I.NTRODlCTIUX
résolue par le patriotisme intelligent des trois ordres, qui, sous la forte direction de Mounier, se prononcèrent unanimement pour le vote par léte et procédèrent en commun à l'élection de leurs députés. Dans la Bretagne, elle donna lieu à des collisions telles, que la noblesse s'insurgea contre le règlement royal, comme elle s'était insurgée, quinze mois auparavant, contre l'exil des parlements, et qu'elle refusa d'envoyer des députés aux états généraux. Dans beaucoup d'autres pr évinces, elle plaça le clergé, la noblesse et le tiers état en face l'un de l'autre comme des ennemis résolus à se livrer un combat décisif. C'est au milieu de ces querelles, de ces désordres, que les élections eurent lieu et que les cahiers furent rédigés. Nous avons dit plus haut quel en était l'esprit et combien peu ils se prêtaient à la conciliation.
Ainsi la royauté ne s'était manifestée, en 1787, que pour changer les lois de l'État et revendiquer la pleine puissance ; en 1788, que pour jeter, au milieu du pays, sans tenter de les résoudre, les questions les plus irritantes : allait-elle da moins, en 1789, sortir de son indécision et porter d'un côté ou de l'autre le poids de son influence? Cela paraissait d'autant plus nécessaire, qu'abandonnée à elle-même, l'Assemblée marchait fatalement à une révolution. D'après les cahiers, ainsi que nous l'avons expliqué, la noblesse presque entière et la majorité du clergé avaient mandat formel de délibérer par ordre ; le tiers état tout entier, quelques députés nobles et un nombre assez considérable de députés ecclésiastiques, avaient mandai formel de délibérer par tète. Point d'arrangement possible si chacun restait fidèle à son mandat. Dans cette étrange situation, le roi avait à choisir entre trois partis : il pouvait renvoyer l'Assemblée devant le pays, et faire procéder, d'après d'autres règles, à des élections nouvelles; il pouvait ordonner purement et simplement le vote par tète, ainsi que le demandaient le tiers état tout entier et une portion du clergé et de la noblesse ; il pouvait décider, ainsi que le conseillait l'évèque de
•38 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE Langres, qu'il y aurait non pas trois, mais deux Chambres., et que l'une d'elles serait formée par la réunion du clergé et de la noblesse.
De ces trois partis, le premier, au milieu de l'exaltation des esprits, était dangereux et devait être écarté ; quant au troisième, il paraissait avoir, en raison des circonstances, plus d'inconvénients que d'avantages. En mettant d'un côté les représentants des ordres privilégiés , de l'autre ceux du tiers état, on risquait, comme Mounier le dit avec raison, de provoquer des deux parts des résolutions extrêmes, et d'amener une lutte dans laquelle le tiers état, soutenu par le peuple, eût brisé vite et facilement la résistance des ordres privilégiés. Si, au contraire , on réunissait provisoirement en une seule chambre les représentants du clergé, de la noblesse et du tiers état, on assurait aux représentants des deux premiers ordres une influence considérable, et on donnait presque infailliblement la majorité à ceux qui voulaient fonder un gouvernement libre, sans dépouiller la royauté de ses justes prérogatives.
Le second parti, celui d'ordonner le vote par tête, était donc incontestablement le plus sage, le plus politique, le plus favorable à la monarchie, et les hommes vraiment perspicaces du parti démocratique le sentaient tout aussi bien que les amis éclairés de la monarchie. C'est pourquoi ces hommes déclaraient, par l'organe de Sieyès, que le vote par tète était une pure déception, et qu'il était intolérable d'accorder aux représentants de trois à quatre cent mille privilégiés le même nombre de votes qu'aux représentants de vingt-cinqmillionsde citoyens. Pour que la constitution ainsi faite fût détestable, ne suffisait-il pas, d'une part, que quelques nobles fussent élus par le tiers état; de l'autre, que quelques bourgeois ambitieux se laissassent acheter ou séduire? Si l'on voulait absolument que les représentants des ordres privilégiés prissent place dans l'Assemblée, ce devait être en raison de leur nombre, et dans la proportion d'un à cinquante.
Sieyès, qui soutenait cette doctrine avec une dialectique trèsserrée, changea plus tard d'avis, ou, pour mieux dire, de tactique ; mais ce fut lorsque, par l'obstination de la noblesse et l'irrésolution du roi, le vote par tète était devenu le mot d'ordre de la Révolution, celui qui devait constater le triomphe du tiers état et la ruine des privilèges.
En imposant aux ordres privilégiés le vole par tête, quand ce vote était demandé i)ar le i)arti constitutionnel et combattu par les logiciens, du parti démocratique, Louis XVI gagnait une grande popularité, sans rien compromettre, et se plaçait cà la tète de l'Assemblée, Dans tous les cas, en présence du conflit qui, le lendemain même de la séance royale, devait nécessairement éclater, il ne lui était pas permis de rester incertain et immobile. Que se passa-t-il pourtant le o mai 1789 ! Le roi parut devant l'Assemblée, déjà agitée par quelques impertinences d'étiquette et préoccupée des difficultés qu'elle prévoyait, mais pleine de foi en elle-même, animée des sentiments les plus généreux, et disposée, en grande majorité du moins, à écouter les paroles royales avec déférence et respect. Puis* le roi s'assit sur son trône, et, sans dire un seul mot qui put éclairer ou guider l'Assemblée, il protesta avec une émotion sincère de son amour pour ses peuples, laissant à son chancelier, M. de Barentin , le soin d'indiquer timidement une préférence , vague et conditionnelle, pour le vote par tête. Quant au ministre populaire, soit qu'une volonté plus forte l'eût emporté sur sa volonté, soit qu'il se flattât véritablement qu'au milieu de la confusion générale, la cour , la noblesse et le peuple le prendraient pour arbitre, il présenta, avec une confiance singulière, un programme de constitution que personne, excepté peut-être son auteur, ne pouvait prendre au sérieux. D'après ce programme, les trois ordres devaient d'abord délibérer séparément, aGn que les deux premiers eussent l'honneur de renoncer eux-mêmes à leui^s privilèges pécuniaires. Ce sacrifice fait, les représentants des communes ne manque-
30 HISTOIRE DU GOUVRRNEMliNT PAUL !< MENTAIRE
raient certes pas de rendre aux ordres privilégiés « cet hommage de reconnaissance et de sensibilité auquel nul Français ne fut jamais réfractaire; » puis, ils les inviteraient à s'unir souvent aux représentants du peuple pour faire le bien de l'État. Or, il était impossible de supposer que les représentants du clergé et de la noblesse résistassent, d'une manière absolue, à de si douces avances. La première union une fois formée, et l'habitude prise, on examinerait avec calme, et par commissaires, les avantages et les inconvenients.de toutes les formes de délibération. Il serait facile alors de déterminer les questions qui devaient être soumises à une discussion séparée elles objets qu'il était convenable de rapporter à une délibération commune.
Voilà la petite comédie sentimentale au moyen de la(jueile Necker espérait rapprocher les esprits, calmer les passions, et terminer, à la satisfaction générale, la grande querelle des ordres ! Et il ne songeait même pas qu'avant le lever de la toile ceux à qui les rôles étaient destinés allaient se trcuver en présence et en lutte. Il ne songeait pas que le clergé et la noblesse ne pouvaient pas faire le sacrifice de leurs privilèges avant d'avoir vériGé leurs pouvoirs, et qu'à propos de cette vérification, la question du vote par tète ou par ordre allait se .poser tout de suite. Necker a, plus tard, déploré l'entêtement de la noblesse, qui, selon lui, ne comprit pas l'inutilité de la lutte et la nécessité de la résignation. Mais dans quel pays, à quelle époque, Necker avait-il vu de grands corps, des corps privilégiés, faire spontanément, bénévolement, le sacrifice de leurs privilèges? En ordonnant le vole par tète dans la séance du 5 mai, le roi, soutenu par l'opinion publique, eût facilement triomphé des lépugnances du -clergé et de la noblesse. Du moment qu'il les laissait libres de se réunir ou de rester séparés, il donnait, sans le savoir, le signal du conflit qui devait, trois ans après, emporter la monarchie et le monarque.
On sait à quoi aboutit cette étrange imprévoyance du roi et
INTRODUGTIO-N — 1789 31
de ses ministres. On sali avec quelle obstination passionnée rordre de la noblesse persista dans ses prétentions et se refusa à toute concession, à t()iit arrangement, même quand le roi en exprimait le désir. On sait, en revanche, avec quelle fermeté habile et patiente les députés du tiers état surent, pendant six longues semaines, déjouer toutes les intrigues, éviter tous les pièges, se garder de toutes les imprudences, et marcher pas à pas, presque sans faire une faute, jusqu'au jour où, toujours unis en face d'un clergé et d'une noblesse divisés, ils purent, avec l'assentiment de la France, prendre une résolution définitive et se constituer en Assemblée nationale. A cette grande œuvre travaillèrent en commun des hommes qui, malheureusement, ne tardèrent pas à se diviser, Mounier, Mirabeau, Bailly, Chapelier, Barnave, Bergasse, Desmeuniers, Target, Thouret, Tronchet, Rabaut-Saint-Étienne ; mais, pour être juste, il faut reconnaître qu'à Sieyès, plus qu'à tout autre, appartient l'honneur d'avoir formulé la pensée commune, et discerné le moment précis où, selon son expression, il convenait de couper le câble.
Après la résolution du 17 juin, le système des atermoiements, des demi-mesures, était à bout, et il fallait que le roi et son gouvernement reconnussent la révolution qui venait de s'accomplir sous leurs yeux, ou qu'ils y opposassent une tardive résistance. C'est ce dernier parti qui prévalut, et la séance royale du :23 juin fut résolue; mais, même à ce moment suprême, il y eut, dans le conseil et dans l'esprit du roi, beaucoup d'incertitude et de confusion. La première question était celle de savoir si le roi ordonnerait la réunion des ordres et le vote par tète; Necker en était d'avis, bien qu'avec des restrictions et des exceptions qui rendaient la concession peu acceptable. Ainsi, d'après le plan de Necker, les trois ordres devaient délibérer ensemble sur les affaires générales, et, en comprenant la constitution dans l'énumération des affaires générales, il semblait trancher la question dans le sens du tiers
32 IIISTOIUE DU GOU VERNEl\lE.^T PARLEiMEiNTAIRE état; mais, d'un autre coté, il maintenait la séparation des ordres et le vote distinct pour toutes les questions qui touchaient aux ])ropriétés, au rang, aux prérogatives des deux premiers ordres, et il supprimait la publicité des séances. Son projet avait donc ce singulier résultat de condamner dans l'avenir la distinction des ordres et de la maintenir dans le présent. Or, quelle que fût la confiance de Necker en lui-même, on a peine à comprendre qu'il pût se flatter de faire accepter un tel projet, d'une part, par le roi, qui tenait essentiellement à la distinction des ordres; de l'autre, par l'Assemblée, qui, après avoir adressé une dernière sommation à la noblesse et au clergé, venait de se déclarer nationale. En supposant que le roi se résignât, il était probable que l'Assemblée persisterait. Or, dans ce cas, il ne restait plus qu'à choisir entre ces deux partis : ou bien céder à l'Assemblée, après l'avoir menacée, ou bien la dissoudre, après lui avoir donné le temps de gagner l'affection du peuple et de se préparer à la lutte.
Entre le plan projeté par 'Necker, à Marly, et celui que la reine et les princes firent prévaloir, à Versailles, il n'y a donc, en réalité, qu'une différence : c'est que le second était plus franc, plus net, plus logique ; et, quand Louis XVI, de sa propre main, rayafarticleen vertu duquel les états généraux devaient délibérer par tète sur la future constitution de la France % Louis XVI agit, sinon avec habileté, du moins avec sincérité, et resta fidèle à l'opinion qu'il avait toujours professée.
Quoi qu'il en soit, pendant qu'à Maiiy et à Versailles le roi et ses conseillers discutaient et réglaient, non sans quelques déchirements intérieurs, le mode d'existence qui serait assigné à l'Assemblée et la part de pouvoir que l'on voudrait bien lui faire, les membres de cette Assemblée, chassés par le maître des cérémonies de la salle ordinaire de leurs séances, se réunissaient au Jeu de Paume, et prêtaient, au milieu des aecla-
« Mémoires de Barentin.
mations populaires, le serment de ne point se séparer avant d'avoir donné à la France une constitution. C'est dans ces circonstances que, le 23 juin, le roi, du ton d'un maître irrité, vint signifier à l'Assemblée qu'il cassait ses derniers arrêtés, et que la distinction des trois ordres, essentiellement liée à la constitution du royaume, devait être rigoureusement maintenue. Il voulait bien admettre, néanmoins, que les trois Chambres, avec l'approbation du souverain, pussent convenir entre elles de délibérer en commun sur certaines questions ; mais à la condition expresse que la délibération commune ne toucherait ni aux propriétés féodales ou seigneuriales, ni aux prérogatives utiles ou honorifiques du clergé et de la noblesse, ni à la constitution des prochains états généraux. Si l'Assemblée refusait de seconder le roi , il était résolu à se considérer comme le représentant unique de ses peuples, et à faire seul le bien de la France. En conséquence, il enjoignait aux membres des états de se séparer tout de suite, et de se rendre, le lendemain matin, dans les salles affectées aux divers ordres, afin d'y commencer séparément leurs travaux.
Voilà la déclaration du 23 juin, cette déclaration qui, diton, devait concilier tous les esprits, donner satisfaction à toutes les prétentions légitimes, réaliser tous les vœux de la France; la déclaration devant laquelle on reproche si durement à l'Assemblée nationale de ne s'être pas prosternée tout entière. Il fallait donc qu'elle se prosternât devant les deux choses qu'elle venait combattre, devant l'inégalité des conditions et devant le pouvoir absolu : devant l'inégalité des conditions, puisque la distinction des ordres était définitivement consacrée; devant le pouvoir absolu, puisque le roi n'attribuait aux représentants de la nation qu'un avis consultatif, et n'admettait pas même la périodicité des états généraux.
Il est vrai que, pour rendre cette déclaration tolérable, le roi y renouvelait les promesses qu'il avait déjà faites à plusieurs reprises, et annonçait d'importantes réformes. Mais que I. 3
3i HISTOIRE DU COU VER.Mni ENï PARLEMENTAIRE
valaient ces réformes quand elles restaient subordonnées à la bienveillance personnelle du roi et à la générosité des ordres l)rivilégiés. En revendiquant pour lui-même la souveraineté absolue, et pour les ordres privilégiés l'existence séparée et les prérogatives dont ils étaient investis, le roi blessait profondément deux sentiments alors tout-puissants en France, le désir de prendre part au gouvernement, et la baine des privilèges. Bien loin de réaliser les vœux du pays, la déclaration du 23 juin était donc, sur les points les plus importants, en contradiction formelle avec l'opinion bien connue, bien constatée du tiers état tout entier, avec celle que la France avait écrite elle-même dans ses cahiers. C'était l'œuvre d'un prince bienveillant et bien intentionné, mais qui se croyait encore, malgré quelques désordres passagers , le cbef d'une noblesse puissante, et le maître d'un peuple obéissant et dévoué.
On peut aujourd'hui donner un autre sens à la déclaration du 23 juin, et y découvrir tous les éléments d'une bonne et sage constitution; en 1789, personne ne s'y trompa. Accueillie avec des transports de joie par la portion de la noblesse et du clergé qui se refusait h toute concession, elle jeta la douleur et le découragement dans les rangs des vrais amis du roi, de ceux qui espéraient encore une conciliation.
« Le roi tint sa séance, dit M. de Lally-ToUendal dans le remarquable Mémoire qu'il publia à Lausanne, le 30 décembre 1789, et plusieurs vues de justice et de bienfaisance, qui peut-être n'ont pas été assez appréciées, furent annoncées de sa part; mais l'acte qui les renfermait était intitulé : Acte des volontés du roi; mais, avec le mot volontés^ on entendit (;eux d'orc/res, de défenses, de cassation, retentir pour la première fois dans les états libres et généraux. On a dit que les états avaient été transformés en lit de justice; cette idée a dû se présenter à tous les esprits. »
« De toutes les fautes, écrivait Mounier, dans l'exil, en 1792, la plus grande fut la déclaration du 23 juin : elle venait
trop tard, et elle laissait subsister toutes les causes de guerre civile, en maintenant la division des ordres. Elle permettait de délibérer par tête, dans tous les cas où il n'y avait aucun inconvénient à délibérer par ordre. Elle exigeait la délibération par ordre dans ceux où il aurait été essentiel de délibérer ])ar tête... Cette malheureuse idée annulait toutes les améliorations que la seconde déclaration annonçait. »
« La séance royale du 23 juin, dit, dans ses Mémoires, un desdéputés de la droite, lemarquis de Perrière, offrit l'odieux appareil d'un lit de justice. La déclaration ne contenta personne. Le roi parla plutôt en despote qui commande qu'en monarque qui discute, avec les représentants du peuple, les intérêts d'une grande nation. Des je veux^ souvent répétés, choquèrent des hommes fatigués de la servitude et impatients de conquérir la liberté. i>
« Six mois plus tôt, dit Rivarol, la déclaration eût peut-être empêché de désirer les états généraux ; elle eut le tort de venir trop tard et d'être trop impérieuse. »
Pour faire tomber les espérances et les illusions du roi et de ses conseillers, il suffit d'une apostrophe véhémente de 311rabeau, d'une parole dédaigneuse de Sieyès, d'un vote de l'Assemblée et de quelques clameursau dehors. Le 23 juin, le roi, assis sur son tjône, avait ordonné im})érieusement aux trois ordres de délibérer séparément ; le 20 juin, il invita l'ordre de la noblesse à se réunir aux deux autres ordres et à délibérer en commun. Certes, c'était pour la royauté une cruelle défaite et un grand abaissement; mais, si, par son indécision d'abord, par son imprudence ensuite, elle avait perdu toute autorité, il lui restait une influence dont elle pouvait se servir pour rapprocher les esprits et pour constituer dans l'Assemblée un parti vraiment monarchique et national. Cela lui était d'autant plus facile, que la réunion des ordres, bien que tardive et forcée, avait produit un vif sentiment de satisfaction et fait prévaloir, presque sur tous les bancs, des idées de modération
36 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE et de concorde. On en eut la preuve dans les choix que fît l'Assemblée pour l'organisation de son bureau, et surtout dans la désignation des membres du comité de constitution. Le parti monarchique constitutionnel avait l'avantage d'avoir alors à sa tète un homme d'un esprit droit, d'un caractère ferme, d'une probité incontestée, qui, par de grands services, avait acquis, dans l'Assemblée et au dehors, une juste popularité. Cet homme était Meunier, qui, à Yizille et à Romans d'abord, puis dans la salle du Jeu de Paume, avait le premier proclamé et fait prévaloir le grand principe qui venait de triompher. D'un autre côté, ses amis les plus intimes, Lally-Tollendal, Clermont-Tonnerre et quelques autres, avaient agi et parlé, dans la Chambre de la noblesse, de manière à mériter l'estime et la reconnaissance de la Chambre des communes. Il est très-probable, si le roi et la cour les avaient secondés, qu'auto-ur d'eux se fussent groupés un grand nombre d'hommes encore incertains, et qu'ainsi, entre les partis extrêmes, une majorité modérée eût pu se constituer.
