CHAPITRE VI

DE l'administration MUNICIPALE.

L'administration municipale a existé en France avant la centralisation monarchique. Elle a eu des origines diverses et des formes plus diverses que ses origines. Elle s'est développée partout isolément sous l'empire de principes locaux, et pour que des principes généraux y aient prévalu, il a fallu que le pouvoir royal s'en emparât, et se la subordonnât à lui-même. L'action lente, efficace de ce pouvoir devait seule réussir à y établir la régularité et l'unité.

Si multiple, si varié que fût son développement au moyen âge, l'administration municipale avait cependant partout un caractère commun. Partout elle consacrait des droits, et elle assurait à ces droits des garanties. Partout elle établissait la liberté civile et la liberté politique. Quand elle perdit

CHAP. VI. — DE l'administration MUNICIPALE. 175

son indépendance, elle perdit aussi ce caractère ; mais la liberté civile et la liberté politique ne périrent point pour cela ; eUes ne firent que changer de théâtre, et préparèrent en silence le jour de leur ayénement définitif dans le gouvernement général du pays.

L'histoire de l'administration municipale se divise naturellement en deux périodes ; Tune pendant laquelle les actes l^slatifs qui la concernent sont tous ou à très-peu d'exceptions près des actes locaux. Elle s*étend jusqu'à la fin du quinzième siècle. La seconde commence au seizième avec le règne de François P' et présente pour caractère la rareté des chartes de privilèges remplacées par des ordonnances générales.

Section IV. — De V Administration municipale sous le régime des Chartes de privilèges.

i 1 .—Distinction de trois classes originaires de villes au xii** siècle : municipalités d'origine romaine ; villes prévôtales ; villes de commune. - S 2. Analyse des actes royaux d'administration municipale sous Philippe-Auguste et ses premiers successeurs. — % 3. Résultats obtenus aux xiv^et xv® siècles. Uniformité et subordination de cette administration. — § 4. Examen des privilèges des villes. Leurs caractères généraux. — § 5. Constitution des corps auxquels appartenait l'administration municipale. Influence que les rois réussirent à y exercer. — § 6. Comment et dans quelles limites ces corps exerçaient leurs pouvoirs. Intervention progressive de l'autorité royale dans leurs actes.

$ I. — DistinctioD de trois classes originaires de villes : Municipalités d'origine romaine ; villes prévôlales ; villes de commune.

Le manque d'uniformité dans le gouvernement des villes au nT siècle, et la variété extrême qu'on y rencontre, offirent un sérieux obstacle quand on veut les classer, les grouper entre elles. Toute classification ne peut être qu'arbitraire et très-générale ; cependant comme il est nécessaire d'en admettre une, nous adopterons la plus simple et celle

qui nous semble s'accorder le mieux a\ec les faits, celle qu a introduite M. Guizot.

On peut distinguer avec M. Guizot trois classes de ailles : La première comprend les anciennes municipalités d*origine romaine, qui avaient traversé le moyen âge en gardant leur constitution originaire avec plus ou moins de fidélité, suivant les circonstances. Plusieurs grandes villes du Midi avaient continué de former ainsi des États distincts , comme sous la domination de Rome; on doit croire qu'elles étaient pour la plupart entrées dans la hiérarchie féodale, à titre de vassales ou de suzeraines, et qu'elles y occupaient un rang plus ou moins élevé. Quelquefois même Taucien gouvernement municipal d'une ville survécut à son indépendance et subsista, bien qu'elle fût tombée au pouvoir d'un seigneur.

Cependant il faut reconnaître que le principe fondamental sur lequel reposait la curie, c'est-à-dire la délégation du pouvoir à l'aristocratie des grands propriétaires, disparut généralement. L'échevinage dans les villes du moyen âge fut presque toujours le résultat d*une élection assez démocratique. Suivant l'ingénieuse remarque de M. Troplong, cette différence aurait été le résultat naturel des révolutions qui déplacèrent l'aristocratie. Les constitutions municipales durent devenir plus démocratiques lorsque les grandes familles quittèrent le séjour des villes qu'elles avaient habitées pendant la domination romaine, pour celui des campagnes qu'elles ne quittèrent pas durant toute l'époque féodale.

La seconde classe renferme les villes prévôtales, c'est-àdire celles qui étaient gouvernées par le prévôt d'un seigneur, quelque fût d'ailleurs le caractère, ecclésiastique ou laïque, de ce seigneur ou son rang dans l'échelle féodale, depuis les simples comtes jusqu au roi lui-même. Les villes de ce genre étaient les plus nombreuses : plusieurs étaient romaines d'origine, mais le pouvoir y avait été enlevé aux

GHAP. VI. — D£ l'administration MUNICIPALE. 177

coriales pour passer entre les mains de Tévèque (raucien défeoseor) ou du comte qui représentait le roi. Telles étaient Paris, Orléans, devenues villes prévôtales du domaine.

Les villes prévôtales furent non-seulement les plus nombreuses, mais aussi celles dont le développement s'accomplit de la manière la plus régulière, surtout lorsqu'elles jouissaient du patronage immédiat des rois. Au sortir d'une société livrée comme la société féodale à tous les hasards de la force, le premier besoin des populations était d'assurer contre toute violence la paix publique, la propriété , le maintien des droits civils. Les chartes de privilèges répondirent à ce premier besoin. Les articles qu^elles contiennent peuvent se ranger en deux catégories. T^es uns sont la rédaction, la publication des Coutumes, c'est-à-dire des usages de droit civil qu'il était nécessaire de fixer par écrit pour kar donner une garantie sérieuse, pour régler la jurisprudence des prévôts, et faire cesser les contraintes que les seigneurs exerçaient surtout relativement aux mariages ou aux dispositions de biens. Les autres articles avaient plus spécialement pour objet l'administration ; ils déterminaient ks droits du seigneur sur ses sujets et les obligations de ces derniers à son égard. Les privilèges variaient de ville à ville, plus importants et plus nombreux quand les villes étaient dles-mèmes plus considérables, mais renfermant partout de semblables garanties contre l'arbitraire seigneurial. Les viUes prévôtales portent souvent le nom de villes privilégiées et de villes franches.

Enfin les communes proprement dites viennent au troisième rang. Ce qui caractérise la commune , c'est qu'elle est mée de Finsurrection : elle s'est attribué le droit de se gouverner elle-même, et ensuite elle a fait reconhaitre ce droit avec plus ou moins d'efficacité par les anciens seigneurs. Son fondement, c'est la ghilde, c'est-à-dire l'assurance par serment que les habitants se font entre eux de

178 BisTOiRB nE l'administration.

maintenir leurs libertésMia commune vit perpétuellement en état de guerre; elle ne peut se passer d'un befiroi et d'une cloche d'alarme.

La plupart des villes qui s'insurgèrent et devinrent des communes étaient celles qui , dépendant immédiatement d'un seigneur voisin^ ou de leur évéque, ou du chapitre de leur église cathédrale, et quelquefois de ces trois puissances réunies, n'avaient point de privilèges ou voyaient leurs privilèges continuellement violés. Soumises au même arbitraire que les campagnes, elles le souffraient moins patiemment. L'influence de quelques habitants plus riches, de marchands dont les affaires s'étendaient dans les villes voisines, de ceux enfin -que l'on appelait alors les changeurs, détermina les révoltes qui firent de Laon, de Beauvais, de Noyon, autant de communes dont l'histoire est devenue célèbre. L*habitude des confréries et celle des anciennes corporations ou ghildes germaniques achevèrent la révolution communale.

Guibert de Nogent, contemporain de cette révolution, en a exposé brièvement les effets dans ces lignes si souvent citées : « Commune est un mot nouveau et détestable, et voici ce qu'on entend par ce mot : Les gens taillables ne paient plus qu'une fois l'an à leur seigneur la rente qu'ils lui doivent. S'ils commettent quelque délit, ils eu sont quittes pour une amende légalement fixée, et quant aux levées d'argent qu'on a coutume d'infliger aux serfs, ils en sont entièrement exempts. » ïa révolution communale ne fut donc rien moins que la proscription complète de l'arbitraire en matière administrative.

Les chartes de communes renfermèrent aussi comme

* « Jurabimt quod inter firmitates villas et extra in borgis alter alteri rectè secundùm suam opinionem auxiliabuntur, et quod ipâ nullatenus paliantur quod aliquis alicui de communia aliquid auferat, vel eum talliet, vel de rébus ejus capiat. » — Charte de Soissons, art. l*'.

CHAP. VI. — DE L'ÂDHiniBTEATION MUIVIGIPALE. 179

celles des villes de pmiiéges quelques principes de droit mû; elles reconnurent à ceux pour lesquels elles étaient fiâtes la faculté de se marier, de tester librement. Elles supprimèrent les mainmortes ' et d'autres usages onéreux. Elles soumirent à une règle positive l'exercice des droits que gardaient les seigneurs. Enfin, et ceci leur est particulier, elles constituèrent le gouvernement intérieur des villes : elles le composèrent ordinairement d*ua maire et d'un conseil électif de jurés, auxquels dles attribuèrent des fonctions judiciaires et administrathrea tout à la fois. Le maire jugea spécialement tous les délits commis contre la charte de la commune^. Le maire et les jurés devinrent aussi les chefs de la milice bourgeoise, la guerre étant l'élément vital de ces petites républiques ifloléoB.

