I.NTUÛDUGTIU.N

jacobins : car des jacobins ministres ne seraient pas des ministres jacobins. Le 14, le IG, le 18, il insistait de nouveau. La proposition des comités était alors connue aux Tuileries, et on y voyait une attaque audacieuse contre le droit du roi. Mirabeau n'en maintenait pas moins le droit de l'Assemblée, tout en reconnaissant que, dans un temps d'ai^itation, l'exercice rigoureux de ce droit pouvait entraîner de fâcheuses conséquences. « Et pourtant, ajoutait-il, résister est absurde et impossible. Comment donc faire? Ce qui sauverait tout, ce serait d'obtenir la démission des ministres avant le décret, et de nommer un nouveau ministère, formé d'après l'impulsion de la majorité et secondé par elle. Là seulement est la solution de la difficulté. »

Les conseils de Mirabeau n'ayant pas été écoutés, il se borna à voter silencieusement pour la proposition des comités; mais, par un singulier concours de circonstances, cette proposition fut rejetée. La question, en effet, était complexe : il y avait, d'une part, le droit de l'Assemblée, que la droite tout entière contestait; il y avait, d'autre part, le sort des ministres, pour lesquels une partie de la gauche restait bienveillante. Les uns votaient donc contre la proposition, par respect pour la prérogative royale ; les autres votaient de même par attachement aux ministres. Enfin, au dernier moment, l'Assemblée, sur la proposition de Chapelier, mit M. de Montmorin hors de cause, et déclara, par exception, que ce ministre n'avait pas perdu la confiance de l'Assemblée. Or, cette exception mécontenta fort les ennemis de M. de Montmorin et les amis des autres ministres. De toutes ces causes réunies, il résulta qu'il y eut quatre cents voix pour la proposition, et quatre cent trente contre.

Mais cette majorité de hasard ne terminait point la lutte, et il restait vrai, comme Mirabeau l'avait dit au roi, qu'une Assemblée hostile aux ministres a toujours le moyen de les condamner à l'impuissance. Dans plusieurs notes successives, il revint donc à la charge et s'tifforça de démontrer que, malgré

102 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMEXTAIRE le rejet du décret, les ministres avaient perdu la confiance de l'Assemblée, et que, si le roi persistait à les maintenir, l'Assemblée, par défiance contre eux, achèverait de dépouiller le pouvoir exécutif. « Veut-on gouverner? répétait-il le 24 octobre, on ne le peut que par la majorité, et l'on ne peut influer sur la majorité qu'en se rapprochant d'elle, qu'en lui donnant le ministère qui paraîtra lui convenir, qu'en la forçant de[ le défendre, qu'en l'obligeant de composer par l'effet inévitable d'une confiance réciproque. »

Malheureusement, pas plus aux Tuileries que dans l'Assemblée, on n'était alors en étal de comprendre Mirabeau, et, pour obtenir la démission des ministres, il fallut que, trois semaines après, sur la proposition de Brissot, les quarante-huit sections de Paris se missent en mouvement et votassent des adresses menaçantes. C'est alors seulement que M. Champion de Cicé et M. de la Tour-du-Pin se retirèrent, pour faire place à MM. Duportail et Duport-du-Tertre. L'acte qui, en temps utile, eût pu être un gage de bonne intelligence entre le roi et la majorité de l'Assemblée, devint ainsi un acte de faiblesse et le signe visible de l'abaissement de la royauté.

En fait, la question était résolue; en droit, elle ne l'était pas encore, et elle se renouvela en mars 1791, à propos du projet sur l'organisation et la responsabilité du ministère. Tout en organisant avec beaucoup de soin la responsabilité criminelle et la responsabilité civile des ministres, le comité, par l'organe de Desmeuniers, faisait la part de la responsabilité politique, dans un article ainsi conçu :

« Le corps législatif pourra présenter au roi telles adresses qu'il jugera convenable sur la conduite des ministres. »

A la première lecture de cet article, on s'écria que le droit dont il s'agissait était incontestable, et qu'en l'énonçant on l'affaiblissait plutôt que de le fortifier. Le comité le fit donc di.sparaitre de sa rédaction amendée; ma^s on ne tarda pas à s'apercevoir que, dans l'état des esprits, la question ne devait

LNTRODUCTIOX - 1789- 1781 103

pas rester iiulécise. Après nii cl(''l);il violent entre ceux qui accordaienl et ceux qui refusaient tout pouvoir au roi sur la nomination des ministres, Buzot reprit non la rédaction, mais la pensée de l'article précédemment écarte, et proposa d'attribuer au Corps législatif le droit de présenter au roi « telle déclaration qu'il jugerait convenable sur la conduite des ministres, et même do lui déclarer qu'ils avaient perdu la confiance de la nation. » 11 n'est pas besoin d'ajouter (|ue cette déclaration entraînait, ])our le roi, l'obligaiion de changer son ministère.

Il n'y avait rien do douteux, l'ien d'équivoque dans cette ré- (flaction, et on savait d'avance qu'elle serait adoptée. Cazalès, avec son inlréj)idité ordinaux', ne craignit pourtant pas de i.ourterde front le sentiment de l'Assemblée, et, cette fois encore, ce fut l'absence du droit de dissolution qui lui fournit son meilleur argument : « Le principe, dit-il, me parait évident; toutes les ft>is (juc le Corps législatif parle aux rois, au nom du peuple, les rois sont obligés d'obéir; mais il iiii[)nrte que le Corps législatif n'exprime pas un vœu qui ne soit pas celui du peuple : il est un moyen pour le distinguer, c'est d'accorder au roi le pouvoir de dissoudre la législature. »

En 1790, on s'était contenté de ne pas l'épondre; on lit plus en 1791, on murmura, et Chapelier, membre du comité de constitution, eut la faiblesse de s'écrier « qu'il était impossible d'accorder au roi le droit de dissolution ; qu'autant vaudrait lui accorder le droit de détruire la constitution. » llobespierre et Pétion allèrent j)lus loin encore et nièrent que le droit de nommer les ministres dût appartenir au roi.

L'article proposé par Huzot fut donc adoj)té presque sans contestation. Si l'on s'arrête au texte de cet article, on ne peut nier qu'il ne soit conforme aux vrais principes du gouvernement représentatif; si l'on songea la pensée dont il émanait, il faut reconnaître que l'Assemblée le vota sans en bitn comi)renili e !.i portée véritable, dans un espiit de méfiance et d'hostilité, non dans un esprit de conciliation et de paix. Dans toute con-

104 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEME:,TAIRR stitution pondérée, il existe, à la limite qui sépare les pouvoirs, certains droits si délicats qu'il est toujours difGcile de les définir nettement ; mais l'Assemblée constituante ne croyait point à ces sortes de difficultés, ou se faisait honneur de les braver. Un seul homme, peut-être, Mirabeau, eût pu, dans la séance du 6 avril, lui parler avec assez d'autorité pour lui prouver qu'elle faisait fausse route; mais Mirabeau était mort le 31 mars, et cette grande lumière venait de s'éteindre au moment même oii elle aurait pu répandre les clartés les plus bienfaisantes.

