LES INSTITUTIONS DU CONSULAT

Bonaparte et les partis. — Le gouvernement consulaire, glorieux à l'extérieur, réparateur au dedans, avait rallié la majorité de l'opinion; mais, dans la minorité, Bonaparte rencontrait, à côté de l'opposition résignée, des adversaires mécontents ou même irrécon ciliables : à gauche, les républicains modérés et ceux que la police appelait les exclusifs (anciens terroristes, partisans de la Constitution de l'an III, babouvistes) ; à droite, les débris de la chouannerie.

Les modérés — les vrais auteurs de Brumaire — sentenl qu'il leur échappe et s'agitent; pendant la campagne de Marengo, ils ont même projeté de faire un gouvernement provisoire, composé de Lucien Bonaparte, de Carnot et du vainqueur de Hohenlinden, qu'ils opposent de plus en plusau Premier Consul. Les exclusifs conspirent non seulement contre le gouvernement, mais aussi contre la vie du « nouveau César ». Enfin, de nombreux émigrés sont venus grossir les rangs des royalistes, qui manifestent publiquement leur résolution de continuer la lutte.

Conspiration de Ceracchi et Arena. La machine infernale. — Des avertissements ou des menaces prévenaient constamment le Premier Consul que les partis extrêmes n'avaient pas désarmé.

Le lieutenant Bonaparte, attaqué naguère dans une rue déserte de Paris par deux escarpes, avait dû son salut à l'intervention d'un sculpteur romain, Ceracchi. Il se lia avec l'artiste ; mais, après le

48 Brumaire, il entendit lui imposer une déférence protocolaire : Ceracchi se refusa à accepter les façons distantes de son camarade, et son logement de la rue des Moulins devint le siège de réunions où le peintre Topino-Lebrun, l'ancien officier de gendarmerie Arena, Demerville, ancien employé dans les bureaux de la Convention, maudissaient, dans la personne du Premier Consul, le meurtrier de la liberté. Le ministre de la police, Fouché, introduisitebez Ceracchi un de ses limiers, Harel, qui organisa de toutes pièces un complot contre la vie de Bonaparte: on arrêta (10 octobre 1 800), on condamna à mort et on exécuta (30 janvier 1801) Ceracchi, Arena, Topino- Lebrun et Demerville, sur lesquels on n'avait trouvé aucune arme et dont les conciliabules étaient certainement inoffensirs (1).

On avait, dans le même temps, découvert chez un révolutionnaire nommé Chevalier, fabricant de pièces d'arlifice, un baril chargé de poudre, de balles, de mitraille et de pétards, une machine infernale, qu'on supposa destinée au Premier Consul. Chevalier fut arrêté, mais il eut des imitateurs. Le 3 nivôse an IX (24 décembre 1800), le Premier Consul se rendait à l'Opéra vers huit heures du soir, accompagné des généraux Lannes, Berthier et Lauriston.etsavoiturevenait de franchir l'étroite rue Saint-Nicaise, entre le Carrousel et la rue Richelieu, lorsqu'une explosion se fit entendre : un baril chargé de poudre, de balles et de mitraille avait éclaté. Un grenadier de l'escorte reçut une légère blessure et plusieurs personnes furent tuées. Bonaparte se rendit néanmoins à l'Opéra, où il se montra calme et impassible au milieu de l'émotion générale. Sa première pensée fut d'attribuer le crime aux jacobins, et, le 1er janvier 1801, un arrêté, élaboré par le Conseil d'Etat et approuvé par le Sénat comme « mesure conservatoire de la Constitution », prononça la déportation de cent trente individus, dont quelques-uns étaient qualifiés de septembriseurs. Mais on ne tarda pas à acquérir la certitude que les chouans étaient les véritables auteurs de \amachine infernale. Cadoudal, après son entrevue avec Bonaparte, avait passé en Angleterre, où le comte d'Artois lui avait conféré le grade de lieutenant général. Revenu quelque temps après en Bretagne, il envoya à Paris un de ses affidés, Saint-Réjant, qui prépara un coup de main contre le Premier Consul avec Limoëlan et Carbon. Limoëlan put gagner l'Amérique; mais Saint-Réjant, qui avait mis le feu à la machine infernale, et son complice Carbon, furent condamnés à mort par le tribunal criminel de la Seine. Cadoudal se réfugia de nouveau en Angleterre. De pareils attentats ne faisaient que consolider la popularité du Premier Consul et favoriser l'extension de son pouvoir personnel.