Telles furent les villes de conmiune, au sein desquelleson a cm voir naître le principe du gouvernement du pays par lu tiers-état, le principe démocratique de la société française, Idée vraie en ce sens que toutes les questions de constitution oat été agitées alors sur ces étroits théâtres, pour des intérêts locaux et secondaires. Mais au fond, ces petites sociétés, nées du àéÊùtdre par lequel elles effraient échapper à un antre désordre, furent moins libérales qu'on ne l'a cru ^. Elles ne surent assurer à leurs membres pour les droits qu'elles reconnaissaient des garanties aussi efficaces que celles que les ▼illes de privilèges assurèrent à leurs habitants. On peut

* Charte de Laon, art 13.

* Quelques villes avaient une juridiction sans avoir pour cela de chartes de commune. Bréquigny cite Texemple de Paris, celui de Lyon, celui de Reims dont la juridiction était antérieure à ta charte communale qu'elle reçut de Louis VU.

^ Pdr exemple, Tégalité entre les bourgeois est loin d'être une règle constante dans les villes de commune. La charte de Laon de 1127 distingue deux classes de bourgeois, et ne reconnaît à chacune de ces daaes que des droits différents.

180 HISTOIRE DE L'ADBflNISTRATION.

s'en convaincre par les histoires de Laon et de Beauvais. L'établissement d'une commune dans une ville ne faisait guère d'ailleurs qu'y créer une juridiction nouvelle à côté des juridictions déjà existantes de l'évéque, du chapitre, des seigneurs ou même du roi, et y multiplier pa^r conséquent les conflits et les guerres privées.

Mais la révolution communale eut un *^tre résultat, remarquable surtout au point de vue de cet ouvrage. Elle appela l'intervention royale, là où cette intervention n'avait pu encore s'exercer. Les communes qui triomphaient d'un suzerain immédiat furent presque toujours dans l'obligation de recourir au seigneur plus élevé pour faire confirmer leurs chartes, et c'est ainsi que dans le domaine royal Louis le Gros et Louis le Jeune en confirmèrent un certain nombre, la plupart à prix d'argent. Les rois ne se contentèrent pas de confirmer les chartes ; ils s'attribuèrent le droit de les reviser, tantôt en restreignant, tantôt même en augmentant les privilèges des bourgeois. On a remarqué au reste que dans l'origine les rois n'avaient exercé leur intervention qu'au sujet des communes de leur domaine, nées d'une révolte contre un seigneur ecclésiastique; qu'en retour ces communes leur avaient payé pour la plupart une rente annuelle *, et qu'elles s'étaient soumises à diverses obligations, par exemple à celle d'héberger la cour lors de son passage.

S H. — Analyse des actes royaux d'administration municipale sous Philippe- Auguste et ses premiers successeurs.

Une simple analyse des actes des rois suffira pour faire apprécier le progrès de leur intervention dans l'administration municipale.

On a de Philippe-Auguste près de quatre-vingts pièces sur cette administration.

* Sens payait soixante li\Tes parisis , et Vézelaî en payait cent.

GHAP. VI. — DE l'administration BfUNIGIPALE. 181

Les unes sont relatives aux villes privilégiées. Tantôt ce sont des concessions ou des confirmations de privilèges ; on Toit même le roi confirmer en 1 180 la charte accordée à Tonnerre par le comte de Nevers, et eu 11 83 celle de Dijon, accordée par le duc de Bourgogne, c'est-à-dire que l'action royale franchit déjà les limites du domaine; en 1 188, on le voit intervenir également comme garant d'une convention passée entre le comte de Nevers et ses sujets. Tantôt c'est la reconnaissance de coutumes, de droit civil pour la plupart, on leur extension d'une ville à d'autres villes. Ainsi la coutome de Lorris se répandit dans tout le Gâtinais, dans une partie de l'Ile de France, et même au delà, puisque le boui^ de Saint- André près de MàCon en reçut la jouissance, à prix d'argent il est vrai. Philippe-Auguste, qui d'ailleurs prenait le bourg sous sa sauvegarde, y mit pour condition qo'une moitié des revenus de l'Église lui serait attribuée (1188).

Les autres pièces se rapportent aux villes de commune et offirent des caractères semblables : ce sont des confirmations de chartes communales comme celles de Gorbie, 1 180 ; de Noyon, 1181; de Beauvais, 1182; de Laon et de Saint- Bioqnier, 1 189, etc. Ges confirmations répétées, achetées à prix d'argent, constituaient pour les communes un tribut à peu près périodique, analogue à celui que payaient les fiefis à chaque mutation de suzerain. D'ailleurs, elles n'avaient pas lieu simplement; il arrivait souvent que le roi réformât des abus, changeât des articles importants, sur la demande même des villes ^ Ge sont aussi des concessions de chartes communales accordées à des villes nouvelles, telles que Gompiègne, 1 186, ou Senlis, 1201. On prenait d'ordinaire une charte toute faite. Ainsi celle de Laon fut accordée à pluâeurs villes du Nord, à Pontoise, 1 188 ; à Sens, 1 189 , à Amiens, 1190.

' Par exemple, à Beauvais et à Laon.

182 " mBTomE de l'administbâtion.

Tontes ceschartes, qu'elles appartiennent anx Tilles pré- Totales on anx Tilles de eommune, ont donc cela de remarqnaUe qu'elles nous montrent les municipalités se reconstituant, le tiers-état relerant la tète, stipulant ou recerant ses premières garanties ciTiles ou politiques, et l'ordre se rétablissant sous le patronage royal. Hais il fut aTéré bientôt que le régime des communes jurées n'atteignait pas eomplétement ce * but, que leur indépendance n'était que de l'isolement, et qu'elles ne pouTaient assurer aux classes bourgeoises les conditions essentielles de leur déTcloppe-* ment , la paix publique par exemple. Toutes ces Tilles accordèrent donc au roi^de bonne heure une assez grande part dans leur gouTemement, et travaillèrent à se rappro* cher de la constitution des Tilles privilégiées. Le système communal ne fut guère qu'un système de transition, et dès le règne de Philippe-Auguste on trouve des villes qui l'abandonnèrent. Etampes avait une commune qu'elle perdit en 1 199; elle redevint sujette aux tailles et aux conrées, mais obtint la jouissance de priTiléges nombreux qui la maintinrent à l'abri de toute vexation arbitraire ^

Sous Louis yill, Louis IX, les actes royaux d'administration municipale sont les mêmes : ils s'étendent seulement avec le domaine ; des Tilles du midi, comme Saint- Antonin en Bouergue, en 1 226, font confirmer leurs communes par le roi, ou, cx)mme Beaucaire et Nimes, en 1254, lui demandent des privilèges et des redressements d*abus.

Saint Louis fit en 1256 sur les colnmunes de France et de Normandie les deux premières ordonnances générales.

* Partout, dans le domaine et dans les grands fiefe, les villes qui jouissaient de droits régaliens les perdirent : ces droits furent rachetés par le roi et les seigneurs. £x. : Saint-Omer battait monnaie. Elle abandonna ce droit dans une convention passée en 1229 avec le comte d'Artois, qui renonça, en échange, à la levée d'une ancienne taxe, appelée Teloneum.

CHAP. yi. — - DE l'admiuistration municipale. 183 Tons les maîreSy au moins dans File de France, dorent être mmimés par le roi le même jonr et pour une année. En Normandie, le roi choisissait sur une liste de trois prud'* hommes qae chaque ville lui présentait. Chaque ann^ aussi, aux octaves de la Saint-Martin, le nouveau et Tanrien maire durent se rendre à Paris avec quatre prud'hommes parmi lesquels seraient les deux derniers administrateurs des revenus de la ville, pour rendre compte au roi et à ses agents. Le roi surveilla donc la gestion des biens des eranmanes. Il leur défendit de prêter ou d'emprunter sans son autorisation ; il fixa lui-même le chiffire des remises et des frais de régie : il interdit aux maires de venir à sa cour chacun avec plus de deux bourgeois, de peur que le budget municipal ne fût grevé d'un trop grand nombre de voyages. Plusieurs de ces dispositions sont d'anciennes, lois romaines remises en vigueur.

Sous Philippe le Hardi, sous Philippe le Bel et ses trois fib, mêmes concessions, mêmes confirmations de chartes et de privilèges , avec cette seule différence que la part faite aux officiers royaux dans l'administration des villes s'actroiX tous les jours. Philippe le Hardi régla en 1278 que la police dcRouen serait faite concurremment par les officiers de la ville et les siens, mais il limitala compétence du maire, et ne voulut pas qu'elle s'étendît aux causes de mort, de mebaing (blessures) ou de gages de bataille. Philippe le Bel ordonna en 1 303 que les sentences rendues à Tonlouse parles consuls seraient exécutées par les baillis et les autres efficiers royaux, comme celles des tribunaux ecclésiastiques. Ainsi les juges des villes furent subordonnés à ceux du roi, comme les comptables municipaux l'étaient à la Oiambre supérieure des Comptes. En 1 3 1 7, Philippe le Long enleva aux villes la direction de leurs milices communales^ et ordonna qu'elle serait confiée à un « capitaine bon et suffisant, qui auxdites villes et aux peuples d'icelles ferait

184 HISTOIRE DE l'admiuistration.

serment d'eux , leurs villes, leurs pays et le peuple d'iceux, maintenir et garder loyalement, bien et suffisamment, à son pouvoir. » Les armes des bourgeois devaient être disposa eu lieux sûrs et convenables pour être ensuite distribuées par le capitaine. Chaque bailliage devait avoir à son tour, aux frais du roi, un capitaine général, supérieur à ceux des villes.

