LES DÉCRETS I>U U NOVEMBRE 186() M

Etait-ce là une parole en l'air, ou bien M. Thiers avait-il en effet laissé entrevoir qu'il songeait à rentrer dans la vie publique? Une chose certaine, c'est que le nom de M. Thiérs était mis en circulation dans les cercles politiques, et que le 45 décembre 4860, c'est-à-dire trois semaines après la publication djes décrets, on fut fort étonné de lire dans les colonnes inManiteur universel y un article de M. Sainte-Beuve, fortélogieux pour l'ancien ministre de Louis-Philippe,

C'était évidemment un article de commande. On y lisait des phrases comme celles-ci, qui ressemblaient fort à des avances :

« C'est ainsi qu'on parle de ce qu'on aime, et j'ajou- » terai de ce qu'il n'est plus permis de regretter qu'à » demi, et de ce qu'il ne tient guère qu'à lui (M. Thiers) » de ne plus regretter du tout. ')>

Et plus loin :

« Cet ensemble de procédés, cette rigueur euro- » péenne d'où laFrance est sortie, réduite à ses plus » justes limites et à son strict nécessaire, mais digne » et à son honneur, sinon à son profit, arrache à » M. Thiers des réflexions empreintesd'unemagnifique » tristesse qui, pourtant, doit être aujourd'hui, ce » nous semble, soulagée en.partie et consolée. »

Les insermentistes étaient devenus plus intraitables que jamais. M. Carnot, qui passait pour leur chef, déclarait à qui voulait l'entendre que « le décret du 24 » novembre était l'arrêt de mort de l'Empire », et il motivait son opinion de cette façon : a Un gouverne- » ment, disait-il, qui abandonne son principe se sui- « cide. Les nouvelles réformes rendront plus fortes » et plus vives les exigences du pays; le gouvernement

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)) sera dans Timpuissance de leur donner satisfac- » tion; il reculera, et ce recul sera le signal de sa » chute. »

Le parti orléaniste s'était divisé. Ceux qui étaient dans le secret de la part prise par M. Thiers aux réformes se disposaient à appuyer le nouveau régime. Ceux-là paraissaient convaincus que les décrets seraient exécutés de la façon la plus large ; que la discussion de l'adresse serait sérieuse; que la Chambre serait dissoute après la session, et qu'alors les chefs des partis hostiles pourraient se glisser dans la Chambre renouvelée, et qu'à la faveur des prérogatives et des immunités qu'on avait accordées au Corps législatif, il deviendrait possible de forcer le gouvet*nement à faire un pas de plus vers le régime parlementaire ou bien, s'il s'y refusait, de le saper par la base et d'arriver ainsi à le renverser.

D'autres, dédaignant toute tactique, continuaient à se renfermer dans une défiance farouche. On colportait dans les salons un mot cruel de M. de Montalivet : « L'Empire, comme Empire, n'existe plus. La » chose informe qui porte encore ce *nom tombera » bientôt. Ce n'est plus qu'une question de temps. 11 » y en a tout au plus pour cinq à six ans. »

Quant au monde officiel, il se montrait fort mécontent. M. le sénateur Heeckeren n'aurait pas pu se permettre encore l'atroce plaisanterie qu'il fit plus tard, en présence même de l'Empereur, en appelant les nouvelles mesures le Crime du 24 novembre. Mais on faisait entendre des murmures dont les échos parvenaient aux oreilles de Napoléon IIL On comparait irrévérencieusement le nouveau règlement de la

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Chambre « à une roue de tourne-broche introduite » dans un régulateur Bréguet. »

Incapable de saisir les nuances et hostile à tout progrès, le personnel gouvernemental avait cru tout d'abord à un retour complet aux idées parlementaires, et il se préparait à faire aux décrets une guerre sourde en attendant qu'il pût les écarter tout à fait. Il était d'ailleurs encouragé par l'attitude singulière du gouvernement.

Le gouvernement, en effet, paraissait embarrassé de son succès. L'opinion avait donné aux réformes une portée qui dépassait les intentions qui les avaient dictées. Les promoteurs des décrets n'avaient cru introduire que de simples modifications au règlement du Corps législatif, et tout le monde y voyait une sorte de restauration du régime constitutionnel. Afin de donner satisfaction à certains scrupules qui se manifestaient déjà trop vivement, on crut devoir mettre un terme à ces interprétations périlleuses.

