CHAPITRE XI

Travaux législatifs dan6 Tannée 1858; lois sur l'organisation départementale, sur Tétât-major, sur les justices de paix, sur les aliénés. — Finances ;

3uestion de la conversion des rentes. — Exposé des doctrines financières e M. Jacques Laffllle : théorie de la dette perpétuelle. — Nécessité d'abolir l'amortissement. — Etat moral de la société. — Agiotage. — Question des chemins de fer. — Le principe d'autorité défendu par le parti démocratique , abandonné par l'État. — Rapport de M. Àrago. — Comment la question est résolue.

Les travaux législatifs de Tannée 1838 furent très-importants, non par leurs résultats, mais par leur objet : il convient de les passer en revue.

Nous ne nous arrêterons pas à la loi sur les attributions des conseils généraux et d'arrondissements : hérissée de détails stériles et conçue dans l'esprit le plus étroit, elle ne changeait rien au mécanisme administratif que nous avons eu déjà occasion de décrire, et elle signalait dans la bourgeoisie une ignorance complète des premiers rudiments de la science politique. Il ne saurait y avoir, en effet, dans la société que deux forces : la commune, qui répond à l'idée d'association, et YÊtat, qui répond à l'idée de nationalité. Quant à l'autorité départementale, sa destination ne doit être évidemment que de mettre en rapport ces deux forces essentielles. Les chambres travaillaient donc à une œuvre puérile et vaine, lorsque, n'ayant encore rien fait pour constituer la commune, elles essayaient de constituer le département.

La chambre élective eut ensuite à organiser l'état-major général de l'armée. La France entretenait sur pied deux cent quatre- vingt mille hommes, répartis en cinquante-trois régiments de cavalerie, quatre-vingt-huit régiments d'infanterie et les armes spéciales. Ce fut sur ces données, bien qu'elles fussent variables de leur nature, qu'on s'appuya pour fixer le cadre des maréchaux et des généraux. Il fut décidé c^c \e nombre des maréchaux serait de six en temps de çaVx cl de douze en temps de guerre; que le cadre des officiers généraux

se diviserait en deux classes : Tune d'activité et de disponibilité, comprenant quatre-vingts lieutenants généraux et cent cinquante maréchaux de camp, et l'autre de réserve; que les lieutenants généraux, à l'âge de soixante-cinq ans accomplis, et les maréchaux de camp, à l'âge de soixante-deux, cesseraient d'appartenir à la première section pour passer dans la seconde; que les officiers généraux ne seraient admis à la retraite, à titre d'ancienneté, que sur leur demande, à l'exception de ceux qu'un conseil d'enquête aurait reconnus incapables de continuer à servir activement ou à faire partie des cadres de l'armée. Ces dispositions présentaient un inconvénient grave, celui d'établir une règle dont l'inflexibilité, trop absolue, tendait à priver le pays de services quelquefois précieux et nécessaires. Mais, par là, on coupait court à l'arbitraire ministériel; on empêchait les héros d'antichambre de charger de leur présence inutile les cadres de l'activité; en un mol, on arrachait l'armée au régime du bon plaisir. Aussi la loi fut-elle acceptée avec faveur par l'opinion, tant la conduite des divers gouvernements subis par la France avait décrié le principe d'autorité!

De toutes les institutions trouvées par nous dans le glorieux héritage de nos pères, pas une qui eût été aussi bienfaisante que celle des juges de paix : on n'aurait dû, par conséquent, n'y toucher qu'avec beaucoup de réserve et de prudence. C'est ce que les chambres ne comprirent pas assez. Elles crurent qu'en étendant les attributions des juges de paix, elles fortifieraient l'institution. C'était l'altérer, au contraire, et en compromettre les avantages. Le juge de paix est la loi vivante; son autorité a cela d'admirable que par essence elle est paternelle. Organe de ces traditions d'équité dont la source est au sein de Dieu, il faut, pour que la spécialité sainte de sa mission ne soit point dépassée, qu'il juge avec simplicité de cœur : y avait-il sagesse à faire sortir ces magistrats du pauvre, de la sphère des choses simples et des procès sommaires, pour les accabler d'une besogne, qui, exigeant une connaissance approfondie des lois écrites, risquait de remplacer le conciliateur par le jurisconsulte et l'homme par le fonctionnaire?