Yoilà donc les communes placées vis-à-vis du roi dans une dépendance plus ou moins semblable à celle des villes prévôtales. Un autre fait non moins remarquable, c'est que les rois n'attendirent pas toujours la réunion des grands fiefs au domainedela couronne pour s'emparer d'unemanière plus ou moins cx)mplète de l'administration de villes pla- ..cées dans ces grands fiefs, et pour la faire exercer en leur .nom. Souvent les seigneurs consentaient à les associer au partage de leurs droits, à la suite de circonstances diverses. Les traités de pariages conclus ainsi furent très-fréquents'; le plus ancien est peut-être celui par lequel Louis YII, en i 165, partagea la seigneurie et la justice de Saint-Pierrele-Moutier avec le prieur et les religieux de celte ville. Il est probable que les seigneurs stipulaient en retour certains avantages. Quelquefois le roi faisait de son côté un apport dans la communauté , afin de terminer un litige^. Comme exemple de ces stipulations, on peut citer le traité de 1307, par lequel l'évêque du Puy-en- Vêlai associe Philippe le Bel dans le domaine de la ville, et partage avec lui le territoire

* Voir le Ree.des Ord.^ t. XI. — Autres exemples. Traité de pariage conclu entre Philippe- Auguste avec le prieur de Notre-Damedes-Chamiers pour le lieu appelé Dimon. « Nos associaverunt in u omnibus juribus suis quae erant apud Dimon, excepto situ domâs ^ suae, ecclesiâ et decimâ.» — £n 1 195, traité semblable avec Tabbé de Cuissy au diocèse de Laon pour le territoire de Dizy. — Trai* tés de Philippe le Bel avec les évêques de Meude et de Viviers en 1807, etc.

* Voir le traité de 1290 qui partage la souveraineté de trois villages entre Philippe le Bel et l'abbaye de Saint-André d'Avignon.

CHAP. VI. — DE l'administration MUNICIPALE. 185

et la justice ; la nomination des officiers leur appartient en ocmimun ou à tour de rôle ; le seing de Tévéque et celui du roi sont gravés sur un même sceau, etc.

La royauté intervenait ou prétendait devoir intervenir dans toutes les concessions de communes qui se faisaient ea France. Déjà Beaumanoir en 1284 lui reconnaissait ce droit d'une manière absolue, et le Parlement jugea par un arrêt rendu en 1318 qu'une ville ne pouvait avoir de commune sans lettres du roi ' .

S m. — Résultats obtenus aux xi\* et xv* siècles. Uniformité et subordination de l'administration municipale.

Le XIV siècle offre encore une énorme quantité de recomiaissances et de confirmations de privilèges. L'examen de ces documents peut conduire à cette double conclusion :

1* Que les municipalités romaines et les communes jurées perdirent toute indépendance, et finirent par se confondre à peu près avec les villes privilégiées;

2* Que le pouvoir royal exerça plus directement son inter- T^tion dans chacune des branches de l'administration mumdpale.

Il n'est pas nécessaire d'insister sur la révolution opérée dans les municipalités d'origine romaine. A la fin du xuf siècle , elles dépendaient déjà toutes de quelques seigneurs. Marseille elle-même dépendit depuis 1262 du comte de Provence. La même révolution acheva de s'opérer au XIV* siècle dans les communes jurées. Soissons , l'une des plus célèbres 9 reçut un prévôt royal en 1325 , et en 1335 on r^la quelle serait l'autorité du bailli de Vermandais sur ce prévôt, quel droit il aurait, par exemple, pour faire dans la ville des ordonnances d'administration municipale. laon reçut aussi en 1332Jun prévôt royal, qui eut dans ses murs les trois justice, haute, moyenne et basse, nomma les

« Préfaces de Bréquigny ^ans le Rec.des Ord.

maîtres de tous les métiers , désigna les six percepteurs et administrateurs des revenus municipaux ; la ville conserva cependant ses coutumes et ses garanties. La conrnuine de Laon avait péri par le désordre même; d'autres causes amenèrent ailleurs de semblables résultats. Certaines villes ne purent résister à des Voisins trop puissants et tombèrent sons leur dépendance plus ou moins complète , comme Limoges en 1275. Quelquefois le roi supprima les communes de sa propre autorité , à cause des abus de leur administration intérieure^ parce que la justice y était mal rendue, comme à Douai (date incertaine^ xiv« siècle); ou parce que la constitution communale imposait aux habitants un surcroît de dépenses ruineuses, comme à Neuville-le-Roi en Beauvaisis (1370). ARoye(l374), la suppression eut lieu pour ce dernier motif sur la demande des habitants. Bréquigny fait observer que les habitants d*une ville ne pouvaient pas alors renoncer à leur commune sans une ordonnance royale.

On ne trouve plus sous les règnes des Valois que quatre villes dont les chartes communales soient confirmées, Aigues-Mortes et Abbeville (1350), Saint-Bicquier (1365), Bure en Bourgogne (1372) ; et trois où la commune, autrefois supprimée, soit rétablie. Ce sont Tournai (1 340); Douai (1368), et Péronne (1369). Mais ici le mot de commune n*a plus sa signification primitive. Le nom est resté et la chose est profondément changée. La commune du xiv« siècle jouit d'une administration municipale particulière, et cependant demeure dépendante des agents royaux. C'est ce que prouve l'exemple de Tournai '. La concession d'une commune

* La commune jurée y fut établie en i340 pour récompenser la ville de la défense qu'elle avait faite contre les Anglais. En 1367, elle fut supprimée parce que les habitants ne pouvaient avoir ctccord ni demeurer en bonne paix. En 1371 la ville reprend le nom de commune. Elle recevait pourtant du roi, à cette époque, une constitution nouvelle, où le pouvoir était partagé entre ses propres agents et les officiers royaux.

GHAP. YI. -*- DE L'AJDMTHISTBAXIOfl MOMICIPALE. 187

fiûl6«ax habitants de Glermont en Bassigny par leur 8ei-' goeur, et confirmée par Charles V en 1 378, n'a plus également rien d analogue avec les concessions des communes jurées du xir siècle : on n'y doit voir qu'une yille priyilégiée, qui stipule des garanties pour l'indépendance de soa adaûnistration municipale. L'ancienne charte de Rouen, oetroyée en 1374 à Angouléme, présente encore le même ca* notère.

' Le nom de commune change donc de signification , et en Bème temps il devient plus rare dans les actes. On ne tioaTe guère plus que des villes franches ou privilégiées , et la jouissance des franchises de ces villes est désignée par le mot plus étendu y plus général de bourgeoisie^. Ce qui eoDstîUie une ville de bourgeoisie, d'après les privilèges de ligeac (1318), c'est la possession d'une maison commune , d'un trésor , d'un sceau authentique , d'un registre et d'uR élendard. Ainsi, tandis que les communes jurées en perdant leur indépendance se rapprochaient des villes de privilège, ks villes de privilège se rapprochaient à leur tour des com* annes jurées, et les bourgeois y entraient presque partout en partage de l'administration avec les officiers royaux. L'organisation des villes acquit par là une certaine unifor-*

' Voir le Bfémoire de Bréquigny sur les bourgeoisies dans les préfMes du Bec. des Ord. 11 résulte de ses observations que la consti« lotion des bourgeoisies au xiv« siècle était plus libérale que celle des eoamnmes jurées dans les deux siècles précédents. En général, les ckaitii des communes jurées s'appliquaient au tiers-état seul ; elles wrfTO«i»"t les évêques et les nobles, et ne leur reconnaissaient guère fnele droit d'habiter dans Teuceinte de ces communes Dans les bourgeoisies, au contraire, on admettait les nobles ; ils ne se distinguaient ioi autres habitants que par quelques privilèges relatifs aux contributions municipales. Les ecclésiastiques étaient admis ou exclus suivant kl coutumes. Il en était de même des bâtards et des lépreux ; il n'y a?ait d*exchi8ion absolue que pour les serfs et les criminels bannis par jugement

188 HICTOIRE DE l'administration.

mité : la grande insurrection du xiv siècle aboutit alors à l'établissement d*une liberté réglée, compatible avecla centralisation et avec l'action du pouvoir.

J'ai expliqué ailleurs (V. au chapitre de la Noblesse) comment le système des bourgeoisies fut favorable au pouvoir royal, comment il augmenta le nombre des sujets des rois, et diminua celui des sujets des seigneurs. Toutes les ordonnances rendues depuis Philippe le Bel sur les bourgeoisies prirent pour point de départ la règle que Beaumanoir avait établie pour les communes : la connaissance de tout ce qui les intéressait fut exclusivement et nécessairement attri* buée aux rois. Charles V, écrivant des instructions pour la garantie de ses droits de souveraineté dans les domaines cédés à Charles de Navarre , l'exprime d'une manière brève et formelle : « Au roi seul, et pour le tout , appartient le droit des bourgeoisies. »

. L'erreur si longtemps accréditée , qui attribuait à la royauté Tinitiative de la révolution communale , peut s'expliquer par le fait de son intervention progressive dans le gouvernement des villes , et par la raison politique qui lui fit chercher instinctivement l'alliance du tiers-état contre la noblesse et le clergé.