C'est le Constitutionnel qui fut chargé de préciser le sens* que le gouvernement attribuait aux réformes. Une note signée Boniface, et ayant un caractère ^offi-. cieux, fut publiée dans le numéro du 28 novembre 1860. Cette note disait : « Entre le régime représen- » tatif dont ces mesures nous rendent la plénitude et » le régime parlementaire qui aboutit aux deux révo- » lutions de -1830 et de 4848, il y a la différence qui » sépare le contrôle de la lutte et qui distingue le » pouvoir -qui s'éclaire d'un pouvoir asservi. »

Ce prétendu commentaire eut pour effet de rendre obscure une politique qui avait paru très claire. Beaucoup de gens à droite comitîe à gauche s'en tinrent à

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leur première impression et refusèrent d'admettre l'interprétation intéressée du Constitutionnel.

D'autres considérèrent la note signée Bomface comme une reculade.

Une personne que sa haute situation mettait à même de pénétrer les pensées secrètes de l'Empereur, caractérisait ainsi devant moi les décrets du 24 novembre: « Ce sont dés mesures bêtes prises à l'intérieur » pour mieux déguiser un recul àrextérieur. » C'était là un jugement peut-être sévère ; lûais il exprimait, sous une forme un peu brutale, une préoccupation vraie : par son motu proprio du 24 novembre, Napoléon III avait eu surtout pour but de ramener à lui les dissidents du parti conservateur, que la guerre d'Italie et les traités de commerce avaient éloignés de l'Empire K

On n'a pas suffisamment remarqué qu'au lendemain des décrets du 24 novembre, le gouvernement de l'Empereur avait songé à s'adresser exclusivement aux hommes des anciens partis. L'article de M. Sainte- Beuve où Ton cherchait à engluer M. Thiers, avait eu

1. Comme confirmation des impressions que je résume ici, on me permettra de citer le passage suivant d'une lettre que j'adressais à Proudhon, qui résidait alors à Ixelles-les-Bruxelles. Proudhon a reproduit cette lettre dans les Essais d'une philosophie populaire, n^ U, p. 186. BruxeUes, 1860.

« Vous êtes, m'a-t-on dit, fort incrédule à l'endroit des conséquences libérales qu'on a voulu tirer du décret du 24 novembre. Vous faites sagement. Je connais l'histoire de ce décret ; ce sera une immense mystification. J'en suis encore à comprendre pourquoi le parti libéral lui a fait un si favorable accueil. La seule explication que je trouve est celle-ci, que je vous donne pour ce qu'elle vaut : le parti libéral est, depuis l'expédition d'Italie, un composé de tous les débris du parti conservateur, qui a vu avec épouvante l'Empire se lancer dans des aventures pseudo-révolutionnaires. Dans l'espoir de le retenir, il a demandé à partager avec l'Empereur la direction de la politique générale. Comme l'Empire et le parti conservateur ont et auront encore

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une suite. Qui ne se souvient de cette fameuse circulaire du 5 décembre 1860, où M. de Persigny, ministre de rintérieur, disait, en s'adressant aux préfets : (( Témoignons aux hommes honorables et distingués » des anciens gouvernements les égards qu'ils méri- » tent; ne négligeons aucune occasion de les engager- » à faire profiter le pays de leurs lumières et de leur » expérience, et rappelez-leur que s'il est noble de » conserver le culte des souvenirs, il est encore plus » noble d'être utile à son pays. »

Cet appel rencontra peu d'échos. L'accord intime était fait entre tous les intérêts qui se croyaient menacés. On trouvait déjà plus d'avantages à l'opposition qu'à l'adhésion. Avant même qu'un sénatus-consulte eût consacré les modifications que le décret du 24 novembre avait introduites dans la Constitution de 1852, la séparation était faite entre le gouvernement et ces anciens partis dont on réclamait le concours. Le Courrier du Dimanche y organe du parlementarisme hostile, était frappé dans la personne de son directeur contre lequel était pris un arrêt d'expulsion. On refu-

longtemps besoin l'un de l'autre, on a passé un compromis; on a un peu étendu les prérogatives du Corps législatif et du Sénat, à condition que l'Empereur abandonnerait les alliances révolutionnaires. Le décret du 24 novembre, que la session dernière avait rendu nécessaire, couvre dono, non un pas en avant, mais un recul. Tous les indices que je recueille tendent à prouver que mon interprétation est la vraie. Les éloges adressés à l'Empereur par les orléanistes, à propos de ce décret, prouvent que les sympathies dynastiques sont bien moins fortes chez eux que la peur de la Révolution. On a fait, dit-on, à M. Thiers, des avances pour qu'il consentit à accepter une candidature aux prochaines élections : cela seul suffirait pour vous indiquer ce que valent ces prétendues réformes.

» Quoi qu'il en soit, la prochaine session sera curieuse. Les catholiques fourbissent leurs épées ; les protectionnistes se préparent à pourfendre les traités de commerce, etc. »

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sait à M. Emile Ollivier et à M. Louis Veuillot Tautorisation de publier un journal.