Mais, du moins, la loi sur les justices de paix n'était qu'imprudente: celle qu'on rendit sur les aliénés fut presque odieuse; car elle mettait à la merci du pouvoir administratif la liberté de tout individu suspect d'aliénation mentale. , Ici se présente une question qui mérite d'être exposée d'une

manière complète, à cause de l'ébranlement qu'elle imprima aux esprits, et parce qu'elle se lie à des considérations d'un ordre supérieur.

S'il est un droit incontestable, c'est celui qu'a tout débiteur de se libérer en rendant la somme qu'on lui a prêtée. Aussi les auteurs du Code civil avaient-ils écrits dans l'article 191 1 : « Toute rente constituée en perpépuel est essentiellement ra- » chetablc. »

L'État pouvait-il réclamer le bénéfice du droit reconnu par le Code civil à tout débiteur? Serait-il admis à dire aux rentiers : « Je vous ai payé jusqu'à ce jour un intérêt de 5 francs » pour un capital de 100 francs: voici 100 francs; et nous » sommes quittes. » Telle était, dans toute sa naïveté, la question à résoudre, et il était d'une haute importance qu'elle fût résolue en faveur de l'État.

En effet, l'intérêt de l'argent, à cette époque, étant descendu au-dessous de cinq, l'État n'aurait pas manqué de prêteurs disposés à lui fournir, en échange d'une rente de 4 francs, par exemple, un capital de 100 francs, au moyen duquel il aurait éteint une rente de 5 francs, ce qui aurait, comme on voit, diminué d'un cinquième la somme des rentes annuellement payées par le trésor.

Que si les rentiers avaient préféré à l'avantage d'être remboursés celui de toucher 4 p. °j ù de leur capital resté aux mains de l'État, on leur aurait laissé le choix.

Il ne s'agissait donc pas de réduire les rentiers, mais de les rembourser. Seulement, la conversion leur eût été offerte comme un moyen d'échapper, s'ils l'avaient voulu, à l'exercice du droit qu'avait l'État de rembourser.

On avait, par conséquent, mal posé la question en disant : Conversion des rentes; il aurait fallu dire : Remboursement des rentes, avec faculté de convertir.

Qui le croirait? sur le mérite d'une opération si légitime, si fructueuse, si impérieusement commandée à l'État, et par la pénurie du trésor, et par la misère publique, les débats les plus acharnés s'engagèrent.

Les adversaires de la conversion trouvaient la mesure illégale, s'appuyant sur les mots rentes perpétuelles qui se trouvaient dans le grand-livre. Ils invoquaient la loi du 9 Nfctidémiaire an vi, laquelle n'avait mis au néant les deux ùm de la dette publique qu'en déclarant l'autre tiers exempt d$ touU

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retenue présente ou future. Ils s'apitoyaient sur !e sort des petits rentiers qu'on allait frapper inexorablement dans le revenu sur lequel ils avaient compté pour leurs vieux jours et qui était le fruit de leurs laborieuses économies. Sous le nom de conversion, s'écriaient-ils, c'est une spoliation qu'on demande. Consentirons-nous à une banqueroute déguisée?

Mais les partisans de la conversion répondaient par des considérations décisives Que signifiaient ces expressions du grandlivre, dont on prétendait s'armer contre l'opération, ces expressions rentes perpétuelles ? N*étah>il pas évident que I* législateur les avait employées en opposition avec celles-ci : rentes viagères? Et s'il y avait eu incompatibilité grammaticale entre les mots rente perpétuelle et rente rachetable, comment expliquer l'art. \9i\ du Code civil : « Toute rente constituée » en perpétuel est essentiellement racbetable ? » Eh quoi ! le droit conféré par le code à chaque citoyen dans son intérêt propre, on osait le disputer a l'État voulant l'exercer dans l'intérêt de tous! On rappelait la loi du 9 vendémiaire an vi? Mais rembourser était-il synonyme de retenir? Chose étrange ! on dépouillait les rentiers en leur rendant ce qu'ils avaient prêté, ou, plutôt, ce qu'ils étaient censés avoir prêté! car. lorsque la loi du 9 vendémiaire fut portée, les rentes ne valaient pas plus de 9 ou 10 francs. Or, c'était pour ces rentes, achetées alors 9 ou 10 francs par quelques-uns des possesseurs actuels, que l'État offrait 100 francs. Et l'on appelait cela une spoliation, une banqueroute déguisée ! Quant au sort des petits rentiers, atteints dans leurs revenus, était-il plus lamentable que la destinée de tant de malheureux cultivateurs, de tant de journaliers, privés de revenu, quelquefois privés de salaire? Si l'on plaignait le pauvre qui touche une rente, que ne plaignait-on davantage le pauvre, plus pauvre encore, qui la paye? Que ne descendait-on sur les pas du fisc, qui descend partout, dans ces abîmes de misère d'où sort l'impôt, déplorable trésor dont chaque parcelle représente une souffrance? Mais non : les riches propriétaires et les financiers opulents pourvus de rentes, voilà ceux dont on prenait en réalité la défense en ayant l'air de plaider seulement la cause des petits rentiers. Et la preuve, c'est que les adversaires de l'opération étaient des gens de cour, des écrivains du Journal des Débats, des banquiers ou amis de banquiers, et les mêmes qui, à la nouvelle des désastres de Lyon couvert d'une population affamée,