Le gouvernement consulaire. — « Une victoire, avait dit Bonaparte à son frère Joseph, au moment de partir pour l'Italie, me laissera maître d'exécuter tout ce que je voudrai. » Et effectivement, dès son retour il se met à l'œuvre, introduit au Conseil d'État les hommes qui se sont révélés par leurs aptitudes et leur talent pendant la Révolution, fait de la haute Assemblée l'organe de ■son activité créatrice. L'application de la Constitution et des lois administratives de l'an VIII lui permet de rétablir le régime centralisateur de l'ancienne monarchie. Son gouvernement est à la luis égalilaire et césarien : égalitaire, puisqu'il admet tous les Français à s'élever aux plus hautes places sans se préoccuper de leur origine ; •césarien, parce qu'il entend disposer souverainement du pouvoir. Dans cette marche ascendante vers l'autorité suprême, il procède par étapes : au début il ménage les «idéologues », mais il brise les révolutionnaires d'action; il s'efforce de rallier les royalistes et le clergé, mais il est impitoyable pour les débris de la chouannerie. La France le soutient et l'approuve, parce qu'elle espère qu'il assurera la paix définitive et le développement des libertés publiques.

II trompera ces espérances. «Son tempérament foncièrement despotique, le sens reconstituant qui était en lui, son intuition des réalités, les impressions de l'ancien régime qui lui était apparu comme la seule forme de société assise qu'il eût jamais connue l'incitaient sourdement à stabiliser l'État en sa personne, à le réorganiser d'après les données de l'expérience française et à rentrer dans la tradition royale. Il avait l'imagination républicaine et l'instinct monarchique Si Bonaparte en celte crise eût fondé un

commencement de liberté, il se fût montré supérieur à son siècle, supérieur à lui-même. Il est impossible de dire si l'œuvre était audessus de son génie; elle était certainement au-dessus de son caractère. » (Albert Vandal.) Son activité s'attacha principalement au rétablissement du crédit, au relèvement de la vie économique, à la pacification religieuse, à la confection d'un code de lois civiles, à l'institution d'un ordre honorifique destiné à récompenser le mérite.

La Banque de France. — Après le 18 Brumaire, Bonaparte chargea le conseiller d'État, Crétet, de créer une Banque d'État. Le nouvel établissement, réuni à la Caisse des comptes courants, dont le crédit était solide, reçut ses statuts le 24 pluviôse an VIII (13 février 1800), et la Banque de France, simple banque d'émission, ouvrit ses guichets le 20 février 1800.

La loi du 24 germinal an XI (14 avril 1803) fixa son organisation. Les actionnaires étaient représentés par les deux cents plus furts propriétaires d'actions (Assemblée générale) et nommaient quinze administrateurs (régents) et trois censeurs, choisis entre tous les actionnaires : c'était le Conseil général de la Banque, qui élisait un Comité central exécutif, composé de trois régents. L'État concédait à la Banque, pour quinze ans, le privilège exclusif de créer à Paris des billets payables à vue et au porteur. Le capital était porté de 30 milLons à 45 millions.

La Banque de France (1), dont le privilège et les circonstances étendirent les attributions, joua un rôle de plus en plus grand dans la vie économique du pays et exerça une action considérable sur la tenue des établissements de crédit, auxquels elle servit de modèle. Elle rendit au Trésor les plus grands services, en lui prêtant le concours de son portefeuille et en collaborant à l'administration linancière de l'Etat. Le Premier Consul lui imposa en effet le service de la Trésorerie, c'est-à-dire le soin de recouvrer les obligations souscrites par les comptables supérieurs, et celui d'employer les sommes ainsi perçues au payement des rentes. Dès la création de la Banque, la confiance reparut, et le 5 p. 100 monta du double, ce qui permit, l'année suivante, de liquider les arriérés antérieurs par une nouvelle émission de 6 200 000 francs de rente.