La guerre des brochures recommençait. Les choses étaient allées si loin qu'on crut à une réaction ot que M. de Persigny se vit obligé de rassurer l'opinion. Une note du Constitutionnel déclara que « la liberté de î) discussion continuerait à trouver dans le ministre » de l'Intérieur non seulement un protecteur sympa- » thique, mais au besoin un énergique défenseur. » Mais cette déclaration paraissant insuffisante, M. de Persigny écrivit à ses amis d'Angleterre une lettre qui fat reproduite par le Morning Post et le Daily News. Dans cette lettre, le ministre'de l'Empereur se déclarait au plus haut point favorable à la libre dis- , cussion des actes du gouvernement, mais il ajoutait qu'il ne saurait permettre une attaque contre le prin* c'ipe des institutions et la dynastie impériale.

On attendait avec impatience le discours du Trône. L'Empereur seul pouvait fixer toutes les incertitudes sur le sens et la portée des mesures du 24 novembre 1860. Au lieu d'entrer dans des explications précises, Napoléon III se contenta de comparer la Constitution de 1852 avec la Charte de 1830. (4 février 1861.)

(( Le discours d'ouverture de chaque session, dit-il, » résume en peu de mots les actes passés et les pro- » jets à venir. Jusqu'à ce jour, cette communication, » restreinte par sa nature, ne mettait pas mon gou- » vernement en rapport assez intime avec les grands » corps de l'Etat, et ceux-ci étaient privés de la fa- » culte de fortifier le gouvernement par leur adhésion » publique et de l'éclairer par leurs conseils...

» Vous pourrez dans une Adresse manifester votre

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» sentiment sur les faits qui s'accomplissent, non )) plus comme autrefois par une simple paraphrase » du discours du trène, mais par la libre et loyale )) expression de votre opinion.

» Cette amélioration initie plus amplement le pays » à ses propres affaires, lui faitniieux connaître ceux » qui le gouvernent comme ceux qui siègent dans les » Chambres, et, malgré son importance, n'altère en » rien l'esprit de la Constitution.

» Autrefois, vous le savez, le suffrage universel M était restreint. La Chambre des députés avait, il » est vrai, des prérogatives plus étendues, mais le i> grand nombre des fonctionnaires publics qui en j> faisaient partie leur donnait une action directe » sur les résolutions. La Chambre des pairs votait » aussi les lois, mais la majorité pouvait être à chaque )) instant déplacée par l'adjonction facultative de nou- ') veaux membres. Enfin, les lois n'étaient pas tou- » jours discutées pour leur valeur réelle, mais suivant » la chance que leur adoption Du leur rejet pouvait » avoir de maintenir ou de renverser \m ministère. >> De là, peu de sincérité dans les délibérations, peu » de stabilité dans la marche du gouvernement, peu » (le travail accompli.

» Aujourd'hui, toutes les lois sont préparées avec '> soin et maturité par un conseil composé d'hommes >' éclairés, qui donnent leur avis sur toutes les lïie- » sures à prendre. Le Sénat, gardien du pacte fonda- » mental, et dont le pouvoir conservateur n'use de '^ son initiative que dans des circonstances graves, " examine les lois sous le seul rapport de leur con- '> stitutionn alité; mais véritable Cour de cassation po-

» litique, il est composé d'un nombre de membres qui » ne peut être dépassé. Le Corps législatif ne s*im- » misce pas, il est vrai, dans tous les détails de l'ad- » ministration, mais il est nommé par le suffrage uni- » versel, et ne compte dans son sein aucun fonction- » naire public. Il discute les lois avec la plus entière » liberté ; si elles sont repoussées, c'est un avertisse- » ment dont le gouvernement tient compte ; mais ce » rejet n'ébranle pas le pouvoir, n'arrête pas la mar- » che des affaires et n'oblige pas le souverain àpren- » dre pour conseillers des hommes qui n'auraient pas » sa confiance.

» Telles sont les différences principales entre la » Constitution actuelle et celle qui a précédé la révo- » lution de Février.

» Épuisez, pendant le vote de l'Adresse, toutes les » discussions, suivant la mesure de leur gravité, pour » pouvoir ensuite vous consacrer entièrement aux » affaires du pays, car si celles-ci réclament un exa- » men approfondi et consciencieux» les intérêts, à » leur tour, sont impatients de solutions promptes. »

Ayant ainsi exposé en termes brillants et concis une thèse de législation comparée. Napoléon III crut bien certainement avoir terrassé ses adversaires. Il se trompait, et la discussion lui prouva qu'il était resté dans ses concessions bien en-deçà des exigences de l'opinion publique.