C'est encore par une erreur du même genre qu'on a fait honneur aux rois de l'affranchissement des serfs. Presque toutes les concessions de privilèges et les chartes de communes commencent par un affranchissement ou par quelque chose de semblable, comme une remise de la mainmorte et d'autres droits. C'étaient là les premières conquêtes auxquelles les classes inférieures de la population devaient songer. Il n'en est pas moins vrai que les rois confirmèrent bientôt les affranchissements ordonnés par les seigneurs particuliers,et qu'ils finirent par prendre eux-mêmes à cet égard l'initiative. En 1296 , Philippe le Bel abolit dans le

ŒAP. VI. — DE l'administration MUNICIPALE. 189

langoedoc la servitude de corps, qu'il remplaça par le paiement d'un cens annuel % et en 1315 Louis le Hutin rendit la fameuse ordonnance par laquelle tout le monde en France devait être franc. Que cette dernière ordonnance ait été faite surtout dans une pensée fiscale , qu'elle n'ait pas ea toute l'eflBcacité voulue , qu'elle n'ait pas aboli la servi tnde dont il resta longtemps encore des traces nombreuses , die n'en fut pas moins d'un exemple salutaire et fécond. Cefàtrayénement au pouvoir d'une doctrine devenue gé* nérale et qui réclamait une application définitive '.

Le xv« siècle amena peu de changement dans la situation des villes , et les actes des rois de cette époque, relatifs à Tadministration municipale , sont plus nombreux qu'ils n'offrent d'intérêt. Charles VI étendit la sauvegarde royale à beaucoup de villes nouvelles, et entre autres à celles du Dauphiné dont il confirma les privilèges à prix d'argent. Charles YII et Louis XI, après l'expulsion des Anglais et la reconstitution du royaume, rendirent aux villes qui se soumettaient leurs anciennes chartes ou leur en donnèrent de nouvelles, en ayant soin toutefois de les placer dans une dépendance plus grande de la royauté^. I^uis XI refit ainsi,

■ Bec. des anc. lois franc. d'Isambert.

* M. Pastoret observe 'que la plupart des chartes du xiv« siècle eomoiencent par un affranchissement, et considèrent cet affranchissment comme un devoir religieux. — Quoique les serfs ne pussent entrer dans les bourgeoisies comme les hommes libres^ par un simple aveu et Thabitation pendant un an et un jour, certaines villes leur étaient ouvertes et leur servaient d'asiles. Telle était Monchauntte en Beauce, dont les privilèges, octroyés par Louis le Jeune, fùmt eonfirmés en 1394, par Charles VI. Art. 1*'. « Quicumque ad

• pnedietum castrum in eo mansurus venerit, exceptis hominibus

• wpÊ ant comitis (du comte d'Evreux), liber permanebit, nec «qoieqiiain in eumquilibet dominus de cœtero reclamare poterit.»

» Ree* des Ord. Voir surtout aux années 1450 et 145t. — En général on retrancha les privilèges qui paraissaient, sinon exorbitants du droit commun, du moins peu compatibles avec la centralisation monarchique. Après Tacquisition du Roussillon, eu 1462, Louis

190 HlffTOIBE DE l'administration.

principalement dans la Guienne , beaucoup de charies détruites pendant la guerre contre les Anglais ; il rétablit des privilèges dont les titres étaient perdus, et accorda même souvent des concessions très-contraires à l'esprit qui a^ait dirigé la politique de ses prédécesseurs ; il cherebait dans la population urbaine un appui contre les ligues des sagneursy et il Tacheta au prix auquel les villes elles-mêmes le lui vendirent. Devenu le maître y il voulut réparer cette faute : il révoqua donc en 1 469 tous les dons et privilèges qu'il avait octroyés depuis son avènement ; mais sa déclaration eut peu d'effets, parce qu'il ne tarda pas à éprouver le besoin de s'appuyer encore sur le tiers- état : après avoir expressément révoqué les privilèges de la Guienne, il se hâta de les rétablir en 1 472.

Ses successeurs cessèrent à peu près de conférer des privilèges aux villes , si ce n'est dans les provinces nouvellement réunies à la couronne.

§ IV. — Examen des privilèges des villes. Leurs caractères généraux. \

Arrivé à l'époque où les ordonnances générales commencèrent à remplacer pour l'administration des villes les char* tes de privilèges, je dois m'arrèter encore sur ces privilèges, qui ont tous malgré leur variété un air de famille, et chercher quelles règles ils établirent dans les branches diverses, soit de l'administration royale, soit de l'administration urbaine. Partout se révèle le progrès inévitable de l'intervention monarchique, et partout se développent les principes de gouvernement qui seront un jour ceux du pays entier.

XI révisa les chartes que les rois d'Aragon avaient données à Perpignan et aux autres villes du pays. 11 cassa les privilèges militaires de Perpignan, réforma les coutumes judiciaires, rendit l'autorisation royale obligatoire pour la plupart des actes des consuls et même poiur les expéditions navales que les habitants de la provfaiee voudraient faite « dans le pays des mécréants. »

CSAP. VI. — DE l'administration IfUHiCIPALE. 191

£a matière de finances, toutes les stipulations peuvent être ramenées à deux points généraux : la fixité de Timpôt ordinaire, et la nécessité du consentement des contribuables pour les impôts extraordinaires.

La fixité de l'impôt ordinaire^ ou du moins de son maximm, paraît être plus ancienne que les chartes. Au reste lei chartes ne s'en tiennent pas là. Elles substituent presque UNites à l'impôt en nature, un impôt en argent ; elles rempiaoent les corvées par un cens ' . Elles remplacent même les cmUutneSy c'est- à - dire les redevances irrégulières et variables, par une augmentation de ceus^. Les villes votaient elles* méflies toutes les aides, et ce droit ne leur était pas contesté encore ^. Nulle part la nécessité du consentement des contribuables pour les impôts extraordinaires n'est plus formellement exprimée que dans la charte de Mâcon ^,Art. 18 : « Les citoyens et habitants de Màcon ne doivent tailles, ni complaintes , ni toltes , ni chevalerie , ni aides de mariage, ni de prisons, ni de conguises, ni autres exactions, ni subventions, ni nouvelletés quelles qu'elles soient, et ne peuirent àtre contraints à prêter, si ce n'est de leur volonté^. » Le nombre des villes qui firent des stipulations semblables est immense^. De tous les impôts extraordinaires, celui dont dles tenaient le plus à s'exempter était le droit de gite ou

* Tootes les chartes accordent une grande place à la question des eerfte. Elles les abolissent ou les réduisent. Quelques-unes stipo» lent qœ le seigneur sera obligé de donner aux gens de corvée des ratimu de pain. (Privilèges de Dommart et de Bernardville, accordés par te comte de Dreux en 1246, confirmés par Charles YI en iaS6.) La substitution du cens aux corvées est une règle à peu près générale ( Priv. d*Autreville, confirmés en 1355, deChagny en Bourgogne, 1961 ; de Tannay dans le comté de Nevers, 1374 ).

« Priv. de Nevers, confirmés en 1357.

, • Voir au surplus le chapitre de l'administration financière.

* GoBflniiée ai 1346et en 1351.

* ¥oir les lettres du 13 mai 1351 , sur Taide accordée par ta rille dePâris.

< Priv. de Langres en 1363, du Crotoy en 1369.

192 HISTOIRE DE l'aDMUIISTRATION.

depourvoirie. Plusieurs d'entre elles obtinrent aussi que le roi renonçât en leur faveur au droit d'altérer la monnaie/.

Les privilèges financiers comprenaient encore Texemption d'un grand nombre de taxes d'origine féodale, que les rois avaient su convertir endroits royaux, et qui leur assuraient un certain arbitraire fiscal, lelle était l'exemption du droit de francs-fiefs , là toutefois où ce droit pouvait être levé , c'est-à-dire où Tacquisition des fiefs par les roturiers était permise*. Telle était aussi celle du droit d'amortissement ^. Je ne parle pas de l'exemption des péages royaux ou seigneuriaux, qui est la plus commune de toutes. Jean et Charles V confirmèrent force privilèges de ce genre aux villes 4u Poitou, de la Marche, du Quercy et du Languedoc, qui avaient appartenu aux Anglais. Si ce furent autant de dérogations au droit commun, on peut ajouter que ce fut la suppression d'autant d'abus. ^

Même observation dans l'ordre judiciaire. Beaucoup de privilèges eurent pour effet de corriger des abus. Béthune obtint, en 1353, que les biens de ses bourgeois bannis ou condamnés à mort ne seraient plus confisqués. A Talence dans l'Albigeois, l'habit des bourgeois, quand ils n'en avaient qu'un, leurs charrues, leurs bœufs et animaux de labourage, leurs instruments de travail, furent déclarés insaisissables, (1351). Il fut également défendu de saisira Eyrieu les biens des usuriers. Ces usages locaux ainsi établis, et destinés à devenir un jour des lois générales, préparèrent en France l'amélioration des règles judiciaires.

On a remarqué aussi que si les lois pénales tenaient une grande place dans les coutumes, et accusaient une législa-

< Ex. Rodez.

' Les roturiers ne pouvaient généralement acquérir que les fiefe auxquels la justice n'était pas attachée. Voir les lettres du 4 mai 1824 et d'octobre 1354, accordées aux habitants de Toulouse, juà

' Voir le chapitre de Tadministration financière.

CHAP. YI. — DE l'administration MUNICIPALE. 193

tion encore semi-barbare, ces lois pénales ofiraient cependant nn progrès notable, comparées aux lois antérieures : l'amende tend à remplacer partout la peine du talion, et dans plusieurs Tilles celle du bannissement. Le duel judldaire est prosorit par un grand nombre de coutumes '.

