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Lu

» but de donner une participation plus directe à la » politique générale du gouvernement » que des modifications étaient introduites dans les rapports entre les grands corps de TEtat et le gouvernement de l'Empereur.

On accordait au Sénat et au Corps législatif le droit de voter une Adresse en réponse au discours du trône. Cette Adresse devait être discutée en présence des commissaires du gouvernement chargés de donner aux Chambres toutes les explications nécessaires sur la politique intérieure et extérieure de l'Empire.

On créait des ministres sans portefeuille, chargés de soutenir la discussion conjointement avec le président et les membres du Conseil d'Etat.

Afin de faciliter l'usage du droit d'amendement, le Corps législatif devait se former en comité secret, à llnstar du Parlement anglais, pour discuter sommairement les projets de loi.

Les comptes-rendus in extenso étaient rétablis, et l'on devait rédiger, sous la surveillance du Président^ des comptes-rendus analytiques adressés chaque soir aux journaux.

Du programme de M. de Morny, il ne restait que fort peu de chose ; on avait fait craquer le cadre dans lequel il s'était renfermé. S'il en eut quelque humeur, il ne le témoigna guère. On avait accru les prérogatives du Corps législatif, bien au-delà de ce qu'il avaH demandé. C'était un esprit essentiellement pratique l il se résigna facilement à un échec qui ressemblait fort à un triomphe.

On lui donna du reste une fiche de consolation qui devait flatter singulièrement son amour-propre; il fa*

LES DÉCRETS DU 2i NOVEMBUE IWX) lll

chargé d'expliquer au monde politique les motifs qui I avaient déterminé l'Empereur à signer les décrets du ^ 24 novembre. A l'ouverture de la session de 1861, il \ fit connaître les paroles prononcées par Napoléon III en conseil des ministres : « Ce qui nuit à mon gouver- » nement, avait dit le souverain, c'est l'absence de I » publicité et de contrôle. C'est là ce qui favorise la

i» calomnie et engendre les préventions. Je n'ai dans » le cœur que des intentions honnêtes; mais je puis I » me tromper. C'est pourquoi je veux connaître l'opi- ; » nion du pays par l'organe de ses députés, après \ » qu'ils auront examiné mes actes. »,

* Les décrets du 24 novembre causèrent dans Topi- •" nion un ébranlement profond. Ils découragèrent pour ^ un moment les partis qui ne s'attendaient pas à' une ' pareille hardiesse de la part de l'Empereur. Mais les l, hommes d'opposition systématique ne tardèrent pas à

" reprendre leur attitude hostile. Ne pouvant s'en pren- ^ dre aux réformes elles-mêmes, ils ergotaient sur des f mots et se livraient à ces critiques alambiquées dont les parlementaires ont le secret.

* Les Cinq s'étaient réjouis de ce retour à un régime

- de discussion plus libre et plus étendu. Ils se consi*

* déraient non sans raison comme ayant été les coUa- -" borateurs des décrets du 24 novembre. « En toutes

>» circonstances, ont-ils dit plus tard dans leur Compte

-. » rendu à leurs électeurs, nous avons montré combien

» le règlement du Corps législatif gênait l'initiative

- » de ses membres. Eclairé par nos interpellations di- » rectes, le gouvernement a compris qu'il ne gagnait » rien à restreindre les débats législatifs dans les

f » limites les plus étroites. Nous ne croyons ^a^ èXx^

Il4 lliSTOIUE Dli i)OlZE À>S

» démentis par personne en disant que, par nos dis- » cours, notre activité et notre attitude, nous avons » contribué dans une large mesure à provoquer la » réforme du 24 novembre 1860, qui a rendu aux » Chambres quelques-unes de leurs prérogatives et » marque un pas vers la liberté. »

Parmi les républicains d'une certaine nuance, on se montrait plein d'espoir. Je me rappelle avoir assisté, vers le commencement de décembre, à une conversation où MM. Crémieux, Gervais (de Caen) et Ducoux tenaient le dé. Ces messieurs se racontaient leurs souvenirs de jeunesse, leurs conspirations contre le gouvernement des Bourbons et celui de Louis-Philippe. M. Ducoux mettait une certaine insistance à rappeler que le carbonarisme ne poursuivait qu'un but : venger la France de la honte de l'invasion. Évidemment ces républicains de 1848 prenaient date ei voulaient faire remonter le plus haut possible leure sentiments napoléoniens.

Le secret de toute cette belle ardeur était le brui qui s'était répandu d'une prochaine dissolution d« Corps législatif qui leur permettrait de se porte comme candidats. Pourtant, M. Crémieux n'était pa. d^avis que la dissolution eût lieu tout de suite. « Un. )> dissolution précipitée, disait-il, ferait la part tro » belle au gouvernement. » Mieux valait, suivant lu i faire auparavant Texpérience, pendant une sessioi:] des nouvelles réformes. M. Crémieux pensait qu M.Thiersse présenterait aux élections, et un de ses in terlocuteurs, bien placé pour savoir les choses,- décl^ rait que peut-être il consentirait à acceptor un porfc^ feuille.