Dans la séance du 18 juin 1861, M. Billault ferma de nouveau la porte à toutes les espérances : ce La » question, dit-il, qu'on a voulu poser au dehors en- » core plus qu'au dedans de cette enceinte est celle- » ci : au décret du 24 novembre, à la grande dis-

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» cussion annuelle qu'il a autorisée, s'ajouterait-il de u nouvelles concessions ? Apparaîtra-t-il de nouvelles » dispositions qui, supprimant ou réduisant les pou- » voirs politiques pris, en 1852, avecla pleine appro- » bation du peuple, changeront, modifieront profon- » dément la constitution de l'État. En présence des )) doutes élevés à ce sujet, le gouvernement vous le )) déclare, le décret du 24 novembre est un acte com- » plet et auquel les conséquences qu'on veut en dé- » duire ne se rattachent en aucune manière. »

C'était là une déclaration qu'il était plus facile de faire que de maintenir. M. Jules Favre répondit à M. Billault ; il ne dit que des pauvretés. C'est que les événements pouvaient seuls prouver l'inanité des paroles du ministre d'État. Elles ont été mises à néant pïir la lettre du 19 janvier, par le sénatusconsulte du 8 septembre 1869 et par le plébiscite du 8 mai 1870.

LES RÉFORMES DE M. FOULl)

Le 14 novembre 1861. le monde politique et financier lut avec étonnement à la première page du Moniieur universel un Mémoire portant la signature de M. Achille Fould, qu'on pouvait considérer comme un véritable cri d'alarme. Dans ce Mémoire, qui était adressé à l'Empereur, l'ancien ministre d'État étalait au grand jour les misères de la situation financière, qu'on avait pris tant de soin à dissimuler. D'après lui, depuis plusieurs années, la France ne vivait plus que d'expédients. On faisait flèche de tout bois, et malgré cela, la Dette publique allait en grossissant toujours ; la Dette flottante dépassait un milliard. Le moment était venu de s'arrêter sur cette pente, si l'on ne voulait'pas aboutir à une catastrophe.

L'opposition, dans la Chambre et dans les journaux, n'avait cessé d'appeler l'attention publique sur le mauvais état de nos finances. Mais on n'avait cru ni à ses raisons ni à ses chiffres. Aussi, quand un

ancien ministre de l'Empereur, membre du Conseil privé, vint confirmer ses critiques et leur donner en quelque sorte une estampille officielle, Vémotion fut profonde. Elle se serait certainement traduite par une immense crise, si Napoléon III n'avait eu la sagesse d'appeler au ministère des finances, pour réparer le mal , l'homme qui avait eu le courage de la dénoncer.

Les réformes du 14 novembre 1861 avaient une portée plus haute que les décrets du 24 novembre 1860. En rétablissant le Corps législatif dans ses droits sur le règlement des intérêts du pays, on lui accordait beaucoup plus qu'on ne lui avait donné, en lui restituant, suivant une heureuse expression, la faculté de faire des « discours sur des questions générales » dans des occasions solennelles. »

Mais pas plus que les décrets du 24 novembre 1860, l'assentiment donné aux réformes financières de M. Fould n'a été un acte véritablement spontané de hi ^volonté impériale. Dans celte circonstance, comme dans la précédente, l'Empereur a dû se soumettre à des nécesités' auxquelles il eût été dangereux de résister. C'est ce qu'il est facile de démontrer.

Depuis que le régime représentatif a été définitivement adopté en France, il y a toujours eu dans les Chambres un groupe d'hommes plus utiles que brillante, portés, par goût autant que par devoir, à éplucher les budgets et à régler les cojnptes de cuisine de la Nation. Sous le gouvernement de juillet, ces hommes n'avaient pas joui d'une grande influence, parce que les Chambres, possédant la plénitude des libertés parlementaires, exerçaient une action directe

LES RÉFORMES DE M. POILD liS

sur les finances. Mais sous le second Empire, les budgétaires, comme on les appelait, n'avaient pas tardé à constitué une puissance avec laquelle .le gouvernement avait eu à compter. Une circonstance avait contribué à les rendre redoutables, et comme elle se lie étroitement aux réformes inaugurées par M. Achille Fould, il importe de s'y arrêter un peu longuement.

On sait que le budget des dépenses est divisé en autant de budgets qu'il y a de départements ministériels, et qu'en outre chacun de ces budgets spéciaux est subdivisé en chapitres et en articles, Les chapitres correspondent aux différentes natures de services. Les articles sont des subdivisions de chapitres. Cette double division en chapitres et en articles, personne ne l'ignore, a pour but de limiter l'action ministérielle et de soumettre à un contrôle plus rigoureux les recettes et les dépenses. On a poussé les précautions plus loin : il est de principe que les crédits affectés à un chapitre ne puissent être appliqués aux dépenses d'un autre chapitre. C'est ce qu'on appelle la spécialité.

