permis de supposer que l'homme de la commune sala^ rié par leprince, pourraiten certainscas, se trouverpartagé entre l'intérêt de sa place et celui de son administration. Mais si cette observation est juste en elle-même ; si elle puise quelque force dans ce sentiment intérieur de notre fragilité, d'où naît le besoin des garanties sociales, il faudra tenir pour vrai que le système municipal actuel est du moins conséquent dans son ensemble : on doutera que la nomination parle roi , de fonctionnaires non salariés, puisse fournir un juste sujet de prévention aux administrés, puisqu'elle ne saurait être une cause de dépendance intéressée dans l'administrateur. On craindra de répéter, sans examen , que « des habitans privés « du droit d'élire leurs officiers municipaux cessent

(i) Voy. V Arrêt du Conseil^ du a8 août 1781 , qui règle le tari d*un droit de péage sur la rivière d'Yonne.

53o SECONDE PARTIE, CHAPITRE ÎI.

« d'exister en corporation ; qu'alors ces habitans , « étrangers aux affaires de leurs communes, et sans « liens qui les unissent entre eux, ne sont plus que des « agrégations dliommes. . . qu'il n'y aplus de cités (i ) . »

Non sans doute, il n'y a plus de cités; mais qu'en résulte-t-il? sinon que nous ne sommes plus* ni Gaulois, ni Francs, ni républicains •, car les cités, comme on l'entend ici , n'ont jamais eu pour nous d^existence que dans les Gaules romaines, sous les rois Mérovingiens, et dans les projets de la Gironde. Dès le dixième siècle, les anciennes cités, c'est-à-dire les métropoles, étaient devenues des fiefs, choses qui ne se ressemblent guère ; et depuis , nous n'avons eu en France que des villes et des bourgs (2).

Prétendre ensuite que des habitans demeurent étrangers aux affaires de leurs communes , et sans liens qui les unissent entre eux, parce qu'ils ne nonmient point leurs administrateurs , c'est supposer deux choses également contestables; la première , que l'élection est la seule voie de participation aux affaires publiques; la seconde, que les officiers municipaux choisis par le souverain , sont tellement dans la dépendance du trône qu'ils ne sont plus rien pour la ville.

Cette dernière supposition n'acquerrait quelque vraisemblance , qu'autant que les municipaux seraient pris parmi des étrangers, et qu'ils auraient à conserver

(i) M. de Pansey, Traite dit Pouvoir Munie ip., p. 38.

(2) Nos rois dësignaieni sous le nom de cite's , /es viiles esguelies il n'avait nul estât de commune, ne d'escheçinage.(Ordon. de mars i33i ). njles et Cites n'élaienl donc qu'une même chose.

DIX-ÎIUITIÈME ET DIX-NEUVIEME SIECLES. 53l

leurs fonctions, un intérêt différent de celui que leur devoir est de surveiller et de défendre. Or, il n'en est point ainsi. Les municipaux sont des propriétaires du lieu qu'ils administrent ; ils remplissent librement des fonctions gratuites 5 ils ne sont pas tenus de les exercer ; ils ne peuvent les accepter que dans la vue de se rendre utiles à la société dont ils sont membres. Sur quel fondement juge-t-on qu'ils abandonneront cet intérêt de famille, pour subir une loi contraire? On ne dira pas que le pouvoir qui les a nommés peut les renverser ; que leur importe de perdre ce qu'ils ne sont pas intéressés à retenir? ils ne sont obligés à qui que ce soit, et c'est la patrie qui leur est obligée. Le choix du prince ne saurait donc gêner leur liberté. La dépendance peut bien se trouver dans la personne , mais elle n'existe pas dans la position.