Presque en même temps, une loi du 23 floréal an X porta que la partie de la dette constituée en perpétuel serait désormais désignée sous le nom de 5 p. 100 consolidé, au lieu du tiers consolidé, et que le payement du 5 p. 100 serait une dépense privilégiée inscrite avant toutes autres au budget.

Le Concordat et les articles organiques. — La Constitution de l'an III avait considéré toute croyance religieuse comme une opinion individuelle et fait sortir l'Église de l'État : le Premier Consul lit rentrer les cultes dans l'administration publique. La Révolution avait estimé que la discipline ecclésiastique appartient exclusivement à l'État et que le gouvernement n'avait pas à connaître le Saint-Siège : Bonaparte réglementa la discipline, d'accord avec l'Église, et renoua des relations diplomatiques avec le pape. C'est qu'il était dans le programme et de l'intérêt du Premier Consul de transiger sur la question religieuse comme sur la question purement politique, de gagner sinon l'appui, du moins la neutralité bienveillante du Saint-Siège, de briser l'opposition du clergé et de rallier ceux que séduisait la paix consulaire, mais que leurs convictions religieuses éloignaient du gouvernement.

Au mois de septembre 1800, Pie VII, sur la demande du Premier Consul, envoya à Paris le cardinal Spina pour négocier un concordat. L'Église et la société née de la Révolution dialoguaient pour la première fois par l'organe de Talleyrand et de l'abbé Bernier pour la France, de Spina, puis du cardinal Consalvi pour le souverain pontife.

Les négociations se poursuivirent moins entre les plénipotentiaires qu'entre Consalvi et le Premier Consul lui-même, entre l'Italien et le Corse. Elles furent laborieuses et délicates (2) ; mais,

Le cardinal Consalvi.

(1) Gustave Hue, Un complot de police sous le Consulat. La conspiration de Ceracchi et Arena (1909).

(1) Le décret du 16 janvier 1808 donna à la Banque de France sa constitution fondamentale.

(2) Le cardinal Consalvi devait assister aux Tuileries à un dîner de deux cent cinquante couverts, à la fin duquel Bonaparte comptait annoncer la signature du Concordat. Le Premier Consul, malgré sa déconvenue, fit sans doute entendre un langage un peu vif, mais il faut tenir pour une légende le mot de la fin si souvent cité : « Quand partez-vous donc? » aurait dit le Premier Consul. — « Après le dîner, général, » aurait répondu l'envoyé du pape.

LE CONSULAT ET L'EMPIRE

après des pourparlers auxquels fut mêlé Cobentzel comme médiateur, elles aboutirent à une solution définitive.

Le Concordat reconnaissait la religion catholique, apostolique et romaine comme la religion de la grande majorité des Français, assurait son libre exercice et la publicité de son culte, prescrivait un remaniement des sièges épiscopaux et le remplacement de leurs titulaires. Au Premier Consul appartenait le droit de nommer les évêques, l'institution canonique étant réservée au pape, comme dans le Concordat de 1516. Les évoques prêtaient serment au Premier Consul dans la forme même où ils le prêtaient au roi avant la Révolution, et les curés prêtaient de leur côté un serment identique entre les mains des évêques. Ceux-ci fixeraient librement les circonscriptions paroissiales, mais ils soumettraient à l'agrément de l'autorité civile la nomination des curés de canton. L'intervention des deux pouvoirs donnait au Saint-Siège le moyen d'écarter les prêtres schismatiques et au gouvernement français celui d'écarter les ministres du culte opposés à sa politique.

Les édifices anciennement affectés au culte étaient remis à la disposition des évêques, mais le Concordat ratifiait la vente des biens du clergé et déclarait que leurs possesseurs ne pourraient être inquiétés; en retour, un traitement convenable était assuré par l'Etat aux évêques et aux curés.

Le Concordat fut l'œuvre personnelle de Bonaparte. C'est de l'ancienne organisation de l'Église de France qu'il s'inspira en faisant attribuer au gouvernement les nominations épiscopales. C'est au droit intermédiaire qu'il songea en proclamant la liberté des divers cultes, la sécularisation des biens ecclésiastiques, l'institution d'un clergé rétribué par l'État, le droit de police exercé par le gouvernement sur le culte, au nom de l'ordre public. C'est au Vatican qu'il entendit donner satisfaction en reconnaissant au pape un pouvoir de juridiction plus étendu que sous l'ancien régime.