LES DÉCRETS Dl '2i NOVEMBRE 18C(» i\:\

Etait-ce là une parole en l'air, ou bien M. Thiers vait-il en efifet laissé entrevoir qu'il songeait à renier dans la vie publique? Une chose certaine, c'est ue le nom de M. Thiers était mis en circulation dans s cercles politiques, et que le 15 décembre 1860, est- à-dire trois semaines après la publication des 3crets, on fut fort étonné de lire dans les colonnes 1 Moniteur universel, un article de M. Sainte-Beuve, •rt élogieux pour l'ancien ministre de Louis-Philippe, C'était évidemment un article de commande. On y sait des phrases comme celles-ci, qui ressemblaient rt à des avances :

« C'est ainsi qu'on parle de ce qu'on aime, et j'ajouterai de ce qu'il n'est plus permis de regretter qu'à demi, et de ce qu'il ne tient guère qu'à lui (M. Thiers) de ne plus regretter du tout. »

Et plus loin :

« Cet ensemble de procédés, cette rigueur européenne d'où la France est sortie, réduite à ses plus justes limites et à son strict nécessaire, mais digne et à son honneur, sinon à son profit, arrache à M. Thiers des réflexions empreintes d'une magnifique tristesse qui, pourtant, doit être aujourd'hui, ce nous semble, soulagée en partie et consolée. » Les insermentistes étaient devenus plus intraitables lie jamais. M. Carnot, qui passait pour leur chef, déarait à qui voulait l'entendre que « le décret du 24 novembre était* l'arrêt de mort de l'Empire », et il lOtivaitsoH opinion de cette façon : a Un gouvernement, disait-il, qui abandonne son principe se suicide. Les nouvelles réformes rendront plus fortes et plus vives les exigences du pays; le gouvernemeat

m HISTOIRE DE DOUZE ANS

» sera dans Timpuissance de leur donner satisfac » tion; il reculera, et ce recul sera le signal de sî » chute. »

Le parti orléaniste s'était divisé. Ceux qui étaien dans le secret de la part prise par M. Thiers aux réformes se disposaient à appuyer le nouveau régime Ceux-là paraissaient convaincus que les décrets seraient exécutés de la façon la plus large ; que la discussion de radresse serait sérieuse; que la Chambn serait dissoute après la session, et qu'alors les chefi des partis hostiles pourraient se glisser dans la Cham bre renouvelée, et qu'à la faveur des prérogatives e des immunités qu'on avait accordées au Corps légis- . latif, il deviendrait possible de forcer le gouvernement à faire un pas de plus vers le régime parlementaire ou bien, s'il s'y refusait, de le saper par la bas( et d'arriver ainsi à le renverser.

D'autres, dédaignant toute tactique, continuaieni à se renfermer dans une défiance farouche. On colportait dans les salons un mot cruel de M. de Montalivet : (( L'Empire, comme Empire, n'existe plus. Ls » chose informe qui porte encore ce nom tombera » bientôt. Ce n'est plus qu'une question de temps. 1] » y en a tout au plus pour cinq à six ans. ^>

Quant au monde officiel, il se montrait fort mécontent. M. le sénateur Heeckeren n'aurait pas pu se permettre encore l'atroce plaisanterie qu'il fit plus tard, en présence même de l'Empereur, en appelant les nouvelles mesures le Crime du 24 novembre. Mais on faisait entendre des murmures dont les échos parvenaient aux oreilles de Napoléon III. On comparait irrévérencieusement le nouveau règlement de la

LES DÉCHETS DV iH NOVKMBIU: IS(I« 1 lo

Chambre « à une roue de tourne-broche introduite M dans un régulateur Bréguet. »

lûcapable de saisir les nuances et hostile à tout progrès, le personnel gouvernemental avait cru tout d'abord à un retour complet aux idées parlementaires, et il se préparait à faire aux décrets une guerre sourde en attendant qu'il pût les écarter tout à fait. Il était d'ailleurs encouragé par l'attitude singulière du gouvernement.

Le gouvernement, en effet, paraissait embarrassé de son succès. L'opinion avait donné aux réformes une portée qui dépassait les intentions qui les avaient dictées. Les promoteurs des décrets n'avaient cru introduire que de simples modifications au règlement du Corps législatif, et tout le monde y voyait une sorte de restauration du régime constitutionnel. Afin de donner satisfaction à certains scrupules qui se, manifestaient déjà trop ^vivement, on crut devoir mettre un terme à ces interprétations périlleuses.