Quant à la participation du peuple aux afiaires publiques , je n'en connais guère d'exemples que dans les assemblées primaires et les clubs de la révolution* Nous savons ce qui se pratiquait autrefois : excepté quarante ou cinquante personnes réunissant à l'habitude des affaires administratives, les conditions politiques nécessaires pour être appelées par un vœu quelconque à s'en occuper , tout le reste des habitans demeuraient plus ou moins étrangers aux fonctions d'administrateurs. Ce sont encore les mêmes capacités qui, aujourd'hui comme autrefois , prennent part à l'administration municipale. Et , en effet , les notabilités urbaines n'ont pas cessé de former une sorte de collège, dont les membres distingués par leur position sociale , se recommandent plus particulièrement au choix du mo-

narque et à la confiance de leurs concitoyens. Sur prés de trente -huit mille communes qui existent en France (i), on en comptera trente-six raille, au moins, pour lesquelles il n'est pas deux manières de composer le corps municipal, parce que chaque nomination épuise toutes les capacités éligibles. Dans trente-six parties du royaume , sur trente-huit , que ce soit le vœu du peuple , ou la volonté du prince qui donne à la commune ses administrateurs , ce seront toujours et nécessairement les mêmes hommes.

Combien de communes rurales où il est difficile de réunir dix chefs déménages qui sachent au moins lire, pour former un conseil? combien d'autres où. il serait impossible d'en trouver un pareil nombre qui sussent écrire ? et , toutefois , le sort de ces populations agricoles n'est pas plus négligé que celui des villes. Là , comme ailleurs , dès qu'il s'agit d'un droit ou d'un intérêt commun , tous sont consultés ; l'opposition du moindre paysan ne pèse pas moins dans la balance que celle du plus riche propriétaire ; l'administration ne saurait aliéner une perche de terrain , sans que tout le village en ait été informé, et qu'il ait déclaré y consentir. Croirez-vous que la faculté de choisir ses administrateurs soit un bienfait de plus pour cette multitude de communautés où. il n'y a pas de choix à faire? Les commices sont ouverts, et j'en vois revenir les mêmes hommes, décorés des mêmes titres, avec les mêmes habitudes et les mêmes passions. Vont-ils administrer

(i) Le nombre exacl des communes de la France était, au i** anvicr 1828, de 37,367.

avec plus d'économie, d'habileté ou de justice? Oui assurément, s'ils sont devenus plus désintéressés , plus instruits et plus sages. Mais la loi aura-t-elle changé Thomme ainsi que l'institution ?

Au reste , le système électif, tel que nous l'avons vu confirmé et réglé par les édits de 17 64 et 17 65 , ne s'est pas soutenu en droit, quoiqu'il ait subsisté de fait dans un grand nombre de villes, jusqu'à l'établissement du nouveau régime. Il fut aboli par Fédit de novembre 177 1, qui rétablit la vénalité des charges municipales, et créa de nouveaux maires, échevins et greffiers en titre d'office. D'après le préambule de cet acte, le roi « aurait reconnu qu'au lieu des avantages « qu'il s'était promis de l'exécution des édits de 1764 « et 17 65 , elle était devenue dans toutes les villes une « source d'inimitiés et de divisions , par le désir que « des gens, souvent incapables , avaient de participer « à l'administration , et par la cabale et les brigues qui « s'étaient introduites dans les élections, et qui avaient « donné lieu à nombre de procès ruineux pour les « villes , retardé leurs affaires communes , et jeté le « trouble et la confusion dans les administrations ( 1 ) . »

En cela l'édit ne disait rien que de vrai ; mais il ne disait pas toute la vérit^ il ne révélait pas ses véritables motifs , qui étaient le besoin d'argent. L'abbé Terray , contrôleur général des finances , toujours fécond en ressources, et plus pressé que jamais par les nécessités de l'État, avait imaginé^e moyen de battre monnaie (2).