Malheureusement, ce n'est point là le but que se proposait la cour, et on s'en aperçut promptement aux réserves, aux protestations dont beaucoup de membres de la noblesse et du clergé accompagnèrent la réunion des trois ordres. D'abord ces réserves et ces protestations furent individuelles ; mais on ne s'en tint pas là, et, le 3 juillet, l'ordre de la noblesse, régulièrement convoqué, prit une délibération et signa un acte collectif à l'effet d'établir :
« Qu'il n'avait point cessé de regarder comme des maximes inviolables la distinction et l'indépendance des ordres, la forme du vote par ordre, et la nécessité de la sanction royale pour l'établissement des lois;
» Que ces principes, anciens dans les monarchies et constamment suivis dans les assemblées, étaient des points fondamentaux de la constit'ition qui ne pouvaient recevoir aucune atteinte, à moins que les mêmes pouvoirs qui leur avaient
donné force de loi ne concourussent librement à les anéantir.
» Qu'en adhérant à la déclaration du 23 juin, pour la présente tenue d'états seulement, et sans tirer à conséquence pour l'avenir, l'ordre de la noblesse n'avait jamais entendu s'en départir ;
» Qu'en conséquence, il persistait à regarder le vote séparé comme la règle, le vote commun comme l'exception. »
En même temps, et comme pour appuyer cette déclaration, la cour faisait venir des troupes de plusieurs points de la France, et les concentrait dans les environs de Paris et de Versailles.
Revenir sur les concessions du 26 juin, rompre le traité de paix conclu entre le roi et l'Assemblée, dissoudre les états généraux, et donner force de loi, par un acte royal, à la déclaration du 23 juin, voilà bien évidemment le projet qui se préparait à la cour ; voilà le complot qui se tramait, sans beaucoup de mystère, et auquel s'associait, avec ostentation, la fraction la plus ardente du clergé et de la noblesse. La conséquence, c'est que tout naturellement la déflance, l'inquiétude, gagnaient les esprits les plus modérés, et que beaucoup de membres de l'As» semblée s'éloignaient des idées de conciliation auxquelles d'abcrd ils avaient voulu se rallier. Chaque jour, chaque heure, le parti monarchique constitutionnel, entamé des deux côtés, voyait ainsi diminuer le nombre de ses adhérents et son influence. Il avait déjà beaucoup perdu de l'un et de l'autre quand, le 12 juillet, le renvoi de Necker et les préliminaires du coup d'État détruisirent tout espoir de rapprochement, et placèrent l'Assemblée entre deux dangers, celui de périr par la force militaire et celui de se sauver par la force populaire. De ces deux dangers, le premier était le plus prochain, et ce fut, on le sait, la. force populaire qui l'emporta.
Que devient, en présence de ce simple exposé, l'assertion, dédaignée il y a dix ans, sans cesse reproduite aujourd'hui, que le roi Louis XVI, même avant la réunion des étals généraux, voulait donner à son peuple des institutions libres, et
38 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE que la déclaration du 23 juin contenait tout ce que la France pouvait désirer? Le roi Louis XVI voulait certainement que son peuple fût heureux, il ne voulait pas qu'il fût libre ; les Français, à cette époque, voulaient élre libres. Louis XVJ, d'ailleurs, n'avait ni la fermeté d'esprit ni la vigueur nécessaires pour saisir le gouvernail au milieu de la tempête, et pour prendre, à ses risques et périls, une initiative énergique. Deux fois, dans l'espace d'une année, il était sorti de ses irrésolutions habituelles : la première, le 8 mars 1788, pour briser l'indépendance des parlements et pour revendiquer la toute-puissance; la seconde, le 23 juin 1789, pour enjoindre à la nation française de rester divisée en trois ordres distincts, et pour ordonner le maintien des privilèges; et deux fois, impuissant autant qu'imprudent, il avait reculé. Or, la plus pitoyable de toutes les conduites est celle qui consiste à s'avancer pour reculer, à ordonner pour se rétracter, à menacer sans frapper.
Aux détracteurs systématiques de l'Assemblée constituante nous opposons donc les affirmations suivantes, qui, selon nous, reposent sur des faits incontestables :
En 1789, la vieille constitution française était en ruine, et la tentative de la reconstruire, en réunissant ses débris épars, était une tentative impossible.
En imposant aux représentants des trois ordres des mandats et des devoirs incompatibles, les cahiers des états généraux les condamnaient à une lutte que le roi seul, appuyé sur le peuple, pouvait prévenir par une intervention vigoureuse et opportune.
Louis XVI voulait être le souverain paternel d'un peuple heureux, non le roi constitutionnel d'un peuple libre, et, même pour accomplir ce dessein, il manquait absolument de résolution et de persévérance.
De là celte conséquence que les députés du tiers état et ceux du clergé ou de la noblesse qui avaient reçu le même
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mandat, se trouvaient fatalement placés dans l'alternative ou de vaincre la résistance des ordres privilégiés, en se constituant, avec ou sanseux, en Assemblée nationale, ou d'y céder et de se dissoudre misérablement, sans avoir rien fait pour la liberté. Que d'autres leur reprochent de n'avoir pas pris le dernier parti ; pour notre part, nous les en remercions, nous les en glorifions, et nous ne doutons pas, malgré quelques retours accidentels, que tel ne soit le jugement définitif de la postérité.
Jusqu'au 14 juillet, la majorité de l'Assemblée n'avait pas fait une faute grave; mais, le lendemain du 14 juillet, elle devenait toute-puissante, et la toute puissance, pour une assemblée comme pour un homme, est la plus dangereuse des épreuves. Si la révolution était faite, la constitution, d'ailleuis restait à faire, et cette œuvre, toujours difficile, se compliquait encore des méfiances, des irritations, que les dernières luttes avaient soulevées. Enfin, dans les dernières années, on s'était plus occupé d'idées abstraites que d'idées pratiques, et quand, de la conception des principes, il fallait descendre à leur application, on se trouvait assez embarrassé. Au milieu même de l'accord apparent qui venait de consacrer définitivement la victoire du tiers état, des tendances diverses s'étaient donc manifestées, et il avait été facile d'apercevoir le germe de graves dissentiments. Avant d'aller plus loin, il peut être utile de bien préciser ces dissentiments, et d'en rechercher l'origine. On comprendra mieux ensuite les déchirements qui suivirent et les malheurs qui en furent la conséquence.
Quand on se demande quels sont les écrivains qui, dans le dix-huitième siècle, ont exercé le plus d'influence sur les esprits et travaillé le plus efficacement à l'éducation poUtique de la France, deux noms, ceux de Rousseau et de Montesquieu, se présentent naturellement à la pensée. De plus, à ces deux noms justement illustres on rattache, en général, deux écoles,
40 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE l'une purement rationnelle et tendant surtout à faire prévaloir dans le monde entier le principe d'égalité, l'autre principalement historique et cherchant à quelles conditions, dans chaque siècle, et chez chaque peuple, le principe de liberté peut se développer et se fortifier. A ces deux écoles on peut enfin en ajouter une troisième, celle des économistes, préocupés surtout d'améliorations matérielles, et consentant indifféremment à les recevoir du roi absolu ou du peuple souverain, de l'aristocratie ou de la démocratie, de la monarchie ou de la république.
Il va sans dire que chacune de ces écoles avait ses adeptes dans l'Assemblée comme dans la nation ; néanmoins, on se tromperait fort, si l'on prétendait ranger systématiquement, dans l'une ou dans l'autre la plupart des législateurs de 1789. Nul doute que, pendant les années qui précédèrent la Révolution, les écrits de Rousseau et de Mably, de Montesquieu et de Delolme, de Quesnay et de Letronne, n'eussent agi sur beaucoup d'esprits ; mais leur action s'exerçait simultanément, confusément, et l'on cédait, sans le savoir, à plusieurs impulsions à la fois. Malgré leur admiration pour Rousseau, les membres de l'Assemblée constituante avaient une idée trop élevée de la nature et de la destinée humaines, pour accepter, dans toute leur rigueur, des théories qui tendaient à interdire h l'homme l'usage de ses plus nobles facultés. Ils ne croyaient pas, avec l'auteur du Discours surl'inégalilé^ que l'homme a été créé pour vivre seul, dans les forêts, sans autre but que la satisfaction de ses besoins matériels, et que le jour où il s'avisa de construire une hutte pour s'y réfugier avec sa femelle et ses petits, fut le premier jour de sa chute ; ils n'admettaient pas, avec l'auteur du Contrat social, que la meilleure constitution soit celle qui établit « l'aliénation totale de chaque associé avec tous ses droits. à la communauté, » et que la réciprocité de; tyrannie constitue la vraie liberté.
D'un autre côté, le goût de Montesquieu pour la noblesse,
INTRODUCTION - 1789 il
pour les corporations judiciaires, pour les privilèges, nuisait, dans leur esprit, à ses vues si élevées et si profondes sur les gouvernements mixtes, et empêchait qu'ils no s'y ralliassent complètement. Quant à cette vile doctrine de quelques économistes qui , prenant les hommes pour des troupeaux, pensent qu'ils n'ont rien à désirer quand ils sont hien nourris, bien vêtus, bien logés, si elle eût osé se produire à la tribune de l'Assemblée constituante, le mépris universel en eîit bientôt fait justice. îl était réservé à d'autres temps de réduire toutes les questions à des questions de bien-être, d'enseigner aux classes pauvres, comme aux classes aisées, que s'enrichir et jouir est le but suprême de la vie, et de décerner ainsi l'empire du monde à la partie la plus basse de la nature humaine.
Néanmoins, l'idée fondamentale de chacune des trois écoles, l'idée d'égalité, l'idée de liberté, l'idée de bien-être, dégagées de leurs fâcheux accessoires, avaient envahi les esprits et les cœurs, et, s'il fût résulté de là une conciliation large et éclairée entre les trois écoles, entre les trois principes, l'Assemblée constituante se fût élevée fort au-dessus de toutes les assemblées anciennes ou modernes; mais les hommes éminents de l'Assemblée constituante n'apercevaient pas très-clairement eux-mêmes les difhcultés de cette conciliation, et se contentaient d'admirer et de citer pêle-mêle Rousseau etMontesquieu, Mably et Delolme, sans se rendre un compte rigoureux des conséquences, souvent incompatibles, qu'on pouvait tirer de leurs doctrines. Plus tard, quand ces conséquences apparurent à tous les yeux, il fallut bien les reconnaître et choisir son drapeau. Au 14 juillet 1789, les drapeaux étaient encore à peu près confondus.
A l'influence un peu mêlée de Montesquieu et de Rousseau, un événement récent, la révolution d'Amérique, venait d'ajouter une iniluence plus active encore et plus puissante. Ce n'est plus, en effet, d'une pure spéculation de l'esprit qu'il s'agis-
i-: HISTÛIKE DU (iUUVERNEMENT PARLEMENTAIRE sait, c'est d'un grand fait qui réalisait ou dépassait les espérances les plus hardies des philosophes et des puhlicistes. Pendant que la vieille Europe se querellait sur l'origine des sociétés, sur les droits de l'homme, et cherchait, selon la définition de Rousseau, « une forme d'association qui défende et protège, de toute la force commune, la personne et les biens de chaque associé, et par laquelle chacun, s' unissant à tous, n'obéisse pourtant qu'à lui-même et reste aussi libre qu'auparavant, » la jeune Amérique résolvait le problème, et constituait, par un acte de sa volonté souveraine, un gouvernement où toutes les fonctions, électives et déléguées, relevaient directement du peuple. Il était impossible que, dans un pays où les combinaisons mixtes n'ont jamais eu beaucoup de faveur, un tel événement ne frappcàt pas vivement les esprits, surtout quand, après y avoir pris une part personnelle, Télite de la noblesse française se chargeait de le commenter et de le glorifier à ses risques et périls.
Néanmoins, il faut le dire, telle était la force des habitudes monarchiques, qu'en 1789 personne ne songeait sérieusement à fonder en France une république. Les tendances étaient républicaines, les opinions ne l'étaient pas; et, quand, dans son pamphlet de la France libre, Camille Desmoulins, le premier, se disait républicain, c'était tout simplement iine réminiscence de collège, une boutade classique, à laquelle il n'attachait lui-même aucune importance. S'il était un lieu où les nouvelles institutions de l'Amérique fussent en honneur, c'était le salon du duc de la Rochefoucauld, qui rassemblait habituellement les la Fayelte, les Noailles, les Lameth, lesDuporf, mais, là comme ailleurs, on ne supposait pas que ces institutions pussent être brusquement introduites au sein de nos vieilles sociétés, et l'on se bornait à croire qu'il fallait s'en rapprocher graduellement. Quanta l'idée démocratique pure, celle d'un peuple qui retient et exerce directement le pouvoir •législatif, au lieu de le déléguer, elle était regardée par tout
le monde, malgré l'autorité de Rousseau, comme un paradoxe, et ceux-là mêmes qui ne la combattaient pas à titre de théorie, la déclaraient inapplicable à un pays étendu et peuplé.
Ainsi, en dehors du parti de l'ancien régime, il y avait encore, au 14 juillet 1789, unanimité pour vouloir la monarchie constitutionnelle et représentative. Mais comment cette monarchie devait-elle être organisée? Ici, indépendamment de beaucoup de vues individuelles, deux opinions distinctes se posaient en face l'une de l'autre.
La première de ces opinions, ou, si l'on veut, de ces écoles, dédaigneuse du passé, tenait pour démontré que jusqu'alors le genre humain avait fait fausse route, et que toutes les institutions anciennes et modernes éiaient non-seulement imparfaites, mais radicalement vicieuses. Les hommes, disaient les docteurs de cette école, ont construit des chaumières avant de construire des palais, et l'architecture sociale a dû faire des progrès bien plus lents que l'architecture civile. Il faut donc s'élever au vrai type du beau et du vrai, au lieu d'en imiter une copie ; il faut vouloir servir d'exemple aux nations, au lieu de se régler sur elles; il faut, en un mot, non en consultant les faits, à la manière des physiciens, mais en consultant la raison, à la manière des philosophes, constituer logiquement, scientifiquement, une machine politique dont la perfection assure l'efficacité et garantisse la durée : telle est la mission qu'a reçue l'Assemblée nationale, et non celle de se trainer misérablement dans l'ornière des vieux préjugés et des traditions surannées 1.
L'oracle de cette orgueilleuse école était l'abbé Sievès, penseur et écrivain, esprit ferme, vigoureux, pénétrant, mais étroit, sec, infatué de lui-même, convaincu que, dans ses méditations solitaires, il avait, découvert la vérité absolue, etn'ad-
' Sieyès. i\ces srw h-s nioyiis d'exécution. — Quest-ce que le tiers eial? — Essai sur Ira Privilèges. — Délibérations à ^/jt-iKirt' dans les assemblées de bailliages.
U HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE mettant pas qu'on pût supprimer ou déplacer un seul anneau de la chaîne de ses déductions. Sieyès se séparait de Montesquieu par son amour de l'égalité et par sa haine du privilège : de Rousseau, par son respect pour la liberté individuelle et par son goût pour le système représentatif; de Thomas Payne et des Américains, par la préférence qu'il donnait, même en théorie, à la monarchie sur la république. Sur tous ces points, il représentait parfaitement l'esprit de 1789, et personne n'eût été plus capable d'imprimer, dès le début, à la Révolution sa forme définitive, s'il eût pu comprendre que les hommes ne sont pas des quantités abstraites, mais qu'ils sont, selon l'heureuse expression de M. Mignet, les pierres animées d\m édifice mouvant. On verra, dans le cours de cette introduction, à quelles bizarres combinaisons Sieyès fut entraîné, à diverses époques et dans des directions diverses, par cette fausse vue sur la nature humaine; mais, quand l'épreuve n'en avait point encore été faite, il était naturel que sa mécanique sociale et politique eût beaucoup de succès. Le mérite des écrits qu'il avait publiés avant les états généraux, l'habileté opiniâtre avec laquelle il venait de conduire et de mener à bien la dernière attaque contre les privilèges, la cohérence et l'unité de ses doctrines, tout concourait à lui assurer dans l'Assemblée une influence considérable. On ne peut pas dire qu'il eût derrière lui un véritable parti, dans le sens qu'on donne ordinairement à ce mot : il était trop intolérant, trop dédaigneux, pour qu'aucun homme notable voulût le prendre pour chef; mais on l'admirait, on le vénérait, et, tout en jurant sur la parole du maître, quelques esprits inférieurs, comme cela arrive toujours, se faisaient gloire d'aller plus loin que lui, et de pousser son système à ses conséquences les plus extrêmes.
L'autre école, dont Mounier, Lally-ToUendal, Rergasse,Clermont-Tonnerre, Malouet, étaient les chefs, pensait qu'une constitution n'est point une œuvre purement logique ou mécanique, et que le législateur doitconsultcr l'expérience au moins
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autant que le raisonnement. Or, dans un pays voisin, il y avait une constitution non pas idéale, mais réelle et éprouvée par une longue pratique; une constitution qui, plus que toute autre, avait réalisé, chez un grand peuple, l'alliance si désirable de l'ordre et de la liberté : était-il sa2;e de la dédaigner et de rejeter un bien certain pour courir après un mieux imaginaire? En y regardant de près, les hommes dont il s'agit avaient, d'ailleurs, facilement aperçu que les combinaisons de la constitution anglaise, pour n'être pas tirées à l'équerre et au cordeau, n'en étaient pas moins savantes, profondes, et admirablement appropriées aux fins d'un bon gouvernement. Leur plan était donc de prendre cette constitution pour modèle, sauf à la modifier dans quelques-unes de ses parties, conformément aux mœurs et aux habitudes de la France.
