LES RÉFORMES DE M, FOVI.D

budget. Il était urgent de les en déloger, d'autant plus que les budgétaires, c'est le nom qu'on leur donnait déjà, seposaient comme un obstacle au programme des grands travaux qui semblaient devoir être la base du gouvernement nouveau.

L'occasion parut propice, quand il s'agit de substituer l'Empire à la République décennale qu'avait instituée la Constitution du 14 janvier 185^. La restauration de l'Empire n'aurait pas eu de sens, aux veux des hommes d'État qui composaient alors le conseil du président de la République en train de devenir Empereur, s'il n'avait pas coïncidé à une plus grande concentration du pouvoir entre les mains de Celui à qui la nation confiait le soin de ses destinées. Ce fut là l'idée maîtresse qui domina les modifications apportées au pacte fondamental par le sénatus-consulte du 2o décembre 18o2.

En matière de travaux publics, la volonté de l'Empereur fut souveraine ; les entreprises et les travaux d'intérêt général devaient être ordonnés ou autorisés par simples décrets.

Quant au budget des dépenses, il devait continuer à être présenté au Corps législatif avec ses divisions administratives par chapitres et par articles ; mais il n'était plus voté que par ministère. Le gouvernement n'était plus, comme le disait M. Troplong, « encadré )) dans les casiers circonscrits de la spécialité;» il avait le droit de se mouvoir dans l'étendue d'un ministère. Le budget définitif était celui qui était réglé par l'Empereur d'accord avec le Conseil d'État ; c'était l'Empereur qui réglait la répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque ministère, et afin que

rien ne vînt gêner son action, il pouvait, par des décrets spéciaux, autoriser des virements d'un chapitre à nn autre.

C'était là évidemment la réponse aux licences que s'était permises la commission du budget. Afin de bien marquer que telle était en effet la pensée des inspirateurs du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, on y déclarait que la disposition relative à la faculté de virement était « applicable au budget de 1853. » C'est ainsi qu'on punissait les hardiesses libérales de MM. Gouin et Chasseloup-Laubat.

Cette restriction apportée aux prérogatives du Corps législatif fut une des grandes maladresses du^ règne. S'il y a un droit que les députés, quelle que soit leur origine, considèrent comme essentiel, c'est celui do contrôler l'emploi des deniers de l'Etat et d'exercer une influence directe sur les dépenses. p]n les dépouillant de ce droit, on annihilait leur mandat. C'est en vain que la Constitution leur reconnaissait le pouvoir de voter l'impôt ; ce n'était plus là qu'un pouvoir purement honorifique.

On avait senti qu'on était on train de commettre une grosse faute. Et la preuve, c'est qu'on cherchait le plus possible à l'atténuer : « Ce sera à l'Empereur, » disait M. Troplong, le rapporteur du sénatus-con- » suite, qu'il appartiendra de faire, après le vote par » ministère, la répartition par chaque chapitre de » ministère. Mais presque toujours cette répartition » sera conforme aux décisions présentées au Corps » législatif et qui auront servi de base à son vote. Ce » n'est que dans des cas rares qu'elle se trouvera dif- » férente sur quelques points. »

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Un des points sur lesquels n'ont cessé, depuis l'origine du régime représentatif, d'insister les commissions financières, c'est sur la nécessité de restreindre dans les plus étroites limites et autant que possible aux cas urgents, les crédits supplémentaires et extraordinaires. On appelle ainsi les crédits destinés ou à compléter les crédits insuffisants, ou à pourvoir à des besoins imprévus. On conçoit que la multiplicité de ces crédits dérange l'économie des budgets, et introduit dans les finances un élément de désordre et de désorganisation. Décrétés en l'absence des Chambres, ils placent les représentants du pays en face de faits accomplis devant lesquels ils sont forcés de s'incliner,' et qui diminuent d'autant leur droit de contrôle.

