LA CONSTITUTION DE L ' A N VIII

Le Consulat provisoire. — Le gouvernement consulaire, établi à la suite du coup d'État des 18-19 brumaire an VIII, se transforma insensiblement jusqu'au jour où il fit place à l'Empire (18 mai 1804 .

Le Directoire exécutif avait été remplacé par une Commission consulaire executive de trois membres (Sieyès, Roger-Ducos et Bonaparte), « investie de la plénitude du pouvoir directorial, et spécialement chargée d'organiser l'ordre dans toutes les parties de l'administration, de rétablir la tranquillité intérieure, et de procurer une paix honorable et solide ». Le Conseil des Cinq-Cents et le Conseil des Anciens, préalablement épurés, nommèrent chacun une

c nission de vingt-cinq membres : la commission des Cinq-Cents

proposerait et la commission des Anciens volerait c< tous les projets urgents de police, de législation et de finances » formellement désignés comme tels par la Commission executive.

Les commissions législatives devaient rechercher en outre les modifications à apporter à la Constitution. Sieyès avait soumis à la Convention, le 2 thermidor an III (20 juillet 1795), un projet fondé sur le « système du concours » des divers pouvoirs, mathématiquement dosé et mesuré. Ce projet fut repris par Sieyès, mais modifié par son auteur et surtout par Bonaparte : le texte qui devint la Constitution de l'an VIII fut en fin de compte dicté à Daunou par le futur empereur dans le salon de Joséphine. Les commissions législatives ne furent pas réunies pour l'approuver : leurs membres donnèrent isolément leur signature.

La Conslitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) fut mise en vigueur dès le 3 nivôse (24 décembre) : Bonaparte se proclama Premier Consul avant même que l'on connût les résultats du

LE CONSULAT ET L'EMPIRE

plébiscite ouvert dans les communes et qui ne fut proclamé que le 18 pluviôse an VIII (7 février 1800). Sur 3 012 569 votants, il no s'en trouva que 1 u0'2 pour repousser l'acte constitutionnel (1).

La Constitution de l'an VIII. — Pouvoir exécutif. — La Constitution île l'an VIII conférait le pouvoir exécutif à trois consuls, élus pour dix ans, rééligibles et nommés par le Sénat (2), mais le premier seul exerçait l'autorité, les deux autres n'ayant que voix consultative. Il nommait les ministres, responsables devant lui seulement, les ambassadeurs, les membres du conseil d'État, les officiers de terre et de mer, les membres des tribunaux (moins les juges de paix et les membres du tribunal de cassation); il signait les traités et déclarait la guerre, sous réserve de l'approbation du Corps législatif.

Pouvoir législatif. — Trois grands corps de l'État participaient à la confection des lois:

le Conseil d'État, le Tribunal, le Corps législatif.

Les projets de loi, dont le gouvernement avait seul l'initiative, étaient préparés par le Conseil d'État et renvoyés au Premier Consul , qui pouvait les retirer ou les proposer — amendés, s'il le jugeait à propos — au Corps législatif, devant lequel la discussion était soutenue par trois membres du Conseil d'État.

Après avoir entendu ces derniers, dits orateurs du gouvernement, le Corps législatif, sans prendre aucune décision, communiquait officiellement le projet au Tribunat, qui volait pour ou contre en assemblée générale, sans avoir le droit d'amendement : son vœu était porté devant le Corps législatif par trois de ses membres, chargés de discuter contradictoirement devant cette assemblée avec les trois orateurs du gouvernement. Le Corps législatif acceptait ou rejetait le projet eu bloc et au scrutin secret sans pouvoir délibérer, ce qui le fit qualifier de corps des muets. La loi décrétée devait être promulguée dans les dix jours et. durant ce délai, le Sénat conservateur, saisi par le Tribunat, pouvait l'annuler.

Le Sénat conservateur était ainsi nommé parce qu'il était chargé de veiller au maintien et à la conservation des lois; il avait le pouvoir d'annuler tous les actes à lui déférés par le Tribunat ou le gouvernement comme contraires à la Constitution. Ses membres étaient exclus des fonctions ministérielles (3).

Les listes de confiance. — A l'élection directe, Sieyès, rédacteur de la Constitution de l'an VIII, avait substitué des listes dites de

Bonaparte, Premier Consul, par Isabey (Versailles).

1) Le Consulat provisoire a donc duré du 20 brumaire au 3 nivôse an VIII 20 novembre-24 décembre 1799 .

i Pour la première fois, les trois consuls (Bonaparte, Premier Consul, Cambacérès et Lebrun) furent de-ignés par la Constitution elle-môme.

'. Le sénalns-consulte du .'» janvier 1803 créa une sénatorerie par arrondissement de tribunal d'appel.

Chaque sénatorerie, possédée à vie, était dotée d'une maison et d'un revenu annuel, eu domaines nationaux, de vingt à vingt-cinq mille francs.