Il n'est pas besoin de dire que cette première dissidence en entraînait beaucoup d'autres. Néanmoins, il est un dogme politique auquel les deux écoles avaient également foi, le dogme de la division des pouvoirs; mais elles ne l'interprétaient pas de la même manière. Pour l'école abstraite, la division des pouvoirs équivalait à leur séparation absolue. Le problème politique consistait donc à distinguer, à définir, à délimiter rigoureusement chacune des fonctions, ou, pour parler comme Sieyès, chacune des procurations dont la nation investissait ses agents, puis à tracer nettement la ligne de leurs devoirs; enfin à élever entre elles des barrières, ou, mieux encore, des murailles qui les empêchassent non-seulement de se rencontrer, mais presque de se parler et de se voir. Cette opération faite , il devenait physiquement et moralement impossible qu'un conflit put s'élever entre les pouvoirs. En vain s'efforçait-on de démontrer à Sieyès et à ses disciples qu'une séparation aussi rigoureuse, aussi absolue, était impraticable ailleurs que dans leur tète ou sur le papier; en vain leur demandait-on si, en excluant le pouvoir exécutif de toute participation à la législation, on ne lui donnait pas la tentation de fausser, d'al-
'i6 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE térer, dans leur exécution, des lois faites contre son gré et contre son intérêt; si, d'un autre côté, une assemblée législative, renfermée dans la limite de ses attributions spéciales, pourrait voir de sang-froid le pouvoir exécutif user de ses moyens d'action contrairement aux opinions, aux vœux, aux intérêts du pays, telle qu'elle les comprenait : à toutes les objections Sieyès et ses disciples répondaient par des formules abstraites ou par des comparaisons. La plus accréditée de ces comparaisons était celle-ci : La société doit être organisée sur le modèle du corps humain; or, dans le corps humain, il y a la tête qui pense et qui veut, le bras qui agit et qui exécute, sans que l'un empiète jamais sur les fonctions de l'autre. Dans l'organisation sociale, le pouvoir législatif est la tête; le pouvoir exécutif est le bras : il serait absurde et monstrueux de les confondre.
Ceux à qui cette comparaison paraissait concluante oubliaient une seule chose, c'est que, dans le corps humain, la tête et le bras font partie d'un être unique, d'un être tellement organisé, que la tête ne peut pas exécuter ses volontés sans l'intermédiaire du bras, ni le bras refuser d'obéir aux ordres de la tête. Il n'en est pas tout à fait de même dans le corps politique, où la tête et le bras sont des êtres distincts, doués également de la faculté de vouloir et d'agir, et entre lesquels, par conséquent, la nature ne s'est point chargée de rendre les conflits impossibles.
Les hommes éminents de l'école anglaise ne tombaient pas dans de telles erreurs : ils voulaient que les pouvoirs fussent divisés, afin qu'ils pussent s'éclairer, se contrôler, se modérer réciproquement; ils savaient que la monarchie constitutionnelle et représentative est de tous les gouvernements le plus favorable à la liberté, parce que c'est un gouvernement de discussion, de transaction, d'équilibre. Mais peut-être ne comprenaient-ils pas sufiisamment à quelles conditions on peut opérer cette transaction et maintenir cet équilibre. C'est sur-
tout dans Montesquieu et dans Delolme qu'ils avaient étudié In constitution anglaise. Or, ils avaient lu dans Montesquieu que la séparation des pouvoirs est la condition nécessaire de la liberté, et que tout serait perdu, si le même homme ou le même corps pouvait faire la loi et l'exécuter. Ils avaient lu dans Delolme que la liberté serait compromise si ceux en qui le peuple place sa confiance avaient part au pouvoir exécutif. Prenant ces formules au pied de la lettre, ils ne se demandaient pas si telle était vraiment la constitution anglaise, et si quelque ressort caché n'en régularisait pas le jeu. L'idée de la division absolue des pouvoirs pesait donc aussi sur leur esprit, et, comme, à la différence de leurs adversaires, leur bon sens se refusait à en admettre toutes les conséquences, ils se trouvaient conduits à des contradictions dont on profitait contre eux, et qui les affaiblissaient.
Il serait difficile de classer, soit dans l'une, soit dans l'autre école, la plupart des publicistes, des magistrats, des orateurs éminents que leurs talents et leurs services placèrent, dès le début, à la tête de l'Assemblée. Quand il s'agissait de proclamer le principe de la souveraineté nationale ; de revendiquer, pour les députés du pays, le droit de faire la loi et de voter l'impôt; d'abolir les privilèges ; d'instituer et de garantir les libertés publiques; de réformer les abus judiciaires, administratifs, financiers, de la vieille monarchie ; en un mot, de substituer aux inégalités, aux injustices de l'ancien régime, un régime nouveau fondé sur la raison et sur le droit, ces hommes illustres, véritables représentants du dix-huitième siècle, n'éprouvaient ni embarras ni hésitation. Mais, sur la question délicate de la distribution et de l'organisation des pouvoirs^ leurs études étaient, en général, insuffisantes, leurs idées confuses, vacillantes, souvent contradictoires. Comme pourtant ils voulaient sincèrement la monarchie constitutionnelle, beaucoup d'entre eux, avant le ^2'è juin et le 1:2 juillet, paraissaient disposés à se rallier au plan conciliateur de Mou-
nier et de ses amis. Après ces deux tentatives de contre-révolution, l'entiainement des circonstances, le désir de la popularité, la crainte surtout de fortifier un pouvoir dont ils S3 méfiaient, les rapprochèrent non de la personne de Sieyès, mais du plan bien aligné, bien nivelé, qu'il leur présentait comme le dernier terme de la perfection politique. Quelquefois même ils le dépassèrent, ce qui lui fournit l'occasion dédire plus tard qu'on avait gâté tous ses plans, « en les tronquant et en les mêlant d'un alliage plus ou moins hétérogène ^ » Parmi les chefs du parti constitutionnel, il en était un pourtant que la métaphysique politique de Sieyès touchait peu, et qui, tout en professant pour son génie une admiration convenue, neselaissaitpoint abuser parla symétrie, par la régularité apparente de ses combinaisons. Cet homme, illustre entre tous, était Mirabeau, le plus sensé, le plus prévoyant des hommes, quand la passion ou l'intérêt n'obscurcissaient pas son jugement. Assurément, dans sa longue lutte contre le despotisme, Mirabeau avait réfléchi sur les conditions de la liberté, et observé les pays où, depuis longtemps, elle était florissante ; néanmoins, au milieu des agitations d'une vie orageuse, le temps ou le goût lui avait manqué pour approfondir suffisamment la science politique, et dans les lettres mêmes qu'il écrivit à Chamfort,en 1784, pendant son voyage en Angleterre, on voit avec quelle difficulté il parvint à comprendre les institutions de ce pays. Dans le premier moment, tout lui déplaisait, et il ne voyait à Londres que « la lutte éternelle des corrupteurs et des corrompus, des prodigues et des misérables, de la canaille titrée et de la canaille populaire. «Quelques mois plus tard, il reconnaissait que, toute réflexion faite, la constitufion anglaise avait du bon. « Rien de parfait, disait-il, n'est sorti de la main de l'homme; mais il y a du moins mauvais, et beaucoup moins en Angleterre que partout ailleurs. » Plus
1 Note sur la vie de Sieyès (an ni), écrite par lui-même.
tard encore, distinguant entre la constitution et l'administration de l'Angleterre, il déclarait que l'une était la meilleure possible, et l'autre la plus mauvaise, « Sans penser, ajoutaitil, avec M. de Lauraguais, que les Anglais n'aient de fruits mûrs que les pommes cuites et de poli que l'acier, je crois qu'ils n'ont pas de quoi justifier leur orgueil féroce. Mais qu'est-ce donc que la liberté, puisque le peu qui s'en trouve dans une ou deux bonnes lois place au premier rang un peuple si peu favorisé de la nature! Que ne peut pas une constitution, puisque celle-ci, quoique incomplète et défectueuse, sauve et sauvera quelque temps encore le peuple le plus corrompu de la terre de sa propre corruption !... » Mirabeau avouait d'ailleurs franchement que l'Angleterre était peu connue, et qu'après plusieurs mois de résidence dans ce pays il ne savait pas encore bien ce qu'il devait en penser.
Mirabeau n'était donc pas arrivé à l'Assemblée, comme Sieyès et comme Mounier, avec un système tout fait, avec une constituiion toute formulée; mais, au choc des événements ou de la discussion, des clartés soudaines illuminaient son esprit, et l'instinct d'un génie supérieur lui révélait les vérités que ni la réflexion ni l'étude ne lui avaient apprises. N'aspirant point-au rôledechef d'école, il empruntait volontiers, soit aux uns, soit aux autres, la phraséologie courante ; mais, tout en s'en servant, il la jugeait, et quelquefois, par une inspiration subite, il en découvrait, il en signalait tous les dangers. C'est ainsi que, dès le 18 juillet, dans un débat sur le renvoi des ministres, il prononça les paroles que voici : « On parle de la division des pouvoirs. L'occasion viendra bientôt d'examiner cette belle théorie, laquelle, exactement analysée, montrera peut-être la facilité de l'esprit humain à prendre des mots pour des choses et des formules pour des arguments. On verra alors comment on peut concevoir le pouvoir judiciaire distinct dH pouvoir exécutif, ou mieux, le pouvoir législatif sans aucune participation au pouvoir exécutif. »
Dans ce peu de mots, Mirabeau, qui, six mois plus tard, devait signaler le silence de Sieyès comme une calamité publique, avait mis à nu le vice radical de son système, et jeté bas tout son édifice.
Dans la majorité victorieuse qui, le lendemain du 14 juillet, se fixa sur les bancs de la gauche et du centre, on pouvait donc distinguer deux petits groupes d'hommes qui avaient en tête tout un plan de constitution ; mais cette majorité se composait, pour plus des trois quarts, d'hommes qui n'avaient de parti ])ris ni pour le système de Sieyès ni pour le système de Mounier, et dont la seule résolution était de donner à la France un gouvernement libre. A la tète de ces hommes marchaient encore unis d'intention, bien que déjà divisés par leurs tendances, Mirabeau etlesLameth, Duporl et la Fayette, Bailly et Barnave, le duc de la Rochefoucauld et Chapelier, Thouret, Target, Tronchet, Desmeuniers, Beauharnais, Victor de Broglie,Talleyrand et beaucoup d'autres. C'est à peine si, sur les bancs supérieurs de la gauche, l'œil le plus exercé pouvait discerner trois personnages qui, fort obscurs alors, devaient plus tard acquérir une grande renommée et la payer de leur tête! De ces personnages, le premier se nommait Robespierre, le second Pétion, le troisième Buzot, et si, à ce moment d'étroite intimité, on leur eût dit que l'un des trois tuerait les deux autres, ils auraient reculé avec horreur devant une prophétie aussi étrange. A cette époque, au reste, ils n'aspiraient point encore à jouer un rôle important, et ils se contentaient de prendre position, en se faisant les défenseurs permanents des principes les plus démocratiques et desidées les pluspopulaires: entre eux, comme l'événement l'a trop prouvé, il n'existait ni rapports de sentiments ni communauté de doctrines; mais l'autorité de leur langage imposait, et, successivement, les esprits étroits et roides, les amours-propres froissés, les ambitions déçues, devaient, en se rangeant autour d'eux, constituer un parti formidable. A droite, enfin, on pouvait compter deux cent
cinquante ou trois cents députés, appartenant presque tous au clergé et à la noblesse; par eux-mêmes, ils ne pouvaient rien; mais ils pouvaient beaucoup en portant l'appui de leurs votes à telle ou telle fraction du parti constitutionnel. Malheureusement ils se regardaient comme vaincus, comme opprimés, comme dépouillés, et n'avaient, pour la plupart, qu'une pensée, celle de prendre leur revanche. Pour cela, il paraissait à beaucoup d'entre eux qu'une mauvaise constitution valait mieux (ju'une bonne. Quand l'autorité royale ou leurs privilèges n'étaient pas directement attaqués, on les trouvait donc plus disposés à voter avec Robespierre qu'avec Sieyès, avec Sieyès qu'avec Mounier. On verra que cette détestable politique fut, jusqu'au bout, celle des membres de la droite, et qu'après la fuite de Varennes ils refusèrent d'aider ceux qui voulaient améliorer la constitution.
Il faut maintenant ouvrir le Moniteur, et suivre, dans ses phases diverses, l'œuvre si vaste, si compliquée, si difficile, à laquelle l'Assemblée constituante consacra plus de deux années. On dit beaucoup, aujourd'hui, que dans cette œuvre il convient de distinauer soiiïneusement la révolution sociale de la révolution politique, et il n'est pas rare que ceux qui acceptent l'une répudient l'autre, sans se demander si l'une pouvait s'accomplir sans l'autre. Pour nous, qui les acceptons toutes les deux, nous sommes prêt à reconnaître qu'elles n'ont pas réussi au même degré. Les réformes de l'Assemblée constituante, en matière de droit civil, ont été durables, fécondes, et ne sauraient, quels que soient les efforts ingénieux de quelques beaux esprits, être arrachées à la France. Les réformes de la même Assemblée, en matière de droit politique, ont été, en grande partie du moins, éphémères, stériles, et, après le? avoir longtemps aimées, la France parait s'en être dégoûtée. Que faut-il en conclure? Non, certes, que l'égalité vaille mieux que la liberté; mais que, par son histoire comme par les travaux de ses écrivains, la France était mieux préparée à l'une
52 HISTOIRE DU GOUVERiNEMENT PARLEMENTAIRE qu'à l'autre. En matière de droit civil, l'Assemblée constituante n'avait qu'à suivre une voie déjà ouverte, et qu'à faire entrer dans la législation, des principes, des idées qui vivaient dans tous les esprits; en matièi'e de droit politique, elle avait tout à créer. Et cette création, en tout temps si périlleuse, il fallait qu'elle y travaillât an milieu des ruines d'une société récemment écroulée; en présence d'une cour qui, vaincue au 23 juin et au 14 juillet, aspirait à la vengeance; sous l'œil d'une population affamée, inquiète, irritée; en s'interrompant d'ailleurs à toute heure pour parer à des dangers de toute nature, pour faire face à des ennemis de toute sorte, pour porter, sur tous les points du territoire, un prompt remède à la désorganisation financière, administrative, judiciaire, qui menaçait l'existence même de la France !
Cette situation, nous le répétons encore, l'Assemblée constituante ne l'avait pas faite; elle la subissait, et il n'est pas fort extraordinaire qu'elle y ail quelquefois succombé. Mais, quand à l'égalité, cette passion indestructible de la France, elle voulut allier la liberté, ce besoin éternel des âmes généreuses et des esprits élevés, elle prouva qu'elle comprenait, qu'elle embrassait sa mission tout entière ; elle posa du premier coup les deux termes du problème qui, tôt ou tard, doit être résolu. Si, malgré l'ardeur de ses convictions, l'étendue de ses connaissances, la force de son intelligence, il ne lui a pas été donné de le résoudre, comment nous en étonnerions-nous, nous qui, venus dans des temps plus calmes, et éclairés parles leçons de l'expérience, n'avons point été plus heureux?
C'est, à notre sens, dans cet esprit, avec ces sentiments, que l'œuvre politique de l'Assemblée constituante doit être examinée. Nous essayerons, selon nos lumières, de relever ses erreurs, de signaler ses fautes, mais sans oublier ce que lui doit la grande cause à laquelle nous sommes plus que jamais attaché, la cause de la liberté.
Premier comité de constitution. — Déclaration des droits. — Rapports de Lally- ToUendal et de Mounier. — Question des deux Chambres. — Question du veto royal. — Erreur fondamentale de l'Assemblée constituante. — Nomination et révocation des ministres. — Incompatibilité des fonctions ministérielles avec les fonctions législatives. — Organisation du Corps législatif. — Droit d'élire et d'être élu. — Organisation départementale et municipale. — Organisation judiciaire. — Maintien de l'ordre public. — Droit de paix et de guerre. — Libertés et garanties individuelles.
Depuis 1789, dix constitutions ont été promulguées en France, et de ces constitutions quelques-unes ont vécu à peine le temps nécessaire pour que l'on pût les connaître ; mais, qu'elles fussent monarchiques ou républicaines, il est certaines questions fondamentales qui, implicitement ou explicitement, s'y sont toujours posées et dont la solution n'a point été étrangère à leurs destinées : c'est à ces questions essentielles, vitales, que nous comptons nous attacher dans cet écrit, en passant rapidement sur celles qui, selon nous, ont moins d'importance. Or, au point de vue de la théorie comme au point de vue de l'histoire, les questions fondamentales du gouvernement représentatif nous paraissent être celles-ci :
Quels doivent être les rapports du pouvoir exécutif et du
54 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE pouvoir législatif? Ces deux pouvoirs doivent-ils être absolument séparés, ou doivent-ils exercer l'un sur l'autre, même pour les fonctions qui leur sont respectivement attribuées, une certaine action et un certain contrôle?
En conséquence, convient-il d'attribuer au pouvoir exécutif le droit de sanction, absolu ou suspensif, et le droit de dissoudre l'assemblée élective? au pouvoir législatif, le droit d'influer directement ou indirectement sur le choix des ministres, et ceux-ci peuvent-ils être à la fois agents du pouvoir exécutif et membres du pouvoir législatif?
En quoi consiste la responsabilité des ministres, et par qui doivent-ils être accusés et jugés ?
Le pouvoir législatif doit-il être un, ou divisé ? Quelle est la nature et quelles sont les limites du droit d'élire et du droit d'être élu ? ce droit est-il absolu ou relatif?
Quelles sont les libertés individuelles dont nulle constitution et nul gouvernement ne peuvent légitimement priver les citoyens? La liberté de publier sa pensée par la voie de la presse est-elle une de ces libertés?
A ces questions, il faut enfin ajouter la question suprême des gouvernements pondérés, celle qu'on ne peut écrire dans un article spécial de la loi constitutionnelle, mais qui se pose dans l'ensemble même de la constitution, et dont la solution en détermine le caractère véritable : auquel des deux pouvoirs, s'il survient entre eux un dissentiment prolongé, appartient le dernier mot?
Des questions que nous venons d'énumérer, plusieurs, les plus délicates, étaient à peine entrevues en 1789; mais, si la théorie les laissait dans l'ombre, le cours des événements les mettait chaque jour en lumière, et beaucoup d'esprits, à leur insu, en subissaient l'inlluencc. Ce ne sont donc pas celles qui méritent le moins d'attention, et nous leur donnerons ici plus de place qu'elles n'en ont eu dans les préoccupations du moment. En un mot, ce n'est ni une histoire, ni même un résum
complet des travaux de l'Assemblée constituante, que nous entreprenons ; c'est un exposé, à la fois théorique et historique, de certains problèmes constitutionnels que nous regardons comme fondamentaux, et dont il importe, selon nous, de connaître tous les côtés. Partout où nous les rencontrerons, dans les discussions ou dans les faits, nettement posés ou sous-enlendus, résolus ou éludés, nous chercherons donc à les dégager de tout ce qui peut les obscurcir, et à les montrer sous toutes leurs faces.