M. Bineau, ministre des finances, qui avait été autrefois un budfjétaire intrépide, sentait qu'il fallait neutraliser les hostilités que ne devait pas manquer de soulever l'application du nouveau système. Dans l'exposé des motifs du budget de 1854, il présenta, comme une compensation aux prérogatives dont le Corps législatif avait été dépouillé, la disparition des crédits supplémentaires. « La faculté de virement d'un chapitre à » l'autre, disait-il, supprimera la presque totalité des » annulations de crédits; il faut que, par contre, elle » supprime du même coup, la presque totalité des cré- » dits supplémentaires. »

M. Bineau avait cru, par cette déclaration, empêcher des conflits dont il avait le pressentiment. Il venait, sans le savoir, de fournir au parti des budgétaires l'arme qui devait leur servir à démolir le système restrictif dont il avait été le promoteur. A partir de ce moment, les commissions de budget n'ont plus eu qu'une

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préoccupation, c'a été de reconquérir les droits que leur avait enlevé le sénatus-consulte du 25 décembre 1852. Le moyen qu'elles emploient, c'est de mettre en demeure le gouvernement impérial de tenir la promesse qui leur a été faite de restreindre à des cas tout à fait extraordinaires et exceptionnels l'ouverture des crédits supplémentaires.

Ni les atténuations de M. Troplong, ni les déclarations de M. Binoau n'empêchèrent le Corps législatif d'exprimer son mécontentement. C'est aux applaudissements do tous que M. le comte de Flavignj protesta, dans un discours dont le compte rendu officiel n'a donné qu'une version atténuée, contre l'atteinte portée aux attributions du Corps législatif. « L'Empereur a dit qu'il » entendait laisser une large porte ouverte aux amé- » liorations et que la liberté couronnerait son édifice. » L'orateur déclare qu'il a dans ces paroles une ' foi » entière et que l'espérance de voir se réaliser cette » promesse l'a déterminé à rester sur des bancs où il » avait un devoir à remplir, celui de faire entendre » respectueusement la vérité. Il engage ses collègues » à ne pas imiter l'exemple de l'ancien Corps législatif, » à ne pas attendre pour dire la vérité la veille de » quelque grand péril. » (19 mai 1853.)

Chargé du rapport sur le budget de 1854, M. Schneider montra quelles seraient à l'avenir les conséquences obhgées du système adopté. Après avoir rappelé les paroles de M. Bineau, il ajouta : « L'exposé des motifs » rappelle ces paroles de M. le ministre des finances, » et nous croyons devoir les rappeler à notre tour, » heureux d'en voir l'initiative au gouvernement ; cest » à nos ijeux une sorte d'engagement. La suppression

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» des crédits supplémentaires nous apparaît comme » l'une des conditions du régime nouveau. »

Rien n'est plus curieux que le travail persistant des budgétaires pour reconquérir les prérogatives perdues. On peut dire que ce sont les commissions financières qui, après 1852, ont repris en sous-œuvre la reconstruction du régime constitutionnel. Elles n'ont pas attendu pour cela que l'opinion publique leur vînt en aide ; elles ont marché souterrainement, presque en silence, et sans qu'on se doutât au dehors du progrès qui s'accomplissait.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est que la commission du budget avait beau être modifiée dans son personnel, son esprit restait le même; les rapporteurs changeaient, mais ils faisaient entendre le même langage. MM. Alfred Leroux, ûevinck, Busson, Louvet, formulaient les mêmes revendications que M. Schneider. De 1853 à 1861 , un même sentiment de résistance semble s'être concentré dans cette commission composée pourtant de gens complètement dévoués au gouvernement impérial.

Pour saper le système dans sa base, les budgétaires ont procédé par une sorte de réduction à l'absurde. On vient de voir que, pour faire prévaloir l'application de la faculté de virement et la disparition de la spécialité en matière de crédits, on avait mis en avant ce motif, qu'en procédant de cette manière, il serait facile aux ministres de se mouvoir dans la limite des crédits accordés et qu'on pourrait ainsi donner satisfaction au vœu sans cesse renouvelé de voir disparaître les crédits supplémentaires. Les commissions financières n'eurent pas de peine à démontrer que ce

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n'était là qu'une illusion, et que, loin de supprimer les crédits extra-budgétaires, l'abandon de la spécialité les rendait en quelque sorte indéfinis.