C'est le Constitutionnel qui fut chargé de préciser le sens que le gouvernement attribuait aux réformes. Une note signée Boniface, et ayant un caractère officieux, fut publiée dans le numéro du 28 novembre 1860. Cette note disait : a Entre le régime représen- )j tatif dont ces mesures nous rendent la plénitude et '> le régime parlementaire qui aboutit aux deux révo- » lutions de 4830 et de 1848, il y a la différence qui ^^^1 » sépare le contrôle de la lutte et qui distingue le ^ j » pouvoir qui s'éclaire d'un pouvoir asservi. »

Ce prétendu commentaire eut pour effet de rendre obscure une politique qui avait paru très claire. Beaucoup de gens à droite comme à gaucTie s'exiWvit^wX.^

Sé .1;

leur première impression et refusèrent d'admettre rinterprétation intéressée du Constitutionnel.

D'autres considérèrent la note signée Boniface comme une reculade.

■ Une personne que sa haute situation mettait à même ie pénétrer les pensées secrètes de TEmpereur, caractérisait ainsi devant moi les décrets du 24 novembre: « Ce sont dés mesures bêtes prises à Tintérieur » pour mieux déguiser un recul à l'extérieur. » C'était là un jugement peut-être sévère ; mais il exprimait, sous une forme un peu brutale, une préoccupation vraie : par son motu proprio du 24 novembre, Napoléon III avait eu surtout pour but de ramener à lui les dissidents du parti conservateur, que la guerre d'Italie et les traités de commerce avaient éloignés de l'Empire K

On n'a pas suffisamment remarqué qu'au lendemain des décrets du 24 novembre, le gouvernement de l'Empereur avait songé à s'adresserexclusivement aux hommes des anciens partis. L'article de M. Sainte- Beuve où Ton cherchait à engluer M. Thiers, avait eu

1. Gomme confirmation des impressions que je résume ici, 6n me permettra de citer le passage suivant d'une lettre que j'adressais à Proudhon, qui résidait alors à Ixelles-Ies-Bruxelles. Proudhon a reproduit cette lettre dans les Essais d'une philosophie populaire, n^ 11, p. 186. Bruxelles, 1860.

« Vous êtes, m'a-t-on dit, fort incrédule à l'endroit des conséquences libérales qu'on a voulu tirer du décret du 24 novembre. Vous faites sagement. Je connais l'histoire de ce décret ; ce sera une immense mystification. J'en suis encore à comprendre pourquoi le parti libéral lui a fait un si favorable accueil. La seule explication que je trouva est celle-ci, que je vous donne pour ce qu'elle vaut : le parti libérai est, depuis l'expédition d'Italie, un composé de tous les débris du part i conservateur, qui a vu avec épouvante l'Empire se lancer dans de= aventures pseudo-révolutionnaires. Dans l'espoir de le retenir, il ^ demandé à partager avec TEmpereur la direction de la politique gêné . raie. Comme J'Empire et le parti conservateur ont et auront encore

LT^S DÉCRETS DU 2i NOVEMBRE 1860 117

une suite. Qui ne se souvient de cette fameuse circulaire du S décembre 1860, où M. de Persigny, ministre de rintérieur, disait, en s'adressant aux préfets : (( Témoignons aux hommes honorables et distingués » des anciens gouvernements les égards qu'ils méri- » tent; ne négligeons aucune occasion de les engager » à faire profiter le pays de leurs lumières et de leur » expérience, et rappelez-leur que s'il est noble de » conserverie culte des souvenirs, il est encore plus ' » noble d'être utile à son pays. » '

Cet appel rencontra peu d'échos. L'accord intime était fait entre tous les intérêts qui se croyaient menacés. On trouvait déjà plus d'avantages à l'opposition qu'à l'adhésion. Avant même qu'un sénatus-consulte eût consacré les modifications que le décret du 24 novembre avait introduites dans la Constitution de 1852, la séparation était faite entre le gouvernement et ces anciens partis dont on réclamait le concours. Le Courriel* du Dimanche^ organe du parlementarisme hostile, était frappé dans la personne de son directeur contre lequel était pris un arrêt d'expulsion. On refu-

longteoips besoin l'un de l'autre, on a passé un compromis; on a un peu étendu les prérogatives du Corps législatif et du Sénat, à condition que l'Empereur abandonnerait les alliances révolutionnaires. Le décret du 24 novembre, que la session dernière avait rendu nécessaire, couvre donc, non un pa^ en avant, mais un recul. Tous les indices que je recueille tendent à prouver que mon interprétation est la vraie. Les éloges adressés à l'Empereur par les orléanistes, à propos de ce décret, prouvent que les sympathies dynastiques sont bien moins fortes chez eux que la peur de la Révolution. On a fait, dit-on, à M. Thiers, des avances pour qu'il consentit à accepter une candidature aux prochaines élections : cela seul suffirait pour vous indiquer ce que valent ces prétendues réformes.