C'est au commencement de juillet que les députés des trois ordres s'étaient réunis en une seule Chambre, et, dès le 6, chacun des trente bureaux de cette Chambre concourait à la formation d'une commission chargée d'émettre quelques idées préparatoires sur la constitution. Dans cette commission se rencontraient naturellement les diverses nuances de la majorité constitutionnelle; mais la fraction la plus modérée y avait la majorité, et c'est le chef de cette fraction, Mounier, qui, le 9, vint faire un premier rapport sur l'ordre du travail. Dans ce rapport remarquable, il s'étudia surtout, comme dans ses écrits, à démontrer qu'il n'y avait point en France de constitution véritable. « Où donc, disait Mounier, ceux qui croient à l'existence de cette constitution prétendent-ils la trouver? Estce dans les assemblées tumultueuses du champ de mars et du champ de mai, sous la première et sous la seconde race? estce dans les châteaux, dans les forteresses de l'aristocratie féodale? est-ce dans les réunions où les représentants du clergé, de la noblesse et des communes, appelés à de longs intervalles pour fournir des subsides au prince, présentaient des requêtes, des doléances, et se laissaient interdire le droit de délibérer, par arrêt du conseil ? est-ce dans le despotisme qui, depuis 1614, dispose souverainement de la France? — Sans doute, ajoutait Mounier, la France n'est point absolument dépourvue de lois fondamentales ; mais ces lois, depuis l'origine de la monarchie, ont été mobiles, variables, et, en dernier lieu, sou-
56 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE mises à la volonté d'un seul. Des pouvoirs incertains, confondus, dont aucun ne connaît ni le commencement, ni le terme de son droit; une autorité éparse, douteuse, flottante, voilà la constitution de la France ! N'est-il pas temps de mettre fin à cette anarchie, et peut-on le faire sans distribuer à nouveau tous les pouvoirs et sans régler tous les droits? »
Après avoir ainsi établi le droit et le devoir de l'Assemblée, Mounierindiquait la penséequi devait, selon lui, inspireretdominer la constitution nouvelle. Deux principes , deux idées seulement avaient leurs racines dans'les vieilles traditions nationales : le principe monarchique et le principe représentatif; ridée qu'un roi, placé au sommet de l'organisation politique, est le meilleur garant des droits et des libertés des peuples, l'idée que la nation ne peut pas être taxée sans son consentement. Ce sont ces deux idées qu'il fallait réaliser, ces deux principes qu'il fallait organiser, non pas en les o])posant l'un à l'autre, mais en les conciliant et en les entourant d'institutions qui pussent les faire vivre. En conséquence, la commission proposait à l'Assemblée de déclarer et d'établir successivement :
1'' Les droits naturels et imprescriptibles de l'homme;
2° Les principes de la monarchie ;
3° Les droits de la nation, les droits du roi, les droits des citoyens sous le gouvernement français ;
4'' L'organisation et les fonctions de l'Assemblée nationale, les formes nécessaires pour l'établissement des lois ;
5° L'organisation et les fonctions des assemblées provinciales et municipales ;
6" Les principes, obligations et limites du pouvoirjudiciaire;
7° Enfin les fonctions elles devoirs du pouvoir militaire.
La commission, tout en admettant l'idée américaine d'une déclaration des droits, demandait en outre que cette déclaration ne fût point séparée des articles constitutionnels, et qu'aucun de ces articles ne fût voté définitivement, avant que le travail fût achevé dans son ensemble.
Rien qu'à la lecture de ce premier programme, on aperçoit que, si les intentions de la commission étaient excellentes et ses vues d'ensemble justes et sages, il y avait dans ses vues de détail peu de netteté, et qu'elle ne se rendait pas un compte fort exact de la mission qui lui était confiée. On aperçoit aussi que la langue politique manquait encore de précision. Depuis Montesquieu, il était consacré qu'à côté et en dehors des pouvoirs législatif et exécutif il y avait un pouvoir judiciaire, et il était naturel que la commission adoptât et reproduisit cette distinction. Mais que signifiait le pouvoir militaire dont la commission proposait de régler les devoirs et les fonctions? Dans un État bien constitué, l'armée est une force, elle n'est, point un pouvoir, et ne saurait le devenir sans que les véritables pouvoirs perdent leur indépendance, sans que la liberté soit anéantie. Le mot était donc mal choisi et eût mieux figuré dans le programme de l'an vin que dans celui de 1789.
Il faut aussi remarquer que, dans ce comité, où figuraient, presque sans distincuon de partis, la plupart des hommes les plus éclairés de l'Assemblée, l'idée d'une déclaration des droits fut accueillie presque sans difficulté. En soi, c'était une idée juste, élevée, et qui, dans les circonstances où l'on se trouvait, avait une utilité véritable. Après avoir longtemps placé la souveraineté absolue dans le roi, on tendait à la placer dans la majorité numéri(|uedu peuple et à substituer ainsi la tyrannie de la multitude à la tyrannie d'un seul homme. Il était bon de protester, dès le début, centime cette doctrine impie; il était bon de déclarer solennellement que la souveraineté absolue n'existe nulle part, en ce monde, et qu'il est certains droits individuels auxquels la puissance publique, quelle qu'elle soit, ne doit jamais porter atteinte. Mais, pour obtenir tous les avantages d'une telle déclaration sans tomber dans des inconvénients faciles à pi^évoir, il fallait qu'elle fiil simple, courte, précise, telle que tout homme de bon sens pût la comprendre sans effort et l'accepter sans hésitation.
Malheureusement, l'Assemblée avait des vues plus hautes et n'aspirait à rien de moins, comme on le disait alors, « qu'à retrouver les titres perdus de l'humanité. » Or, cette prétention ouvrait aux esprits chimériques une carrièreoù nécessairement ils devaient s'égarer. Aussi, dés le lendemain du rapport de Mounier, vit-on surgir une douzaine de déclarations qui se disputaient l'honneur de résoudre législativement tous les problèmes philosophiques et religieux dont le monde est préoccupé depuis quelques milliers d'années. Parmi ces déclarations, deux surtout furent remarquées, celle de la Fayette, un peu décousue et verbeuse, mais sensée, et que Lally-ToUendal appuya, en remerciant l'auteur « de parler de la liberté comme il avait su la défendre ; » et celle de Sieyès, qui appelait l'Assemblée à sanctionner, par son vole, les opinions métaphysiques de l'auteur sur la nature de l'homme, sur le but où il tend, sur les besoins qu'il éprouve, sur les moyens qu'il a d'y pourvoir, sur les obstacles qu'il rencontre. Dans ce morceau, travaillé avec soin, il y avait sans contredit* de trèsbonnes idées, et Sieyès y prouvait avec succès, contre Rousseau, que l'état social perfectionne et ennoblit l'homme, loin de le dégrader; qu'il étend et assure l'usage de la liberté, loin de la restreindre ; qu'il protège et défend l'égalité des droits, loin d'y porter atteinte. Il établissait aussi une distinction ingénieuse et profonde entre les droits civils, pour le maintien desquels la société est formée, et les droits politiques, parlésquels la société se forme; et, de cette distinction, il tirait la conséquence que tous les habitants d'un pays doivent jouir des premiers, mais que les seconds doiventêtre conférés à ceux-là seulement qui ont intérêt avec capacité. C'est précisément la théorie qui a prévalu, en France, de 1814 à 1848; mais tout autre que Sieyès eût compris que les assemblées ne sont pas faites pour décider ces sortes de questions d'une manière abstraite et par voiedootrinale. C'est en les appliquant qu'elles les adoptent, et non en les formulant, à la manière des académies.
LNTKODUGTION — 1789-1791 59
A la demande de Lally, il fut résolu que les déclarations des droits, renvoyées d'abord aux bureaux, seraient ensuite examinées par le comité chargé de préparer la constitution.
Ce comité, choisi au scrutin et composé de huit membres pris dans les trois ordres, avait été nommé, le 14 juillet, au moment même où le peuple de Paris prenait la Bastille. Les huit membres choisis furent : Mounier, Talleyrand , évéque d'Autun, Sieyès, le comte de Clermont-Tonnerre, le comte de Lally-Tollendal, Champion de Cicé, archevêque de Bordeaux, Bergasse, Chapelier. Or, de ces huit membres, cinq au moins appartenaient incontestablement à l'opinion de Mounier, et l'on peut dire avec certitude que, le 14 juillet au matin, la majorité était encore favorable à cette opinion
Malheureusement les circonstances avaient bien changé, treize jours après, quand trois rapports furent faits, au nom du comité : le premier, par Champion de Cicé, sur les préliminaires de la constitution; le second, par Clermont-Tonnerre, sur le dépouillement des cahiers; le troisième, par Mounier, sur les principes du gouvernement français et sur les premiers articles de la constitution. A ce moment, la victoire populaire du 14 juillet portail ses fruits, et des journaux comme des clubs partaient déjà de violentes attaques contre ceux qui voulaient faire une forte part à l'autorité. Néanmoins, le comité ne fléchit pas, et Mounier, Clermont-Tonnerre, l'archevêque de Bordeaux, s'en montrèrent les dignes organes. Comme Mounier peu de jours auparavant, l'archevêque de Bordeaux commençait par établir que, jusqu'à ces derniers temps, la France avait été victime de la confusion, de l'indétermination des pouvoirs, et que, dans l'intérêt du roi comme dans l'intérêt du peuple, il importait de mettre fin à cet état singulier. Cela établi, il se demandait au nom du comité, si, conformément à un vœu presque général, il convenait de placer en tête de la constitution une déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Toute réflexion faite, le comité avait approuvé cette idée,
60 HISTOIRE DU GUUVER.XËMEAT PARLEME.NTAIRE « non, disait M. de Cicé, pour imprimer à ces droits une force nouvelle, mais pour montrer sans cesse à la nation un idéal dont elle put rapprocher, dans tous les temps, les articles de [a constitution et les lois. » Le comité offrait d'ailleurs à l'Assemblée l'option entre deux projets : le projet de Sieyès, plus savant et plus rigoureusement enchaîné; le projet de Meunier ayant l'avantage de présenter à l'esprit des formules claires, simples et faciles à retenir. A ces deux projets le comité joignait le premier chapitre de la constitution, le chapitre par lequel se trouvaient définis les droits du roi, ceux du pouvoir législatif, ceux du pouvoir judiciaire, et les devoirs qui les lient l'un à l'autre. Plus tard, l'Assemblée serait saisie d'un projet sur l'organisation du Corps législatif, et le rapporteur ne dissimulait pas que la question des deux Chambres était fort débattue au sein du comité. Dans tous les cas, si le Corps législatif était partagé en deux Chambres, comme en Angleterre, comme en Amérique, il était bien entendu que ce serait sans distinction d'ordres. Ces dernières paroles étaient une réponse anticipée aux orateurs du Palais-Koyal, qui reprochaient déjà au comité de vouloir ressusciter l'aristocratie et rétablir la cour plénière.
Clermont-Tonnerre se borna à présenter une analyse précise et méthodique des vœux consignés dans les cahiers, et à en faire ressortir la sagesse. Puis vint Mounier, qui lut à l'Assemblée d'abord sa déclaration des droits, reproduisant, en grande partie, celle de la Fayette, ensuite trente-cinq articles qui énonçaient les grands principes du gouvernement français. Comme ces articles sont le point de départ du gouvernement représentatif en France, il convient, sinon de les reproduire littéralement, du moins d'en bien faire connaître l'esprit et les dispositions principales.
Les droits attribués au roi, chef suprême du pouvoir exécutif et ))artie intégrante du pouvoir législatif, étaient ceuxci : nommer et révoquer, à son gré, les ministres et les mem-
INTRODUCTION - 178'.)-1791 Bl
bres du conseil ; maintenir la sûreté du royaume au dedans et au dehors; faire rendre la justice, en son nom, dans les tribunaux; lever des troupes et commander les forces déterre et de mer ; faire la paix et la guerre, et contracter des alliances; recevoir et envoyer des ambassadeurs; délivrer des lettres de grâce; distribuer les récompenses et les dignités ; convoquer le Corps législatif dans l'intervalle des sessions. La personne du roi était inviolable et sacrée; mais il ne régnait que par la loi, à laquelle aucune autorité ne devait être supérieure, et, quand il ne commandait pas au nom de la loi, il ne pouvait pas exiger obéissance. Les ministres et autres agents de l'autorité royale étaient responsables de toute infraction aux lois, quels que fussent les ordres qu'ils eussent reçus, et ils devaient en être punis, sur la poursuite des représentants de la nation.
Les droits attribués au pouvoir législatif étaient ceux-ci : exercer le pouvoir législatif conjointement avec le roi ; donner ou refuser librement son consentement à toute taxe, impôt, charge, droit ou subside ; surveiller l'emploi des subsides, et s'en faire rendre compte par les administrateurs des deniers publics; poursuivre les ministres et autres agents de l'autorité royale, pour infraction à la loi.
Quant au pouvoir judiciaire, le roi en restait le chef, mais sans qu'il pût l'exercer directement; et, pour que l'indépendance des juges fût à l'abri de toute atteinte, ils ne pouvaient être dépossédés de leur office, pendant le temps fixé par la loi, autrement que par les voies légales.
Enfin, des droits importants étaient réservés aux citoyens : celui d'être protégés dans leur liberté personnelle, dans leur propriété, dans leur sûreté, dans la libre communication de leurs pensées; celui de n'obéir qu'aux lois librement consenties par eux ou par leurs représentants; celui de ne pouvoir être arrêtés qu'en vertu de la loi, avec les formes qu'elle aurait prescrites et dans les cas qu'elle aurait déterminés; celui, par conséquent, d'être à l'abri de tout emprisonnement, de tout
62 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE exil, de toute contrainte, de tout enlèvement, en vertu de lettres de cachet ou d'autres ordres arbitraires ', celui de n'être point inquiétés dans leurs opinions religieuses; celui enfin d'être également admissibles à toutes les charges et emplois.
L'énumération n'était pas complète, et le comité laissait dans l'indécision plusieurs questions importantes, celle, par exemple, du droit de dissolution, et celle de l'unité ou de la division du pouvoir législatif. Il faut pourtant convenir que la cause de la monarchie constitutionnelle était en sûreté entre les mains d'hommes qui, en moins de deux semaines, avaient rédigé un tel programme.
Dans l'ordre logique des délibérations, la première question à résoudre était celle de la déclaration des droits, et, malgré les sages réserves du comité, l'impatience de l'Assemblée ne permettait pas que cet ordre fût interverti. Néanmoins, dans les séances du 30 juillet et du 1^' août, il se trouva quelques hommes, Malouet entre autres, pour demander que ce débat fût ajourné. « Sans doute, dit Malouet, les droits de l'homme et du citoyen doivent être toujours présents à tous les yeux; ils sont à la fois la lumière et la fin des législateurs. Mais les droits naturels sont nécessairement modifiés, limités par le droit positif. Est-il prudent de présenter aux hommes, dans foule leur plénitude, des droits dont ils ne doivent jouir qu'avec de justes limitations? Est-il sage de transporter l'homme sur une haute montagne et de lui montrer un empire sans bornes, quand il doit en descendre pour trouver des bornes à chaque pas? » M. de Landine ajouta sagement « que, parleur naturemême,lesdiscussions métaphysiques sontinterminabies, et qu'un article qui garantit la liberté fait plus pour elle qu'un article qui la déclare. » Mais ces arguments devaient paraître bien timides à des hommes qui se croyaient appelés à promulguer les nouvelles tables de la loi. 11 fut donc aisé à Mathieu de Montmorency et à Target, à Virieu et à Barnave, à d'Entrai-
gués et à Desmeuniers, de repousser les conseils de Malouet. « Il serait absurde, il serait contradictoire, s'écria Mathieu de Montmorency, de voter provisoirement une déclaration de droits. Les droits de l'homme sont éternels, inaliénables, imprescriptibles; ils ont toujours existé ou n'existeront jamais. Il y aurait autant d'inconséquence que de bizarrerie à adopter provisoirement ce qui prend sa source dans la nature, ce qu'elle a gravé dans les cœurs, ce qui est de tous les pays et de tous les temps. »
« Nous voulonS; dit Duport, faire une déclaration de droits pour tous les hommes, pour tous les temps, pour tous les pays, et servir ainsi d'exemple au monde. »
M. de Gastellane alla jilus loin, et démontra que presque tous les maux de l'humanité venaient de ce qu'on avait négligé d'étudier ou de déclarer les droits de l'homme: c'est pour cela, selon lui, « que nos pères avaient cessé un jour d'être libres, et que les peuples de l'Asie et de l'Afrique croupissaient encore dans l'esclavage. »
Ainsi se manifestait, dès les premières discussions constitutionnelles, le véritable caractère de l'Assemblée constituante, de cette Assemblée dont l'originalité, comme le dit fort bien M. Michelet, consistait surtout dans une foi singulière à la puissance des idées, et qui croyait fermement qu'une fois trouvée et formulée en loi la vérité était invincible. Si c'était un excès, il valait mieux que l'excès contraire, et, tout en le signalant, on doit encore le respecter.
Dans cette disposition d'esprit, l'Assemblée devait décider et décida, en effet, qu'une déclaration de droits précéderait la constitution. Avant le vote, Dupont de Nemours, l'abbé Grégoire et Camus, sans en contester l'utilité, demandèrent qu'on y joignit une déclaration de devoirs; mais leur avis fut écarté par cinq cent soixante-dix voix contre quat.^^e cent trente-huit. Les nombreux projets qui avaient surgi et surgissaient à chaque instant furent d'ailleurs renvoyés à une com-
(i4 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE mission spéciale de cinq membres, avec mission de les comparer et de les fondre en un seul.