On est donc amené à cette conclusion, qu'au xiv* siècle les villes tombaient de plus en plus sous la dépendance royale, mais qu'elles tendaient, au moyen de leurs privilèges, et souvent même de ceux qui dérogeaient au droit commun, à réformer et à régler l'administration monarchique.

Voilà le fait général, incontestable , ce qui ne veut pas dire qu'il n'y ait eu des exceptions assez nombreuses et que les privilèges n'aient souvent consacré des abus^. L'autorité royale ne se trouva pas toujours assez éclairée, ni assez forte pour qu'il en fût autrement. Les ciroonstances politiques obligèrent souvent aussi à d'importantes concessions.

Enfin les privilèges des villes eurent encore un autre effet, celui d'assurer l'ordre, la sécurité, la paix publique. Très-souvent ce sont des ordonnances de police locale, rendues lorsque les ordonnances de police générale n'étaient pas possibles. Le roi confère une autorité de police à peu près exclusive à ses agents. Il les charge de veiller à la sûreté des routes, [et d'obliger les seigneurs à y veiller également ^. Il garantit aux villes la propriété de leurs

' Entre autres par celle de Tournai en 1187.

* On trouve, même en 1372 et 1376, des coutumes qui ordonnent le duel judiciaire. En 1356 les habitants de Tournai défendent tree succès, contre le procureur général du Parlement de Paris, le droit d'asile dont leur ville jouissait à l'égard des criminels fugitifs dnHainaut. En 1369 Montauban et Yerfeuil obtiennent que leurs territoires ne seront pas soumis à la juridiction royale des eaux et fioréts. Il serait &cile de multiplier ces exemples.

' Pritiléges de Prissey, près de Mâcon (1363). A Tannay, en Bourgogne, le roi oblige le seigneur à faire nommer par son prévôt un sergent et deux vignerons pour la police rurale, sur une liste de pré-

194 msToiB£ DE l'aduikisthation.

joarchéSy et refuse de reconnaltie à cet égard le droit des fieigneurs ; il déclare dans ce but tous les intérêts de commerce intérêts généraux. « Au roi seul , dit Charles Y , appartient en tout son royaume, et non à autre, d'octroyer et ordonner toutes foires et tous marchés ; et les allants, demeurants et retournants sont en sa sauvegarde et protection \ » G*e8t au moyen des chartes de privilèges que la iranchlse des foires et des marchés fut établie au \V siècle d^ns un grand nombre de villes et tendit à devenir la règle après avoir été longtemps Texception. C'est encore au moyen de ces chartes que les lois faites à Paris pour lorganisation des métiers furent étendues successivement à dautres viUes dans un rayon qui alla toujours s élargissant , à Orléans par exemple , puis à Tours ^, à Clermont en Auvergne, etc.

Le roi, protecteur des villes, s'engage naturellement à les défendre contre leurs ennemis, et à empêcher tout empiétement des seigneurs voisins sur les droits qu'il leur garantit. Cela mit fin aux guerres privées qui avaient été autrefois pour les communes jurées un droit reconnu. G*est encore en partie dans le but de faire disparaître ces guerres que l'obligation du service militaire, imposée d'abord rigoureusement à la plupart des villes, fut modifiée ensuite et devint par dcigrés illusoire. Les villes depuis le roi Jean rachetèrent cette obligation à prix d argent par le paiement des aides, et les milices communales furent plus ou moins réduites au service de la police urbaine \

sentation dressée par les habitants du bourg. 11 loblige aussi à donner au bourg des mesures étalonnées et marquées ( Charte de 1374).

^ Voir le chapitre du commerce.

3 Privilèges de Tours ( 1462 ). << Les métiers qui ne sont jurés, nous voulons et ordonnons qu'ils le soient dorénavant. »

3 On trouve cependant des exceptions à toutes ces règles. Les habîtan'^s d'Aire en Artois obtiennent, à cause de la proximité des frontières, le droit de porter des armes, quand ils voyageront pour le

CHAP. VI. — DE L'ADMEàSTRATIOTr MÙITIGIPALE. 196

Toilà comment au iiv« siècle les relations des Tilles ayec le pouvoir central se trouvèrent déterminées par les privilèges. J'ai dû laisser de côté les villes qui, pillées ou brft^ lées par les Anglais, obtinrent lors de leur reconstructim des avantages plus considérables , comme une exemption totale d'impôts pendant un certain nombre d'années. C'étaient autant d'établissements nouveaux , de colonies en quelque sorte que Ton fondait, et qui se trouvaient placées dans des circonstances exceptionnelles \

§ V. — Gonatitution des corps auxquels appartenait radminlstratiOQ municipale. Influence que les rois réussirent à y exercer.

Le mode dénomination des o£Qciers municipaux présente des caractères très- variables, et cette variété doit tenir aux origines des villes. Ainsi les villes romaines avaient primitivement des conseils aristocratiques qui se recrutaient euxmêmes sur des listes comprenant un petit nombre d'éligiblés. On peut croire que dans les villes prévôtales les

eommerce. Charles V permet aux villes de Vermanton ( 1368 ), et de Méry-sur-Seine (1376 ), de se fortifier ; en 1371, il autorise les bourgeois de Tours à nommer une commission dans ce but. On trouve encore, en 1468, un privilège de ce genre accordé à Saiut-Bertholin de Gonfolens. Le plus curieux est celui des habitants de Montreuil-sur- Mer, qui se firent autoriser, en 1463, à repousser par la force les outrages et les violences auxquels ils étaient exposés, surtout de la part des gens de guerre. — Voir aussi le chapitre de la police et celui de rirmée.

> Je citerai les villes suivantes, Avinionet, Fanjaux, Casteinaudary, Montgiscard, Carbonne dans le Languedoc en 1356, Peyrusse en 1371, CouIanges-la-Vineuse en 1373. — Les villes fondées au xv« siècle, comme Graville et La Hogue, obtinrent des privilèges exceptionneb et naturellement plus considérables. Graville, bâtie en 1445, jouit d'une exemption totale de tailles et de subsides pendant dix ans. La Hogue, fondée en 1474 par le bâtard de Bourbon avec Tautorisation du roi, reçut le même avantage. Dieppe ( Priv. de 1450 et de 1463), Cherbourg (Priv. de 1465), furent affranchies de la plupart des impôts , parce que la garde de leurs ports leur était oofiée. Dieppe levait et administrait elle-même les aides destinées à reatretieu de son port et de ses fortifications.

196 mSTOmE de l/ADMmiSTRATION.

conseils, quand il y en eut, furent composai de membres désignés par les prévôts, les seigneul^, ouïe roi. Enfin dans les conmiunes jurées Télection populaire fut dominante. Mais lorsque les différences qui séparaient les villes s'effacèrent, les trois principes que je viens de signaler vinrent à se confondre -et à se combiner de différentes manières : presque partout l'élection populaire et la nomination royale concoururent ; presque partout aussi il y eut des listes d'éligibilité, deux ou plusieurs degrés pour Félec tion. Au fond tous les principes furent représentés assez confusément et sans règle.

Quelques exemples viendront à l'appui de ces assertions. Toulouse était divisée sous Philippe le Hardi en douze quartiers, et avait douze consuls ou capitouls. Les consuls sortant de charge dressaient une liste d'éligibles qui comprenait trois notables pour chaque quartier. Cette liste était revisée par le viguier (on sait que dans le Midi les prévôts s'appelaient ainsi). Si le viguier substituait sur la liste un nouvel éligible, il devait le faire accepter par les capitouls, et les contestations sur ce point devaient être réglées par le sénéchal. La liste fixée de cette manière, le viguier choiàsml les nouveaux consuls parmi les trois candidats qui iui étaient désignés pour chaque quartier. Ici point d'élection populaire. Toulouse était au reste une ancienne muni cîpalitéroftiaine; elle avait conservé une constitution où le caractère aristocratique dominait.

Dans quelques petites villes du Blidi, on trouvait encore des constitutions aristocratiques indépendantes. Guiole, dans le Rouergue, avait trois consuls et douze conseillers annuels. Les conseillers sortant de charge nommaient les trois consuls, et les consuls entrant nommaient à leur tour les douze nouveaux conseillers*. Mais c'étaient de rares

• Privilèges de Guiole en 1352 ; voir aussi ceux d'Oaveillan dans le Langoedoe (1878), de Lespignan (1379 et 1380).

CHAP. VI. — DE L'ADKUflSTRATIOH MCRIGIPALE. 197

exceptions qui tendaient à dispardtre. Les Tilles perdirent pour la plupart le droit d'élire leurs consuls, que remplacèrent des syndics à la nomination des ofiBciers royaux ou seigneoriaux \

Presque toutes les suppressions de communes forent sui- Ties d'un partage fait entre l'élection populaire et la nomi* nation royale. A Limoges par exemple, il fot r^lé en 1273 qoelavilleauraitdix consuls dont cinq seraient choisis par les boui^ois et cinq par le vicomte qui avait encore la seigneurie; le droit du vicomte fot attribué au roi en 1356. Souvent aussi le roi nomma seul les magistrats municipaux : il nommait ainsi au xiv<^ siècle tous les échevins de Lille et de Douai qui cependant étaient encore des villes de commune.