Sur ce point, la théorie de la séparation absolue des pouvoirs avait fini par succomber, parce qu'elle s'était heurtée, d'une part, contre les intérêts et les passions du moment, de l'autre, contre le désir naturel aux Assemblées comme aux rois, d'étendre et d'assurer leur influence. Sur l'autre point, celui du droit pour les ministres de siéger, de parler, de voter dans l'Assemblée, cette théorie eut, au contraire, pour appui tous les petits préjugés, toutes les passions mesqliines, et elle triompha aisément. Le premier comité de constitution, bien que composé d'hommes fort éclairés, n'avait pas même pensé que la question valût la peine d'être discutée, et c'est tout d'une voix qu'il avait proposé, comme on l'a vu, de décréter l'incompatibilité des fonctions de membre du Corps législatif avec celles de ministre. A Mirabeau appartient encore l'honneur d'avoir, le premier, aperçu et signalé ce qu'il y avait de faux et de fâcheux dans ce prétendu princip.e. A la vérité, l'opinion de Mirabeau n'était pas, ici, complètement désintéressée. Bien peu de jours après le 14 juillet (sa correspondance avec le comte de Lamarck en témoigne), il avait vu, dans le lointain, la chute de la monarchie, le triomphe d'une démocratie sanguinaire, et jusqu'au meurtre de la famille royale. Plein d'une juste confiance en ses forces, il croyait qu'un seul homme pouvait arrêter le torrent révolutionnaire, et que cet homme, c'était lui; mnis le succès, fort douteux, en

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tout cas, lui semblait impossible, si tous les moyens d'action ne venaient pas se réunir en ses puissantes mains. Ce n'était donc point comme conseiller privé, confidentiel, mystérieux, qu'il désirait porter secours à la monarchie; c'était publiquement, au grand jour, dans une position non équivoque, dans la position des grands hommes d'État de l'Angleterre, de ces hommes d'État dont il voyait, non sans envie, l'habileté et l'éloquence se déployer librement au sein des Assemblées. En un mot, Mirabeau voulait devenir ministre, et, dans cette circonstance, son bon sens avait son ambition pour complice.

Dès les premiers jours de septembre, Mirabeau souleva ou fit soulever la question, dans le Courrier de Provence^ et signala la non-présence des ministres dans l'Assemblée comme une des causes qui nuisaient le plus à la promptitude, à la régularité, à la bonté des travaux parlementaires, ainsi qu'à l'affermissement de l'ordre public. Selon lui, une correspondance directe et journalière entre les ministres et les membres du Corps législatif, était juste, utile, et n'avait aucun inconvénient. Craindre l'influence royale ou ministérielle était absurde, à ses yeux : cette influence n'était redoutable que lorsqu'elle agissait dans l'ombre; elle devenait bienfaisante et salutaire quand, elle agissait à découvert et par la discussion. Il y avait, d'ailleurs, réciprocité, et l'influence de l'Assemblée sur les ministres pouvait s'exercer tout aussi bien que celle des ministres sur l'Assemblée.

Le 29 septembre, un débat engagé sur la responsabilité ministérielle fournit à Mirabeau l'occasion de porter cette opinion à la tribune, et de demander que l'Assemblée fî^t la position des ministres par un vote formel; il fit remarquer que plusieurs membres de l'Assemblée ayant été portés au ministère, avaient abdiqué leur qualité de représentant. Sans doute, ils avaient cru bien faire; mais on pouvait être d'un autre avis, et Mirabeau pensait, quant à lui, que le concours des lumières minislériell-'s serait fort utile. Dans tous les cas, la question ne pou-

vait rester indécise, et l'Assemblée devait décider : 1" si l'on cessait d'être représentant en devenant ministre; 2° si les représentants, promus au ministère, avaient besoin d'être réélus pour siéger dans l'Assemblée. La motion fut applaudie et parut généralement goûtée; mais on la renvoya, sans discussion, à l'époque où l'Assemblée aurait à s'occuper de la question des éligibles. Cette première tentative de Mirabeau n'eut donc d'autre résultat que d'éveiller l'attention sur ses desseins et de susciter contre lui de redoutables jalousies.

Cependant les événements des 5 et 6 octobre modifièrent toutes les situations, et Mirabeau^ qui, à cette époque, avait déjà, par l'intermédiaire du comte deLamarck, noué des intelligences secrètes avec la cour, résolut de revenir à la cbarge, et cbercha des auxiliaires, d'une part, auprès du général la Fayette et de ses amis; d'autre part, auprès de Barnave, Lameth et Duport. Avec la droiture qui l'a toujours distingué, la Fayette, bien qu'il n'aimât pas Mirabeau, trouva qu'il avait raison^ et lui promit son concours sans condition. Duport, Lameth, Barnave, se montrèrent un peu plus difficiles, et, au moment où l'Assemblée quittait Versailles, un rendez-vous fut pris à Passy, chez la sœur de Mirabeau, non pour traiter spécialement la question des ministres, miis pour examiner les dangers du pays et les moyens d'y faire face. Ace rendez-vous se trouvèrent Mirabeau, Duport, Alexandre Lamelh, Barnave, la Fayette, Latour-Maubourg et quelques autres. On fut bientôt d'accord pour reconnaître que les ministres n'étaient point au niveau de leur tâche, et qu'il était désirable de les remplacer par des Immmes plus populaires et plus énergiques; on reconnut aussi que l'incompatibilité des fonctions de ministre et des fonctions de député n'avait été, jusqu'alors, prononcée ni par un article constitutionnel, ni par un simple décret. En conséquence, on convint de travailler ensemble h la formation d'un ministère parlementaire, et on arrêta une liste sur laquelle, pour éviter toute dissidence, Mirabeau ne demanda pas

à être porté. Le duc de la Rochefoucauld, Thouret, Emmery, Champagny, Lacoste, étaient les membres qui se trouvèrent ainsi désignés.

Alexandre Lameth, qui, dans son Histoire de la Constituanle^ raconte ces détails, ignore lui-même pourquoi ce projet n'eut pas de suite. Il suppose que la résistance du roi, d'une part, le mécontentement de Necker, de l'autre, contiibuérent à le faire échouer. Quoi qu'il en soit, Mirabeau, déçu une seconde fois, résolut de ne plus s'en fier qu'à lui-même, et d'obtenir indirectement de l'Assemblée ce qu'il n'osait plus lui demander par un vote direct. Après s'être entendu avec le comte de Lamarck et s'être assuré du concours de quelques hommes importants, il ])roposa donc, le 6 novembre, accessoirement à une loi de finances, « que les ministres du roi fussent invités à venir prendre dans l'Assemblée voix consultative, jusqu'à ce que la constitution eût iixé les règles qui seraient suivies à leur égard. »

C'était prendre la question par le petit côté; aussi Mirabeau se borna-t-il à l'énumération des avantages politiques que pourrait apporter la présence des ministres dans l'Assemblée. Chez un peuple qui, certes, a l'expérience de la liberté, chez le peuple anglais, jamais, dit-il, il n'avait été fait une motion qui tendit à exclure du Parlement les ministres du roi ; au contraire, la nation regardait leur présence au milieu des représentants du pays, non-seulement comme utile, mais encore comme un de ses grands privilèges, comme un de ceux (jui l'aidaient le plus à exercer, sur tous les actes du pouvoir exécutif, un contrôle salutaire. Quand une explication était nécessaire, on n'avait pas besoin, pour l'obtenir, d'un décret nécessairement débattu, et qui pouvait être rejeté. Il suffisait d'une question posée à l'instant même, et à laquelle le ministre devait répondre à l'instant même aussi, et sans préparation : ainsi s'évanouissaient toiis les malentendus, toutes les évasions, toutes les équivoques, toutes les tergiversations.