Ce n'était pas un travail facile, et quand, dix jours après, Mirabeau, rapj)orteur, vint en présenter le résultat, il fui aisé de voir que son bon sens protestait contre quelques-unes des solutions qu'il proposait. Il déclara expressément que la commission avait voulu écarter les définitions scientifiques, les maximes abstraites, et donner à son projet la forme la plus simple et la plus populaire. Malheureusement, il ne parut pas que le texte de la déclaration répondit au commentaire, et on la trouva généralement traînante, embarrassée, mal déduite. C'était aussi l'avis de Mirabeau, qui, renouvelant la proposition de Malouet, demanda que, sans cesser de considérer la déclaration des droits comme une partie intégrante de la constitution, on en renvoyât la rédaction à l'époque où la constitution serait faite; mais, à cette proposition inattendue, un cri d'indignation s'éleva, et peu s'en fallut que Mirabeau ne fût déjà dénoncé comme vendu à la cour et comme traître à la cause de la liberté. Mirabeau se défendit vivement, et essaya de prouver qu'une bonne déclaration de droits était impossible, tant que les bases fondamentales de la constitution ne seraient pas posées. On n'en passa pas moins outre, et le projet des cinq, renvoyé à l'examen des bureaux, fut rejeté le lendemain presque à l'unanimité.
Après plusieursjours de discussion, l'Assemblée n'avait donc pas fait un pas. Lally-Tollendal saisit cette occasion et vint supplier l'Assemblée, non pas d'ajourner la déclaration de droits, mais d'en écarter toutes les questions métaphysiques, toutes les maximes générales, « pour s'en tenir, comme les Anglais, dans le bill des droits, à ces vérités de fait que l'on ne peut entendre que d'une manière et que l'on ne peut réfuter d'aucune, qui n'admettent ni définition ni discussion, et qui réduisent la mauvaise foi même au silence. » Mais Lally ne fut pas plus heureux que Malouet et Mirabeau, et, le 19 août,
l'Assemblée, appelée à choisir entre les trente ou quarante projets qui lui étaient soumis, accoi^da la priorité à un projet en vingt-quatre articles, qui avait été rédigé par le sixième bureau.
Il survint alors un incident qui, si l'Assemblée n'eût pas été si fort engagée, lui eût prouvé qu'elle faisait fausse route. A peine le projet du sixième bureau avait-il obtenu la préférence, ((u'on le trouva détestable. De guerre lasse, enfin, le débats' établit sur des articles empruntés aux divers projets, et coordonnés, tant bien que mal, par Mounier.
H serait long et fastidieux d'analyser la discussion confuse, tumultueuse, presque toujours vide , qui occupa i)lusieurs séances, et qui aboutit à la déclaration qu'on lit en tête de la constitution de 1791. Dansceconilit, ou, pour mieux dire, dans ce tournoi d'opinions métaphysiques, il y eut pourtant deux débals dignes de fixer l'attention : l'un sur la liberté religieuse, l'autre sur la liberté de la presse. Un membre ayant proposé de consacrer, par un article spécial, la fo/tf/'ct/ice religieuse, iUirabeau protesta vivement contre ce mot, et revendiqua, pour chaque citoyen, le droit absolu d'adorer Dieu selon ses lumières, selon les inspirations de sa conscience. Ce fut encore Mirabeau qui, dans la discussion sur la liberté de la presse, eut l'honneur de professer les vrais principes en cette matière. D'un côté, on paraissait redouter les dangers de la liberté de la presse; de l'autre, Robespierre et Barrére demandaient qu'on retranchât de la rédaction proposée tout ce qui semblait modifier, restreindre, atténuer cette liberté. Mirabeau, répondant à ces derniers, démontra qu'au moyen de la presse, comme de tout autre instrument, on pouvait commettre des délits, et que ces délits ne devaient pas rester impunis. « Mais, dit-il, c'est à tort que tous les projets portent le mot restreindre , le mot propre est réprimer. La liberté de la presse ne doit pas être restreinte; les délits commis par la voie de la presse doivent être réprimés. »
G6 IIISTOlIiE DU GOUVER.XKMENT PAIILEME.NÏAIKK
Jamais idée plus juste ne fui mieux cxpi'iin(''e, et c'est ainsi qu'en août 1789 Mirabeau découvrait et mettait en lumière le principe cpii devaitrégir la presse trente ans après, au temps de sa liberté. Après qu'il eut parlé, la question fut jugée, et le duc de laRocliefoucauld, d'accord avec lui, présenta une rédaction que l'Assemblée adopta presque sans opposition.
En résume, la déclaration des droits fut votée dans la séance en 27 août. Dans cette déclaration, trop vantée et trop décriée, on trouve, à côté d'excellentes maximes sur le droit public et privé, des propositions abstraites, contestables et susceptibles d'interprétations fâcheuses ; mais ces propositions n'ont certes pas eu sur la marche de la Révolution toute l'inlluence qu'on se plaît à leur supposer. Quand, au 14 juillet, le peuple de Pciris se soulevait et prenait la Bastille, l'Assemblée nationale n "avait point encore placé « la résistance à l'oppression » au nombre des droits naturels, ni déclaré « que les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits » .
Encore une fois, au moment où l'on allait rédiger le code constitutionuel de la France, il pouvait être sage et bon de déclarer quels sont les droits individuels auxquels nulle puissance humaine ne peut toucher légitimement, et qui doivent rester indépendants des formes politiques. Mais, pour que cette protestation solennelle contre toutes les tyrannies, celle de la multitude, comme celle de la royauté ou de l'aristocratie, fût efficace, il fallait qu'elle eût un caractère irrésistible d'évidence. Or, ce n'était point lui donner ce caractère que de passer un mois entier à chercher, sans la trouver, la formule des droits qui appartiennent à tous les hommes, soit qu'ils vivent en société, soit qu'ils végètent dans l'état de nature. « Une déclaration des droits de l'homme, applicable à tous les âges, à tous les peuples, à toutes les latitudes morales et géographiques du globe, disait le journal de Mirabeau , était sans doute une grande et noble idée. Mais il semble qu'avant de penser si généreusement au code des autres nations, il eût été bon que les
LNTRODUCTION — 1789-17'Jl C7
bases du notre fussent, sinon posées, du moins convenues '. » En cette circonstance, comme en beaucoup d'autres, Mirabeau voyait plus juste et plus loin que ses collègues.
Par une remarquable coïncidence, au moment même où l'Assemblée se débattaitpéniblement dans toutes les obscurités, dans louies les subtilités d'une métaphysique inutile, elle accomplissait sans effort un acte qui, bien plus que tous ses actes antérieurs, devait mettre le sceau à la Révolution. Le 4 août, au matin, a])rès une discussion longue et confuse, l'Assemblée avait décidé qu'une déclaration des droits de l'homme précéderait la constitution. Le 4 août, au soir, après un court débat, et presque d'une voix unanime, elle décréta l'abolition des privilèges possédés par des personnes, par des classes, par des fractions territoriales, et fit disparaître les derniers restes du régime féodal. On peut analyser et décrier les motifs qui, dans cette grande nuit, déterminèrent le vote de l'Assemblée; on peut dire que les uns cherchèrent la popularité aux dépens de la justice, que les autres cédèrent à un entraînement irréfléchi ; que tous, dans l'enivrement que produisait ce tourbillon de propositions généreuses, manquèrent du discernement impartial qui sied au législateur. Il n'en reste pas moins vrai que jamais plus grande œuvre ne fut accomplie avec plus de désintéressement, que jamais plus noble spectacle n'étonna le monde. Les rois de France avaient travaillé, pendantplusieurs règnes, à détruire la féodalité, mais seulement en ce qui bornait leur puissance ou portait préjudice à leurs intérêts. « Les droits féodaux qui restent, écrivait le marquis d'Argenson en 1738 -, ne nuisent qu'au public, mais sans offusquer la monarchie. I-Jlle a écarlè ce qui lui èlail le plus incommode, » Ce que la royauté avait fait à son profit, pendant le cours de deux siècles, une portion de la noblesse française le fit en une seule nuit à son préjudice, et, si plus tard quelques-uns s'en repentirent, la
' Courrier de Provence.
- Consi'h'ralions sur ie (jouicrneuienl de la France.
68 HISTOIRE DU GOUYERNEMEiNT PARLEMENTAIRE plupart, malgré l'ingratitude dont ils furent payés, ne regrettèrent point leur honorable sacrifice.
Uuoi qu'il en soit, le 17 juin elle 14 juillet, la révolution politique avait été faite. La révolution sociale fut faite le i août, du consentement de ceux qui y perdaient le plus, aux applaudissements de la France, et cette seconde révolution devint la meilleure garantie de la première.
Par la déclaration des droits, rAssomblée nationale avait proclamé ses principes; par les décrets du i août, elle avait, déblayé, nivelé le terrain surlequel devait s'élever l'éditice nouveau. Il restait à construire cet édilice, à le distribuer, à l'approprier à sa destination; mais ici, comme on devait s'y attendre, les opinions victorieuses se divisaient. Malgré les intrigues de la cour et les agitations du Palais-Royal, l'esprit général du comité de constitution et de l'Assemblée restait le même. L'archevêque de Bordeaux ayant été nommé garde des sceaux, lecomité de constitution ne se composait plus que de sept membres, dont quatre, Mou nier, Lally-TollendaljBergasse, Clermont-ïonnerre, avaient les mêmes idées, les mêmes vues, et voulaient, autant que possible, créer en France une constitution pondérée. Ce qui ajoutait encore à leur influence, c'est qu'entre les trois autres, Sieyès, l'évêque d'Autun et Chapelier, il n'existait pas une pareille identité d'opinions etd'intentions. Enfin, en choisissant, comme président, un membre de la majorité du comité, Clermont-Tonnerre, l'Assemblée venait de prouver qu'elle inclinait encore aux solutions modérées. Il y avait donc tout lieu de penser que le plan de Meunier prévaudrait. Aussi, par l'influence de Barnave, son disciple et son ami, des propositions de conciliation lui furent-elles faites, au nom des députés qui formaient le club Breton. On lui concédait les deux Chambres et la sanction illimitée, mais à condition que le roi serait ])rivé du droit de dissolution, que la première (Chambre n'aurait qu'un vote tiusponsif, et que des conventions viendraient périodi({uement reviser la constitution. Ces conditions
I NT n 0 i) CCT I n N - î 7S'.) - 1 7 0 l G'}
parurent à Mounier inacceptables, et il les refusa péremptoirement. La lutte dès lors dut s'engager nettement entre les deux systèmes.
Quelques historiens ont blâmé ce refus de Mounier. Si, pour sauver les deux Chambres, il suflisait d 'accorder que l'une d'elles aurait seulement le vote suspensif, peut-être Mounier pouvait-il y consentir; mais il ne pouvait céder le droit de dissolution, sans fausser les ressorts de la machine constitutionnelle, et sans la condamner à se briser prochainement. Dans les constitutions pondérées, on est bien forcé de supposer que les pouvoirs ne seront pas toujours du même avis, et qu'entre eux de graves dissentiments pourront éclater. Si, dans ce cas, il n'existe pas un moyen légal de faire appel au jugement souverain du pays, la lutte s'engage nécessairement, et l'on est sur la voie des coups d'État ou des insurrections. Or, ce moyen, quel peut-il être, dans la monarchie constitutionnelle, si ce n'est le droit de dissolution?
C'est par Lally-Tollendal, le 19 août, et par Mounier le ^28, que fut produit le véritable manifeste du parti constitutionnel, el ce manifeste est, à tous égards, digne de la plus sérieuse attention. Dans un discours substantiel, et où les grands principes de la monarchie représentative étaient largement exposés, le comte de Lally-Tollendal établissait d'abord que le roi devait être partie intégrantedu pouvoir législatif, non-seulementparco que cela résultaitde la tradition française, mais parcequecela était conforme à la nature des choses. Cette première question résolue, une seconde se présentait, celle de savoir si le Corps législatif devait être composé d'une ou de deux Chambres, et Ltjlly la traitait à fond. 11 accordait que, pour faire la constitution, une seule Chambre fût préférable; mais, la constitution fiite, deux Chambres lui paraissaient nécessaires. « Un pouvoir unique, disait-il, finira par tout dévorer; deux se combat" tronî, jusqu'à ce que l'un ait écrasé l'autre; trois se maintiendront en équilii)re. Mais, pour o'Dtenir ce résultat, il faut que
:() HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE chacune des Chambres ait un intérêt particulier, indépendant de l'intérêt général qui leur est commun, et une composition différente, en même temps qu'elles font partie d'un même tout. Si toutes deux étaient formées de la même manière, ce ne serait, en réalité, qu'un seul corps, qu'un seul esprit, qu'un seul pouvoir. »
A ces raisons d'ordre général Lally ajoutait une foule de raisons politiques. L'unité, la célérité, le mouvement, sont, disait-il, de l'essence du pouvoir exécutif, et c'est pourquoi il doit être concentré dans une seule main; la délibération, la lenteur, la stabilité, doivent caractériser le pouvoir législatif, et c'est pourquoi il convient qu'il soit divisé : là est le seul moyen de le mettre à l'abri des entraînements, des séductions, des terreurs qui, trop souvent, dans les grandes assemblées, déterminentdesvotesprécipités etimprudents.
Lally examinait ensuite comment il convenait de constituer la seconde Chambre. Il était, d'abord, bien entendu que cette Chambre ne pouvait être formée des députés de la noblesse et du clergé. La séparation des ordres n'existait plus, et le sénat, comme tous les corps, devait être ouvert à tous les talents, à tous les services, à toutes les vertus ; mais comment serait-il nommé? Par le peuple? ce serait le rapprocher beaucoup de la Chambre des représentants ; par le roi seul? ce serait donner au roi un trop grand pouvoir. Ne valait-il pas mieux faire concourir les deux volontés, et, par exemple, donner au roi le droit de nommer le sénat, sur une liste de candidats présentés par les assemblées provinciales? Par une conséquence naturelle de ce mode de nomination, les sénateurs ne seraient ni héréditaires ni élus pour un temps limité : ils seraient à vie. Ainsi le sénat n'aurait ni la mobilité d'une Chambre élective, ni l'immobilité de l'aristocratie, et le problème se trouverait résolu.
En résumé, Lally présentait une série de propositions desquelles il résultait :
1* Que le Corps législatif devait être composé de trois parlies, du roi, d'un sénat et des représentants de la nation ;
2" Que le roi devait avoir le droit de convoquer le Corps législatif aux époques fixées par la constitution, de le proroger, et même de le dissoudre, pourvu qu'à l'instant il en convoquât un autre ;
3'' Qu'en matière de législation, la sanction devait appartenir au roi, et l'initiative exclusivement à l'une et à l'autre Chambre; que néanmoins toute délibération sur les subsides devait prendre naissance dans la Chambre des représentants, sur la demande du roi ;
4" Que la Chambre des représentants devait seule accuser, et le sénat seuljuger les agents supérieurs du pouvoir public, et que l'accusation, le procès et le jugement, devaient être publics.
Mounier, au nom du même comité, vint à son tour présenter, le 28 août, six articles qui constituaient le gouvernement monarchique, et, le 31 août, un projet complet sur l'organisation du Corps législatif.
Ce projet décidait :
Queles assemblées nationales seraient permanentes, qu'elles se réuniraient de plein droit tous les ans, au V^ décembre, et qu'elles siégeraient pendant quatre mois;
Que la sanction royale serait nécessaire, dans l'avenir, pour tous les actes législatifs, mais non, dans le présent, pour la constitution ;
Que les impôts ne seraient votés que pour un temps limité;
Que le Corps législatif serait divisé en deux parties, une Chambre des représentants et un sénat;
Que la France serait partagée en districts de cent cinquante mille habitants, ayant chacun un représentant; queles représentants seraient nommés pour trois ans, par des députés électeurs, lesquels seraient choisis eux-mêmes, dans la proportion de cinq sur mille habitants, par tous les citoyens payan»tune
confribution directe égfile au prix de trois journées de travail;
Que ni les ministres du roi, ni ses commissaires dans les provinces, ne pourraient être nommés représentants;
Que les mandats impératifs seraient prohibés ;
Que le roi aurait le droit de dissoudre la Chambre des représentants, et de tenir des séances royales;
Que l'initiative appartiendrait au Corps législatif exclusivement ;
Que les lois d'impôt et d'emprunt ne pourraient prendre naissance dans le sénat, et qu'il serait tenu de les adopter ou de les rejeter purement et simplement, sans y faire aucun changemeni, quand elles lui seraient présentées après le vote des représentants.
A l'appui de ces propositions Mounier prononça un discours fort étendu et dans lequel il reproduisit la plupart des idées qu'il avait émises antérieurement. Il commença par reconnaître hautement, sans hésitation et sans réserve, que la souveraineté réside dans la nation. Mais cette souveraineté, la nation ne peut l'exercer elle-même, et elle doit accorder sa confiance à des délégués, chargés de gouverner en son nom. De là, un roi qui donne au pouvoir exécutif l'unité et la célérité dont il a besoin, et des représentants, librement élus, qui votent les lois après examen et discussion. Mais, si ces représentants n'ont d'autre frein que le pouvoir exécutif, même armé du veto, il est à craindre qu'ils ne fassent tout plier devant eux et qu'ils ne se laissent entraîner eux-mêmes à des résolutions imprudentes. Deux Chambres, délibérant séparément, assurent, au contraire, la sagesse de leurs délibérations respectives et rendent au Corps législatif la marche lente et majestueuse dont il ne doit point s'écarter.
C'est d'après ces considérations que le comité proposait les deux Chambres; il ne s'expliquait point sur la composition du sénat ; mais, par les motifs que Lally avait déjà exposés, il en-
tendait que le mode de formation des deux Chambres fût différent. Quant à la Chambre des représentants, le comité avait liésilé entre deux systèmes, celui qui restreint le nombre des électeurs sans limiter leur choix ; celui qui confère le droit électoral à tous les citoyens, en restreignant le droit d'être élu. Toute réflexion faite, le comité s'était arrêté à ce dernier système.