Dans les villes où le peuple avait conservé l'élection, on prit toutes les précautions nécessaires pour prévenir les abus de ce droit. La charte qui rétablit la commune de Péroone, en 1 368, est à cet égard une des plus curieuses : l'élection des magistrats municipaux de Péronne exigea autant de formalités qu'à Rome celle du pape ou à Venise celle du doge, n y avait douze corps de métiers qui élisaient chacun deux personnes , eu tout vingt-quatre. Ces vingt-quatre électeurs du second degré choisissaient à leur tour parmi les plus honnêtes gens de la ville dix électeurs du troisième degré. Ceux-ci en nommaient dix autres qu'ils s'adjoignaient, et les vingt réunis s'en adjoignaient encore dix. Entre ces trente électeurs définitifs il ne devait pas y avoir de parents à des degrés rapprochés. Alors on procédait au choix du maire et des échevins. De plus, un conseil de six personnes nommées directement par les chefs de métiers devait consentir à l'établissement et à la répartition des impôts municipaux. Ces six conseillers se faisaient assister

* Ex. à Casouls dans le Languedoc, les consuls furent remplacés p«r des syndics à la nomination de Févêque de Béziers et de ses oflkien.

encore de six autres que désignaient le maire et les éehevins^ pour recevoir les comptes de l'administration communale, garder le produit de Timpèt, etc...

Ailleurs on faisait concourir le sort avec le système de l'élection à un ou à plusieurs degrés.

Ailleurs encore le nombre des électeurs fut restreint. A Montreuil-sur-Mer la charte de 1451 avait établi deux degrés d'élection. Les commissaires que Louis XI y envoy» en 1 464 pour y faire cesser les troubles qui se prolongeaient, exclurent des droits électoraux les gens de petit état, tout en laissant subsister pour l'avenir les deux degrés d*élection, et nommèrent eux-mêmes pour cette fois les trois maires, les douze échevins et les douze conseillers.

Non-seulement les élections devinrent rares, mais les conditions de l'éligibilité se multiplièrent, comme le prouvej^t les chartes de Perpignan et de Bourges. A Bourges, Charles YIII s'engagea à choisir les échevins « parmi les personnes notables, gens gradués , licenciés en droit canon ou civil, bourgeois et marchands non faisant œuvre mécaniques ^ » Souvent aussi on fractionna l'autorité municipale entre plusieurs conseils élus , et ce fractionnement , dont Péronne offrait déjà un exeipple, fut poussé dans d'autres villes beaucoup plus loin. Tournai, après le renouvellement de sa constitution en 1371, eut trois conseils, chacun avec des fonctions administratives distinctes et une partie de la juridiction, savoir le conseil des Eswardeurs au nombre de trente , celui des jurés au nombre de vingt, et celui des échevins au nombre de quatorze. Il y avait cependant à Tournai un gouverneur royal avec juridiction qui jouissait du droit de désigner lui-même les plus considérables des oflBciers municipaux.

Charles VII et Louis XI surtout essayèrent de s'emparer

* Privilèges de Bourges, février 1484.

CHAP. VI. — DE L'ADMUnSTRATIOTf HUlilGIPALE. 199

de la nomination des officiers dans nn gfrand nombre de Tilles et d'affSûblir le système de Féleetion popolaire. Le recaeil dies ordonnances lyonrrait fonmir une fonle d'exemy pies de ces tentatives. Je citerai la constitution de Bayonne de 1451 qui fut aussi celle de Niort. Charles TII s'y attribua la nomination du maire% et celle d'un conseil de don» membres, six échevins et six conseillers, que le maire pou- Tait convoquer à son gré : il laissait aux habitants le droK dénommer un second conseil de vingt-quatre membre», mais dont la convocation ne pouvait être faite que par le maire et le premier conseil, et dont les avis n'étaient jamais obligatoires.

Bombes était administrée avant Louis XI par quatre pmd*hommes élus. En 1474 Louis XI leur substitua uti maire et douze échevins qu'il se réserva de choisir sitt* une liste de candidats que dresseraient chaque année le$ édievins sortant de charge. Le maire et les échevins ainsi nommés par le roi reçurent le droit de choisir leurs agents inférieurs, des pouvoirs même plus étendus que ceux des^ anciens oflSciers élus, et des privilèges personnels importants. La ville se plaignit à Charles YIII moins de la perte de son droit d'élection, que des voyages coûteux qu'elle était obligée de faire faire auprès de lui chaque année, et des privilèges onéreux pour elle qui avaient été acoordétp à ses éd:evins.

Sens éprouva la même révolution que Bourges. D'après la charte de 1474, le maire, le conseil municipal composé de quatre échevins et de quatre conseillers , le procureur (rf^rcde la ville), et le receveur des deniers communs, durent être désignés tous les deux ans par le roi , sur une liste de sdze à dix-huit notables que dresseraient les habitants.

* « Un maire tel qu'il nous plaira, lequel sera de par nous cvéé et par nous institué, qui ne sera muable, sinon à notre plaisk. » Ptk viléges de Baronne Ci4ôl ).

200 msToms de l'admdîistration.

Toutes les personnes désignées par le roi étaient contraintes d'accepter leurs fonctions; le bailli royal devait les forcer à les remplir 9 leur présence aux assemblées de l'Hôtel- de- Ville étaient obligatoires sous peine d'amende. Si l'un de leurs ofBices venait à vaquer par mort dans l'intervalle des deux ans , le bailli devait y pourvoir. II est vrai que cette constitution fut très-modifiée en 1483, presque en même temps que celle de Bourges; mais on reconnaît facilement à ces exemples que le pouvoir central s'efforçait alors de s'emparer de l'administration supérieure des communes.

On comprenait tous les jours davantage, à mesure que la centralisation se développait, la néc^sité d'avoir un agent du pouvoir auprès des représentants de chaque ville : il valait mieux dès lors attribuer la nomination des maires au roi qu'établir un conflit permanent entre les baillis ou les prévôts d'une part et les ofiBciers municipaux de l'autre. Seulement on n'atteignit ce résultat que par une série de tâtonnements ^ ; longtemps on n'eut aucune règle fixée d'avance, et si l'on peut facilement reconnaître cette tendance au xiv^ et surtout au xv« siècle, la composition et le mode d'élection des corps municipaux n'en continuèrent pas [moins d'offrir une grande variété.

Souvent aussi le progrès de l'intervention royale était tyrannique et enlevait aux villes une trop grande part de la liberté à laquelle elles pouvaient justement prétendre. Les rois s'emparèrent quelquefois, comme on le voit dans beaucoup de chartes du xv« siècle , de la fixation des droits pécuniaires que devaient perchoir les syndics, les

* Il semble que les rois eussent dû nommer les agents du pouvoir exécutif, et laisser aux villes le choix des membres qui composaient les corps délibérants. On trouve des exemples du contraire. A Marseille, Charles VIII nomme lui-mémelsoixante-douze conseillers qui doivent lui prêter serment, à lui et au bailli de la ville. Ces conseillers élisent à leur tour les trois consuls annuels et les autres officiers municipaux.

CHAP. VI. — DE l'administration^ MUBICIPALE. 201

maires ou les officiers des villes. Les commissaires envoyés par Louis XI en 1464 pour réformer la constitution de Haatreuil-sur-Her attribuèrent par exemple des appointements à l'un des trois maires et à deux conseillers qui fiurent appelés depuis lors conseillers pensionnaires. Il n'était pas rare que les officiers municipaux s'adressassent aux rois pour obtenir des avantages personnels, comme des lettres de noblesse % la faculté d'acquérir et de posséder des fiefs même sans être nobles^, des exemptions d'arrière-ban, ou le droit de ne point prendre part aux contributions municipales^. On sait que la noblesse d'échevinage (tel est le nom qu'elle reçut) futsouvent acquise à prix d'argent. Charles VII ocmimença le premier à attacher la noblesse à l'exercice des fonctions municipales dans certaines villes, où les bourflàojA jouissaient du droit d'acheter des fiefs et des titres. Elle fut donnée à perpétuité, en 1372, aux maires, aux édierins et aux conseillers de Poitiers et de la Rochelle.

Il faut ajouter qu'on trouve dans plusieurs villes des assemblées générales de tous les habitants avec certains pouvoirs. Mais il est difficile de déterminer les circonstances de leurs convocations, et la présence des officiers royaux y était presque toujours exigée^. A Lavaur , elles avaient lieu (èaqae année dans la maison commune^. A Meulan elles forent conservées, même après la suppression de la com* mone en 1375. Celles de Sens se tenaient encore après l'an 1474. Celles de Montpellier furent supprimées en 1384 sous prétexte des difficultés que leur réunion présentait.

* Privilèges de Niort ( 1461 ), de Tours ( 1462), de Lyon (1496 ). ' PriT. des consuls de Limoges ( 1463 ).

' Priv. deséchevios d'Auxonue (1361 ), de ceux de Bourges (1474). Boarges s*en plaignit à la régeuce de madame de Beaujeu, en 14S4.

* Elle était exigée à Saiut-Pierre-le-Moutier, à Noyon , à Launr, à Sens ; elle ne Tétait cependant pas à Figeac.

* PriT. de 1357.

202 HISTOIRE DE L'ADBIDîIBTRATIOir.

$YI. — Comment et dans quelles limites les corps municipaux exerçaient leurs pouvoirs. Intervention progressive de l'autorité royale dans leurs actes.

Si Ton veutconiiaitre quelle était laction des corps municipaux, ou la trouve assez iudépendante en ce qui concerne la police et Tadministration intérieure des villes, de I^us en plus dépendante au contraire en ce qui touche la gestion de leurs finances.