Répondant ensuite à ceux de ses collègues qui paraissaient redouter l'influence ministérielle, Mirabeau reproduisait l'argument qu'il avait déjà fait valoir dans le Cuurr'œr de Provence. a Non, messieurs, s'écriait-il en terminant, nous ne céderons point à des craintes frivoles, à de vains fantômes; nous n'aurons point cette timidité soupçonneuse qui se précipite dans les pièges par le désir même de les éviter... Tous les bons citoyens soupirent après le rétablissement de la force publique; et quelle force publique parviendrons-nous à établir, si le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif se regardent en ennemis et craignent de discuter en commun les affaires publiques? » Après ce discours de Mirabeau, il y eut un moment d'assentiment presque général, et il put espérer le succès de sa tactique. Mathieu de Montmorency, le duc de la Rochefoucauld, Garât jeune, Clermont-Tonnerre, Chapelier même, l'appuyèrent vivement, et l'ajournement proposé par Blin et appuyé par Montlosier faillit être rejeté, malgré un discours du vicomte de Noailles, qui signalait la motion comme destructive de la liberté. Après deux épreuves douteuses, on remit pourtant le vote au lendemain; mais personne, à ce moment, ne pensait qu'il put être contraire à Mirabeau.

Malheureusement, pendant les vingt-quatre heures qui séparèrent les deux votes, il se fit des efforts puissants contre son projet, ou, pour mieux dire, contre sa personne. D'une part, le garde des sceaux, qui se sentait particulièrement menacé, donna l'éveil à ses amis en leur révélant les desseins secrets de Mirabeau. De l'autre, on travailla utilement à inquiéter, à irriter la droite, qui ignorait les rapports de Mirabeau avec la cour, et qui s'obstinait à voir en lui un ennemi, non un sauveur. Quand, le 7 novembre, la discussion fut reprise, il fut donc aisé de s'apercevoir que les dispositioîis de l'Assemblée avaient complètement changé. Montlosier donna le signal, au nom de la druite, en combattant la molion omme vicieuse dans son principe, dangereuse dans ses conséquences,

pernicieuse dans ses effets; puis vint un homme qui, à l'inverse de beaucoup d'autres, n'eut jamais autant de sang-froid que pendant l'orage, autant de bon sens qu'en présence du danger, le courageux et excellent Lanjuinais : ce jour-là la mer était calme, il n'y avait aucun péril à braver, et il se laissa trop aisément entraîner par des opinions moins désintéressées que la sienne. « Nous avons voulu, dit-il, la séparation des pouvoirs. Comment donc nous propose-t-on de réunir, dans la personne des ministres, le pouvoir législatif au pouvoir exécutif? Quand on a besoin des ministres, on peut les mander. Les admettre habituellement dans la salle des séances, ce serait les exposer h être le jouet des ambitieux, s'il s'en trouvait dans cette enceinte. »

C'est donc dans l'intérêt des ministres, et pour qu'ils ne fussent pas le jouet des ambitieux, que Lanjuinais demandait leur exclusion. Cet argument indiquait clairement d'où le coup partait et contre qui il était dirigé. Lanjuinais ne se contenta pas, d'ailleurs, de voter contre la motion de Mirabeau, et il proposa de décréter, subsidiairement, « qu'aucun représentant, pendant le cours de la législature, et dans les trois années suivantes, ne pourrait obtenir aucune place dans le ministère, aucune grâce, aucun emploi, aucune rémunération. »

Trois mois auparavant, l'Assemblée entière applaudissait, quand le roi, par un message, annonçait que, dans l'intérêt du bon accord entrie les pouvoirs, il venait de choisir quatre ministres dans son sein. On p(>uvait donc croire que la proposition de Lanjuinais trouverait peu de faveur; elle excila, au contraire, un véritable enthousiasme. « Admettre les ministres dans l'Assemblée à un titre quelconque, s'écria Blin, c'est faire une chimère de la responsabilité; une fois assis sur nos bancs, il faut qu'ils nous dirigent ou qu'ils nous cèdent. Dans le premier cas, la liberté est anéantie; dans le second, le pouvoir royal est avili. » Sous le coup de ce puissant dilemme, la motion de Mirabeau, si bien accueillie la veille, fut rcjctée à

110 IIISTCIUR DU GOUVRRNRiMENT PARLEMENTAin lî la presque unanimité, sans que personne osât prendre la parole pour la défendre.

Restait la proposition de Lanjuinais, qui tranchait définitivement la question dans un sens absolument contraire. Désespéré de voir la tournure que prenait le débat, Mirabeau monta alors à la tribune, et, dans un de ses discours les plus célèbres, s'efforça de faire comprendre à l'Assemblée la faute irréparable qu'elle allait commettre. L'Assemblée, demandat-il, était-elle bien résolue à décréter :

Que la confiance de la nation doit être un titre d'exclusion à la confiance du monarque?

Qu'en déclarant l'aptitude égale de tous les citoyens, on a entendu refuser cette aptitude et cette égalité à douze cents députés honorés des suffrages d'un grand peuple?

Qu'il est utile à la chose publique que l'Assemblée nationale et les ministres soient tellement divisés, tellement opposés l'un à l'autre, qu'il faille, dans ce but, écarter tous les moyens qui pourraient établir plus de confiance, plus d'unité dans les desseins et les démarches?

Après avoir ainsi présenté, sous une forme piquante, les objections principales contre la mesure proposée, et démontré péremptoirement que cette mesure porterait h la fois atteinte à la liberté des députés, à la liberté du roi, à la liberté des électeurs, Mirabeau aborda la vraie question, celle qui était dans tous les esprits, bien que personne n'en parlât. « La mesure, dit-il, est en elle-même tellement absurde, qu'il faut la rapporter à un motif secret; ce motif, quel peut-il être, si ce n'est le désir d'exclure du ministère tel ou tel membre de l'Assemblée? Or, il y a deux membres que l'auteur de la motion peut avoir en vue, vous avez déjà deviné quels ils sont : l'un, c'est l'auteur de la proposition ; l'autre, c'est moi. Je dis d'abord l'auteur de la proposition, parce qu'il est possible que sa modestie embarrassée ou son courage mal affermi ait redouté quelque grande marque de confiance, et qu'il ait voulu

se ménager le moyen de la refuser, en faisont admettre une exception générale. Je dis ensuite moi-même, parce que des bruits populaires répandus sur mon compte ont donné des crainies à certaines personnes et des espérances à d'autres. Je propose donc, par amendement, de borner l'exclusion proposée à M. de Mirabeau, député de la sénéchaussée d'Aix. Je serai fort heureux si, au prix de mon exclusion, je puis conserver à cette assemblée l'espérance de voir plusieurs membres, dignes de toute ma confiance et de tout mon respect, devenir les conseillers intimes de la nation et du roi, que je ne cesserai pas de regarder comme indivisibles. »