Meunier passait ainsi en revue les diverses questions soulevées par le projet de constitution, et entrait dans des détails qu'il serait trop long de reproduire. Puis il arrivait à la question fondamentale, selon lui, à celle qui devait décider si la France serait une monarchie ou une république, à la question de la sanction royale. « Partout, disait-il, où se trouve la réunion ou la confusion des pouvoirs, il y a despotisme ; à cette réunion, à cette confusion, il faut donc, dans l'intérêt de la liberté, opposer des obstacles insurmontables. Or, aucun de ces obstacles ne sera suffisamment efficace, si l'on ne confère pas au pouvoir exécutif un droit à l'aide duquel il puisse se défendre contre les empiétements du pouvoir législatif. Pour que les pouvoirs soient à jamais divisés^ ajoutait Meunier, il ne faut pas qu'ils soient entièrement sépares. »
Le comité pensait donc que l'autorité royale ne pouvait pas être réellement protégée, si l'on refusait au roi le droit absolu de sanction. Il repoussait, comme insuffisante, comme dérisoire, comme attentatoire à l'autorité royale, la combinaison bâtarde du veto suspensif. Il n'admettait, en cas de conflit, ni que le peuple fût directement consulté dans les districts, ni qu'après dissolution les nouveaux députés eussent plus que les anciens le droit d'imposer leur volonté. Selon Meunier, c'était Icà établir franchement, ou par une voie détournée, le gouvernement démocratique pur, et marcher à l'anarchie. Le peuple, sans doute, était souverain ; mais il ne devait exercer sa souveraineté que selon les formes constitutionnelles, par les représentants de son choix, et par le roi, qui était son délégué im-
7'i IIISTOIRR nu (iOUVERNlîMENT PARLEMENTAIRE muable. Dans le système du veto suspensif, le peuple regai- (lerait le prince comme étranger à la confection des lois, et son consentement, même libre, passerait pour forcé. Dans le système contraire, le roi, sans doute, pourrait et devrait souvent céder à la puissance de l'opinion publique, clairement manifestée, et à la crainte du refus d'impôt de la part des représentants; mais il céderait avec dignité, et on lui en saurait gré. « En réalité, disait Mounier, le veto est toujours suspensif, à moins qu'il ne soit employé à défendre une prérogative constitutionnelle, et, quand il en est ainsi, il est et doit être absolu. »
Mounier terminait en avertissant l'Assemblée qu'elle touchait au moment suprême, et qu'elle allait bientôt décider si la France aurait une constitution supérieure à celle de l'Angleterre, ou si elle tomberait dans une longue el funeste anarchie. Avec la constitution anglaise, purgée de ses vices, la liberté, le bonheur de la France, étaient assurés. La liberté, le bonheur de la France, ne tarderaient pas à périr, si l'Assemblée se laissait égarer par la mélîance ou par l'esprit de système.
Assurément, dans les solutions que proposaient Mounier et Lally, comme dans les raisons qu'ils donnaient à l'appui de ces solutions, il y avait des erreurs et des lacunes. Néanmoins, il est beau de voir, à l'origine même du gouvernement représentatif, quelques hommes éclairés et courageux combattre à la fois pour la liberté contre l'aveuglement de la cour, pour l'autorité contre les passions populaires; se défendre de toutes les idées excessives, de toutes les théories absolues, el, à travers les exagérations mutuelles des partis, distinguer, saisir, produire les vérités, qui, vingt-cinq ans plus tard, devaient consoler la France des humiliations de la défaite. Peut-être, comme on le dit souvent, leur tentative était-elle prématurée et la lutte inévitable : il n'en est pas moins glorieux d'avoir cherché à prévenir cette lutte et d'avoir rédigé, à la veille même de la guerre, le traité de paix auquel la France reviendra toujours, quand elle aura subi, pour quelque temps, les malheurs de l'anarchie et les hontes du despotismco
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Cependant, à Paris, les propositions du comité, exploitées par l'esprit de faction, avaient répandu partout une grande agitation. Dans les journaux, dans les clubs, dans les districts, dans les rues, on signalait le veto comme le rétablissement du despotisme, les deux Chambres comme la reconstruction de raristocratie, et on désignait aux vengeances populaires les représentants assez perfides pour voter avec Mounier. Des lettres de menaces étaient même adressées aux membres les plus influents du parti constitutionnel, et la municipalité de Paris se voyait forcée d'emprisonner le marquis de Saint- Hurugue, chef d'un comité insurrectionnel. En face de ces coupables manifestations, l'Assemblée montra beaucoup de fermeté, et, le 31 août, le jour même où le comité insurrectionnel demandait la réunion des districts, pour révoquer les députés partisans du vélo, une majorité de quatre cent quatre-vingt-dix-neuf voix contre trois cent vingt-huit donna, pour successeur à M. de Clermont-Tonnerrc, président, l'évêque de Langres, % de la Luzerne, qui, dès l'ouverture des états généraux, avait proposé les deux Chambres, Mais c'était un dernier effort, et il fut bientôt aisé d'apercevoir que, tout en résistant à la pression populaire, l'Assemblée ne parvenait pas à s'y soustraire entièrement.
Quelques escarmouches sans importance eurent lieu d'abord sur l'article qui définissait la forme du gouvernement français, et trente à quarante amendemenis furent présentés, entre autres celui de M. de Wimpfen, qui proposait de donner au gouvernement de la France le nom significatif de démocratie royale. Mais c'est sur la sanction que le premier combat sérieux s'engagea. Après deux joursd'un vif débat, on s'aperçut qu'entre la question de la sanction, celle de la permanence, et celle de l'unité ou de la division du pouvoir législatif, il y avait connexité, et on résolut, tout en les séparant dans le vote, de les réunir dans la discussion. Les trois questions furent donc discutées pêle-mêle; mais, pour bien faire coni-
71] HISTOIIIIÎ nu non VERNE ME NT PARLEMENTAIRE
prendre les résolutions qui prévalurent, il vaut mieux les prendre une à une, dans l'ordre où le vote intervint.
La question delà permanence ne souleva point de grandes difficultés. Quelques membres craignaient que ce mot de permanence, mal interprété, ne parût impliquer la continuité des séances de l'Assemblée; mais il fut expliqué qu'il signifiait seulement que, d'une élection à l'autre, fAssemblée continuait d'exister, et qu'elle devait se réunir tous les ans. Avec cette interprétation, l'article de la permenance réunit la presque unanimité des suffrages. Mais, à la différence du comité, l'Assemblée ne jugea pas à propos de fixer l'époque de la convocation ni la durée annuelle de la session. Il résultait de cette lacune que l'Assemblée conservait le droit de s'ajourner ellemême, et de continuer ses séances ou de les interrompre à son gré.
La question de funité ou de la division du Corps législatif avait une tout autre portée, et donnait lieu à de bien plus graves dissentiments. Malheureusement, l'opinion publique liait étroitement l'idée des deux Chambres à une autre idée, celle de la distinction des ordres ; et c'est, en effet, sous cette forme qu'elle s'était d'abord produite. Constituer une Chambre haute avec les représentants du clergé et de la noblesse, une Chambre basse avec les représentants du tiers état, tel est le projet qui devait naturellement se présenter d'abord aux esprits. Peut-être, ainsi que nous l'avons déjà dit, ce projet, même en 1787 et en 1788, était-il chimérique et impraticable. Pour que le clergé et la noblesse constituent une véritable aristocratie politique, il faut que, comme en Angleterre, un véritable esprit politique les ait longtemps inspirés, et que toutes les classes de la société puissent voir en eux les représentants les plus éminents,les plus puissants des idées et des sentiments dont elles sont elles-mêmes animées. Tels n'avaient jamais été, tels étaient moinsque jamais, depuis Richelieu et Louis XIV, la noblesse et le clergé français. Dans tous
les cas, après le 14 juillet 1789, personne ne pouvait plus songer à ce projet, et un de ses principaux promoteurs, l'évèque de Langres, l'avait lui-même abandonné; mais l'opinion publique en restait frappée. En vain donc les membres du comité de constitution venaient-ils déclarer, les uns après les autres, qu'entre une Chambre composée de représentants des ordres privilégiés et une magistrature, même héréditaire, ouverte à tout le monde, il n'y avait aucune ressemblance; en vain, abandonnaient-ils, tout en la regrettant, l'hérédité do celte magistrature, et proposaient-ils de la convertir en un sénat à vie ; en vain Mou nier, faisant un pas de plus dans la voie des concessions, admettait-il que cette Chambre serait élective, et se renouvellerait tous les six ans; en vain même Malouet et Dupont de Nemours allaient-ils jusqu'à proposer (jue les deux Chambres, également électives, n'eussent point l'une sur l'autre le droit de velo^ et qu'en cas de dissentiment elles fussent tenues de se réunir pour délibérer en commun ; tout était inutile, et derrière le sénat, soit à vie, soit électif, on voyait toujours reparaître le spectre de l'aristocratie.
Quant aux raisonnements du comité sur les désavantages d'une délibération unique, sur le danger de certains entrainemenls, sur l'inconvénient de mettre en face l'un de l'autre le roi et l'Assemblée sans aucun intermédiaire, on se contentait de répondre gravement «que, la volonté nationale étant une, il serait contradictoire de lui donner deux organes différents.» A quoi bon, d'ailleurs, cette complication? « Si les deux Chambres ont la même formation, disait M. Mathieu de Montmorency, l'une d'elles est inutile; si le sénat est inamovible et au choix du roi, il conduit tout droit au rétablissement de l'aristocratie et à l'asservissement du peuple. » Et, si l'on citait l'exemple de l'Angleterre ou même de l'Amérique, il se trouvait un orateur (M.d'Angevilliers) pour répondre «que l'inconséquent Delolme, Montesquieu et l'Anglo-Améi'icain Adam, ce précepteur corrompu d'un grand seigneur, n'avaient plus rien qui imj)0sàt. »
11 était pourtant, dans le côté gnuclie, quelques Jiommes, Desmeuniers et Sieyès notamment, qui craignaient les résolulions précipitées, et qui désiraient les prévenir sans détruire l'unité du Corps législatif. Le premier avait donc imaginé une sorte de tribunal de révision, nommé par les bailliages, et qui devait se borner à présenter des observations. Le second proposait de diviser l'Assemblée en trois sections qui se renouvelleraient chaque année, par voie de roulement. Mais, telle était la force des préjugés, que, dans ces propositions mêmes, on voyait une atteinte au principe de l'unité nationale, et un danger pour la liberté.
La cause des deux Chambres était donc perdue à gauche, et pourtant, si les trois cents membres de la droite s'étaient ralliés au projet du comité, il avait encore chance de prévaloir. Mais, à droite, autant et plus qu'à gauche, on était contraire au système des deux Chambres. Tous les membres de l'Assemblée constituante et tous les écrivains politiques qui ont laissé des mémoires, Perrière et Alexandre Lameth, Mounier et Montlosier, la Fayette et Rivarol, sont d'accord sur ce fait et sur les causes auxquelles il doit être attribué, La première de ces causes, c'est la détestable politique qui portait beaucoup de membres de la droite à rendre la constitution aussi mauvaise que possible, afin qu'elle mourût plus vite. On leur avait beaucoup dit et ils croyaient volontiers que deux Chambres étaient nécessaires à la stabilité, à la durée de la constitution : donc, ils votaient pour une seule Chambre. Venait ensuite la jalousie de la noblesse de province contre la noblesse de cour. S'il s'était agi de donner à la noblesse une représentation particulière, sous le nom de sénat, la noblesse de province s'en fût accommodée; mais elle sentait qu'une fois le sénat constitué, ce sénat fùl-il héréditaire, tous ceux qui n'en feraient pas partie retomberaient nécessairement dans les rangs élargis du tiers état. Or, c'était là une déchéance à laquelle la noblesse de province ne pouvait pas se résigner. A ces motifs de répulsion
LXTRODUGTION — 178'.i-170l 79
se joignait enfin un scnlinientpluspuissantencore, celui d'une rancune ardente, implacable, contre les députés de la noblesse qui, traîtres à leur ordre et déserteurs de leur drapeau, s'étaient les premiers réunis au tiers état; contre les d'Aiguillon, les Montmorency, les Lameth, les Virieu, les Beauharnais, les la Rocbefoucauld. Or, on ne doutait pas, si une Chambre haute était créée, qu'ils n'y fussent appelés et que leur défection ne se trouvât ainsi récompensée. C'est pourquoi le vicomte de Mirabeau s'écriait « que l'idée d'un sénat avait révolté tous les esprits » ; c'est pourquoi Ferrière, d'ordinaire si clairvoyant et si modéré, résistait aux instances personnelles de Mounier, et donnait la main au côté populaire pour déjouer une inlrigue, dont le principal résultat devait être « d'élever, aux dépens de leur ordre, des traîtres et des défectionnaires ».
« Dans le sénat qu'on proposait, disaient les Aclesdes Apôtres en 1791, les membres de la noblesse ne virent que l'anéantissement de leurs titres et des places à donner à cette minorité qui les avait quittés au moment des états généraux, et ils voulurent à toute force se soustraire à cette humiliation. Ainsi leur haine et leur vanité se coalisèrent contre leur conscience. »
Ainsi, dans cette grave circonstance, il y avait alliance entre les préjugés de la gauche et les passions de la droite, entre les idées purement démocratiques et les rancunes contre-révolutionnaires, et le résultat était facile à prévoir. Une chose pourtant a lieu d'étonner, c'est l'attitude étrange de Mirabeau. Pendant tout le cours du débat, il avait gardé un silence dédaigneux, comme si la question lui eût paru indifférente. Tout à coup, au moment où, après avoir décidé que l'Assemblée serait permanente, on allait passer au vote sur les deux Chambres, Mirabeau demande la parole, et dit que la question est résolue. « En votant que l'Assemblée serait permanente, on a implicitement voté qu'il n'y aurait pas deux assemblées. » Ce subterfuge, vraiment indigne de Mirabeau, devait
80 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE exciter et excita un vif mouvement de colère; et, comme Mirabeau insistait, il s'ensuivit une scène tumultueuse, scandaleuse, qui força l'évéque de Langres à quitter le fauteuil. Le lendemain, malgré les efforts de M. de Lally, les débats ne furent point repris, mais la question fut posée, et quatre cent quatre-vingtdix-neuf membres volèrent pour une Chambre uni- (jue; quatre-vingt-neuf seulement votèrent pour deuxChambres; centvingt-deux s'abstinrent ou perdirent leurs voix. Ces chiffres, il faut le dire, n'exprimaient pas exactement l'opinion véritable de l'Assemblée, et le nombre des partisans des deux Chambres était plus considérable qu'il ne le parut; mais la question était perdue, et il en est des questions comme des gouvernements : quand on en désespère, on ne manque pas de bonnes raisons pour se prouver à soi-même qu'en les abandonnant actuellement on les servira mieux plus tard, et qu'une iidéiité sans résultat possible est une fidélité maladroite.
N'est-il pas permis de penser que, dans cette circonstance, entre la raison et la passion de Mirabeau, il y avait contradiction ï Pendant les luttes du mois de juin, Mirabeau avait combattu avec beaucoupd'amertume,dansleCoîirr/erf/ePy'OLieHce, l'idée de réunir les Chambres du clergé et de la noblesse pour en former la Chambre haute; à cette occasion, il s'était égayé sur l'équilibre, sur la balance des pouvoirs et sur l'immobilité qui,selonlui, devaitenétre la conséquence. Etpourtant, quand la question se posa, non plus entre deux classes de la société, mais entre deux systèmes politiques, son merveilleux bon sens ne put manquer d'apercevoir où était la vérité. Ne voulant ni reconnaître son erreur ni la confirmer par son vote, il lui était commode de faire considérer la question comme jugée, et d'éviter ainsi de se prononcer.
Si, dans la question des deux Chambres, le génie de Mirabeau fit défaut à la cause de la monarchie constitutionnelle, il n'en fut pas de même dans la (jueslion de la sanction royale. C'est à cette question que les partis attachaient le plus d'im-
porlance. C'est cette quesiiun qui agitait les clubs, qui endammait le peuple, et qui, chaque soir, mettait en feu le Palais- Royal. Il y avait, aux deux extrémités de l'Assemblée, deux opinions absolues : l'une contre le veto, même suspensif; l'autre pour unveto si étendu, si inflexible, qu'il donnait au roi la part principale dans la législation. La première de ces opinions était défendue par les logiciens de la division rigoureuse des pouvoirs, qui, fidèles à la fameuse maxime : « L'Assemblée, c'est la tête ; le roi, c'est le bras, » n'admettaient aucune espèce de vélo, par cette raison péremptoire, que, dans aucun ras, la tête n'appelle le bras à délibérer avec elle. Ce fat, comme on devait s'y attendre, Sieyès qui se cliargea de cette démonstration. « Je définis, dit-il, la loi, la volonté des gouvernés :donc, les gouvernants ne peuvent avoir aucune part à sa formation. » Cela ditj la question était jugée, selon lui; il voulut bien pourtant descendre au niveau de ses collègues et définir longuement les attributions du roi, comme citoyen, comme roi, comme chef du pouvoir exécutif, et de cette définition il conclut que le roi, à aucun titre, ne pouvait assumer les fonctions de législateur: « Si la volonté du roi équivalait et pouvait équivaloir à la volonté de deux constituants, elle pourrait valoir la volonté de vingt-cinq millions... Il faut donc reconnaître que la majorité du Corps législatif doit agir indépendamment du pouvoir exécutif, et que le veto, absolu ou suspensif, n'est rien moins qu'une lettre de cachet lancée contre la volonté générale. » Du haut de son altière métaphysique, Sieyès niait d'ailleurs que le pouvoir législatif put empiéter sur le pouvoir exécutif. Par la constitution même, les pouvoirs seraient liés, sans qu'il leur fût permis de rien changer, de rien innover, et, par conséquent, de rien entreprendre : comment l'usurpation, de la part de l'un ou de l'autre, serait-elle possible, quand la constitution aurait fixé leurs attributions respectives et déterminé la ligne qui devait les séparer ? .
Quelques membres du parti populaire, Pdtion et liab.tud- I. 6
82 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE Saini-Étienne notamment, moins absolus que Sieyès, avaient proposé que le roi put opposer son veto à une loi votée par l'Assemblée, mais à la condition que le litige fût porté directement devant les assemblées électorales et soumis à leur décision souveraine. Sieyès combattit cette proposition, d'abord parce qu'elle avait, non moins que le projet du comité^ l'inconvénient de confondre les pouvoirs ; ensuite parce qu'elle tendait visiblement à détruire le gouvernement représentatif, à constituer une démocratie pure et à briser l'unité de la France. Il fallait donc rester dans la rigueur des principes et renfermer chacun des pouvoirs dans l'exercice de ses fonctions propres; il fallait, loin de créer entre eux des points de contact, y placer des obstacles, et maintenir ainsi leur séparation absolue.
Garât jeune parla dans le même sens et fît valoir à peu près les mêmes raisons. Il ne niait pas qu'une assemblée nombreuse ne fût sujette à se laisser entraîner par des mouvements impétueux ; « maisj dit-il, quand un mécanicien veut imprimer un mouvement régulier au jeu de sa machine, c'est dans la machine môme qu'il ])lace le régulateur. » Placer le régulateur en dehors, dans les mains du roi, ce n'était point, selon lui, modérer la fougue des délibérations, c'était provoquer une lutte terrible. Le veto suspensif lui paraissait, d'ailleurs, plus mauvais que le veto absolu.