Le Concordat (1) fut signé le 26 messidor an IX (15 juillet 1801). La loi du 18germinal an X (18 avril 1802), qui le promulgua, comprit accessoirement sous le nom d'articles organiques des dispositions sur la police des cultes, notamment l'appel ou mieux le recours comme d'abus : l'article 6 prévoyait les cas d'abus de la part de l'autorité ecclésiastique, ressuscitant la formule de résistance du pouvoir royal aux empiétements du clergé; l'article 7, les cas d'abus de la part de l'autorité laïque.

Le Saint-Siège ne ratifia pas les articles organiques, objectant qu'ils donnaient à l'État, outre le droit de surveiller les manifestations extérieures du culte, celui d'intervenir dans la discipline de l'Église. Mais Bonaparte, qui avait voulu offrir des garanties à ceux qui n'approuvaient pas sa politique religieuse, fit appliquer les articles organiques comme loi de l'État. Le 25 février 1810, il déclara même « loi générale » de l'Empire l'édit de Louis XIV sur la déclaration du clergé de France.

Le Code civil. — Bonaparte fit aboutir l'effort de l'ancienne France vers l'unité de législation, effort qui n'avait cessé de se manifester depuis le jour où Louis XI disait à Commines qu'il voudrait voir « toutes les coutumes mises en français dans un beau livre ». Le Premier Consul fut ici le successeur des Michel de L'Hospital et des Colbert, de même que les jurisconsultes qu'il chargea de la préparation du Code civil continuèrent la lignée des rédacteurs des grandes Ordonnances. La Constituante avait décrété rétablissement d'un Code de lois uniformes pour tout le royaume, et, de l'an II à l'an VIII, plusieurs projets furent élaborés, dont trois par Cambacérès et un par le conseiller d'État Jacqueminot.

Un arrêté des consuls du 24 thermidor an X ( 12 août 1 800) nomma une commission chargée des travaux préparatoires et composée de Tronchet, président du tribunal de cassation; Portalis, commissaire du gouvernement près le conseil des prises et savant romaniste; Bigot-Préameneu, commissaire du gouvernement près le tribunal de cassation; Maleville, juge au même tribunal, secrétaire.

Le projet de la Commission fut communiqué aux tribunaux pour observations, puis les différents » litres » ou subdivisions du Code civil furent préparés et votés suivant le mécanisme législatif établi par la Constitution de l'an VIII. Le Premier Consul assista aux séances du Conseil d'État, prit fréquemment la parole, fit adopter maintes solutions suggérées par le bon sens et le sentiment des nécessités pratiques. En son absence, il se faisait suppléer par Cambacérès. Il attachait une extrême importance à la confection de ce monument législatif. « Ma vraie gloire, disait-il sur son rocher de

1 Le Concordat admettait le principe des fondations pieuses, etl'arrèté du 7 thermidor an XI rendit aux fabriques leurs biens non aliénés et leurs rentes non transférées.

Sainte-Hélène, n'est pas d'avoir gagné soixante batailles : Waterloo effacera le souvenir de tant de victoires... Ce que rien n'effacera, ce qui vivra éternellement, c'est mon Code civil. »

Le Code civil se compose de 36 lois que la loi du !i() ventôse an XI (21 mars 1804) réunit en un seul corps. Bonaparte; concevait la nouvelle législation comme une transaction, d'une part, entre le droit écrit et le droit coutumier de l'ancienne France et, d'autre part, les principes du droit révolutionnaire. C'est, par exemple, le droit nouveau qu'il consacrait en garantissant l'égalité de tous les Français devant la loi, la sécularisation de l'état civil, le respect de la liberté individuelle, l'inviolabilité de la propriété (assurée par le Concordat aux acquéreurs des biens du clergé), l'égalité des partages; mais c'est dans l'ancien droit et dans le droit romain qu'il faut chercher les bases des dispositions relatives à la puissance maritale et à la puissance paternelle.