Les sénateurs qui en étaient pourvus avaient l'obligation d'y résider au moins trois mois chaque année.

Histoire de France. — II.

confiance, sur lesquelles étaient choisis tous ceux qui devaient participer à la gestion des affaires publiques.

Le Sénat choisissait ses propres membres sur une liste de trois candidats présentés par le Corps législatif, le Tribunat et le Premier Consul. Il élisait, sur une liste de confiance nationale, les membres du Corps législatif, du Tribunat et du tribunal de cassation. Le

Sceau de Bonaparte, Premier Consul.

L'impératrice Joséphine à La Malmaison, par I'bobhos (Musée du Louvre).

Tribunat et le Corps législatif se renouvelaient par cinquième tous les ans. Le Corps législatif devait toujours et nécessairement comprendre « un citoyen au moins de chaque département ».

Le pouvoir exécutif, à son tour, cboisissait ses agents dans les trois listes correspondant aux fonctions auxquelles il s'agissait de pourvoir. Les grands dignitaires de l'État, ministres, conseillers d'État, etc., étaient pris dans la liste de confiance nationale; les conseillers départementaux, les préfets, dans la liste de confiance départementale; enfin la liste des notabilités &' arrondissement fournissait les fonctionnaires dont l'autorité ne s'étendait que dans la circonscription de ce nom, spécialement les conseillers municipaux et les maires.

Les listes de confiance résultaient d'élections successives. Les citoyens de chaque commune, c'est-à-dire les Français âgés de vingt et un ans et domiciliés en France depuis un an, nommaient ceux d'entre eux qu'ils croyaient les plus propres à gérer les affaires publiques, et il en résultait « une liste de confiance de l'arrondissement, contenant un nombre égal au dixième «lu nombre des citoyens ayant droit d'y coopérer ». Les uotabilités communales désignaient un dixième d'entre elles pour former la liste départementale, et les notabilités départementales désignaient pareillement un dixième d'entre elles pour former la liste nationale.

L'organisation administrative. — Départements, arrondissements, communes. — ■ La Constitution de l'an VIII avait concentré le pouvoir exécutif dans un chef unique : ce chef eut, dans chaque déparie nt, dans chaque arrondissement, dans chaque commune,

un représentant de son autorité se rattachant, par une filiation non interrompue, au pouvoir central.

Celte organisation administrative fut l'objet de la loi du 28 pluviôse an III (17 février 18U0), préparée par Rœderer, président de la section de l'Intérieur au Conseil d'État.

Le gouvernement consulaire, renouvelant l'institution des intendants de l'ancienne monarchie, conlia l'administration des départements à des préfets. Entre l'administration du département et celle de la commune fut créée une circonscription intermédiaire, administrée, sous la surveillance du préfet, par un sous-préfet : c'était Varrondissement communal, succédant au district desConstitutionsrévolutionnaires. Enfin, dans la commune, le maire était à la fois l'agent direct du pouvoir exécutif, sous la surveillance du préfet et du sous-préfet, et gérait les intérêts particuliers de la commune avec l'assistance d'un conseil municipal. Il y eut de même auprès du préfet un organe délibérant, le conseil général, et auprès du sous-préfet un co7iseil d'arrondissement. Le préfet dirigeait seul l'administration départementale, mais avec le concours d'un conseil de préfecture permanent, doté de doubles attributions : il délibérait sur certains actes du préfet et il constituait le tribunal administratif du premier degré, l'appel étant porté devant le Conseil d'État.

Non seulement le Premier Consul nommait tous les fonctionnaires du département et de l'arrondissement, tous les maires et adjoints de villes de plus de 5 000 habitants (les mairesetadjoints desautres communes étaient à la nomination du préfet), tous les membres des conseils généraux et des conseils d'arrondissement, non seulement les préfets désignaient les conseillers municipaux, mais encore les agents du gouvernement autres que les ministres ne pouvaient être poursuivis pour faits de charge qu'en vertu d'une décision du Conseil d'État:

L'organisation judiciaire. —

Le Premier Consul prêta à son collègue Cambacérès l'appui de son autorité pour faire adopter l'organisation judiciaire qui, légèrement

modifiée, nous régit aujourd'hui encore (Loi du 27 ventôse an VIII — 18 mars 1800). Le principe de l'inamovibilité fut remis en vigueur, (iliaque arrondissement de sous- préfecture eut son tribunal de première instance, connaissant aussi des infractions de police correctionnelle et prononçant sur l'appel des jugements rendus en premier ressort par les juges de paix. Au-dessus des tribunaux de première instance furent institués vingt-neuf tribunaui d'appel, établis autant que possible dans les anciens sièges 'le parlements. Les avoués étaient l'établis, mais n'étaient pas propriétaires de leur charge.