Quoique les auteurs de la Constitution du 14 janvier 1852 eussent restreint dans le vote des lois les prérogatives du Corps législatif, ils n'avaient pas osé toucher aux règles qui jusque-là avaient présidé à la présentation et au vote des budgets. Le règlement du 22 mars 1852 avait admis que, lorsqu'il s'agissait de lois de finances, la discussion porterait d'abord sur l'ensemble de la loi, puis sur ses divers chapitres. La spécialisation des crédits, cette vieille conquête parlementaire, était conservée.

Mais il se passa dans la commission, chargée d'examinei^le budget de 1853, un fait qui ne fut pasremar-

que dans le public et qui est sans doute complètement oublié aujourd'hui. MM. Chasseloup-Laubat et Gouin, chargés de faire Je rapport, Tun sur les recettes, et Tautre sur les dépenses, se livrèrent à une série de critiquefi transparentes sur le nouveau régime et sur la position diminuée qui était faite au Corps législatif. Les [deux rapporteurs se plaignirent entr'autres de ce que la commission du budget, au lieu d'être mise en rapport avec les ministres, ne pouvait plus obtenir lés renseignements dont elle avait besoin que par Tintermédiaire des conseillers d'État. M. Chasseloup- Laubat formula un blâme sévère sur la création du Ministère de la police qu'il considérait comme dangereuse. Il exprima des appr^éhensions « sur les » travaux publics si considérables entrepris simultané- » ment dans Paris ». M. Gouin, de son côté, ne craignit pas d^appuyer un amendement de M. de Mérode, réclamant une diminution des droits d'enregistrement et de timbre en faveur des acquéreurs des biens de la famille d'Orléans, et cela, dit-il, dans le but d'éviter (( de nouveaux sacrifices à une auguste famille si cruel- » lement atteinte. » Tous deux insistèrent fortement sur les difficultés que la commission avait éprouvées, par suite des rapports nouveaux entre les grands corps de l'État, pour faire adopter des réductions et pour obtenir des améliorations. « C'est au goûverne- » ment, disait M. Gouin, de voir, si dans son propre » intérêt, cette situation faite à chacun n'affaiblit pas » le concours que doivent lui apporter les Corps que la" » Constitution lui a donnés pour auxiliaires. »

Les derniers débris du parti parlementaire avaient évidemment trouvé un refuge dans la commission du

LES RÉFORMES DE M. FOl'LD • Hl

budget, n était urgent de les en déloger, d'autant plus que les budgétaires, c'est le nom qu'on leur donnait déjà, se posaient comme un obstacle^au programme des grands travaux qui semblaient devoir être la base du gouvernement nouveau.

L'occasion parut propice, quand il s'agit de substituer l'Empire à la République décennale qu'avait instituée la Constitution du 14 janvier 1852. La restauration de l'Empire n'aurait pas eu de sens, aux yeux des hommes d'État qui composaient alors le conseil du président de la République en train de devenir Empereur, s'il n'avait pas coïncidé à une plus grande concentration du pouvoir entre les mains de Celui à qui la nation confiait le soin de ses destinées. Ce fut là l'idée maîtresse qui domina les modifications apportées au pacte"fondamental par le sénatus-consulte du 2o décembre 1852.

En matière de travaux publics, la volonté de l'Empereur fut souveraine ; les entreprises et les tijavaux d'intérêt général devaient être ordonnés ou autorisés par simples décrets.

Quant au budget des dépenses, il devait continuer à être présenté au Corps législatif avec ses divisions administratives par chapitres et par articles ; mais il n'était plus voté que par ministère. Le gouvernement n'était plus, comme le disait M. Troplong, « encadré » dans les casfîers circonscrits de la spécialité;» il avait le droit de se mouvoir dans l'étendue d'un ministère. Le budget définitif était celui qui était réglé parTEmpereur d'accord avec le Conseil d'État; c'était l'Empereur qui réglait la répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque ministère, et afin que

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rien ne vînt gêner son action, il pouvait, par des décrets spéciaux, autoriser des virements d'un chapitre à un autre.

C'était là évidemment la réponse aux licences que s'était permises la commission du budget. Afin de bien marquer que telle était en effet la pensée des inspirateurs du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, on y déclarait que la disposition relative à la faculté de virement était « applicable au budget de 1853,. » C'est ainsi qu'on punissait les hardiesses libérales de MM. Gouin et Chasseloup-Laubat.