Il était difficile au gouvernement de résister à ces critiques sans cesse renouvelées. Dès iSoo, il avait fait des concessions. L'article 21 de la loi du o mai 1855 contenait déjà des restrictions à l'égard des crédits supplémentaires qui n'auraient pas pu être couverts par des virements de chapitres. Le décret du 10 novembre 1850 alla plus loin : il interdit aux ministres d'engager, sous leur responsabilité, aucune dépense nouvelle, avant qu'il eût été régulièrement pourvu aux moyens de la payer; tous les décrets portant ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires devaient être rendus en Conseil d'État, et, de plus, indiquer les voies et moyens affectés aux crédits demandés. D'autres dispositions étaient prises pour que les prévisions du budget ne fussent pas dépassées et pour que la faculté de virement ne pût s'exercer que dans des limites très restreintes.

C'étaient là de grandes victoires. L'action du Corps législatif, en matière de crédits supplémentaires, avait reçu une certaine extension; son contrôle était plus nettement défini. Le droit de virement était entamé ; et, en effet, à partir de ce moment, il avait reçu dans l'application des restrictions de plus en plus fortes, à tel point, qu'en 1800, on avait pu dire que le gouvernement en avait fait l'abandon.

Puisque le système financier inauguré à la suite de la proclamation de l'Empire^ n'avait pas produit les fruits qu'on en attendait, et que le gouvernement luimôme avait été amené à y introduire des modifications

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profondes, on était conduit^ par la force des choses, à y renoncer et à revenir au régime qui avait été abandonné en 18o2. C'était la conséquence des efforts tentés depuis 18o3 par les budgétaires. C'est à ce but qu'ils tendent à partir de I808.

En I808, un député, dont le dévouement n'élait point suspect, puisqu'il avait pour gendre un des grandsofficiers de la Couronne, s'était hasardé à faire cette audacieuse déclaration : a Si la commission avait pré- » paré le budget ou si la Chambre avait le droit de le » voter par chapitres, des économies plus considé- » râbles auraient été réclamées et sans doute adop- » tées ; mais le budget, tel qu'il est présenté, c'est le » budget du gouvernement. » M. Callej-Saint-Paul, car c'était lui, avait éventé trop tôt la mèche. On trouva ces paroles imprudentes, et, à quelques jours de là, étant à une réception des Tuileries, il reçut, comme nous l'avons raconté ailleurs, une semonce qui refroidit singulièrement son zèle. S'il avait, comme on le prétend, rêvé le portefeuille des finances, on peut croire que, ce jour-là, il le perdit.

L'incartade du beau-père du général Fleurj montre que, dès cette époque, il y avait dans les régions gouvernementales des hésitations sur ce qu'il y avait à faire pour donner satisfaction aux vœux persistants du Corps législatif. M. Calley Saint-Paul ne se serait pas ainsi lancé en avant, s'il n'avait appris que certaines personnes de l'entourage .de Napoléon III étaient d'avis de revenir sur ce qui avait été fait en 18o!2, et que, de son côté, l'Empereur était disposé à faire des concessions en ce sens. Ce n'était un secret pour personne qu'on était très divisé parmi les conseillers

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intimes sur la meilleure manière de conduire les finances. Le ministre en exercice était fortement battu en brèche, et sa succession, dont on entrevoyait l'ouverture prochaine, était fortement disputée.

Quoi qu'il en soit, la commission du budget adopta, en 1858 et en 1859, un nouveau plan de campagne. Cette fois, c'est le retour à la spécialité qui devient l'objectif. Le rapporteur , M. Devinck , demanda « qu'on revînt à la règle salutaire de la spécialité ». Mais il ne réclamait pas le vote par chapitres ; il se contentait du vote par grands services. Il insistait d'autant plus vivement sur ce point, qu'on avait, disait-il, « pris l'hubitudc d'opérer des virements d'un )) ministère à l'autre ».