Dans l'état des esprits, l'opinion diamétralement opposée ne pouvait pas se produire avec la même franchise. Cependant, ceux qui regardaient la sanction comme une prérogative essentielle de la royauté, comme une prérogative (jui ne devait fléchir dans aucun cas, ni sous aucun prétexte, tinrent à honneur de se faire entendre. L'argument principal qu'ils firent valoir, c'est que, dans la monarchie constitutionnelle, le roi, non moins que le Corps législatif, est le représentant de la nation. Quand le roi use du veto, c'est.donc la volonté permanente de la nation qui met obstacle à sa volonté passagère. Au premier
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rang de ceux qui défendirent cette opinion, ii faut placer M. Desèze et l'abbé Maury. Ce dernier, comme on le remarqua justement, parla en académicien plutôt qu'en législateur; il rechercha comment les lois se faisaient chez les Romains, d'abord dans les comices, puis sous les empereurs; il passa en revue les principes et les pratiques de la législation française à diverses époques, et, de cette dissertation savante, il conclut que le roi avait toujours été et devait être partie intégrante du pouvoir législatif. Il lui paraissait, d'ailleurs, absurde de redouter les envahissements du despotisme, dans un pays où une assemblée populaire vole l'impôt, où les ministres sont responsables, où la presse est libre : « Dans un siècle éclairé, dit-il en terminant, il est une i)uissance supérieure à toutes les autres, celle de l'opinion publique. La liberté de la presse est à jamais assurée, et il est évident que c'est le plus grand bienfait que l'Assemblée nationale ait pu accorder à la nation. La presse est libre, le genre humain est sauvé. »
On voit que l'abbé Maury, tout en défendant les doctrines du côté droit, y mêlait des idées et des sentiments qui, dans tous les temps, pourraient être revendiqués par les amis les plus sincères de la liberté.
Entre l'abbé Sieyès et l'abbé Maury, il y avait, dans l'Assemblée, une majorité considérable qui ne voulait ni tout refuser ni tout accorder au roi, et dont les conclusions étaient plus différentes que les intentions. x\insi, Alexandre Lameth comme Mounier, Barnave comme Malouet, le duc de la Rochefoucauld comme Lally-Tollendal , reconnaissaient que, soit pour empêcher les délibérations précipitées, soit pour prévenir les empiétements du pouvoir législatif, il fallait placer entre les mains du pouvoir exécutif un moyen de résistance, et que ce moyen était le refus de sanction. D'un autre côté, Lally comme le duc de la Rochefoucauld, Malouet comme Barnave, Mounier comme Alexandre Lameth , comprenaient qu'en fait le roi ne ix;ut pas opposer éternellement son vélo à une loi
84 HISTOIRE DU GOUVERNEMEiNT PARLEMENTAIRE
fortement désirée et réclamée avec persévérance par l'opinion publique. Mais, de ces prémisses communes, ces chefs de partis opposés tiraient des conséquences différentes. Le droit de sanction, disaient Mounier, Malouet et leurs amis, ne s'exerce point contre la volonté générale; c'est, au contraire, une prérogative nationale confiée au chef de TÉtat pour le maintien de la constitution. Il suit de là qu'en fait, le veto, excepté quand il s'agit de défendre la constitution contre une usurpation flagrante, ne peut être que suspensif. Mais pourquoi fixer le juur où le consentement du roi ne sera plus nécessaire, le moment précis oîi sa volonté se trouvera, aux yeux de tous, réduite à l'impuissance? S'il s'agit d'une loi vraiment populaire et urgente, l'assemblée, par la responsabilité des ministres, par le vote de l'impôt, a des moyens efficaces de faire prévaloir son avis. On peut donc, sans aucun danger pour la liberté, respecter la tradition française, et ne pas enlever au roi la part qui lui a toujours été réservée dans la législation.
Au premier coup d'œil, disaient Alexandre Lameth, Barnave et leurs amis, il semble que la division absolue des pouvoirs suffise pour résoudre toutes les difficultés; mais, en y regardant de près, on voit qu'il est nécessaire de donner au pouvoir exécutif une arme pour se défendre, s'il est attaqué. Quand le roi rejette une loi et que les représentants persistent, il faut un juge entre eux ; or, ce juge, quel peut-il être, si ce n'est la nation elle-même? De là, pour le roi, le droit et le devoir de consulter la nation au moyen d'une dissolution. Par ses votes, la nation, consultée, dit si elle partage l'avis du roi ou celui de ses représentants. Dans ce dernier cas, le roi, instruit de la volonté générale, n'a plus qu'à la faire exécuter, et par ce moyen, bien mieux que par l'accusation des ministres ou par le refus d'impôt, le conflit est vidé.
Tout cela était fort juste, et tant qu'on se bornait à un examen superficiel de la question, l'avantage paraissait appartenir aux partisans du vélo suspensif. Il en était autrement si
l'on pénétrait plus avant; c'est ce que prouva Mirabeau, qui, bravant les violences populaires, établit avec une grande supériorité les véritables principes du gouvernea'ient représentatif. Il commença par combattre une idée fort accréditée alors, celle que la tyrannie ne peut prendre naissance que dans les camps ou dans les cours, et il démontra que la tyrannie peut avoir aussi son siège dans les assemblées. Or, contre cette espèce de tyrannie, comment défendre le peuple, si ce n'est en conférant au roi le droit indéfini de refuser sa sanction? Il est vrai que la séparation des pouvoirs est la garantie de la liberté; mais ils ne peuvent être séparés de telle sorte, que les représentants soient tout à fait étrangers à l'action du pouvoir exécutif, et le roi tout à fait étrangère la législation. Cela posé, Mirabeau, aussi fortement, plus fortement que Lameth et Barnave, démontra qu'en fait le veto ne peut être que suspensif. L'Assemblée, dit-il, a toujours le droit d'examiner si l'usage que le roi fait du veto a ou n'a pas des conséquences fâcheuses pour la liberté, et, dans ce dernier cas, elle a le droit, soit en refusant l'impôt, soit en refusant l'armée, d'exercer sur la volonté du roi une influence décisive. Le roi, alors, n'a plus d'autre moyen que d'en appeler à son peuple, en dissolvant l'Assemblée; et, si le peuple renvoie les mêmes députés, il faut que le roi cède. « La sanction royale, ajoutait-il, est le rempart inexpugnable de la liberté politique, pourvu que le roi ne puisse jamais s'obstiner dans son veto sans dissoudre, ni dissoudre sans convoquer immédiatement une autre Assemblée. » Mais, si en fait le veto est toujours suspensif, doit-il l'être en droit? Sur cette question indifférente en apparence, Mirabeau reproduisit quelques-unes des raisons déjà données par Mounier, mais avec plus de force, et de manière à frapper les esprits. Il prouva que, dans l'intérêt même de l'exécution de la loi, il était indispensable que le roi y eût donné son consentement, et qu'on ne pût pas voir en lui l'instrument passif et aveugle d'une pensée étrangère. Quand le roi a le veto absolu,
86 HISTOIRE DU GOUVlR^'EMENT PARLEMEXTAIRE il reste maître, selon les circonstances, selon l'importance des questions engagées, de prolonger plus ou moins sa résistance, et quand, par déférence pour le vœu national, il juge à propos de céder, il cède librement, avec dignité, et en acquérant de nouveaux titres à la reconnaissance publique. Dans le système du De^o suspensif, au contraire, il y a un jour fatal où son adhésion est forcée, où sa volonté est paralysée, où il n'est plus, à ses propres yeux et aux yeux de tous, que le serviteur méprisé de l'Assemblée. Ce jour-là, tout est à craindre pour l'Assemblée, pour la constitution, pour la liberié.
Les débats se prolongeaient sans faire un pas, et aux violences du dehors répondaient les exagérations du dedans. Ainsi les partisans du veto absolu en étaient venus à soutenir, avec Mounier, que, si le veto suspensif prévalait, c'en était fait de la monarchie, et que la Frai:ice devenait une république; les partisans du vélo suspensif en étaient venus, avec Castellane, à dire que, si le veto absolu obtenait la majorité, on ne verrait plus en France « qu'un sultan, des vizirs, des pachas et des esclaves. » Au milieu de ces extravagances, un homme à qui l'étendue de ses connaissames, la forte trempe de son esprit et la modération de son caractère assuraient une place trèsélevée dans l'estime de rAssembléc, Thouret, voulut se jeter entre les combattants, et leur démontrer qu'en réalité ils se battaient pour des mots plutôt que pour des choses. « Il est indispensable, dit-il, que la Chambre des représentants ait un contre-poids qui l'empiche d'aspirer à la tyrannie. Or, à défaut d'une seconde Chambre, ce contre-poids ne peut être que la sanction royale. Maintenant, le droit de refuser la sanction doit-il être indéfini ou temporaire? Question oiseuse, question puérile, puisque tout le monde avoue qu'il y a une force de l'opinion publique à laquelle le roi ne peut pas résister; puisque tout le monde reconnaît que l'Assemblée, par le refus de l'impôt, a dans les mains une arme toute-puissante. Sans doute, elle ne se servira pas de celte arme à tout propos; mais un
INTRODUGTIOX - 1789-1701 87
roi sage saura qu'elle peut s'en servir, et cela suffira. 11 faut donc supprimer de la constitution, comme de la discussion, ces mots absolu et suspensif, indéfini et teinporaire, qui ne font que fausser les idées et égarer l'opinion. La loi, pour être exécutoire, doit être sanctionnée par le roi : c'est la formule des cahiers, et c'est la bonne. Toute autre a l'inconvénient ou d'exagérer ou de dégrader la prérogative, d
L'avis de Thouret était fort sage; mais, après une lutte où chacune des deux opinions avait grossi outre mesure le sujet du débat, il était difficile que cet avis prévalût. Thouret luimême n'y comptait pas; car il proposa subsidiairement que le veto fût invincible, au moins pour deux législatures, et qu'à la troisième seulement le roi fût contraint de céder.
Cependant, le vote paraissait incertain; l'agitation populaire augmentait, et les ministres, Necker surtout, s'en préoccupaient vivement. Ils résolurent donc d'intervenir dans le débat, et, le 11 septembre, au moment où l'Assemblée allait voter, le président annonça qu'il venait de recevoir un mémoire, présenté au nom du roi, sur la question du veto. On savait que ce mémoire concluait au veto suspensif, et l'on comprend de quelle douleur, de quelle colère furent saisis les partisans du veto absolu. On vit alors, pour la première fois, la gauche et la droite se confondre dans un mouvement, dans un vote unanimes. A droite, on ne voulait pas que le mémoire fût lu, de peur qu'il n'entrainàt quelques votes ; à gauche, on ne le voulait pas davantage, de peur qu'il ne créât un fâcheux précédent. Il n'y eut donc qu'un cri contre les ministres qui, sans droit, sans autorité, se permettaient d'intervenir dans les délibérations de l'Assemblée; et il fut résolu que le mémoire ne serait pas lu. Il n'en produisit pas moins son effet, et le veto suspensif remporta sur le veto absolu, à la majorité considérable de six cent soixante-treize voix, contre trois cent vingt-huit. Quelques jours plus tard, on décida, selon le vœu exprimé par Necker, que le refus de sanction aurait son effet jusqu'à la se-
88 niSTÛirxE DU GOUVER.NEMENT PAPiLEME.XTAIRli conde législature, après celle où la loi aurait été proposée.
Il est assez difficile de comprendre les motifs qui déterminèrent Necker à celte étrange démarche ; il a cherché à l'expliquer par la très-légère différence qui existait entre le veto suspensif et le veto absolu, tel que le comprenaient Mirabeau, Malouet et même Mounicr. Selon lui, le ueio suspensif était même le jjIus efficace des deux, s'il conservait son effet jusqu'à l'époque déterminée. Ni le roi ni des ministres responsables ne pouvaient, en usant du veto absolu, s'exposer au refus d'impôt; ils pouvaient, au contraire, user librement du droit de refuser la sanction pendant deux législatures.
Quelle que soit la valeur de ces arguments, il n'en est pas moins vrai que, dans la première lutte sérieuse entre le parti monarchique constitutionnel et le parti démocratique, les ministres firent défaut au premier, bien qu'ils en fissent partie et que jusqu'à ce jour ils eussent agi de concert avec lui. De peur d'être vaincus , ils aidèrent à la victoire de leurs adversaires, à la défaite de ceux dont ils se disaient les amis. C'est une tactique quelquefois employée dans les assemblées délibérantes, mais qui n'est ni bien honorable ni bien sûre.
La majorité du comité de constitution avait succombé dans la question des deux Chambres et dans la question de la sanction royale; elle allait succomber dans la question du droit de dissolution, droit que plusieurs orateurs de la gauche avaient semblé reconnaître, mais qui était évidemment emporté avec le reste. A daler de ce moment, 'l était clair que la constitution ne serait pas celle uue Mounier et ses amis avaient désirée, et ils donnèrent leur ^émission. Sieyès, Talleyrand et Chapelier les imitèrent , mais [)our la forniL seulement , et ils furent aussitôt réélus avec Thouret , Target, Kabaud-Saint- Élienne et Tronchet. D'après cette nouvelle composition, la majorité du comité restait dévouée à la monarchie constitutionnelle ; mais elle était animée d'un autre esprit ; elle avait
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d'autres idées, et, dans les questions d'organisation politique, l'influence de Sieyès allait trop souvent la dominer.
La question des deux Chambres et celle de la sanction royale avaient sans doute beaucoup d'importance, et il serait injuste de reprocher à Mounier et à ses amis le découragement qu'ils éprouvèrent quand ces questions furent résolues contre leur gré; mais il en est une autre à laquelle ils songeaient à peine, quoiqu'elle intéressât bien plus gravement l'avenir du gouvernement représentatif. Celte question est celle du rôle que doit jouer le ministère sous cette forme de gouvernement, et du sens qu'il faut attribuer au principe de la responsabilité ministérielle. Sur ce point, il faut le dire, l'ignorance, l'insouciance, étaient alors à peu près universelles, et ni à droite, ni à gauche, on ne paraissait se douter que là véritablement est le ressort principal du mécanisme constitutionnel, là le régulateur dont on parlait sans cesse, sans savoir où il convenait de le placer, ni quelle fonction devait lui être assignée. Comme, à notre sens, de toutes les erreurs, de toutes les fautes de l'Assemblée constituante en matière d'organisation politique, aucune n'a eu de plus fâcheuses conséquences, il nous parait utile d'entrer, à cet égard, dans quelques explications.
Dans la monarchie constitutionnelle, il y a nécessairement plusieurs pouvoirs qui, malgré les efforts des métaphysiciens politiques, ne peuvent pas être absolument séparés, et qui sont exposés à se rencontrer, à se heurter quelquefois. De là le grand argument que les partisans du gouvernement unitaire opposent sans cesse aux partisans des gouvernements pondérés. De deux choses Tune, disent-ils : ou bien, quand i! y a désaccord entre les pouvuirs, chacun d'eux conservera la prétention de faire prévaloir sa volonté, et alors c'est la lutte, c'est la guerre au sein même du gouvernement ; ou bien chacun d'eux se bornera à tenir l'autre en échec, et alors, les deux volontés se faisant mutuellement obstacle, c'est l'immobilité, c'est la paralysie. Ainsi, d'une pari, lutte et guerre; de l'autre,
90 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE immobilité et paralysie : voilà à quel résultat doit né<"essairement conduire le système tant vanté de l'équilibre des pouvoirs. Pour échapper à cette alternative, il n'est qu'un moyen, c'est de faire que l'un soit tellement fort et l'autre tellement faible, que, dans aucun cas, le second ne {>uisse avoir la pensée de résister au premier. Alors, à quoi bon deux pouvoirs?
A ceux qui raisonnent ainsi, on pourrait répondre que l'équilibre absolu des pouvoirs n'est pas plus possible que leur séparation absolue, et que, dans le cas même où l'un d'eux est incontestablement le plus fort, il est bon que l'autre ou les autres le modèrent et le retiennent. Néanmoins, l'argument serait spécieux si, entre les pouvoirs constitutionnels, il n'existait pas un intermédiaire, participant à la fois de l'un et de l'autre, et destiné à les rapprocher, à les concilier, à les faire marcher d'accord. Or, cet intermédiaire, ce n'est pas une seconde Chambre, comme on l'a dit quelquefois, et comme le pensaient à tort Mounier, Lally et leurs amis : c'est le ministère. Au temps de la dernière monarchie constitutionnelle , c'était un lieu commun que d'attribuer au ministère la double mission de représenter le roi dans la salle où siègent les Chambres, et les Chambres dans le cabinet du roi. Telle est, en effet, sa destination, et un des hommes qui, en France, ont le mieux établi et défendu les principes du gouvernement représentatif, Benjamin Constant , en concluait que le pouvoir ministériel est un pouvoir à part, qui doit être soigneusement distingué du pouvoir royal. Sans examiner si cette innovation dans la langue politique était nécessaire ou heureuse, on doit reconnaître qu'elle répondait à une idée juste.
Le ministère, dans la monarchie constitutionnelle, doit donc être considéré comme le point de jonction des deux pouvoirs politiques, comme le creuset où des volontés quelquefois contradictoires s'épurent, se combinent, et finissent ordinairement par se confondre. Le ministère devient ainsi le véritable dépositaire du pouvoir exécutif. C'est pourquoi il est responsable, quand
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le pouvoir royal et le pouvoir parlementaire sont essentiellement inviolables. El ici on parle de la responsabilité politique aussi bien que de la responsabilité judiciaire. Le ministère est responsable des crimes et des délits qu'il peut commettre, devant le tribunal préposé par la constitution au jugement de ces délits et de ces crimes; il est responsable de ses fautes, de ses erreurs, de ses négligences même, devant le pouvoir royal et devant le pouvoir parlementaire.
Tout cela posé, deux conséquences suivent nécessairement : la première, c'est que le ministère ne peut se passer de la confiance, de l'adhésion du Corps législatif, et que, si cette confiance, cette adhésion lui manquent, il doit se retirer surle-champ ; la seconde, c'est que sa présence n'est pas moins nécessaire dans la salle où siège l'Assemblée que dans le cabinet du roi, et que, dès lors, dans l'intérêt de l'union des pouvoirs, il est utile que les ministres fassent eux-mêmes partie de l'Assemblée. Si, par respect pour le principe qui attribue au roi la nomination des ministres, on prétend refuser à l'Assemblée le droit d'exprimer directement son opinion sur leur compte, elle trouve mille moyens de l'exprimer indirectement, et le gouvernement se traîne au milieu des tracasseries, des embarras, suscités par la méfiance. Si, par peur de l'influence que des ministres choisis par le roi peuvent exercer dans l'Assemblée, on leur ferme la salle des séances, on empêche tout rapprochement et toute transaction. Encore une fois, le ministère est un lien vivant entre les pouvoirs; au lieu de fortifier ce lien, affaiblissez-le, le bon accord est impossible, la lutte est inévitable.