Cette restriction apportée aux prérogatives du Corps législatif fut une des grandes maladresses du règne. S'il y a un droit «que les députés, quelle que soit leur origine, considèrent comme essentiel, c'est celui de contrôler l'emploi des deniers de l'Etat et d'exercer une influence directe sur les dépenses. En les dépouillant de ce droit, on annihilait leur mandat. C'est en vain que la Constitution leur reconnaissait le pouvoir de voter l'impôt ; ce n'était plus là qu'un pouvoir purement honorifique.

On avait senti qu'on était en train de commettre une grosse faute. Et la preuve, c'est qu'on cherchait le plus possible à l'atténuer : « Ce sera à l'Empereur, » disait M. Tropjong, le rapporteur du sénatus-con- » suite, qu'il appartiendra de faire, après le vote par » ministère, la répartition par chaque chapitre de » ministère. Mais presque toujours cette répartition » sera conforme aux décisions présentées au Corps » législatif et qui auront servi de base à son Vote. Ce » n'est que dans des cas rares qu'elle se trouvera dif- » férente sur quelques points. »

LES RÉFOftMES DE M. fOllLD 449

Un des points sur lesquels n'ont cessé, depuis Torigine du régime représentatif, d'insister les commissions financières, c'est sur la nécessité de restreindre dans les plus étroites limites et autant que possible aux cas urgents, les crédits supplémentaires et extraordinaires. On appelle ainsi les crédits destinés ou à compléter les crédits insuffisants, ou à pourvoir à des besoins imprévus. On conçoit que la multiplicité de ces crédits dérange réconomie des budgets, et introduit dans les finances un élément de désordre et de désorganisation. Décrétés en Tabseuce des Chambres, ils placent les représentants du pays en face de faits accomplis devant lesquels ils sont forcés de s^ihcliner, et qui diminuent d'autant leur droit de contrôle.

M. Bineau, ministre des finances, qui avait été autrefois un bvdgétaire intrépide, sentait qu'il fallait neutraliser les hostilités que ne devait pas manquer de soulever l'application du nouveau système. Dans l'exposé des motifs du budget de 1854, il présenta, comme une compensation aux prérogatives dont le Corps législatif avait été dépouillé, la disparition des crédits supplémentaires. « La faculté de virement d'un chapitre à » l'autre, disait-il, supprimera la presque totalité des » annulations de crédits; il faut que, par contre, elle » supprime du même coup, la presque totalité des cré- » dits supplémentaires. »

M. Bineau avait cru, par cette déclaration, empêcher des conflits dont il avait le pressentiment. Il venait, sans le savoir, de fournir au parti des budgétaires l'arme qui devait leur servir à démolir le système restrictif dont il avait été le promoteur. A partir de ce moment, les commissions de budget n'ont plus eu qu'une

préoccupation, c'a été de reconquérir les droits que leur avait enlevé le sénatus-consulte du 25 décembre 1852. Le moyen qu'elles emploient, c'est de mettre en demeure le gouvernement impérial de tenir la promesse qui leur a été faite de restreindre à des cas tout à fait extraordinaires et exceptionnels l'ouverture des crédits supplémentaires.

Ni les atténuations de M. Troplong, ni les déclarations de M. Bineau n'empêchèrent le Corps législatif d'exprimer son mécontentement. C'est aux applaudissements de tous que M, le comte de Flavigny protesta, dans un discours dont le compte rendu officiel n'a donné qu'une version atténuée, contre l'atteinte portée aux attributions du Corps législatif. « L'Empereur a dit qu'il » entendait laisser une large porte ouverte aux amé- » liorations et que la liberté couronnerait son édifice. » L'orateur déclare qu'il a dans ces paroles une foi » entière et que l'espérance de voir se réaliser cette » promesse l'a déterminé à rester sur des bancs où il » avait un devoir à remplir, celui de faire entendre » respectueusement la vérité. Il engage ses collègues » à ne pas imiter l'exemple de l'ancien Corps législatif, » à ne pas attendre pour dire la vérité la veille de » quelque grand péril. » (19 mai 1853.)

Chargé du rapport sur le budget de 1854, M. Schneider montra quelles seraient à l'avenir les conséquences obligées du système adopté. Après avoir rappelé les paroles de M. Bineau, il ajouta : « L'exposé des motifs » rappelle ces paroles de M. le ministre des finances, » et nous croyons devoir les rappeler à notre tour, » heureux d'en voir l'initiative au gouvernement; cesl » à nos yeux une sorte d'engagement. La suppression

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» des crédits supplémentaires nous apparait comme » Tune des conditions du régime nouveau. »

Rien n'est plus curieux que le travail persistant des budgétaires pour reconquérir les prérogatives perdues. On peut dire que ce sont 4es commissions financières qui, après 1852, ont repris en sous-œuvre la reconstruction du régime constitutionnel. Elles n'ont pas attendu pour cela que Topinion publique leur vint en aide ; elles ont marché souterrainement, presque en silence, et sans qu'on se doutât au dehors du progrès qui s'accomplissait.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est que la commission du budget avait beau être modifiée dans son personnel', son esprit restait le même ; les rapporteurs changeïi.ient, mais ils faisaient entendre le même langage. MM. Alfred Leroux, Devinck, Busson, Louvet, formulaient les mêmes revendications que M. Schneider. De 1853 à 1861, un même sentiment de résistance semble s'être concentré dans cette commission composée pourtant de gens complètement dévoués au gouvernement impérial.