La sanglante ironie de ces paroles ne fît, bien entendu, qu'irriter davantage les ennemis et les envieux de Mirabeau. La proposition de Lanjuinais, amendée par Blin, fut donc décrétée en ces termes :

« Aucun membre de l'Assemblée nationale ne pourra être appelé au ministère pendant la session actuelle, d

Ainsi la tentative de Mirabeau tournait directement contre son opinion. Jusqu'au vote du 7 novembre, le roi, comme il l'avait déjà fait, pouvait choisir ses ministres dans l'Assemblée, et il n'était pas certain qu'ils dussent, pour cela, cesser d'être députés; seulement, ils s'abstenaient momentanément de prendre part aux délibérations, A partir du 7 novembre, nonseulement les ministres ne purent être membres de l'Assemblée, mais aucun membre de l'Assemblée ne put entrer au ministère, même ^,n renonçant à sa qualité de député. Le fossé qui déjà séparait les deux pouvoirs devint donc plus profond et plus large. Quelques mois après, le 26 janvier 1790, l'Assemblée l'élargit encore, en décrétant, sur la proposition de Goupil de Prefeln, « que, conformément à l'esprit de son décret du 7 novembre 1789, aucun membre de l'Assemblée constituante actuelle ne pourrait, pendant la durée de la session, accepter aucunes places, traitements, pensions ou emplois, même en donnmd sa démission. » A celte occasion, le duc de

112 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE la Rochefoucauld produisit le système anglais, celui qui soumet à réélection les députés promus à une fonction publique; mais Duport, Fréteau, Pétion, firent observer non sans raison, qu'après avoir interdit aux députés d'accepter le ministère, on ne pouvait, sans une inconséquence flagrante, leur permettre d'accepter des places données par les ministres. C'était donc au décret du 9 novembre qu'il fallait s'en prendre d'abord. Mais, bien que l'appui de la Fayette lui fût acquis, Mirabeau ne pensa pas qu'à ce moment les préjugés, les méfiances de l'Assemblée, pussent être surmontés, et il garda le silence.

Néanmoins, il ne perdit jamais l'espoir de faire revenir l'Assemblée sur un vote funeste; et, pendant le reste de sa vie, il ne négligea rien pour convaincre le roi et ses collègues qu'en rompant ainsi le lien naturel des deux pouvoirs on rendait le gouvernement impossible. L'absence de son ami, le comte de Lamarck, avait interrompu momentanément ses relations avec la cour; vers le milieu de l'année 1790, elles furent reprises avec plus d'activité que jamais, et, le 12 septembre, dans une note destinée au roi, il écrivait les paroles remarquables que voici :

« Il est impossible, dans un gouvernement représentatif, que la nation ne soit pas exposée aux plus violentes secousses, et l'autorité royale à des attaques continuelles, si les ministres n'ont pas séance dans le Corps législatif; leur présence seule peut servir d'intermédiaire et de lien commun entre des pouvoirs qu'il est plus aisé de séparer dans la théorie que dans la pratique ; par là, toutes les mesures actives du Corps législatif ne paraîtraient que les mesures du pouvoir exécutif. On ne présenterait plus deux buts opposés au respect des peuples; il y aurait unité d'action dans l'autorité. L'Assemblée nationale augmenterait sa véritable force, et le roi conserverait sa prérogative. Si cette mesure est toujours indispensable dans la forme du gouvernement que nous avons adoptée, elle l'est plus encore dans un moment de révolution, où l'autorité royale»

LNTRODUCTIÛN — 1789-1791 113

ébranlée de toutes parts et paralysée dans tous ses ressorts, peut périr ou par l'inaction, ou par le concours d'une autre autorité qui n'aurait besoin, pour la remplacer, que d'être secondée par les circonstances. Ainsi il n'y a plus à balancer : le moment est venu où le décret qui ne permet pas de former un ministère dans le sein de l'Assemblée nationale doit être ouvertement attaqué par le roi et par tous ceux qui veulent sauver tout à la fois le gouvernement monarchique et le royaume. »

Pendant que, dans toutes ses notes et toute sa correspondance, il s'efforçait ainsi de faire comprendre au roi et à la cour leur véritable intérêt, il préparait poui' l'Assemblée un long discours, que ses exécuteurs testamentaires ont trouvé dans ses papiers, et où la question est traitée sous toutes ses faces. Examinant l'état du pays, il commençait par établir que la plupart des maux de la France venaient du manque d'harmonie entre l'Assemblée et le roi. « Or, disait-il, ce défaut d'harmonie, votre décret Ta perpétué et consacré en fermant la porte du ministère aux hommes les plus pénétrés de l'esprit de vos lois, les mieux investis de la confiance publique, les seuls capables de marcher de front et de concert avec vous. »

« La conséquence de cette faute, ajoutait-il, c'est qu'il s'est établi une sorte de désunion légale entre la volonté législative qui ordonne ei le pouvoir royal qui exécute; c'est que la nation est tourmentée d'un inévitable et perpétuel conflit entre vos lois les plus importantes et les moyens de les exécuter. » Pais, après avoir développé ces observations préliminaires, il établissait, par les raisons les plus fortes, qu'en principe le décret du 7 novembre avait deux inconvénients capitaux :

Il portait atteinte au droit de la nation, à son droit le plus précieux, celui d'influer, directement ou indirectement, sur la conduite des affaires publiques et sur le choix des ministres du roi.

11 entravait l'accomplissement du premier devoir du monarque, en l'empêchant de choisir ses ministres parmi les 1. 8

[J'i HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE hommes investis de la confiance publique, parmi les hommes que le peuple avait lui-même désignés comme les plus capables et les meilleurs.

Si ce discours eût pu être prononcé, eût-il modifié l'opinion de l'Assemblée? Cela est très-peu probable. A mesure que l'Assemblée vieillissait et que les événements marchaient, les méfiances, les jalousies, les haines, allaient croissant, et la position respective, non-seulement des pouvoirs, mais des partis, devenait de plus en plus difficile. Ni le roi, ni l'Assemblée, ni les chefs de parti, ne devaient donc avoir beaucoup -de goût pour une mesure, excellente en soi, mais d'où chacun craignait de voir sortir un surcroit de force pour ses adversaires. Avant tout, le roi voulait affaiblir l'Assemblée, l'Assemblée voulait affaiblir le roi, et une mesure qui fortifiait à la fois l'Assemblée et le roi ne pouvait plaire ni à l'un ni à l'autre. Il faut d'ailleurs le répéter, excepté Mirabeau, personne ne comprenait l'importance de la question, et on voit avec étonnement Mounier, dans le livre qu'il publia à Genève en 179:2, tomber à ce sujet dans presque toutes les erreurs, dans presque tous les préjugés de la gauche et de la droite. Le mérite de Mirabeau n'en est que plus grand, et l'homme politique, en cette circonstance, s'éleva encore au-dessus de l'orateur.