» Quoi qu'il en soit, la prochaine session sera curieuse. Les catholiques fourbissent leurs épées ; les protectionnistes se préparent à pourfendre les traités de commerce, etc. >

sait à M. Emile Ollivier et à M. Louis Veuillot Taur torisation de publier un journal.

La guerre des brochures recommençait. Les choses étaient allées si loin qu'on crut à une réaction et que M. de Persigny se vit obligé de rassurer l'opinion. Une note du Constitutionnel déclara que « la liberté de *) discussion continuerait à trouver dans le ministre » de l'Intérieur non seulement un protecteur sympa- » thique, mais au besoin un énergique défenseur. >> Mais cette déclaration paraissant insuffisante, M. de Persigny écrivit à ses amis d'Angleterre une lettre qui fut reproduite par le Morning Post et le Daily News. Dans cette lettre, le ministre de l'Empereur se déclarait au plus haut point favorable à la libre discussion des actes du gouvernement, mais il ajoutait qu'il ne saurait permettre une attaque contre le principe des institutions et la dynastie impériale.

On attendait avec impatience le discours du Trône. L'Empereur seul pouvait fixer toutes les incertitudes sur le sens et la portée des mesures du 24 novembre 1860. Au lieu d'entrer dans des explications précises, Napoléon III se contenta de comparer la Constitution de 1852 avec la Charte de 1830. (4 février 1861.)

(( Le discours d'ouverture de chaque session, dit-il, » résume en peu de mots les actes passés et les pro- » jets à venir. Jusqu'à ce jour, cette communication, » restreinte par sa nature, ne mettait pas mon gou- » vernement en rapport assez intime avec les grands » corps de l'Etat, et ceux-ci étaient privés de la fa- » culte de fortifier le gouvernement par leur adhésion » publique et de l'éclairer par leurs conseils...

» Vous pourrez dans uùé Adresse manifester votre

» sentiment sur les faits qui s'accomplissent, non » plus comme autrefois par une simple paraphrase » du discours du trône, mais par la libre et loyale )) expression de votre opinion.

» Cette amélioration initie plus amplement le pays » à ses propres affaires, lui fait mieux connaître ceux )> qui le gouvernent comme ceux qui siègent dans les » Chambres, et, malgré son importance, n'altère en i) rien Tesprit de la Constitution.

» Autrefois, vous le savez, le suffrage universel » était restreint. La Chambre des députés avait, il » est vrai, des prérogatives plus étendues, mais le » grand nombre des fonctionnaires publics qui en )) faisaient partie leur donnait une action directe » sur les résolutions. La Chambre des pairs votait » aussi les lois, mais la majorité pouvait être à chaque » instant déplacée parTadjonction facultative de nou- ») veaux membres. Enfin, les Jois n'étaient pas tou- ») jours, discutées pour leur valeur réelle, mais suivant j) la chance que leur adoption ou leur rejet pouvait >) avoir de maintenir ou de renverser un ministère. >t De là, peu de sincérité dans les délibérations, peu " (le stabilité dans la marche du gouvernement, peu ') de travail accompli.

» Aujourd'hui, toutes les lois sont préparées avec » soin et maturité par un conseil composé d'hommes )' éclairés, qui donnent leur avis sur toutes les me- > » sures à prendre. Le Sénat, gardien du pacte fonda- '» mental, et dont le pouvoir conservateur n'use de » son initiative que dans des circonstances graves, » examine les lois sous le seul rapport de leur con- >i stitutionnalité ; mais véritable Cour de cassation po-

» litique, il est composé d'un nombre de membres qui » ne peut être dépassé. Le Corps législatif ne s'im- » misce pas, il est vrai, dans tous les détails de Tad- » ministration, mais il est nommé par le suffrage uni- » versel, et ne compte dans son sein aucun fonction- » naire public. Il discute les lois avec la plus entière » liberté ; si elles sont repoussées, c'est un avertisse- » ment dont le gouvernement tient compte ; mais ce » rejet n'ébranle pas le .pouvoir, n'arrête pas la mar- » che des affaires et n'oblige pas le souverain à pren- » dre pour conseillers des hommes qui n'auraient pas )) sa confiance.

» Telles sont -les différences principales entre la )) Constitution actuelle et celle qui a précédé la révo- » lution de Février.

» Epuisez, pendant le vote de l'Adresse, toutes les » discussions, suivant la mesure de leur gravité, pour » pouvoir ensuite vous consacrer entièrement aux » affaires du pays, car si celles-ci réclament un exa- » men approfondi et consciencieux, les intérêts, à » leur tour, sont impatients de solutions promptes. »

Ayant ainsi exposé en termes brillants et concis une thèse de législation comparée. Napoléon III crut bien certainement avoir terrassé ses adversaires. Il se trompait, et la discussion lui prouva qu'il était resté dans ses concessions bien en-deçà des exigences de l'opinion publique.