Les échevins avaient le soin de la police, fixaient les jours de marché , le prix des vivres , le taux des salaires * , donnaient à ferme les offices inférieurs^, étaient chargés de la voirie et des travaux publics. Ces intérêts, considérés comme purement locaux , furent rarement l'objet d'ordonnances générales, et ce n'est guère que sous Louis XI que l'on voit l'autorisation royale rendue nécessaire pour confirmer les mesures de ce genre prises par les magistrats^. Cependant toutes les fois que certains intérêts, renfermés d'abord dans l'enceinte des communes, se développèrent et appelèrent sur eux la sollicitude de l'État, on attribua, comme il était naturel, aux agents de l'administration centrale les services nouveaux qu'il fallut créer. C'est ainsi que la surveillance des métiers fut confiée aux prévôts royaux. Voilà le fait général ; il n'admit d'exceptions que celles que les circonstances politiques amenaient fatalement dans l'application des règles administratives '^.

* Priv. de Joinville, près de la Saône, en 1354.

2 Priv. de Mantes (1376).

3 En 1476, les consuls de Montauban se font autoriser par le roi à construire une prison. — Voir aussi deux ordonnances très-détailiées^ rendues en 1479 et 1484, sur la police d'Angers ; une autre de 1481 sur celle d'Arras. — Voir le chapitre de la police.

* A Angers, par exemple, le maire exerce la surveillance des métiers, a une juridiction commerciale qui s'étend jusqu'au Pont de Ce, jouit, conjointement avec les échevins, du privilège exorbitant d'établir des impots de sa seule autorité. La ville même peut tenir

CHAP. VI. DK L' ADMINISTRATION BfTJNIGIPALE. 203

Les offiders iHanicipaaK ayaient aussi radministration," àaom le commandement^ des milices communales ; ils veil-' laîml à leur entretien et les passaient en revue. Au reste, CCS milices étaient à peu près réduites au rôle de gardiennes de Torâre public, et avaient été réorganisées dans ce but soBs le nom de compagnies du guet, de compagnies d'arbalétriers'.

Les premières ressources financières des villes furent les péages, le produit des amendes et des confiscations, les droits sur les marchandises, droits dont la variété échappe à TénuménitioH et qui portaient d'ordinaire autant de noms diffénaits qu'ils avaient de destinations spéciales.

La taille vint ensuite ^, mais comme impôt d'exception. Saint Louis régla qu'aucune commune ne lèvei^ait de tailles au éAk de ce qui lui était nécessaire pour payer ses dettes «mec les intérêts échus, et Tautorisatton spéciale du roi devint MentAt la condition indispensable de leur établissement eo tout état de cause ^. Les autorisations générales que l'on rencontre , comme celles qui furent accordées à Figeac en I370^,et àSaint-Jean-d'Augély en 1372, furent des excep-» tions à une règle formelle.

Les- octrois formèrent la troisième classe de revenus des Tffles dans Tordre chronologique. Dès 1210, Philippe- Auguste accorde à la ville de Bourges, pour l'entretien de son

des assemblées sans rautorisation des ofûcieis royaux ( Privilèges de 1476). Mais ce sont là des concessions toutes politiques, et, comme le dit l'ordonnance de Louis XI, des marques de grande et smguliére confiance.

* Voir le chapitre de la police.

'^ir le chapitre des finances.

^ BeaucDop de privilèges établissent cette règle fonnellement. El : Ceux de Saint-Romnie de Rouergue, donnés en 1322^ confirmés eil43K

^ Figeac reçut des privilèges tout à fait exorbitants. Ainsi les cawik y pouvaient faire des ordonnances et des statuts, même de droit civil» sauf le privilège du roi (1318).

204 HISTOIRE DE L'ADBiUflSTRATION.

payé et de ses cbemiiis , la faculté de lever an impôt sur tous les objets que les bourgeois y font entrer. L'octroi de Lyon, établi en 1295, est cité comme l'un des plus anciens de la France. On peut citer encore ceux de Garcassonne, 135(9 ; de Gompiègne, 13^2 ; d'Anduse dans le Languedoc, 1363; d'Aurillac, 1364; de Montpellier , 1462. Celui de Paris devint en 1359 le plus considérable ; toutes les marchandises sortant de Paris furent soumisies au paiement de quatre deniers pour livre , et à la visite de préposés que nommait le capitaine général de la ville avec le prévôt des marchands et les échevins'. L'autorisation royale était une condition nécessaire de l'établissement des octrois, comme de celui des tailles. Les rois ne se contentèrent même pas de donner l'autorisation, ils firent aussi les règlements* : souvent ils levèrent de leur propre autorité des taxes municipales, comme le droit d'accise à Bayonne. Quelquefois ils se réservaient le tout ou partie de certaines impositions qu'ils autorisaient^.

Sous Charles V, la nécessité de l'autorisation fut étendue dans beaucoup de cas aux moindres actes de l'administration financière. En 1365,11 autorise le maire et leséchevins de Montdidier à vendre un droit de four banal qu'ils exercent sur plusieurs maisons de la ville, et à en employer le produit pour réparer leurs fortifications. 11 autorise en 1 368 les consuls de Limoux à taxer les bouchers, en 1371 ceux de Salvetat, dans le comté de Gaure , à imposer les vivres.

Enfin les villes avaient l'emprunt pour ressource extraor-

* Les octrois servaient h la protection des industries de chaque ville. Ainsi, les consuls de Béziers confisquaient les vins produits hors de leur territoire, s'ils n'étaient apportés par les habitants même de la ville (Lettres de 1370 et de 1371, confirmées en 1463 }.

^ Des lettres de Louis XI prononcent des peines contre les habî* tants de Tournai, qui fraudent Toctroi en allant boire hors de la ville (1468).

' Voir plusieurs exemples cités à Tappui de cette assertion par Pastoret, préface du t. XVI, du Rec. des Ord.

CHAP. VI. — DE L'ADMrSKvTRATIOlt MimiaPALE. 205

dmaire, et, lorsqu'elles faisaieut banqueroute, le roi inter- Teoaity réglait les formes dans lesquelles la banqueroute anraitUea. Ainsi firent les commissaires envoyés par Louis XI à MoBtreuiU sur-Mer en 1464. Ils révisèrent le budget mu- Qjdpal en retranchant une partie des arrérages échus dont la ville était débitrice, deux ans d'arrérages pour les dettes vieilles de trente ans, un an et demi pour celles de vingtcinq, un an pour celles de quinze. Us retranchèrent aussi on quart des arrérages à échoir pendant six ans. Us augoeatèrent le revenu en doublant l'impôt établi sur les ventes, en forçant les églises, les nobles, les officiers royaux à contribuer pendant un temps. Enfin ils fixèrent le salaire des agents municipaux pour prévenir les dilapidations, et renouvelèrent l'ancienne défense faite aux échevins de constîtaer des rentes sur le corps de ville sans autorisation expresse \

Les officiers municipaux devaient rendre compte de leur gertion financière aux prévôts et aux agents du roi. Cette obligation, imposée d'abord dans les villes prévôtales, parait l'avoir été successivement dans toutes les autres. Elle le fut à Limoges en 1275, et d'une manière uniforme sous Charles YI dans les villes du Languedoc , dont les prétentions à l'indépendance étaient favorisées par la présence des Etats provindaux *. Les privilèges devaient déroger très-rarement à une pareille règle ^.

' n est probable que les villes ne pouvaient emprunter ni s'obliger sans autorisation. On trouve cependant encore au xiv^' siècle qnelqutt exemples du contraire. Voir les privilèges de Figeac (1318), eonfomés en 1394 ; ceux de Sumène, près d*Alais ( ancienne charte eonfirméeen 1895}.

* Charles VI envoie des commissaires dans le Languedoc , en ISM, pour recevoir les comptes des officiers municipaux, pour les eontraittdre à payer les reliquats au sujet desquels ils sont constitués en débet, et à contribuer aux tailles et aux autres impositions monicipides.

' Le maire et les jurés de la Rochelle en sont pourtant dispensés

206 HISTOIRE DE L'ADMimSTRATIOlf.

Tel était le tableau du gouyemement intérieur des Tilles sous le régime des chartes de privilèges; il faut dire encore que la limite entre les attributions des officiers municipaux et celle des officiers royaux était trop incertaine pour qu'il n'y eût pas de nombreux conflits. Ces cooflits étaient évoqués d'ordinaire au Grand-Conseil, qui envoyait des commissaires avec pleins pouvoirs pour terminer les di&ërends et reviser les privilèges *. On ajoutait alors aux privilèges revisés cette clause : <^ En réservant toutefois les cas et choses appartenant à notre souveraineté , ressort et droits royaux. « Yoilà comment on devait arriva par degrés h reconnaître le principe de la minorité perpétuelle des communes.

Tous ces faits prouvent suffisamment quelle part les rois s'attribuaient dans l'administration municipale. Après l'avoir placée au xm* et au xiV siècle sous leur dépendance, après lui avoir ôté tous les caractères de la souveraineté, ils commençaient vers la fin du quinzième à la restreindre dans Texercice de ses droits et de ses pouvoirs.

Ils songèrent même dans quelques circonstances à priver les villes de toute participation à leurs affaires, pour s'en emparerd'une manière exclusive. L'exemple le plus célèbre de ces sortes de coups d'État est celui dont Paris fut l'objet sous Charles VI.

Paris avait deux prévôts, le prévôt royal ou vicomte, qui

par la charte de 1372. Peut-être cette charte ne statue-t-elle que pour le passé.