Chaque département conserva un tribunal criminel, statuant en premier etdernier ressort pour les crimes, commejuridiction d'appel pour les délits; mais son président fut emprunté aux juges du tribunal d'appel : c'était un acheminement, vers la fusion du personnel des juridictions civile et répressive. Les deux jurys d'accusation et de jugement furent maintenus pour le jugement des infractions emportant une peine afilictive et infamante. Les limites de l'action publique furent élargies par la loi du 7 pluviôse an IX (27 janvier 1801), et la loi du 18 pluviôse de la même année (7 février donna au gouvernement la faculté d'établir, dans les départements où il le jugerait nécessaire, des tribunaux spéciaux pour la répression des crimes, des vols et attentats commis sur les grandes routes ou dans les campagnes, des incendies, en un mot de toutes les violences qui entravaient la sécurité des personnes et des biens.

Quant au tribunal de cassation, qui continua d'assurer l'unité de jurisprudence et l'observation du droit, ses quarante-huit membres, au lieu de tenir du peuple une investiture temporaire, fuient nommés par le Sénat. Tous les autres juges et les auxiliaires de la justice étaient à la nomination du Premier Consul, à l'exception des

Napoléon Bonaparte, Premier Consul, au passage des Alpes par David (Musdc de Versailles).

juges de paix, qui continuèrent d'être élus (loi du 29 ventôse an IX) [20 mars 1801] (1).

Le notariat fut organisé par la grande loi organique du 25 ventôse an XI (16 mars 1803,.

L'organisation financière. — L'impôt direct. La Caisse d'amortissement. — Au lendemain du 18 Brumaire, le Trésor possédait en tout et pour tout 177 000 francs, reliquat d'une avance de 300 000 francs négociée la veille. Les soldats ne touchaient pas leur solde, ni les fonctionnaires leurs appointements: toutes les recettes étaient déléguées aux fournisseurs des armées, créanciers de l'État.

Le crédit n'existait plus. Lorsqu'un besoin important de numéraire se produisait, le ministre des Finances devait passer sous les fourcbes caudines des manieurs d'argent.

Lesrentes, encore accrues de 6 millions, représentant les dettes des pays réunis à la France, n'inspiraient plus aucune confiance au public; elles n'étaient pas régulièrement payées et les bons d'arrérages avec lesquels on en faisait le service étaient aussi discrédités que les assignats. Pi tt, notre implacable ennemi, s'était flatté que cette situation entraînerait la ruine procliaine de la France.

Il fallait avant tout assurer la rentrée régulière de l'impôt direct, etc'està quoi s'employa le ministre des Finances, Gaudin. On créa des receveurs généraux dans chaque département, des receveurs particuliers dans chaque arrondissement, des percepteurs dans les principales communes; ces comptables furent astreints à verser un cautionnement destiné à garantir leur gestion. Le soin d'asseoir les impôts directs et d'établir les rôles fut confié à une administration nouvelle, distincte de celle qui avait la charge de la perception (21 novembre 1799).

L'inspection générale des finances, créée bientôt après (1801), reçut la mission de contrôler sur place les comptables du Trésor.

Distincte de la Trésorerie nationale, la Caisse d'amortissement et de garantie, créée par la loi du 6 frimaire an VIII (27 novembre 1799), reçut les cautionnements des receveurs généraux (10 millions), ainsi que le produit des rentes viagères et des pensions ecclésiastiques, à mesure de leur extinction: les disponibilités ainsi obtenues devaient servir surtout à amortir la dette publique. Le nouvel établissement, dirigé par Mollien, exerça la plus heureuse influence sur nos finances, Gandin et Mollien devaient être, sous l'Empire, les collaborateurs éminents de Napoléon, et il ne dépendit pas d'eux de donner au pays des finances prospères.

Ainsi, en quatre mois environ, Bonaparte avait remanié le droit public et administratif de la France.

En 1789, l'Assemblée constituante avait comme annulé le pouvoir exécutif : en 1799, c'est ce pouvoir que l'on reconstituait, au détriment du pouvoir législatif. Grâce à la nouvelle Constitution, qui avait une fois pour toutes le plébiscite à sa base, le Premier Consul, investi sans réserve du pouvoir exécutif, disposant du pouvoir législatif, puisqu'il avait seul l'initiative des lois, et indépendant des grands corps de l'État, devenait aussi puissant qu'un roi. Les administrations collectives instituées par l'Assemblée constituante étaient remplacées par l'autorité d'un fonctionnaire unique ; la nomination directe par le pouvoir exécutif était substituée à l'élection, et la législation de pluviôse réalisait absolument l'unité administrative; mais elle centralisait à outrance, sans distinguer suffisamment entre les intérêts locaux et les intérêts généraux.

(1) Le sénatus-consulle du l(i thermidor an II substitua à l'élection directe des juges de paix une simple présentation de candidats et fixa à dix ans la durée des fonctions de ces magistrats.

LE CONSULAT ET L'EMPIRE