Pour saper le système dans sa base, les budgétaires ont procédé par une sorte de réduction à l'absurde. On vient de voir que, pour faire prévaloir l'application de la faculté de virement et la disparition de la spécialité en matière de crédits, on avait mis en avant ce motif, qu'en procédant de cette manière, il serait facile aux ministres de se mouvoir dans la limite des crédits accordés et qu'on pourrait ainsi donner satisfaction au vœu sans cesse renouvelé de voir disparaître les crédits supplémentaires. Les commissions financières n'eurent pas de peine à démontrer que ce

i'd^î HISTOIHE 1>Ë DOIZE ANS

n'était là qu'une illusion, et que, loin de supprimer les crédits extra-budgétaires, l'abandon de la spécialité les rendait en quelque sorte indéfinis.

Il était difficile au gouvernement de résister à ces critiques sans cesse renouvelées. Dès 18S5, il avait fait des concessions. L'article 21 de la loi du 5 mai 4855 contenait déjà des restrictions à l'égard des crédits supplémentaires qui n'auraient pas pu être couverts par des virements de chapitres. Le décret du 10 novembre 1856 alla plus loin : il interdit aux ministres d'engager, sous leur responsabilité, aucune dépense nouvelle, avant qu'il eût été régulièrement pourvu aux moyens de la payer; tous les décrets portant ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires devaient être rendus en Conseil d'État, et, de plus, indiquer les voies et moyens afiectés aux crédits demandés. D'autres dispositions étaient prises pour que les prévisions du budget ne fussent pas dépassées et pour que la faculté de virement ne pût s'exercer que dans des limites très restreintes.

C'étaient là de grandes victoires. L'action du Corps législatif, en matière de crédits supplémentaires, avait reçu une certaine extension; son contrôle était plus nettement défini. Le droit de virement était entamé ; et, en effet, à partir de ce moment, il avait reçu dans l'application des restrictions de plus en plus fortes, à tel point, qu'en 1860, on avait pu dire que le gouvernement en avait fait l'abandon.

Puisque le système financier inauguré à la suite de la proclamation de l'Empire, n'avait pas produit les fruits qu'on en attendait, et que le gouvernement luimême avait été amené à y introduire des modifications

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profondes, on était conduit, par la force des choses, à y renoncer et à revenir au régime qui avait été abandonné en 1852. C^était la conséquence des efforts tentés depuis 1863 par les budgétaires. C'est à ce but qu'ils tendent à partir de 1858.

En 1858, un député, dont le dévouement n*était point suspect, puisqu'il avait pour gendre un des grandsofficiers de la Couronne, s'était hasardé à faire cette audacieuse déclaration : a Si la commission avait pré- » paré le budget ou si la Chambre avait le droit de le » voter par chapitres, des économies plus considé- » râbles auraient été réclamées et sans doute adop- )) tées ; mais le budget, tel qu'il est présenté, c'est le j> budget du gouvernement. » M. Calley-Saint-Paul, car c'était lui, avait éventé trop tôt la mèche. On trouva ces paroles imprudentes, et, à quelques jours de là, étant à une réception des Tuileries, il reçut, comme nous l'avons raconté ailleurs, une semonce qui refroidit singulièrement son zèle. S'il avait, comme on le prétend, rêvé le portefeuille des finances, on peut croire que, ce jour-là* il le perdit.

L'incartade du. beau-père du général Fleury montre que, dès cette époque, il y avait dans les régions gouvernementales des hésitations sur ce qu'il y avait à faire pour donner satisfaction aux vœux persistants du Corps législatif. M. Calley Saint-Paul ne se serait pas ainsi lancé en avant, s'il n'avait appris que certaines personnes de l'entourage de Napoléon III étaient d'avis de revenir sur ce qui avait été fait en 1852, et que, de son côté, l'Empereur était disposé à faire des concessions en ce sens. Ce n'était un secret pour personne qu'on était très divisé parmi les conseillers

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intimes sur la meilleure manière de conduire les finances. Le ministre en exercice était fortement battu* en brèche, et sa succession, dont on entrevoyait l'ouverture prochaine, était fortement disputée.