L'honorable M. Devinck suivait évidemment un mot d'ordre. Par qui avait-il été donné? Probablement par une des personnalités qui se disputaient à ce moment le ministère des finances. Le député de la deuxième circonscription de la Seine put croire un moment qu'il allait devenir le titulaire de ce bienheureux portefeuille. Il avait reçu, un matin, un pli de l'Empereur, qui le priait de se rendre dans son cabinet. Il rassembla ses amis, et il leur demanda leur avis sur la conduite à tenir au cas où Napoléon III l'appellerait à faire partie du cabinet. On lencouragea à accepter. M. Devinck se rendit aux Tuileries. Mais il en revint fort déconfit. L'Empereur ne l'avait fait appeler que pour le consulter sur des faits relatifs à l'administration de la ville de Paris. Il avait bien été question, dans la conversation, du budget; mais l'Empereur n'en avait parlé que pour déclarer que, dans son rap-

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port, la commission avait émis un vœu qui avait un caractère essentiellement inconstitutionnel.

Cette légère déconvenue du rapporteur du budget ne fit point de tort aux doctrines qu'il avait émises. Il y avait eu le 28 juin 1860 une discussion soulevée par M. É. Ollivier pour demander le vote par chapitres de crédits affectés à des travaux d'utilité générale, et à ce propos, M. Vuilry, président de section au Conseil d'Etat, avait laissé échapper cette parole malencontreuse : « Le chapitre a une existence admi- )) nistrative et rien de plus. » A cet aphorisme autoritaire, un député de la droite, M. Larrabure, avait opposé une déclaration qui ne souffrait point de réplique : « Il est parfaitement vrai de dire, s'était-il » écrié, que c'est surtout le Conseil d'Etat qui fait le » budget de la France. » Il y a lieu de remarquer que M. Larrabure était un ami particulier de M. Achille Fould.

La commission du budget renouvela en '1860 les vœux qui avaient été formulés en 1858 et en 1859 en faveur de la spécialité. M. Busson, qui était le rapporteur, avait été tout aussi pressant que M. Devinck. On s'attendait donc, dès qu'on eut vent des réformes proposées par le gouvernement, à une modification du Sénatus-Consulte du 25 décembre 1852 en ce qui concernait le mode de votation du budget. A ce point de vue, les décrets du 24 novembre renfermaient une lacune qui fut signalée par tout le monde. « L'inno- » vation, disaient les parlementaires, est de peu » d'importance pour le vote des lois; elle est nulle » pour le vote du budget. C'est une campagne à » recommencer. »

M. Casimir Périer prit à cette campagne une part très active. Le l'''' février 1861, il publia dans la Revue des Jkuœ-Mondcs sous ce titre : Les finances de l'Empire, un article qui fut mis ensuite sous forme de brochure et qui eut dans le monde politique un grand retentissement. Les faits que signalait ce travail devaient recevoir à huit mois de là une sorte de confirmation officielle. Mais à ce moment, on considérait qu'il n'était pas temps encore de dire la vérité. Un receveur général des finances, M. de Nervo, fut chargé de réfuter l'article de M. Casimir Périer. La brochure de M. de Nervo qui portait pour titre : Les finances de la France sous le ri'fjne de Xapoléon III affichait un optimisme absolu. Malgré les connaissances spéciales qu'y déployait l'auteur, elle n'eut aucun succès devant l'opinion.

Cette brochure arrivait d'ailleurs trop tard. La discussion de l'Adresse avait eu lieu, et des deux côtés de la Chambre, on était tombé d'accord sur un point, c'est que les finances n'étaient pas aussi prospères que le déclaraient les comptes rendus officiels.

A propos du paragraphe de l'Adresse relative aux finances, il s'était engagé une lutte très vive entre les budgétaires et les commissaires du gouvernement. Les Cinq avaient proposé un amendement pour demander qu'à l'avenir le budget fût voté par chapitres; j'avais été chargé de le soutenir. Un autre amendement ayant le même sens et tendant au même but avait été présenté par un certain nombre de membres de la droite. M. de'Morny aurait voulu que les deux amendements fussent confondus dans une même discussion ; mais la droite répugnait de faire campagne avec les