Mirabeau venait de mourir, quand, le 7 avril 1791, au milieu du débat sur l'organisation ministérielle, Robespierre vint proposer a qu'aucun membre de l'Assemblée ne pût être porté au ministère pendant les quatre années qui suivraient la session. » La digue ainsi rompue, ce fut une véritable avalanche de propositions plus désintéressées et plus absurdes les unes que les autres. Bouche demanda que les membres de cette législature et des législatures prochaines fussent dépouillés du droit de recevoir, sons aucun prétexte, aucun don, traitement ou pension. Dandré appuya les propositions de Robespierre et de Bouche, en y ajoutant un article en vertu duquel tous les membres de l'Assemblée devaient s'engager expressément à ne jamais

solliciter aucune place ppur qui que ce fût. Garât aîné, membre (le la droite, proposa d'étendre toutes ces prohibitions non-seulement aux députés, mais à leurs ascendants, descendants et collatéraux. Là-dessus, Pétion lui-même recula, et Tracy demanda sagement le renvoi nu comité de constitution. Mais l'Assemblée, dans un accès d'enthousiasme plus ou moins sincère, sanctionna toutes les propositions, celle de Garât exceptée, et aggrava ainsi le vote du 7 novembre, au lieu de l'atténuer.

La dernière conséquence de cet étrange système avait d'ailleurs été produite, au club des Jacobins, par Barnave et par Duport, en réponse à ceux de leurs confrères qui eussent voulu enlever au roi la nomination des ministres. « Il faut, disait Barnave, que le roi nomme les ministres, et non le peuple, parce que des ministres nonlmés par le peuple seraient nécessairement trop estimés... Il ne faut pas, ajoutait-il, que la confiance du peuple soit partagée : le Corps législatif seul doit l'avoir tout entière. Si les agents du pouvoir exécutif partageaient l'estime publique avec la législature, ils finiraient peut-être par l'emporter. » Certes, Barnave et Duport avaient raison de ne point vouloir que les mmistres fussent élus, directement ou indirectement, par le peuple; mais Camille Desmoulins, de son côté, avait raison de retourner leurs arguments contre la constitution monarchique, et de demander « si la perfection de cette constitution consistait à ce qu'il y eût toujours des ministres imbéciles ou fripons... Faire de mauvais choix de ministres, ajoutait-il, afin que le Corps législatif conserve son ascendant, qu'est-ce autre chose que de donner des maladies afin de conserver la médecine en honneur? » Et pourtant, tout en relevant si finement l'inconséquence de Barnave et de Duport, Camille Desmoulins, non moins inconséquent, concluait, comme eux, à ce que les ministres ne pussent pas être membres de l'Assemblée.

Au point de vue de la théorie, et en se plaçant dans le temps pnsent, il peut paraître superflu de discuter si longuement une

116 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE question sur laquelle la science et l'expérience ont définitivement prononcé ; mais, historiquement et en remontant aux premières années de la Révolution, il nous a semblé que, de toutes les questions purement constitutionnelles, aucune ne méritait d'être plus attentivement étudiée. Ainsi que nous l'avons déjà dit, c'est là, dans l'ordre politique, l'erreur capitale de l'Assemblée constituante, celle qui a eu les suites les plus désastreuses. Nous croyons que deux Chambres législatives valent mieux qu'une seule, et que le veto absolu est préférable au veto suspensif. Néanmoins il est fort douteux que le veto absolu eût été pour le roi une meilleure sauvegarde que \evelo suspensif, et la révolution du 10 août se serait probablement faite contre deux Chambres aussi bien que contre une seule. Mais, en considérant les ministres comme les purs agents du pouvoir exécutif et non comme des intermédiaires naturels, nécessaires, entre les pouvoirs, l'Assemblée commit une faute qui, fatalement, devait l'entrainer à en commettre beaucoup d'autres. Non-seulement cette faute eut, dans la conduite générale des affaires publiques, tous les inconvénients que signalait Mirabeau, mais elle influa d'une manière déplorable sur l'ensemble de la législation, notamment sur les articles de la constitution qui devaient régler les attributions du pouvoir exécutif et lui faire sa juste part. Du moment que, dans les ministres, l'Assemblée voyait des adversaires au lieu d'auxiliaires, des ennemis au lieu d'alliés, il était naturel, inévitable, qu'elle craignît d'augmenter leur pouvoir aux dépens du pouvoir parlementaire; elle se trouvait à cet égard dans la même disposition d'esprit que les vieux économistes, quand la balance du commerce florissait et quand on croyait que tout échange fait nécessairement perdre à l'un ce qu'il fait gagner à l'autre. L'art économique consiste alors à faire sa part . aux dépens de son voisin, et à fonder sa propre fortune sur la ruine d'auîrui. A l'Assemblée constituante, la droite et la gauche étaient également convaincues qu'on ne pouvait rien donner au pouvoir

INTRODUCTIOxN — 1789-1791 117

exécutif sans l'ôier au pouvoir législatif, et réciproquement; et c'est par ce motif que les défenseurs de l'autorité parlementaire tendaient constamment à atténuer, à énerver l'autorité royale, à la priver de ses prérogatives les plus essentielles. En eûtil été de même si les ministres avaient été, non pas accidentellement, mais en vertu d'un principe bien reconnu, les chefs naturels de la majorité et ses hommes de confiance? Assurément non. En augmentant leur pouvoir, la majorité constitutionnelle eût compris qu'elle augmentait le sien propre, et ce n'est pas avec le concours d'un gouvernement affaibli et désarmé qu'elle eût engagé la lutte où plus tard elle a succombé.

Dans presque toutes les lois organiques que fit l'Assemblée constituante, dans celles surtout qui organisèrent l'administration et la justice, on trouve les traces évidentes de cette erreur, et nous aurons soin de les faire remarquer. Mais il faut auparavant achever de donner une idée de la forme définitive que reçurent les deux grands pouvoirs de l'État. Dans la séance du lo septembre, l'Assemblée, par un vote unanime, reconnut, comme un principe fondamental de la monarchie française, « que la personne du roi est inviolable et sacrée, que le trône est indivisible, que la couronne est héréditaire, dans la race régnante, par ordre de primogéniture. » Nous avons dit plus haut comment elle limita et régla le droit de sanction; cette question résolue, restait celle de l'iniiiative; mais ici aucun dissentiment n'existait. Par une contradiction difficile à expliquer, après avoir soutenu, dans la question de la sanction, « que le roi est partie intégrante du pouvoir législatif», Mounier et ses amis établissaient, au nom du principe de la division des pouvoirs, que l'initiative devait appartenir exclusivement à l'Assemblée. Mirabeau était du même avis, et déclarait que la liberté était perdue si le chef du pouvoir exécutif avait part à l'initiative. Enfin la droite tenait fort peu à un droit qui exposait les propositions du roi à être discutées, critiquées, amendées, rejetées par l'Assemblée. Tout le monde

118 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE voulait donc que le roi n'intervînt dans la législation qu'au dernier moment, pour accorder ou pour refuser la sanction.