Le Code civil traite d'abord des personnes, détermine les conditions de jouissance et d'exercice des droits civils, rend obligatoire la transcription sur des registres spéciaux des actes de naissance, de mariage et de décès, règle la constitution de la famille. Il s'occupe ensuite des biens, c'est-à-dire de toutes les choses qui peuvent devenir la propriété exclusive d'une personne et constituer son patrimoine. Enfin, il règle les conditions auxquelles les biens peuvent être acquis ou transmis.

Il règle la capacité des personnes en s'inspirant du principe d'égalité, maintient la sécularisation de l'état civil et du mariage, et, quant aux régimes matrimoniaux, généralise le régime dotal particulier au Midi et le régime de la communauté particulier aux pays du Nord. Dans l'intérêt de la famille, il se montre extrêmement rigoureux à l'égard des enfants naturels, que le droit intermédiaire avait assimilés aux enfants légitimes. Il consacre l'affranchissement de la propriété et favorise la libre circulation des biens, mais ne tient pas suffisamment compte de l'importance croissante des biens meubles dans la vie économique. Il résout dans le sens d'un compromis entre les droits de l'individu et les droits de la collectivité familiale la question du droit de tester, liée à celle du droit d'aînesse et des substitutions: alors que la Convention avait réduit à presque rien la faculté de disposer à titre gratuit, le Code civil rend indisponible, sous le nom de réserve, une partie du patrimoine, dont sont écartés les collatéraux. Enfin, en matière de contrats, il emprunte surtout au droit romain et aux anciens commentateurs de l'école historique française.

Le Code civil est encore debout. Sans doute le législateur a dû le compléter pour fixer les nouveaux rapports de droit nés des transformations de la vie sociale, mais ses cadres sont tels que les modifications et les additions viennent tout naturellement y prendre place.

La Légion d'honneur. — La Constituante avait supprimé « tous les ordres de chevalerie, corporations ou décorations », pour lesquels on exigeait des titres de noblesse ou qui supposaient des distinctions de naissance; mais elle avait admis les marques extérieures fondées sur des services personnels et que la Convention abolit par son décret du 28 brumaire an IL La Constitution du 22 frimaire an VIII, revenant sur cette mesure, prescrivit la concession, pour services de guerre, de récompenses nationales qui furent des « armes d'honneur ». Par la loi du 29 floréal an X, le Premier Consul fonda l'ordre national de la Légion d'honneur, accessible h tous les Français, effaçant « les distinctions nobiliaires qui plaçaient la gloire héritée avant la gloire acquise et les descendants des grands hommes avec les grands hommes », récompensant en un mot les services de tout ordre rendus soit par des militaires ayant reçu des armes d'honneur ou rendu des services « dans la guerre de la liberté », soit par les « citoyens qui, par leur savoir, leurs talents, leurs vertus, ont contribué à établir ou à défendre les principes de la République, ou fait aimer et respecter la justice ou l'administration publique ».

« Chaque individu admis dans la Légion, portait l'article 8 du titre Ier, jurera sur son honneur de se dévouer au service de la République, à la conservation de son territoire dans son intégrité, à la défense de son gouvernement, de ses lois et des propriétés qu'elles ont consacrées ; de combattre, par tous les moyens que la justice, la raison et les lois autorisent, toute tentative tendant à rétablir le régime féodal, à reproduire les titres et qualités qui en étaient l'attribut; enfin de concourir de tout son pouvoir au maintien de la liberté et de l'égalité. »

L'ordre était administré par \w\ Grand Conseil que présidai! le P rem ier Consul, — chef de l'ordre, — composé de membres de droit et de membres élus, ayant rang de grands officiers et élisant un

grand chancelier. Les légionnaires étaient répartis en quinze cohortes (1), correspondant à des divisions territoriales et à la tète de chacune desquelles était un grand officier chancelier, assisté d'un conseil d'administration. Les membres de chaque cohorte avaient ainsi un centre de réunion dans la région où ils résidaient.