(a) Les députés des ÉtaU d'Artois e'crivaient à M. Mesnard ; soui

Les TîDes comprirent qa'il en Tonlait plus à leurs boarses^qii'à lenr prirîlége. Comme je Ysâ dqa dit , mi bon nombre d^entre elles rachetèrent leurs oflBces par composition (i), et les choses demeurèrent pour les grandes yiUes, dans Fétat où Fédit les avait prises, jusqu'à l'essai des assemblées provinciales, qui remirentFékction en vigueur. La première fitt établie dans leBerri en 1 f 7 8. Ces institutions se répandirent sucœsnTement dans la Haute-Guienne, le Bourbonnais, et plusieurs antres provinces ; mais ce n'est qu'en 17 87 , d'après le voeu exprimé par l'assemblée des notables, qu'elles furent rendues communes à tous les pays d'élections, pour leur tenir lieu des avantages dont jouissaient les pays d'États (2).

Le mouvement des assemblées provinciales, que la na-

la «late da 27 septembre 1773: « Noos ne voulions p^jer que « 100,000 Ht. , outre la remue que nous faisions d^one quittance de A finances de ao5,ooo (pour le rachat des offices mufiicipanx ) ; « mais M. Bertin (trésorier des parties casoelles ) nous a lait coa- « naître que ce rachat ayant été fixé par M. le contr6lenr général à « 130,000 liv/, et porté sur ce pied dans Fétat qu^il lui avait donné , « il fallait nécessairement en passer par là. » {Eactr. desp.orig, dêp. aux Arch. du R. )

(i) L^ariicle 3 de VEdit semblait donner une ^^randc £M:iIifépour le paiement , en admettant que la moitié du prix serait reçu en quittances de finances, ou contrats provenant de liquidations de pareils offices supprimés ; mais cette faculté ne devait durer que trois mois , après quoi la totalité de la finance devait être fournie en argent: et comme il était à peu près impossible de faire régulariser les valeurs en papiers , dans un aussi court délai , on sentit bien q:i*il fallait se soumettre à être rançonné ou déchu.

C*est le parlement de Manpeou qui enregistra cet édtt.

(2) Voy, VJCdit portant création d'Assemblées provinciales, (lu mois de juin 1787 , registre au Parlement le 33 du même mob.

lion regardait alors comme une concession des plus libérales , était néanmoins combiné de telle manière , qu'il ramenait à un centre commun de direction et de puissance , l'exercice de tous les petits pouvoirs ; et que rien ne pouvait se décider ou régler définitivement contre le vœu ou l'ascendant du trône , qu'on retrouve partout (i).En voici la preuve. Le corps municipal se composait du seigneur de la paroisse , du curé , d'un syndic , et de trois, six ou neuf membres, qui étaient élus par des notables , nommés eux-mêmes dans une assemblée de paroisse , dont les membres payaient au moins dix francsde contributions foncière ou personnelle : c'était le seigneur qui présidait. Mais les assemblées municipales étaient soupiises à l'autorité de l'assemblée provinciale, qui se formait de quarante-buit membres, dont le roi nommait la moitié , et dont l'autre moitié était nommée par les hommes du roi , qui désignait aussi le présidait (2). De plus , l'intendant pouvait toujours se faire rendre compte , lorsqu'il le jugeait à propos , des délibérations de l'assemblée et de celles du bureau d'administration. Ce n'était point la désarmer le pouvoir : le roi ne cessait pas d'être roi (3).

(i) P^of. le Règlement du roi, en dale du ^3 juin 1787 , sur la composition des Assemblées de Champagne.

(a) Règlement du 19 mars 17B0, relatif à la généralité de Moulins. Les membres des assemblées provinciales étaient pris dans les trois ordres. Ceux du Tiers-État, qui formaient la moitié du nombre total , se distinguaient en deux classes ; les députés des villes j et les propriétaires ruraux, lies fonctions de ces assemblées consistaient principalement dans la répartition de Timpôt et Tadminislration des chemins publics.