Certes, cette opinion peut être défendue par de très-fortes raisons. Les choses, on le sait, se passent ainsi en Angleterre, où les minisires font des propositions, non comme ministres, au nom de la couronne, mais en leur propre nom, comme membres de l'Assemblée à laquelle ils appartiennent. C'est, si l'on veut, une fiction, mais une fiction qui a l'avantage de ménager la dignité royale aussi bien que l'indépendance ministérielle. Que le roi constitutionnel d'un pays libre sanctionne une loi qui lui déplait, quand cette loi a obtenu l'assentiment des Chambres législatives, c'est son devoir, et il n'y a rien là qui puisse l'humilier, surtout si son opinion personnelle est restée dans le secret de sa conscience; mais n'y a-t-il pas quelque chose d'étrange à lui faire apposer sa signature à un projet contraire à son opinion, quand il ignore encore l'accueil que les Chambres feront à ce projet? N'y a-t-il pas quelque chose de plus étrange encore à lui faire sanctionner une loi tout à fait différente de celle qu'il a présentée?

Au fond, Meunier, Mirabeau n'avaient donc pas tort, pourvu que, comme en Angleterre, les ministres pussent être membres de l'Assemblée législative; mais, s'ils en étaient exclus, la mesure aussitôt prenait un tout autre caractère.

Refuser l'initiative au roi, sous l'empire de cette exclusion, c'était en quelque sorte prononcer une incompatibilité nouvelle. Aussi, pour éviter les inconvénients de cette incompatibilité, avait-on imaginé un expédient qui, par une singularité remarquable, fut reproduit, en sens inverse, dans la Charte de 1814. On sait que, dans la Charte de 1814, le roi avait seul l'initiative, mais que les Chambres pouvaient le supplier de proposer telle ou telle loi. Dans la constitution de 1791, l'initiative était exclusivement réservée à l'Assemblée; mais le roi pouvait l'inviter à prendre tel ou tel objet en considération : à une légère différence de rédaction près, c'est la même chose.

et en 1791 comme en 1814 on arrivait ainsi, par une voie détournée, à investir, en fait, les deux pouvoirs du droit d'initiative.

Relativement à l'organisation du Corps législatif, deux questions seulement avaient été décidées : d'abord, qu'il serait composé d'une seule Chambre; ensuite, qu'il se réunirait annuellement. Dans la séance du 11 septembre, la question de la durée de la législature fut posée par Saint-Fargeau, qui, par toutes les raisons radicales, si souvent développées depuis, proposa le renouvellement annuel. C'était, selon lui, l'unique moyen d'empêcher la corruption et d'atténuer les détestables effets de l'indigne veto. Comme de raison, Robespierre appuya Saint-Fargeau. L'abbé Maury fît, au contraire, ressortir les inconvénients d'une élection annuelle, surtout dans un pays où, à côté d'une Assemblée nationale, on allait placer des assemblées provinciales et municipales, et il proposa le renouvellement quatriennal. Selon Mirabeau, la question était complexe : il admettait, bien qu'avec répugnance, des élections à court terme, si les membres d'une Assemblée pouvaient être réélus dans l'Assemblée suivante. Si, comme certaines personnes en parlaient déjà, on prétendait interdire la rééligibilité, il serait insensé de renouveler l'Assemblée tous les ans, et même tous les deux ans. Comme il arrive souvent, entre l'avis de la gauche et l'avis de la droite, l'Assemblée adopta un avis moyen, et décida que le Corps législatif serait élu pour deux années; elle décida aussi qu'il se renouvellerait en totalité. La question de savoir si ses membres seraient ou non rééligibles fut ajournée à une époque ultérieure.

On a vu quel était, au sujet du mode d'élection, le plan du premier comité : il divisait la France en districts électoraux de cent cinquante mille habitants, et attribuait à chacun de ces districts la nomination de trois députés. Un collège de sept cent cinquante électeurs, nommés eux-mêmes par les assemblée? primaires, était chargé de cette nomination. Pour voter

120 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE dans les assemblées primaires, il fallait réunir à plusieurs autres conditions celle de payer une contribution égale au prix de trois journées de travail ; pour les électeurs du second degré, cette contribution devait être de dix journées, et d'un marc d'argent pour les membres du Corps législatif.

Après la démission de Mounier et de ses amis, ce plan fut revu par le second comité, qui le modifia sensiblement dans plusieurs de ses parties; néanmoins, il ne toucha point aux conditions de l'électorat et de l'éligibilité; mais, sur ces conditions, un vif débat s'engagea dans l'Assemblée et au dehors.' Jusqu'à ce moment, aucun écrivain, aucun orateur accrédité n'avait soutenu que le droit d'élire ou d'être élu est un droit personnel dont tout homme est investi, par le fait seul de sa naissance. Dans tous ses écrits, le grand théoricien de l'Assemblée constituante, Sieyès, établissait une doctrine absolument contraire, et distinguait entre les droits civils, qu'il appelait droits passifs pour la clarté du langage, et les droits politiques, qu'il appelait droits actifs *. Condorcet, tout en plaçant au nombre des droits de l'homme le droit de concourir, soit immédiatement, soit par représentants, à la confection des lois, déclarait que ce droit, beaucoup moins important que les autres, perd tous ses avantages s'il est exercé par l'ignorance ou le préjugé, et en concluait « que, dans une société nombreuse, il doit arriver nécessairement qu'il se trouve presque nul pour la majorité des habitants-. i> Enfin, dans son pamphlet fameux de la France libre, Camille Desmoulins lui-même protestait contre la souveraineté du nombre, et rappelait avec éloge que, pour ôter à la pluralité toute tentation de toucher à la liberté et à la propriété, les législateurs s'étaient toujours appliqués à mettre la dernière classe des citoyens, celle des prolétaires, en dehors du corps poHtique. Mais, depuis les journées des 5 et 6 octobre, les forces de la

« Preliviiunires de la constitution.

2 De l'in(luence de la révolution de ï Amérique sur l'Europe.

pluralité avaient fort augmenté, et la distinction formulée par Sieyès, entre les citoyens actifs et les citoyens passifs, rencontrait, dans les journaux et dans les clubs, une violente opposition. Le contre-coup de cette opposition devait nécessairement se faire sentir dans l'Assemblée.

C'est à l'archevêché, le jour même où l'Assemblée s'installait à Paris, que le premier débat eut lieu sur cette grave question, et la distinction entre ceux qui payent une contribution et ceux qui n'en payent pas, entre les citoyens actifs ei les citoyens passifs , fut vivement combattue , au nom du principe de l'égalité, au nom de la déclaration des droits, par Duport, par Grégoire, par Robespierre, même par Montlosier. Le comité la défendit par l'organe de Desmeuniers, et obtint assez facilement que les électeurs du premier degré, les électeurs primaires, payeraient une contribution égale au prix de trois journées de travail; pour les électeurs du second degré et pour les représentants, le débat eut une tout autre importance et divisa bien plus l'Assemblée. Là, les orateurs habituels de la gauche trouvèrent pour auxiliaires Mirabeau, Dupont de Nemours et d'autres encore. C'est, dirent-ils, la loi seule qui fait le citoyen actif, l'électeur primaire. Il est donc naturel et juste d'exiger de lui, dans l'intérêt de la société, certaines garanties légales ; mais on ne devient électeur secondaire, et à plus forte raison membre du Corps législatif, que par le choix de ses concitoyens. De quel droit, au nom de quel intérêt voudrait-on entraver , limiter, par des conventions arbitraires, un tel acte de confiance? Personne ne dispose de la confiance : on la repousse quand on prétend l'appeler au moyen d'un signe équivoque.