Le Consulat à vie. — Après le traité d'Amiens, Ronaparte résolut de « stabiliser l'État en sa personne ». Une interprétation, suggérée par le second consul, Cambacérès, des dispositions de la Constitution relatives au renouvellement partiel du Corps législatif et du Tribunat, permit d'éliminer les principaux membres de ces corps de l'État qui s'étaient montrés hostiles aux projets de Bonaparte (7 janvier 1802). Puis, sur la demande de Cambacérès, le tribun Chabot (de l'Allier) émit le vœu « qu'il fût donné au général Bonaparte un gage éclatant de la reconnaissance nationale » (6 mai). Le Sénat crut satisfaire à ce vœu par le sénatus-consulte du 8 mai, (jui renouvelait pour dix ans les pouvoirs du Premier Consul ; mais ce que voulait ce dernier, c'était le consulat à vie. Cambacérès fit décider par le Conseil d'État qu'un vote public serait provoqué sur la délibération suivante : « Napoléon Bonaparte sera-t-il consul à vie? » Sur 3577259 votants, 3 568885 se prononcèrent pour l'affirmative, 8374 contre, et la Constitution fut modifiée par le sénatusconsulte organique de la Constitution de l'an VIII (16 thermidor an X — 4 août 1802).

Les listes de notabilités furent supprimées et les collèges électoraux rétablis. Le corps électoral avait à sa base, dans chaque ressort de justice de paix, une assemblée de canton, composée de tous les citoyens y domiciliés et chargés de nommer le collège électoral d'arrondissement (1 membre par 500 habitants) et le collège électoral de département (1 membre par 1 000 habitants), ce dernier sur une liste des 600 citoyens les plus imposés. Aux membres des collèges électoraux ainsi élus à vie, le gouvernement pouvait ajouter un certain nombre de membres non propriétaires, « pris parmi les membres de la Légion d'honneur, ou parmi les hommes qui avaient rendu des services ».

Chaque collège d'arrondissement présentait deux candidats au Tribunat ; chaque collège de département, deux candidats au Sénat. Les collèges d'arrondissement et de département présentaient chacun deux candidats pour former la liste sur laquelle seraient choisis les membres du Corps législatif. C'était toujours le Sénat qui choisissait, parmi les candidats, les membres du Tribunat, du Corps législatif et du Sénat lui-même.

Les conseillers municipaux, d'arrondissement et généraux continuaient d'être nommés par le gouvernement, mais parmi les candidats respectivement présentés par les assemblées de canton, les collèges d'arrondissement et les collèges de département.

Le Sénat fut investi d'attributions très étendues; au moyen de ses sénatus-consultes organiques, il eut la faculté d'interpréter la Constitution, de la compléter et même de la suspendre dans certains départements, de dissoudre le Corps législatif et le Tribunat, de casser les jugements des tribunaux qui lui paraîtraient attenter à la sûreté de l'État, de suspendre pour une durée de cinq ans 1'instilulion du jury là où cette mesure lui paraîtrait nécessaire. Le nombre des sénateurs — y compris ceux nommés par le Premier Consul — était porté à 120, et les membres du Grand Conseil de l'ordre de la Légion d'honneur appelés à faire partie, de droit, de la haute Assemblée. Le Tribunat devait être réduit, par voie d'extinction, à cinquante membres, renouvelables par moitié tous les trois ans. Divisé en sections correspondant à celles du Conseil d'Etat, il n'avait plus que l'examen à huis clos des projets de loi, qu'il discutait, par l'organe de trois de ses délégués, avec ceux du Conseil d'État; ces projets étaient ensuite transmis au Corps législatif.

L'n nouvel organe, le Conseil privé, dont la composition variait suivant l'objet de ses délibérations, devait être consulté sur la ratification des traités, rédiger les projets de sénatus-consultes organiques et donner son avis sur l'exercice du droit de grâce.

Celui-ci ratifiait les traités de paix et d'alliance; il était tenu seulement de les faire connaître au Sénat avant de les promulguer. Il présentait à la nomination du Sénat les membres du tribunal de cassation. Il avait le privilège de nommer sénateurs un certain nombre de « citoyens distingués par leurs services et leurs talents ». Il désignait son successeur. Il avait le droit de faire grâce.

; 1 ) Il était affecté à chaque cohorte « des biens nationaux portant 200 000 francs de rente» et, dans chaque chef-lieu de cohorte, un hospice et des logements destinés à recevoir soit des membres de la Légion que leur vieillesse, leurs infirmités ou leurs blessures avaient mis dans l'impossibilité de servir l'État, soit les militaires qui, « après avoir été blessés dans la guerre de la liberté, se trouveraient dans le besoin ». (Titre Ier, art. 9.)