Dans la séance du 18 juin 1861, M, Billault ferma

de nouveau la porte à toutes les espérances : ce La

» question, dit-il, qu'on a voulu poser au dehors en-

. » core plus qu'au dedans de cette enceinte est celle-

» ci : au décret du 24 novembre, à la grande dis-

LES DÉCRETS DU '2i NOVEMBRE 1860 iH

» cussion annuelle qu'il a autorisée, s'ajouterait-il de '> nouvelles concessions ? Apparaîtra-t-il de nouvelles » dispositions qui, supprimant ou réduisant les pou- » voirs politiques pris, en 1852, avec la pleine appro- » bation du peuple, changeront, modifieront profon- » dément la constitution de l'État. En présence des » doutes élevés à ce sujet, le gouvernement vous le » déclare, le décret du 24 novembre est un acte corn- » plet et auquel les conséquences qu'on veut en dé- » duire ne se rattachent en aucune manière. »

C'était là une déclaration qu'il était plus facile de faire que de maintenir. M. Jules Favre répondit à M. Billault ; il ne dit que des pauvretés. C'est que les événements pouvaient seuls prouver l'inanité des paroles du ministre d'Etat. Elles ont été mises à néant par la lettre du 19 janvier, par le sénatusconsulte du 8 septembre 1869 et par le plébiscite du 8 mai 1870.

LES RÉFORMES DE M. FÛULl)

Le 14 novembre 4861, le monde politique et financier lut avec étonnement à la première page du Moniteur universel un Mémoire portant la signature de M. Achille Fould, qu'on pouvait considérer comme un véritable cri d'alarme. Dans ce Mémoire, qui était adressé à l'Empereur, l'ancien mini sire d'État étalait au grand jour les misères de la situation financière, qu'on avait pris tant de soin à dissimuler. D'après lui, depuis plusieurs années, la France ne vivait plus que d'expédients. On faisait flèche de tout bois, et malgré cela, la Dette publique allait en grossissant toujours ; la Dette flottante dépassait un milliard. Le moment était venu de s'arrêter sur cette pente, si l'on ne vouf lait pas aboutir à une catastrophe.

. L'opposition, dans la Chambre et dans les journaux, n'avait cessé d'appeler l'attention publique sur le mauvais état de nos finances. Mais on n'avait cru * ni à seâ râisonâ ni à ses chiffres. Âuësi^ qùaûd ilti

Hi HISTOIRE DE DOUZE ANS

ancien ministre de TErapereur, membre du Conseil privé, vint confirmer ses critiques et leur donner en quelque sorte une estampille officielle, Vémotion fut profonde. Elle se serait certainement traduite par une immense crise, si Napoléon III n'avait eu la sagesse d'appeler au ministère des finances , pour réparer le mal , l'homme qui avait eu le courage de la dénoncer.

Les réformes du 14 novembre 1861 avaient une portée plus haute que les décrets du 24 novembre 1860. En rétablissant le Corps législatif dans ses droits sur le règlement des intérêts du pays, on lui accordait beaucoup plus qu'on ne lui avait donné, en lui restituant, suivant une heureuse expression, la faculté de faire des « discours sur des questions générales » dans des occasions solennelles. »

Mais pas plus que les décrets du 24 novembre 1860, l'assentiment donné aux réformes financières de M. Fould n'a été un acte véritablement spontané de la volonté impériale. Dans cette circonstance, comme dans la précédente, l'Empereur a dû se soumettre à des nécesités auxquelles il eût été dangereux de résister. C'est ce qu'il est facile de démontrer.

Depuis que le régime représentatif a été définitivement adopté en France, il y a toujours eu dans les Chambres un groupe d'hommes plus utiles que brillants, portés, par goût autant que par devoir, à éplucher les budgets et à régler les comptes de cuisine de la Nation. Sous le gouvernement de juillet, ces hommes n'avaient pas joui d'une grande influence, parce que les Chambres, possédant la plénitude des libertés parlementaires, exerçaient une action directe

LES RÉFORMES I)K M. FOl'LI) Hi)

sur les finances. Mais sous le second Empire, les hudgétaires, comme on les appelait, n'avaient pas tardé à constitué une puissance avec laquelle le gouvernement avait eu à compter. Une circonstance avait contribué à les rendre redoutables, et comme elle se lie étroitement aux réformes inaugurées par M. Achille Fould, il importe de s'y arrêter un peu longuement.