Malgré cette opposition, l'avis des comités prévalut encore, et le cens de dix journées de travail pour les électeurs intermédiaires, et d'un marc d'argent (à peupréscinquante francs) pour les représentants, fut décrété à une majorité considérable. Mais on peut difficilement se faire une idée de l'agitation que

122 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE cette résolution produisit au dehors. Dans les réunions populaires, dans les feuilles démocratiques, le marc d'argent remplaça le veto, et il n'y eut pas assez de mépris, pas assez de colère, contre les représentants infidèles qui venaient, par un seul vote, de ressusciter l'aristocratie, de rétablir la tyrannie, et d'anéantir en France toute émulation , toute vertu , tout patriotisme; après un tel acte, il ne restait plus aux bons citoyens qu'à prendre le deuil de la liberté , ou qu'à la reconquérir par les armes.

Tel était notamment le langage de Loustalot, dans les Révolutions de Paris; de Brissot, dans le Patriote français ; de Corsas, dans le Courrier des départements ; de Camille Desmoulins, dans les Révolutions de France et de Brahanl. Oubliant ce qu'il avait écrit trois mois auparavant dans la France libre, ce dernier alla jusqu'aux injures les plus grossières , jusqu'aux menaces les plus violentes; et il déclara très-nettement dans son troisième numéro que, « si au sortir de la séance les dix millions de Français non éligibles, ou leurs représentants à Paris, s'étaient jetés sur certains députés, et leur avaient dit : «Vous venez de nous retrancher de la «f société, parce que vous étiez les plus forts dans la salle, nous « vous retranchons, à notre tour, du nombre des vivants, parce « que nous sommes les plus forts dans la rue,» ces dix millions de Français n'auraient pas trop mal raisonné. »

La vivacité de ces attaques, l'énergie de ces arguments, ne laissaient pas de troubler le comité, et voici ce qu'il imagina pour ramener l'opinion. A vrai dire, les protestations contre les trois journées de travail étaient pour la forme seulement, et c'est surtout le marc d'argent qui excitait la colère des journalistes et des orateurs populaires. Le comité résolut donc, tout en maintenant le cens électoral, de modifier le cens d'éligibilité , et il proposa deux articles desquels il résultait : l" que quiconque aurait payé volontairement, pendant deux années, un tribut civique égal au marc d'argent, deviendrait

éligible; 2'^ que la même dispense serait accordée à ceux qui, au premier tour de scrutin, réuniraient les suffrages des trois quarts des électeurs. Mais, après un débat tumultueux, les deux articles furent rejetés à une majorité de dix voix. En définitive, le droit d'être électeur et le droit d'être élu restèrent limités et réglés conformément aux propositions du premier comité.

En ce qui concerne l'organisation électorale, il se trouvait, par une anomalie singulière, que le projet du second comité était beaucoup moins démocratique que le projet du premier. Le premier comité, par l'organe de Mounier, proposait deux degrés d'élection; le second, par l'organe de Thouret, en proposait trois, et confiait la nomination définitive à un collège électoral de quatre-vingt-un membres seulement. Le premier comité, pour opérer la répartition des députés entre les diverses fractions du territoire, prenait la population pour base unique; à cette base, le second comité en ajoutait deux autres, celle de l'étendue territoriale et celle des contributions; d'après son plan, c'est en raison combinée de l'étendue du territoire, du cbiffre de la population et du montant des contributions directes, que le nombre des députés devait être fixé.

Sur le premier point, les réclamations furent si vives et si générales, que le comité abandonna son projet. On n'alla pas jusqu'à demander, comme cela s'est vu depuis, que les assemblées primaires nommassent directement leurs députés. Bien que la condition des trois journées de travail réduisît notablement le nombre des citoyens actifs, on présumait que ce nombre pourrait s'élever à quatre ou cinq millions. Or, on ne supposait pas alors que quatre à cinq millions d'hommes pussent, en dehors d'une sphère très-étroite, faire des choix libres, indépendants, éclairés Mais, sans donnera l'idée démocratique une telle extension, on fit remarquer que, si on multipliait outre mesure les degrés entre le représenté et le représentant, on les rendrait en quelque sorte étrangers l'un

124 HISTOIRE DU GOLiVI']RNEMENT PARLEMENTAIRE à l'autre. Il fut donc résolu que les citoyens actifs, réunis en assemblées primaires, nommeraient des électeurs, lesquels nommeraient ensuite des députés. Aux circonscriptions électorales près, c'était encore le projet du premier comité.

Sur le second point, celui de la répartition proportionnelle des députés, le second comité eut, au contraire, l'avantage. Il fut combattu par Pétion , par Barrère,.par Biausat , par le duc de Lévis, qui soutinrent que les hommes seuls, non la terre et l'argent, ont le droit d'être représentés ; il le fut même par Mirabeau, qui admettait deux des bases proposées, celle de la population et celle des contributions, mais qui rejetait la troisième, comme matérielle et contraire aux vrais principes. Mais Thouret démontra, avec une grande supériorité, que la combinaison des trois bases était le seul moyen d'arriver, non à la justice absolue, mais à une répartition assez raisonnable, assez équitable, pour qu'aucun intérêt sérieux ne pût être lésé. L'Assemblée se rangea donc de son côté, et un principe qui, jusqu'à la Révolution de 1848, a dominé toutes nos lois électorales, fut définitivement consacré.

Jusque-là, l'ancien et le nouveau comité étaient à peu près d'accord; mais, pour le nouveau comité, l'organisation du Corps législatif était la portion la moins importante d'un vaste système sur lequel la dissidence éclata. Après avoir, dans la nuit du 4 août, nivelé le sol de la France, l'Assemblée s'était implicitement engagée à remplacer le vieil édifice par un édifice nouveau, et à mettre un terme prochain à l'état d'anarchie où la chute de toutes les institutions avait jeté le pays. Or, sur ce terrain, l'esprit symétrique de Sieyès pouvait se mouvoir et se déployer à son aise. Assurément, dans l'organisation de la France, telle qu'elle existait avant la Révolution, il y avait peu de chose à conserver. En réalité, ainsi qu'on l'a dit, il n'existait qu'un pouvoir, celui du roi, représenté par des intendants et des subdélégués qui gouvernaient, administraient, jugeaient même quand l'intérêt du roi paraissait l'exiger, et qui tenaient

IXTROnUCTIO.N — 17<S9-1791 1?rj

les villes et les campagnes également en tutelle; mais, si l'unité était au fond, la variété était dans la forme, de sorte que le désordre se joignait à l'oppression. Ainsi les divisions et subdivisions administratives, judiciaires, financières, ecclésiastiques, militaires, ne s'y rapportaient point les unes aux autres, et l'on se perdait dans la confusion des généralités, des gouvernements, des diocèses, des bailliages, des sénéchaussées. Quant aux institutions elles-mêmes, non-seulement elles se divisaient en deux grandes catégories, celles des pays d'états et celles des pays d'élection, mais dans chacune de ces catégories elles se ressentaient de leurs origines diverses et des idées qui dominaient au moment où elles avaient pris naissance. Enfin il était utile de briser, jusqu'à un certain point, l'esprit provincial, et de faire comprendre au Dauphiné, au Languedoc, à la Provence, à la Normandie, à la Bretagne, qu'elles n'étaient pas de petites nationalités distinctes, mais des fractions d'une grande nationalité et des parties homogènes d'un même tout. La pensée fondamentale de Sieyès était donc juste et conforme aux intérêts et au génie de la France; mais il la faussait à force d'y appliquer les procédés arithmétiques et géométriques que son esprit affectionnait.