(3) « Ce n'était pas, selon l'auteur de ce système, des rcprcscn-

La révolution qui suivit Rassemblée des notables, ne pouvait se contenter de pareilles garanties. Comme toutes les puissances de fait, elle avait besoin d'un appui dans le peuple 5 elle le flatta en lui créant des droits ; elle lui donna la force qui devait la protéger , en partageant avec lui les dépouilles du trône; elle le laissa libre de choisir sans restriction et sans contrôle, non-seulement ses administrateurs, mais encore ses juges (1) : ce fut l'aurore du jour 011 la voix des plus impitoyables tyrans proclama sa souveraineté. Chaque raunicipahté se composait alors d'un maire, d'un nombre d'ofBciers municipaux qui variait de 5 à 21 en raison de la population, d'un procureur de la commune chargé de défendre ses intérêts , d'un secrétairegreffier , et de notables en nombre double des officiers municipaux, dont la réunion à ces demiers^ fMinait le conseil-général. L'exécution n'appartenait qu'au bureau, qui était composé du tiers des municipaux , y compris le maire, membre de droit. C'était le maire seul qui administrait dans les conununes dont les municipalités se réduisaient à trois membres (2). Excepté le greffier , que nommait le conseil-général , tous les autres membres étaient élus par le peuple dans les

n t»ns du peuple qu^il e'tait oéccssaire d*îippeler à sts administr»- « lions , niais des hommes dignes de sa confiance d de celle du mo-

« narque Il ne faut pas opposer à l'expérience , des idées

(( absolument abstraites , et des combinaisons républicaines qui ne « peuvent se concilier avec Tesprit et les usages des goavememens- « monarchiques. » (Necker, De rAdm,desFmances.)

(1) Loi à\x 14-18 septembre 1789. — Lot sut l'Organisation judi-> ciairCt du ^4 août 1790.

[-i] Art. 34i 35cl37 de la A.o/ du i4-i8décembre i/Si^.

assemblées de citoyens actifs, dont le suffrage seul imprimait à l'ëlu le caractère de magistrat définitif; et il suffisait 5 pour être électeur , de payer une contribution de la valeur de trois journées de travail (i). Tous les domiciliés français dont Timpôt égalait dix journées , étaient éligibles. La convention, sortie du sein des assemblées primaires (2), apporte peu de changement dans ce mode : elle se borne à réduire le nombre des municipalités, en créant des administrations communes pour les bourgs dont la population n'atteint pas 5,000 habitans (3). Enfin le peuple victime de ses propres excès , commence à comprendre les dangers et l'absurdité du rôle qu'on lui fait jouer. Il sent qu'il n'est pas fait pour se gouverner lui-môme dans une société puissante et nombreuse, parce qu'il n'agit que par des inspirations qui ne sont ni de lui , ni pour lui. Alors intervient la loi du 28 pluviôse, qui rend la nomination des officiers municipaux au chef de l'Etat et à ses délégués (4).

(1) Instr, de PAssemb. nat. , da i4 décembre 1789.

(2) Voy. les Lois des 10, ii, laet 21 août i79a> Il nes*agissaît plus alors de citoyens actifs ou non actifs. Tout Français âgé de 25 ans, domicilié depuis un an, et vivant du produit de son travail ^ était admis à voter dans ces assemblées. C'était la populace organisée.

(3) Constitution de Tan III , titre 7 .

(4) ^oy, aussi les Arrêtés du Gouvernement des 19 floréal ^ 9 messidor an YIII, et le Sénatus-consulie du 16 thermidor an X , qui établit unrégime mixte. D'après celte dernière loi, c^étaientles assemblées cantonales qui présentaient les candidats aux places de conseillers municipaux; ceux-ci devaient être choisis sur une liste des cent plus imposés du canton, qui était arrêtée et imprimée par ordre du préfet. (Tit. II.)

Uae des circonstances les plus remarquables de la publication de cette loi , c'est la satis&ction générale qu'elle produisit ^ et le défaut absolu de toute opposition. La France avait une presse libre, des journaux, des tra)uns, des répubUcains encore prêts à défendre leur diiinère ; et pas une voix ne s'éleva publiquement contre la nouvelle organisation des municipalités. On était donc bien las des élections.