révoltée, avaient indiqué la mitraille pour tout remède, trou* vant sans doute que, de la part des tisseurs, le crime était grand d'avoir manqué de pain !

La polémique en était à ce .point de violence et d'emportement, lorsque, le 17 avril 1838, la discussion s'ouvrit à la chambre. La cour ne voulait à aucun prix de la conversion; mais la mesure avait pour elle la majorité de la commission s' exprimant par l'organe de M. Antoine Passy, la majorité des députés, et enfin l'opinion publique, qui s'était prononcée hautement.

Le chiffre des rentes 5 p. °/ c inscrites sur le grand-livre s'élevant à 134 millions, l'opération proposée eût réalisé une économie de plus de 13 millions par an, alors même qu'elle n'aurait eu pour résultat que de substituer à chaque rente de cinq francs une rente de quatre francs et demi. Mais elle devait avoir un résultat bien plus utile encore, quoique moins direct; et c'était celui-là qui frappait surtout les bons esprits. La baisse de l'intérêt de l'argent, a dit Turgot, c'est la mer qui se retire, laissant à sec des plages que le travail de l'homme peut féconder; définition magnifique et juste! Le haut prix des capitaux , voilà le despotisme que consacre la civilisation moderne, lourd despotisme, qui arrête l'essor de l'industrie, enchaîne l'activité humaine, et soumet l'intelligence à une suzeraineté aussi grossière qu'inepte. Faire baisser l'intérêt des effets publics, c'est faire baisser celui des capitaux que réclament l'industrie et l'agriculture; parce que le prix des rentes payé par l'État est un prix régulateur, parce qu'il sert de terme de comparaison dans les transactions particulières, parce que c'est, en un mot, le thermomètre sur lequel se mesurent les exigences du capitaliste. Augmenter la valeur du travail, affaiblir la tyrannie de l'argent, diminuer la prime payée à l'oisiveté par un ordre social corrompu, tendre à ranimer dans le pauvre le sentiment de sa dignité, telles étaient les conséquences certaines, bien qu'éloignées, de la mesure en discussion.

Aussi, nul doute sur l'adoption du principe. Mais, pour l'application, à quel système convenait-il de s'arrêter? On en avait proposé deux.

Le premier consistait à émettre, pour rembourser le capital des rentes 5 p. °/o> d'autres rentes inférieures, et que néanmoins l'État pouvait vendre, vu le cours du marché, à cent

francs, c'est-à-dire au pair (1). De sorte que l'État, pour chaque rente de 4- francs émise par lui, aurait reçu cent francs, avec lesquels il aurait remboursé le capilal d'une rente de cinq francs; à moins que les possesseurs d'une rente de cinq francs n'eussent consenti à en loucher seulement une de quatre, ce qui, pour l'État, serait revenu au même et lui aurait toujours procuré un bénéfice d'un cinquième.

Le second consistait à émettre, pour racheter le capital des rentes 5 p. °/ 0 > d'autres renies inférieures, et coûtant, vu le cours du marché, moins de cent francs, c'est-à-dire étant au-dessous du pair.

Voici quelle était la différence des deux systèmes :

Les remboursements se font toujours au pair, c'est-à-dire à cent francs. Que l'État, lorsqu'il a emprunté, ait reçu en échange de la rente émise par lui, un capilal de cent francs ou un capital moindre, peu importe : c'est toujours un capital de cent francs qu'il s'oblige à rembourser le jour où il voudra s'affranchir du payement de la rente, quelle qu'elle soit.