Voici, dans ses lignes principales, le plan qu'il fit prévaloir dans le comité, et que Thouret proposa :

La France, d'après ce plan, était partagée en quatre-vingts départements de trois cent vingt-quatre lieues carrées, ou de dix-huit lieues sur dix-huit, sans compter Paris, qui formait un département séparé.

Chaque département était subdivisé en neuf districts, sous le nom de commune, chacune de trente-six lieues carrées, ou de six lieues sur six : en tout, sept cent vingt communes.

Chaque commune était subdivisée en neuf cantons de quatre lieues carrées, ou de deux lieues sur deux : en tout, six mille quatre cent vingt-quatre cantons.

Les citovens actifs se réunissaient au chef-lieu de leurs can-

126 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE tons, en une ou plusieurs assemblées primaires de quatre cent cinquante votants au moins, et nommaient un député par deux cents citoyens actifs.

Les députés des neuf cantons composant une commune se réunissaient au chef-lieu de cette commune, et nommaient, soit dans leur propre sein, soit parmi les autres éligibles, vingt-six citoyens pour former l'administration communale, et ceux-ci choisissaient à leur tour six d'entre eux pour former le directoire exécutif de la commune.

Les neuf administrations communales ainsi formées, élisaient, soit dans leur propre sein, soit en dehors, cinquantequatre citoyens pour former l'administration provinciale. Ces cinquante-quatre membres, dont la répartition entre les communes se faisait en raison combinée du territoire, de la population et des contributions, choisissaient dix d'entre eux pour former le directoire provincial.

A côté de cette série d'opérations électorales, destinées à constituer les administrations de district et de département,il y avait une seconde série d'opérations analogues, qui partait également des assemblées primaires, et qui, graduellement aussi, mais distinctement, aboutissait à la nomination des députés au Corps législatif. Enfin, par un troisième vote, les mêmes assemblées primaires nommaient sept cent vingt grandes municipalités et sept cent vingt maires, qui, siégeant au chef-lieu des sept cent vingt grandes communes, devenaient, en quelque sorte, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif de sept cent vingt petits États municipaux. Au-dessous de ces sept cent vingt grandes municipalités, il y avait seulement, dans chaque ville et village, une agence, sous le titre de bureau municipal, chargée de veiller aux intérêts locaux et de correspondre avec le conseil de la municipalité commune.

Dans cette vaste machine, où certes Sieyès n'avait pas épargné les rouages, les assemblées primaires procédaient à quatre opérations distinctes, et la commune, placée entre le canton et

le département, devenait une espèce de rendez-vous où se rencontraient trois assennblées électorales et deux assemblées administratives. Ce rôle, que Sieyès faisait jouer à la commune, était précisément ce qui avait séduit le comité. « C'est ainsi, disait Thouret, que, d'un ressort commun, partiront tous les mouvements du corps politique. Par là, la conservation de ce ressort unique sera d'autant plus chère au peuple, qu'en le perdant il perdrait tous les avantages de sa constitution ; par là, sa destruction deviendra plus difficile à l'autorité, qui ne pourrait le rompre qu'en désorganisant entièrement l'État. »

La pensée générale du projet était celle delà grande majorité de l'Assemblée ; mais l'exécution parut fort défectueuse, et Barrère lui-même, dans ses Mémoires, blâme Sieyès d'avoir voulu « coupailler la France pour en former un damier départemental. » Sans doute, les cases de ce damier ne pouvaient pas être d'une égalité rigoureuse, et le comité lui-même était forcé de reconnaître que l'intervention malencontreuse des rivières et des montagnes pourrait, sur certains points, déranger la rectitude des lignes ; mais il n'y a rien de parfait en ce monde, et, si quelques détails laissaient à désirer, l'ensemble paraissait si beau, qu'on n'avait, selon le comité, rien de mieux à faire que de l'accepter en bloc et les yeux fermés.

Ce n'était pas l'avis de Mirabeau, qui, dans un très-vigoureux discours, démontra ce qu'il y avait de puéril et de faux à vouloir organiser un grand pays comme on construit une maison, à l'aide du compas et de l'équerre. Il reconnut pleinement l'utilité, la nécessité de soumettre la France à une nouvelle division, mais à une division naturelle et de fait, non à une division mathématique et pour ainsi dire idéale. Selon lui, une lelie division blessait la justice et la raison non moins que les habitudes établies. Parmi ces départements de dix-huit lieues s::r dix-huit , les uns seraient de vastes déserts, pleins de landes et de forêts ; les autres, de riches territoires, couverts

128 HISTOIRE DU GOUVERNEMENT PARLEMENTAIRE d'habitations et d'une population nombreuse. Parmi ces communes de six lieues sur six, il en serait où les éléments d'une administration ne se rencontreraient pas. Parmi ces cantons de deux lieues sur deux, beaucoup ne compteraient pas assez de citoyens actifs pour former une assemblée primaire. Et pourtant, d'après le plan du comité, la même règle s'appliquait à tous ! Et puis comment procéder? Sans doute, on ne couperait ni des maisons ni des clochers ; mais on diviserait ce qui est encore plus inséparable : on trancherait tous les liens qu'avaient noués, depuis si longtemps, les mœurs, les coutumes, les productions, le langage. Mirabeau concluait de laque, dans la formation des nouvelles divisions territoriales, on devait, autant que possible, respecter les anciennes ; il critiquait, en outre, la multiplicité, la complication des assemblées électorales et administratives. A quoi bon la commune ? à quoi bon le canton ? Une municipalité dans chaque ville et dans chaque village , une administration provinciale dans chaque chef-lieu de département, devaient suffire à tous les besoins du pays.

En définitive, Mirabeau proposait :

De subdiviser la France en cent vingt départements à peu près égaux, non par leur étendue territoriale, mais par le chiffre de leur population et par leur importance, en ayant soin de fixer la circonscription de ces départements de manière qu'aucun d'eux ne comprit des habitants de diverses provinces ;

De faire élire par les assemblées primaires, dans chaque département, deux assemblées: une assemblée d'élection , formée à raison d'un député par cent citoyens actifs et nommant la représentation nationale ; une assemblée d'administration, formée à raison d'un député par cinq cents citoyens actifs, et nommant un directoire exécutif chargé, directement et sans intermédiaire, d'administrer le département.

Les conclusions de Mirabeau ne valaient passes critiques.