Il est, d'ailleurs, bien évident que le choix d'un ministre, tout comme l'adoption ou le rejet d'une loi, peut quelquefois provoquer, entre les pouvoirs, une dissidence telle, que tout essai de transaction échoue : c'est la crise suprême du gouvernement représentatif, celle à laquelle il e£t pourvu par la dissolution de la Chambre élective et par l'appel au pays.
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Aujourd'hui, ces principes sont si bien établis, ces vérités si vulgaires, qu'il suffît de les énoncer. Sous l'Assemblée constituante, il en était autrenaent. On savait qu'en Angleterre la théorie et la politique constitutionnelle condamnaient les ministres, morne soutenus par le roi, à se retirer devant un vote hostile du Parlement; on savait aussi qu'ils faisaient ordinairement partie de l'une ou de l'autre Chambre, et qu'ils y dirigeaient les débats. Mais les partisans mêmes de la constitution anglaise inclinaient à croire que cette position, à la fois dépendante et influente, avait de graves inconvénients auxquels il fallait remédier : c'était là une des taches qu'ils comptaient effacer, un des vices qu'ils prétendaient supprimer.
Il faut maintenant rechercher quelle fut la pensée de l'Assemblée relativement à. ces deux questions, aux diverses époques de son existence.
Sur la première, celle de l'intervention plus ou moins directe de l'Assemblée dans la nomination des minisires , il y eut, dès le début, contradiction entre la théorie et la pratique. En théorie, l'Assemblée, presque entière, tenait pour avéré qu'elle devait rester étrangère au choix des ministres, et qu'il appartenait au chef seul du pouvoir exécutif de les nommer et de les révoquer; dans la pratique, elle était entraînée par la force des choses à demander soit leur maintien, soit leur renvoi, et à violer en fait le principe qu'elle affirmait en droit. Ainsi, le 13 juillet, au moment du renvoi de Necker, ce ne fut point un membre du côté gauche, ce fut le plus énergique défenseur delà prérogative roya!c, Meunier, qui, le premier, proposa une adresse au roi, pour le supplier de rappeler les ministres congédiés, et pour lui représenter que l'Assemblée ne pouvait avoir aucune confiance dans ceux que le roi avait appelés. « Sans doute, dit-il pour justifier sa motion, le roi a le droit de changer ses ministres; mais, en cas de crise, les représentants trahiraient leur devoir s'ils n'avertissaient pas le mo-
narque des dangers auxquels des conseillers imprudents ne craignent pas d'exposer la France entière... L'Assemblée nationale doit donc éclairer le roi; elle doit solliciter le rappel des ministres victimes de leur dévouement aux intérêts du trône et à ceux de la patrie. »
Lally, Virieu, une foule d'autres membres du parti monarcbi(iue constitutionnel, parlèrent dans le même sens, et la motion de Mounier fut adoptée à la presque unanimité; ce fut à la presque unanimité aussi qu'après une réponse peu favorable du roi, l'Assemblée adopta une résolution dont voici les termes :
L'Assemblée déclare :
« Que M. Necker et les autres ministres renvoyés emportent son estime et ses regrets;
« Qu'il ne peut exister d'intermédiaire entre le roi et l'Assemblée nationale;
« Que les ministres et les agents civils de l'autorité sont responsables de toute entreprise contraire aux droits de la nation et aux décrets de l'Assemblée;
« Que les ministres actuels et les conseils de Sa Majesté sont personnellement responsables des malheurs présents et de ceux qui doivent suivre. »
La question paraissait donc tranchée très-positivement, et même très-durement, dans le sens du droit de l'Assemblée; mais, en prenant cette résolution, l'Assemblée avait cru pourvoir exceptionnellement à des circonstances exceptionnelles, et répondre à une déclaration de guerre par une contre-déclaration. On s'en aperçut, dès le 16, quand Mirabeau proposa une nouvelle adresse au roi, presque dans les mêmes termes : « Nous ne prétendons pas dicter le choix de Votre Majesté, disait cette adresse; mais il nous est impossible d'accorder notre confiance aux ministres qui ont voulu tourner à l'esclavage du peuple l'art conservateur de la liberté publique, et qui nous ont fait craindre pour nos foyers tous les maux de la
94 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE guerre. » îl n'était pas facile de contester, le 16 juillet, le droit qu'on avait proclamé trois jours auparavant. Néanmoins, à la lecture du projet de Mirabeau, quelques inquiétudes s'éveillèrent, quelques scrupules apparurent, et, pour concilier le principe sacré de la séparation des pouvoirs avec les besoins du moment, on se jeta dans des distinctions, dans des subtilités d'autant moins acceptables, qu'elles étaient contradictoires. Ainsi, tout en appuyant la motion, Barnave déclara qu'en principe l'Assemblée n'avait pas le droit de demander le renvoi d'un ministre; « mais, ajouta-t-il, quand un ministre n'a ni la confiance de la nation, ni celle de ses représentants, l'Assemblée doit refuser de correspondre avec lui sur les affaires du royaume, et dès lors son renvoi devient inévitable. » Barnave ne pensait pas, d'ailleurs, que l'Assem- • blée pût exiger le rappel d'un ministre congédié, et il en donnait cette singulière raison, que le roi, comme l'xVssemblée, pouvait refuser de traiter les affaires publiques avec un ministre qui lui déplaisait. Barnave concluait donc à ca que l'Assemblée exprimât son opinion sur les ministres récemment nommés, mais sans demander le rappel de Necker.
Après Barnave vint Mounier, qui soutint une tbèse absolument opposée; selon lui, refuser sa confiance à un ministre investi de la confiance du roi, c'était obliger immédiatement le roi à renvoyer ce ministre et attenter à sa prérogative; c'était aussi favoriser les vues ambitieuses, l'esprit d'intrigue, et importer en France un des abus qui poussaient l'Angleterre à sa perte. Il n'y avait, au contraire, aucun inconvénient à faire connaître au roi le voîu du peuple et celui de l'Assemblée pour le rappel de Necker.
Mirabeau alors se leva, et, dans un de ses meilleurs discours, fit justice de toutes les subtilités et dissipa tous les nuages. « S'il est, dit-il, une maxime impie et détestable, c'est celle qui interdirait à l'Assemblée nationale de déclarer au monarque que son peuple n'a point confiance dans ses minis-
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1res; cette opinion attaque à la fois et la nature des choses, et les droits essentiels du peuple, et la loi de la responsabilité. On dit, à la vérité, qu'en vertu de cette loi les ministres pourront toujours être accusés, jugés, punis. Cela est vrai; mais n'est-il pas absurde de n'admettre aucun intervalle entre un morne silence et une dénonciation sanguinaire? Se taire ou punir, obéir ou frapper : voilà le système de nos adversaires. Et moi, j'avertis avant de dénoncer, je récuse avant de flétrir, j'offre une retraite à l'inconsidération et à l'incapacité avant de les traiter de crimes : qui de nous a plus de mesure et d'équité? »
Dans ce passage de son discours, Mirabeau touchait, avec une rare perspicacité, à une des questions les plus délicates du gouvernement représentatif, à la distmction profondément vraie, bien que souvent méconnue, entre les deux sortes de responsal)ilité; et cette question, il en trouvait, du premier coup, la solution. La phrase malheureuse de JVIounier, sur la perte prochaine de l'Angleterre, lui avait d'ailleurs donné un avantage dont il sut admirablement profiter. « Mais, dit-on, voyez l'Angleterre : que d'intrigues, que d'agitations populaires n'y occasionne pas ce droit que vous réclamez! c'est lui qui a perdu l'Angleterre!... L'Angleterre est perdue! Ah! grand Dieu, quelle sinistre nouvelle! Par quelle latitude s'estelle donc perdue? ou quel tremblement de terre, quelle convulsion de la nature a englouti cette ile fameuse, cet inépuisable foyer de si grands exemples, cette terre classique des amis de la liberté? »
Puis, quittant le ton de l'ironie, Mirabeau montra l'Angleterre libre, forte, prospère, grâce aux institutions qui, au lieu d'élever un mur entre le roi et les Chambres, les réunissaient dans une action commune, « Il est vrai, ajouta-t-il, que récemment un dissentiment s'est élevé entre le roi et les communes, et que, lors de la dernière dissolution, l'opposition a été vaincue; mais cela même prouve clairement que l'influence
d'une Assemblée sur le choix des ministres n'est point absolue et ne peut entraîner de conséquences désastreuses. L'opposition a été vaincue, parce que le peuple a été de l'avis du roi, et non de l'avis du Parlement : c'est par un simple appel au peuple que le roi a dompté l'aristocratie législative. L'opinion publique, voilà le premier auxiliaire de toute bonne constitution et le puissant compensateur de toute constitution vicieuse. »
Assurément, l'homme qui, en 1789, prononçait de telles paroles, avait deviné et comprenait merveilleusement les conditions essentielles du gouvernement représentatif; malheureusement, un très-petit nombre de ses collègues les comprenaient comme lui.
Au moment oîi l'Assemblée allait voter, on vint, au nom du roi, annoncer le renvoi des ministres, et bientôt après le rappel de Nccker. Enfin, le i août, le roi, par une lettre au président de l'Assemblée, annonça qu'il donnait les sceaux à l'archevêque de Bordeaux, la feuille des bénéfices à l'archevêque de Vienne, le département de la guerre à M. de la To'ir-du-Pin, et qu'il appelait dans son conseil le maréchal de Bcauvau. La lettre du roi se terminait par ces paroles, qui furent vivement applaudies :
« Les choix que je fais, dans votre Assemblée même, vous annoncent le désir que j'ai d'entretenir avec elle la plus constante et la plus amicale harmonie. »
En fait, le roi reconnaissait donc que ses ministres devaient avoir la confiance de l'Assemblée, et le principe de la responsabilité politique se trouvait pratiqué avant d'être reconnu ou compris.
Quinze mois se passèrent sans que la question fût soulevée au moins dans l'Assemblée; mais, en octobre 1790, elle se posa de nouveau. Dans l'intervalle, de bien graves changements s'étaient opérés dans les situations et dans les opinions. A la suite des événements des 5 et 6 octobre, le roi et l'Assemblée
avaient quitté Versailles, et s'étaient transportés à Paris, où régnaient les agitateurs. Mounier, Lally, Bergasse, s'étaient retirés en pays étrangers; le roi avait été dépouillé de plusieurs prérogatives importantes; le parti constitutionnel s'était divisé une seconde fois, et la Société des Amis de la Constitution, conduite alors par Duport, Barnave et les Lameth, exerçait sur les délibérations de l'Assemblée une influence presque irrésistible; Necker, dépopularisé, découragé,^ avait donné sa démission et abandonné la France, au milieu de l'indifférence universelle. Enfin la désorganisation était partout, et les ministres, soit par calcul, soit par impuissance, se mêlaient à peine du gouvernement et laissaient les comités s'emparer de toutes les affaires. Bien qu'au début les membres de ces comités eussent accepté sans répugnance ce surcroît de pouvoir, ils commençaient à s'en lasser, et la vue des désordres qui éclataient sur tous les points leur faisait sentir la nécessité d'une direction plus forte. Ils résolurent donc qu'à l'occasion des troubles de Brest le roi serait mis en demeure de nommer d'autres ministres, et, le 20 octobre, M. de Menou, au nom des quatre principaux comités, vint en faire la proposition formelle. Selon les comités, c'était à l'inertie, à l'incapacité des ministres qu'il fallait attribuer les désordres dont gémissaient tous les bons citoyens. Or, si le roi avait le droit incontestable de choisir ses conseillers, le devoir de l'Assemblée était de lui faire connaître la vérité. Les comités proposaient donc de décréter « que le président de l'Assemblée se retirerait par devers le roi pour lui représenter que la défiance du peuple à l'égard des ministres, apportait les plus grands obstacles au rétablissement de l'ordre public, à l'exécution des lois et à l'achèvement de la constitution. »
Ce fut le plus brillant orateur du côté droit, Cazalès, qui vint le premier combattre cette proposition, au nom de la prérogative royale. Par une hardiesse oratoire qui produisit beaucoup d'effet, il commença par accabler les ministres de mépris et I. 7
de sarcasmes; il déclara qu'il les regardait comme de grands coupables, et que personne ne les détestait plus que lui. Mais ce n'était pas de cinq hommes qu'il s'agissait; il s'agissait des droits du roi, qu'on voulait dépouiller de sa dernière prérogative. « Il est, dit-il, dans un État, deux pouvoirs, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif : c'est sur leur entière indépendance que repose la liberté publique. Si le Corps législatif usurpait le pouvoir de nommer les ministres, la puissance executive serait envahie, les deux pouvoirs seraient accumulés, et la France gémirait sous le plus intolérable despotisme. A la vérité, on ne va pas jusqu'à faire une telle proposition ; mais, en soutenant que l'Assemblée peut, quand il lui plaît, présenter au roi le vœu du peuple, on arrive au même résultat. A la longue, les vœux des peuples sont des ordres pour les rois; il faut seulement qu'ils soient bien constatés; or^ ils ne le sont pas^ lant qu omi apas donnéau roi le droitde consulter le peuple liii-méme. »
Après celte allusion à une des lacunes les plus fâcheuses de la constitution, Gazalès, tourna fort habilement à son profit l'exemple même que Mirabeau avait cité quinze mois auparavant. « Quand le roi, dit-il, renvoya M. Fox du ministère et le remplaça par M. Pitt, la majorité des communes, qui soutenait M. Fox, déclara que la nomination de M. Pitt était inconstitutionnelle, et vota résolution siu' résolution, adresse sur adresse, pour enjoindre au roi de rappeler M. Fox. Le roi répondit : « Il s'est élevé une grande question entre le Parlement « et moi ; j'en appelle à mon peuple. » Il dit; le Parlement fut dissous, et le peuple consulté donna laison au roi contre le Parlement. Telle est, ajouta Cazalès, l'admirable constitution du gouvernement anglais; tel est l'heureux effet, pour la liberté publique, de la prérogative de dissoudre le Parlement. Toutes les fois que les trois pouvoirs sont unis, le peuple obéit; toutes les fois qu'ils diffèrent, le peuple juge. »
Sur ce terrain, où malheureusement la droite se ]>laçait un
peu tard, Cazalès était inattaqunble. Pour le réfuter, il fallait d'abord concéder au roi le droit de dissolution, ensuite montrer, comme Mirabeau l'avait fait antérieurement, que la faculté réclamée par les comités ne devait pas moins servir les vrais intérêts du roi que ceux de l'Assemblée. Mais c'était là rompre avec les préjugés du moment, et, en octobre 1790, personne ne savait ou ne voulait le faire; aussi la réponse de Barnave à Cazalès fut-elle pâle, embarrassée, peu concluante. Il rectifia quelques erreurs sur les habitudes parlementaires de l'Angleterre ; il établit que, dans ce pays, la faculté de déclarer que le ministère n'a pas la conHance du Parlement a toujours existé, et que jamais on n'y a vu rien d'inconstitutionnel ; il fît remarquer que, les ministres faisant partie des Chambres législatives, ils n'y pouvaient pas servir utilement le roi, si la majorité leur faisait défaut ; mais il ne dit pas un mot du grand argument de Cazalès, celui du droit de dissolution. Un représentant peu connu. Brevet, alla plus droit au but, en demandant « si ce n'était pas se faire une étrange idée de l'indépendance des pouvoirs que de leur refuser tout point de rapprochement et de contact. » Et, répondant à cet éternel argument, que l'Assemblée était toujours maîtresse d'accuser les ministres. Brevet lit remarquer, avec beaucoup de raison, que la conduite d'un ministre peut être très-répréhensible, sans donner lieu à accusation, et que l'inertie, l'impériiie, ne doivent pas être érigées en crimes d'État. Néanmoins, par une singulière contradiction, le même orateur s'efforça de prouver que dénoncer les ministres, ce n'était pas demander leur renvoi, et que le roi restait toujours maître de les conserver ou de les congédier, à son gré.
Deux membres du premier parti constitutionnel, <à peu près ralliés h la droite, Malouet et Clermont-Tonnerre, combattirent aussi, au nom de la prérogative royale, le droit des comitéâ, mais sans refuser à l'Assemblée le droit d'exprimer son opinion sur les ministres : « Il est bien clair, dit Malouet, qui^,
100 HISTOIKE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE dans tout gouvernement représentatif, le ministère ne peut se soutenir et diriger avec succès les affaires publiques qu'autant qu'il est en harmonie avec le Corps législatif. » Mais, dans un décret enjoignant en quelque sorte au roi de renvoyer ses conseillers, Malouetet Clermont-Tonnerre voyaient une attaque gratuite à l'autorité royale, déjà si fort ébranlée. C'est donc, en définitive, à la forme, non au fond de la proposition qu'ils faisaient objection, et le principe de l'intervention indirecte de l'Assemblée dans le choix des ministres, était par eux reconnu. .
Quand on lit ce débat, on se demande tout naturellement ce que devenait Mirabeau et pourquoi il se taisait, lui qui, en juillet 1789, avait si bien établi, si énergiquement défendu les vrais principes. C'est qu'au Mirabeau de juillet 1789 avait succédé, en octobre 1790, un autre Mirabeau, non moins sensé, non moins éloquent, mais moins indépendant, et que ses besoins personnels avaient entraîné dans des relations intéressées a\ ec le roi et la cour. Non, certes, que Mirabeau eût déserté la cause de la Révolution, la cause de la liberté, la cause de la monarchie constitutionnelle, dont il était, plus que jamais, le serviteur intelligent et dévoué; mais ce n'était plus gratuitement qu'il la servait, et cette circonstance nouvelle, sans gêner la liberté de ses opinions, gênait souvent celle de sa parole. Dans une question où la prérogative royale paraissait engagée, il n'osa donc point se prononcer publiquement pour la prérogative parlementaire; mais, s'il cessa de défendre son opinion à la tribune, il la défendit dans toutes ses lettres au comte de Lamarck, dans toutes ses notes au roi. Le 44 octobre, peu de jours avant la motion, il allait plus loin, et il conseillait formellement au roi de changer ses ministres : « Il faut, disait-il, que leroi prenne des ministres qui aient la confiance de l'Assemblée et qui puissent la diriger. Diriger, c'est gouverner. » Et il ajoutait que, dans certains cas, à certaines conditions, il pourrait être utile de choisir les ministres, même parmi les