Lors donc que l'État émet des rentes au pair, recevant cent francs pour chacune d'elles, il ne sera pas tenu plus lard à rendre un capital supérieur à celui qu'il aura reçu en réalité; et, par conséquent, cette opération n'entraîne aucune augmentation de capital dans la dette publique.

Lorsqu'au contraire, l'État émet des rentes au-dessous du pair, comme il touche pour chacune d'elles moins de cent francs, il se charge de l'obligation de payer plus tard, pour les racheter, cent francs, c'est-à-dire un capilal supérieur à celui qui est entré dans ses caisses. D'où résulte dans la dette publique une augmentation de capital.

Ainsi, la dette se compose de deux choses qu'il importe de ne pas confondre : le capital et l'intérêt. Il peut arriver que parallèlement au premier, qui s'accroît, le second diminue. Et c'est même là le résultat nécessaire de toule conversion audessous du pair (2).

(1) Personne n'ignore qu'émettre un fonds au pair, c'est émettre une renie qui coûle iOO fr.; et qu'émettre un fonds au-dessous du pair, c'est émeltrc une rente qui, vu le cours du marché, coûte moins de tOO fr.

(2) Pour fixer les niées ( de ceux qui ne sont pas habitués au langage financier, supposons que l'Etui émette cinq renies de 3 fr. C'est comme s'il s'obligeait à payer aux prêteurs nouveaux une somme annuelle d'inlérêU montaut à 15 fr. Or, si les reutes 3 p. °/ 0 se vendent à la bourse 80 fr.,

Tels étaient les deux modes mis en présence. Ce fut sur leur valeur comparative que porta la discussion presque tout entière ; et parmi ceux qui combattirent le second, nul ne le fit avec plus de puissance que M. Garnier-Pagès. Jusqu'alors on l'avait cru étranger à l'aride science des chifffres, et la surprise vint s'ajouter à l'impression profonde que produisit son éloquence, aussi vive que substantielle et entraînante quoique austère. II rappela d'abord que l'amortissement était une caisse alimentée par l'impôt et créée pour éteindre par des rachats successifs de rentes, le capital de la dette publique. Or, augmenter par une conversion au-dessous du pair un capital que l'amortissement avait précisément pour but de diminuer, c'était, suivant l'orateur républicain, faire une opération insensée, puisque c'était enlever aux contribuables d'une main beaucoup plus qu'on ne leur rendait de l'autre. Au lieu de cela, M. Garnier-Pagès proposait de convertir au pair, par l'émission d'une rente qui pût être vendue cent francs, c'està-dire pour l'émission du quatre pour cent.

Mais si ce système élait le plus simple, s'il avait l'avantage de réduire l'intérêt de la dette sans en augmenter le capital; s'il allégeait les charges du présent et n'empiétait point sur l'avenir, n'offrait-il pas en revanche un grave danger? C'est ce que fit ressortir avec beaucoup de force et d'autorité un financier célèbre, M. Jacques Laffitle. « Que l'État, disait-il, propose aux rentiers de les rembourser, il en a le droit assurément, mais il a le plus pressant intérêt à ce que ses créanciers actuels demeurent dans la rente en subissant la conversion. Quel embarras en effet pour le trésor, si, chassés tumultueusement de la bourse, les rentiers se décidaient tous pour le remboursement! Pressé, accablé, rÉtal serait-il en mesure de faire face à toutes les demandes? Non, bien

l'Etat, pour les cinq rente? remises, aura reçu cinq fois 80 fr. ou 400 fr., qui lui serviront à éteindre au pair quatre rentes de 5 fr., ou, en d'autres termes, à se décharger de l'obligation de payer annuellement aux préteurs anciens une somme d'intérêts montant à 20 fr. Bénéfice sur l'intérêt annuel : 5 fr.

Mais si , plus tard , il faut qu'il rembourse le capital des cinq rentes de 3 fr., ne pouvant les rembourser qu'au pr>ir, c'est-à-dire en offrant 100 fr. par rente, il devra donner 500 fr., an lieu de 400 qu'il aura reçus.

Perte sur le eapital : 100 fr.

I»c sorte que l'opération aura eu ee double effet de diminuer la dette quant aux intérêts à servir, et de l'augmenter quant an capital à rembourser.