On sait que le budget des dépenses est divisé en autant de budgets qu'il y a de départements ministériels, et qu'en outre chacun de ces budgets spéciaux est subdivisé en chapitres et en articles, Les chapitres correspondent aux différentes natures de services. Les articles sont des subdivisions de chapitres. Cette double division en chapitres et en articles, personne ne l'ignore, a pour but de limiter l'action ministérielle et de soumettre à un contrôle plus rigoureux les recettes et les dépenses. On a poussé les précautions plus loin : il est de principe que les crédits affectés à un chapitre ne puissent être appliqués aux dépenses d'un autre chapitre. C'est ce qu'on appelle la spécialité.

Quoique les auteurs de la Constitution du 44 jan- ) yier 1832 eussent restreint dans le vote del lois les prérogatives du Corps législatif, ils n'avaient pas osé toucher aux règles qui jusque-là avaient présidé à la présentation et au vote des budgets. Le règlement du 22 mars 4852 avait admis que, lorsqu'il s'agissait de lois de finances, la discussion porterait d'abord sur l'ensemble de la loi, puis sur ses divers chapitres. La spécialisation des crédits, cette vieille conquête parlementaire, était conservée.

Mais il se passa dans la commission, chargée d'examiner le budget de 4853, un fait quineîut ^a'&\^xxv^^^-

que dans le public et qui est sans doute complètemei oublié aujourd'hui. MM. Chasseloup-Laubat et Gouii chargés de faire le rapport, l'un sur les recettes, < Vautre sur les dépenses, se livrèrent à une série c critiques transparentes sur le nouveau régime et si la position diminuée qui était faite au Corps législati Les [deux rapporteurs se plaignirent entr'autres de ( que la commission du budget, au lieu d'être mise i rapport avec les ministres, ne pouvait plus obten lés renseignements dont elle avait besoin que pcl'intermédiaire des conseillers d'État. M. Chasselouj Laubat formula un blâme sévère sur la créatic du Ministère de la police qu'il considérait coma dangereuse. Il exprima des appréhensions « sur 1( » travaux publics si considérables entrepris simultan( » ment dans Paris ». M. Gouin, de son côté, ne cra gnit pas d'appuyer un amendement de M. de Mérod( réclamant une diminution des droits d'enregistremei et de timbre en faveur des acquéreurs des biens de ] famille d'Orléans, et cela, dit-il, dans le but d'évit( « de nouveaux sacrifices à une auguste famille si crue » lement atteinte. » Tous deux insistèrent fortemer sur les difficultés que la commission avait éprouvées par suite des rapports nouveaux entre les grand corps de l'État, pour faire adopter des réductions ( pour obtenir des améliorations. « C'est au gouverne » ment, disait M. Gouin, de voir, si dans son propr » intérêt, cette situation faite à chacun n'aflfaiblit pa » le concours que doivent lui apporter les Corps que 1 » Constitution lui a donnés pour auxiliaires. »

Les derniers débris du parti parlementaire avaiei évidemment trouvé un refuge dans la commission d

LKS KÉFORMES DE M. FOUIJ) , 127

^ budget. D était urgent de les en déloger, d'autant plus que les budgétaireSy c'est le nom qu'on leur donnait déjà, se posaient comme un obstacle au programme des grands travaux qui semblaient devoir être la base du gouvernement nouveau.

L'occasion parut propice, quand il s'agit de substituer l'Empire à la République décennale qu'avait instituée la Constitution du 44 janvier 4852. La restauration de l'Empire n'aurait pas eu de sens, aux yeux des hommes d'État qui composaient alors le conseil du président de la République en train de devenir Empereur, s'il n'avait pas coïncidé à une plus grande concentration du pouvoir entre les mains de Celui à qui la nation confiait le soin de ses destinées. Ce fut là ridée maîtresse qui domina les modifications apportées au pacte fondamental par le sénatus-consulte du 25 décembre 4852.

. En matière de travaux publics, la volonté de l'Empereur fut souveraine ; les entreprises et les travaux d'intérêt général devaient être ordonnés ou autorisés par simples déprets.

Quant au budget des dépenses, il devait continuer à être présenté au Corps législatif avec ses divisions administratives par chapitres et par articles ; mais il n'était plus voté que par ministère. Le gouvernement n*était plus, comme le disait M. Troplong, « encadré » dans les casiers circonscrits de la spécialité; » il avait le droit de se mouvoir dans l'étendue d'un ministère. Le budget définitif était celui qui était réglé parTEmpereur d'accord avec le Conseil d'État; c'était l'Empereur qui réglait la répartition par chapitres des crédits accordés pour chaque ministère, el ^îàtL ojx^

rien ne vînt gêner son action, il pouvait, par des décrets spéciaux, autoriser des virements d'un chapitre à un autre.

' C'était là évidemment la réponse aux licences que s'était permises la commission du budget. Afin de bien marquer que telle était en eflfet la pensée des inspirateurs du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, on y déclarait que la disposition relative à la faculté de virement était « applicable au budget de 1853. » C'est ainsi qu'on punissait les hardiesses libérales de MM. Gouin et Chasseloup-Laubat.