Quoi qu'il en soit, la commission du budget adopta, en 1858 et en 1859, un nouveau plan de campagne. Cette fois, c'est le retour à la spécialité qui devient l'objectif. Le rapporteur , M. Devinck , demanda « qu'on revînt à la règle salutaire de la spécialité ». Mais il ne réclamait pas le vote par chapitres ; il se contentait du vote par grands services. Il insistait d'autant plus vivement sur ce point, qu'on avait disait-il, « pris l'habitude d'opérer des virements d'un » ministère à l'autre ».

L'honorable M. Devinck suivait évidemment un mot d'ordre. Par qui avait-il été donné? Probablement par une des personnalités qui se disputaient à ce moment le ministère des finances. Le député de la deuxième circonscription de la Seine put croire un moment qu'il allait devenir le titulaire de ce bienheureux portefeuille. Il avait reçu, un matin, un pli de l'Empereur, qui le priait de se rendre dans son cabinet. Il rassembla ses amis, et il leur demanda leur avis sur la conduite à tenir au cas où Napoléon III l'appellerait à faire partie du cabinet. On lencouragea à accepter. M. Devinck se rendit aux Tuileries. Mais il en revint fort déconfit. L'Empereur ne l'avait fait appeler que pour le consulter sur des faits relatifs à l'administration de la ville de Paris. Il avait bien été question, dans la conversation, du budget; mais l'Empereur n'en avait parlé que pour déclarer que, dans son rap-

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port, la commission avait émis un vœu qui avait un caractère essentiellement inconstitutionnel.

Cette légère déconvenue du rapporteur du budget ne fit point de tort aux doctrines qu'il avait émises. Il y avait eu le 28 juin .1860 une discussion soulevée par M. É. OUivier pour demander le vote par chapitres (Je crédits affectés à des travaux d'utilité générale, et à ce propos, M. Vuîlry, président de section au Conseil d'Etat, *avait laissé échapper cette parole malencontreuse : (( Le chapitre a une existence admi- » nistrative et rien de plus. » A cet aphorisme autoritaire, un député de la droite, M. Larrabure, avait opposé une déclaration qui ne souffrait point de réplique : a II est parfaitement vrai de dire, s'était-il » écrié, que c'est surtout le Conseil d'Etat qui fait le » budget de la France. » Il y a lieu de remarquer que M. Larrabure était un ami particulier de M. Achille Fould.

La commission du budget renouvela en 1860 les vœux qui avaient été formulés en 1858 et en 1859 en faveur de la spécialité. M. Busson, qui était le rapporteur, avait été tout aussi pressant que M. Devinck. On s'attendait donc, dès qu'on eut vent des réformes proposées par le gouvernement, à une modification du Sénatus-Consulte du 25 décembre 1852 en ce qui concernait le modç de votation du budget. A ce point de vue, les décrets du 24 novembre renfermaient une lacune qui fut signalée par tout le monde. <« L'inno- » vation, disaient les parlementaires, est de peu » d'importance pour le vote des lois; elle est nulle » pour le vote du budget. C'est une campagne à » recommencer. »

M, Casimir Périer prit à cette campagne une part très active. Le l®*" février 4861, il publia dans la Jlevm des Deux-Mondes sous ce titre : Les finances de r Empire, un dLvticle qui fut mis ensuite sous forme de brochure et qui eut dans le monde politique un grand retentissement. Les faits que signalait ce travail devaient recevoir à huit mois de là une sorte de confirmation officielle. Mais à ce moment, on considérait qu'il n'était pas temps encore de dire la vérité. Un receveur général des finances, M. de Nervo, fut chargé de réfuter l'article de M. Casimir Périer. La brochure de M. de Nervo qui portait pour titre ; Les finances de la France sous le règne de Napoléon III affichait un ^optimisme absolu. Malgré les; connaissances spéciales qu'y déployait Tauteur, elle n'eut aucun succès devant l'opinion.

Cette brochure arrivait d'ailleurs trop tard. La discussion de l'Adresse avait eu lieu, et des deux côtés de la Chambre, on était tombé d'accord sur un point, c'est que les finances n'étaient pas aussi prospères que le déclaraient les comptes rendus officiels.

A propos du paragraphe de l'Adresse relative aux finances, il s'était engagé une lutte très vive entre les budgétaires et les commissaires du gouvernement. Les Cinq avaient proposé un amendement pour demander qu'à l'avenir le budget fût Toté par chapitres; j'avais été chargé de le soutenir. Un autre amendement ayant le même sens et tendant au même but avait été présenté par un certain nombre de membres de la droite. M. de Morny aurait voulu que les deux amendements fussent confondusvdans une même discussion ; mais la droite répugnait de faire campagne av^ec les