Cette restriction apportée aux prérogatives du Corps législatif fut une des grandes maladresses du règne. S'il y a un droit que les députés, quelle que soit leur origine, considèrent comme essentiel, c'est celui de contrôler l'emploi des deniers de l'Etat et d'exercer une influence directe sur les dépenses. En les dépouillant de ce droit, on annihilait leur mandat. C'est en vain que la Constitution leur reconnaissait le pouvoir de voter l'impôt ; ce n'était plus là qu'un pouvoir purement honorifique.

On avait senti qu'on était en train de commettre une grosse faute. Et la preuve, c'est qu'on cherchait le plus possible à l'atténuer : « Ce sera à l'Empereur, » disait M. Troplong, le rapporteur du sénatus-con- ». suite, qu'il appartiendra de faire, après le vote par » ministère, la répartition par chaque chapitre de » ministère. Mais presque toujours cette répartition » sera conforme aux décisions présentées au Corps » législatif et qui auront servi de base à son vote. Ce » n'est que dans des cas rares qu'elle se trouvera dif- }} férenie sur quelques points. »

LES UÉFORMES M M. FOU/.D lî20

Un des points sur lesquels n'ont cessé, depuis rorigine du régime représentatif, d'insister les commissions financières, c'est sur la nécessité de restreindre dans les plus étroites limites et autant que possible aux cas urgents, les crédits supplémentaires et extraordinaires. On appelle ainsi les crédits destinés ou à compléter les crédits insuffisants, ou à pourvoir à des besoins imprévus. On conçoit que la multiplicité de ces crédits dérange Téconomie des budgets, et introduit dans les finances un élément de désordre et de désorganisation. Décrétés en l'absence des Chambres, ils placent les représentants du pays en face de faits accomplis devant lesquels ils sont forcés de s'incliner, et qui diminuent d'autant leur droit de contrôle.

M. Bineau, ministre des finances, qui avait été autrefois un budgétaire intrépide, sentait -qu'il fallait neutraliser les hostilités 'que ne devait pas manquer de soulever l'application du nouveau système* Dans l'exposé des motifs du budget de 1854, il présenta, comme une compensation aux prérogatives dont le Corps législatif avait été dépouillé, la disparition des crédits supplémentaires. « La faculté de virement d'un chapitre à ') l'autre, disait-il, supprimera la presque totalité des » annulations de crédits; il faut que, par contre, elle j) supprime du même coup, la presque totalité descré- » dits supplémentaires. »

M* Bineau avait cru, par cette déclaration, empêcher des conflits dont il avait le pressentiment. Il venait, sans le savoir, de fournir au parti des budgétaires l'arme qui devait leur servir à démolir le système restrictif dont il avait été Te promoteur. A partir de ce moment, les commissions de budget u'oiil çYw-à evxQj^M\xft

lâO HISTOIRE DE DOUZE ANS

préoccupation, c'a été de reconquérir les droits que lei avait enlevé le sénatus-consulte du 25 décembre 185! Le moyen qu'elles emploient, c'est de mettre en d meure le gouvernement impérial de tenir la promes: qui leur a été faite de restreindre à des cas tout à fa extraordinaires et exceptionnels T ouverture des crédi supplémentaires.

Ni les atténuations de M. Troplong, ni les déclar tiens de M. Bineau n'empêchèrent le Corps législa d'exprimer son mécontentement. C'est aux applaudi sements de tous que M. le comte de Flavigny protest dans un discours dont le compte rendu officiel n'a don qu'une version atténuée, contre l'atteinte portée aux a tributions du Corps législatif. « L'Empereur a dit qu » entendait laisser une large porte ouverte aux am » liorations et que la liberté couronnerait son édifie » L'orateur déclare qu'il a dans ces paroles une » entière et que l'espérance de voir se réaliser ce1 » promesse l'a déterminé à rester sur des bancs où » avait un devoir à remplir, celui de faire entend j> respectueusement la vérité. Il engage ses collègi » à ne pas imiter l'exemple de l'ancien Corps législal » à ne pas attendre pour dire la vérité la veille » quelque grand péril. » (19 mai 1853.)

Chargé du rapport sur le budget de 1854, M. Schnder montra quelles seraient à l'avenir les conséquenc obligées du système adopté. Après avoir rappelé ] paroles de M. Bineau, il ajouta : « L'exposé des mot » rappelle ces paroles de M. le ministre des finance » et nous croyons devoir les rappeler à notre toi » heureux d'en voir l'initiative au gouvernement ; c ' ^ » à nos yeux une sorte dengagement. La suppressi

» des crédits supplémentaires nous apparaît comme » Tune des conditions du régime nouveau. »

Rien n'est plus curieux que le travail persistant des budgétaires pour reconquérir les prérogatives perdues. On peut dire que ce sont les commissions financières qui, après 4852, ont repris en sous-œuvre la reconstruction du régime constitutionnel. Elles n'ont pas attendu pour cela que l'opinion publique leur vînt en aide ; elles ont marché souterrainement, presque en silence, et sans qu'on se doutât au dehors du progrès qui s'accomplissait.

Ce qu'il y a de remarquable, c'est que la commission du budget avait beau être modifiée dans son personnel, son esprit restait le même; les rapporteurs changeaient, mais ils faisaient entendre le même langage. MM. Alfred Leroux, Devinck, Busson, Louvet, formulaient les mêmes revendications que M. Schneider. De 1853 à 1861, un même sentiment de résistance semble s'être concentré dans cette commission composée pourtant de gens complètement dévoués au gouvernement impérial.

Pour saper le système dans sa base, les budgétaires ont procédé par une sorte de réduction à l'absurde. Oq vient de voir que, pour faire prévaloir l'application de la faculté de virement et la disparition de la spécialité en matière de crédits, on avait mis en avant ce motif, qu'en procédant de cette manière, il serait facile aux ministres de se mouvoir dans la limite des crédits accordés et qu'on pourrait ainsi donner satisfaction au vœu sans cesse renouvelé de voir disparaître les crédits supplémentaires. Les commissions financières n'eurent pas de peine à dèmoii\.\:vit cç\^ ^^

n'était là qu'une illusion, et que, loin de supprimer les crédits extra-budgétaires, l'abandon de la spécialité les rendait en quelque sorte indéfinis.

Il était difficile au gouvernement de résister à ces critiques sans cesse renouvelées. Dès 1855„ il avait fait des concessions. L'article 21 delà loi du 5 mai 1855 contenait déjà des restrictions à l'égard des cré dits supplémentaires qui n'auraient pas pu être couverts par des virements de chapitres. Le décret du 10 novembre 1856 alla plus loin : il interdit aux ministres d'engager, sous leur responsabilité, aucune dépense nouvelle, avant qu'il eût été régulièrement pourvu aux moyens de la payer; tous les décrets portant ouverture de crédits supplémentaires et extraordinaires devaient être rendus en Conseil d'État, et, de plus, indiquer les voies et moyens affectés aux crédits demandés. D'autres dispositions étaient prises pour que les prévisions du budget ne fussent pas dépassées et pour que la faculté de virement ne pût s'exercer que dans des limites très restreintes.

C'étaient là de grandes victoires. L'action du Corps législatif, en matière de crédits supplémentaires^ avait reçu une certaine extension; son contrôle était plus nettement défini. Le droit de virement était entamé) et, en effet, à partir de ce momelit, il avait reçu dans l'application des restrictions de plus en plus fortes^ à tel point, qu'en 1860, on avait pu dire que le gouvernement en avait fait Fabandon.

Puisque le système financier inauguré à la suite de la proclamation de l'Empire, n'avait pas produit les! .fruits qu'on en attendait, et que le gouvernement luimême avait été amené à y introduire des modifications

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LES HÉFORMtS DE M. FOILD l;^^

4 profondes, on était conduite par la force des choses, iày renoncer et à revenir au régime qui avait été I abandonné en 1852. C'était la conséquence des efforts tentés depuis 1853 par les budgétaires. C'est à ce but qu'ils tendent à partir de 1858.

En 1858, un député, dont le dévouement n'était point suspect, puisqu'il avait pour gendre un des grandsofficiers de la Couronne, s'était hasardé 4 faire cette audacieuse déclaration : « Si la commission avait pré- ') paré le budget ou si la Chambre avait le droit de le » voter par chapitres, des économies plus considé- » râbles auraient été réclamées et sans doute adop- » tées ; mais le budget, tel qu'il est présenté, c'est le » budget du gouvernement. » M. Calley-Saint-Paul, car c'était lui, avait éventé trop tôt la mèche. On trouva ces paroles imprudentes, et, à quelques jours de là, étant à une réception des Tuileries, il reçut, comme nous l'avons raconté ailleurs, une semonce qui refroidit singulièrement son zèle. S'il avait, comme on le prétend, rêvé lé portefeuille des finances, on peut croire que, ce jour-là, il le perdit*

L'incartade du beau-père du général Fleury montre que, dès cette époque, il y avait dans les régions gouvernementales des hésitations sur ce qu'il y avait à faire pour donner satisfaction aux vœux persistants du Corps législatif. M. Calley Saint-Paul ne se serait pas ainsi lancé en avant, s'il n'avait appris que certaines personnes de l'entourage de Napoléon III étaient d'avis ' * de revenir sur ce qui avait été fait en 1852, et que, ie son côté, l'Empereur était disposé à faire des concessions en ce sens. Ce n'était un secret pour per-r sonne qu'on était très divisé parmi \es eoiv^^\\^^^^

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