«Des commissaires furent envoyés à Tournai (1456-14^). En 1462 un commissaire du roi, envoyé à Aurillac, pour iuspecter Tétat iioancier de la ville, fit un règlement qui violait ses privilèges. Les magistrats locaux refusèrent de s'y conformer ; il les fit emprisonner et mettre à Tamende Ceux-ci portèrent l'affaire au conseil devant Louis XI, et obtinrent gain de cause , mais à prix d'argent. Cet exemple prouve que les villes se trouvèrent continuellement placées dans l'alternative de perdre l'exercice de leurs droits, ou d'en acheter la confirmation, chaque fois qu'elles les virent violés.

CHAP. VI. -^ DE l'ADMINISTBATION MUNICIPALE. 207

siégeait au Gbàtelet avec le titre de bailli et était nommé par le roi, et le prévôt des marchands, qui occupait la Maison-de-Yille avec les échevins et était élu par les bourgeois. Après lagrande sédition de janvier 1383, Charles YI, pour diàtiar les habitants, déclara par le conseil de ses oncles qjBL^iï mettait en sa main la prévôté des marchands et Téchevinage, avec la juridiction, les rentes, les revenus qui y étaient attachés. Le prévôt royal fut installé dans la Maisonde- Ville, et reçut toutes les attributions qu'avait réunies le prévôt des marchands, excepté celles de finance qui fuient confiées au receveur ordinaire de Paris. Cependant c'était là une situation violente qui ne pouvait durer. Si Qiarles YI prenait sa revanche des entreprises que la ville aTait iaites contre Tautorité royale pendant que son père était régent, il n'en fallait pas moins qu'après des oscillatiOB8 diverses l'équilibre se rétablit entre les deux pouvoirs, celai du roi et celui de la municipalité. Charles YI réinstalla donc loi-mème en 1412 la prévôté des marchands et Téchevinage de Paris. U ordonna la même année une enquête lor les coutumes, les usages , les actes qui réglaient leur juridiction, et il fit rendre à l'Hôtel- de-Yille ses litres, qui avaient été déposés en 1383 au Trésor des chartes. Les attributions respectives des deux prévôts furent déterminées avec plus de rigueur que par le passé ; les conflits devinicnt plus rares et l'administration plus régulière.

208 HISTOIRE DE L'aDMWISTRATIOW.

Section II. — De Vadministratim municipale sous le régime des ordonnances générales,

S 1 . Suppression des privilèges des villes. Caractères des dernières chartes municipales. — S 2. Louis XI Y s'empare de la nomination des maires et des officiers municipaux. — S 8. Révolutions qu'éprouve le gouvernement des villes dans Tordre judiciaire, dans Tordre de la police, dans Tordre financier.

$ I. — Suppression des privilèges des villes. Caractères des dernières chartes municipales.

Jusqu' au xvr siècle on n'avait rien stataé à l'égard des communes que par des dispositious particulières. Ayec lui commencèrent les ordonnances générales qui devaient rendre dans toute la France Toi^anisation municipale plus uniforme.

Le but de ces ordonnances fut d'assurer une part plus considérable à rinfluence royale dans le choix des ofBciers municipaux, de régler les actes de ces officiers sur des principes fixes, enfin de leur enlever toutes les attributions qui convenaient mieux aux agents du pouvoir central , à mesure que certains services cessaient d'être des services locaux et devenaient des services généraux.

Les progrès qui s'accomplirent dans la centralisation des finances, de la justice, de la police , des travaux publics, diminuèrent nécessairement les pouvoirs dont les villes avaient joui dans l'origine. Après avoir été d'abord de petits États isolés, elles s'étaient peu 'à peu rattachées à un gouvernement central et protecteur en sacrifiant une partie de leur indépendance : avec le xvi"* siècle elles conunencent à devenir les membres d'une grande monarchie. Autrefois elles traitaient avec TÉtat de puissance à puissance ; elles s'effacent maintenant devant l'administration centrale qu'elles ont contribué à former par leur exemple , et dans laquelle elles ont fait prévaloir les premières règles positives.

comme les premières garanties sérieuses pour les sujets.

Aussi à partir de cette époque , les concessions et les eonfirroations de privilèges sont exceptionnelles. Il n'y eut plus guère de chartes nouvelles que pour les provinces de réonion récente et pour les pays conquis. Les anciens privilèges devenaient eux-mêmes -un obstacle pour TÉtat et gênaient l'action de l'administration centrale; on était d'autant moins disposé à les respecter, que beaucoup d'entre eux étaient de simples exemptions d'impôt. Le gouvernement se trouva lésé par ces exemptions, bien qu'il les eût vendues autrefois pour la plupart, et il cessa d'en tenir beaucoup de compte.

Les violations de privil^es, accidentelles avant le xvi i^ siède, devinrent plus communes sous Louis XIII, et presque r^ulières sous Louis XIV. Je ncn citerai qu'un exemple, la ville de Renues avait obtenu de François r% en 1516, l'exemption du droit de francs-fiefe, et se l'était fait confirmer dix fois jusqu'en 161 1 . En 1640 Louis XI II la confirma pour la onzième fois, à condition qu'une année de ce droit lui serait payée d'avance, et la ville fut en effet taxée à 9000 livres par arrêt du conseil du 9 avril IG42. £n 1675 , Rennes fut obligée de faire confirmer son exemption de nouveau moyennant 500,000 livres, ce qui n'empêcha pas de la taxer encore en 1692, et ses réclamations n'eurent d'autre effet que de faire prononcer par le conseil la suppression du privilège en 1697'.

Partout on s'efforça d'enlever le droit d'élire les officiers municipaux à la multitude, et de le concentrer dans les mains d'un petit nombre. Uès 1554, sous Henri II, le mode d'élection fut réglé à Paris d'une manière peu démocratique. En 1564 Charles IX fit un règlement général établissant l'élection à deux degrés dans toutes les villes

^ Voir la Bibliothèque de l'Ecole des Chartes, septembre 1S45.

qui avaient siège d'archevêché ou d'évéché, ou coui* de Parlement. Ce système lui-même souffrit plusieurs restrictions antilibérales , toutes les fois que des désordres s'élevèrent dans une ville, comme à Troyes en 1628 % à Dijon où ils se renouvelèrent plusieurs fois dans le courant du xvn"* siècle. A Dijon il fallait, pour être électeur du premier degré, avoir payé pendant trois ans les deux tailles à quarante sous chacune (édit de 161 1), et le candidat du roi pour la place de maire était désigné avant que Ton procédât au vote*.

Les chartes communales de cette époque, peu nombreuses d'ailleurs , attribuent toutes au roi une large influence dans les élections. Rennes, qui avait joui déjà sous les ducs de Bretagne de divers privil^es et d'une administration plus ou moins libre, fut érigée en corps de ville et communauté sous Henri lY en 1 592. Le corps de ville se composait du capitaine-gouverneur président, de douze échcvins^ dont six nommés par le lieutenant général de la province, et six élus par les bourgeois , et d'un procureur syndic (maire) que désignaient les échevins. Ainsi la part du roi était plus forte dans les élections municipales que c«lle de la ville elle-même. Outre cela , le sénéchal de Rennes, ofiicier du roi , se rendait au corps de ville toutes les fois qu'on y traitait une question d'intérêt général. Le conseil tenait bien quelques séances extraordinaires auxquelles pouvaient assister des notables pris dans les rangs de l'Église, de la noblesse, du Parlement ou de la bourgeoisie ; mais ces séances ne ressemblaient en rien a des assemblées populaires.

Ce fut seulement dans les petites villes et dans les bourgs que le système de l'élection simple fut conservé. Le droit

' Fonds des Cinq Cents de Colbert, n** 4. Instruction ordonnée par le Parlement de Paris contre ceux qui ont troublé les élections à Troyes.

Al. Thomas. — Une province sous Louis XI r^

CHAP. VI. — DE L'ADMlNISTRATIOîi MUNICIPALE. 21 I

d'éleetorat y fut réglé par l'usage, et basé sur un ceos dont rérabiaticm ordinaire était de vingt sous d'impôt foncier. Là en effet les élections n'avaient pas la même importance, ni l'extension du droit électoral le même danger.

Quant aux villages, la plupart n'avaient pas d'organisatioo municipale , et dépendaient simplement de leurs seigneors : on voit seulement que les curés et les vicaires réunissaient souvent les habitants d'une paroisse pour régler avec eux les affaires communes, pour obtenir d'eux les sommes nécessaires aux réparations de l'égUse ou à l'entretien des pauvres, etc. '.

S II. " Louis XIV s'empare de la nomination des maires et des officiers municipaux.

Sons Louis XIY , ce système parut encore beaucoup trop libéral, et la fiscalité aidant , le pouvoir royal s'attribua le droit de nommer aux charges municipales ou de lès vendre dans la plupart des villes. On commença par celles de THôtel-de- Ville de Paris qui furent érigées en titres d'offices et vendues par le roi en 1681. £n 1691, on confirma, moyennant finance, les titres de noblesse des ofBciers municipaux de Lyon, de Toulon, de Bordeaux, d'Angouléme , de Poitiers, de Rochefort , de Cognac, de Niort , de la Rodielle. Enfin en 1692, des charges de maires et d'assesseurs à la nomination royale furent créées dans toutes les villes^, eiceplé à Paris et à Lyon qui conservèrent leurs prévôts des marchands : révolution importante qui rompait avec le passé et effaçait des constitutions municipales les dernières traces de leur liberté primitive. Les maires perdirent le caractère de représentants des communes et ne gardèrent que eehii d'agents du roi ^.

• Monteil. Histoire des Français des divers FJatSy t. VIII.

* Sous prétexte de mettre un aux brigues et aux troubles qu'entraîmdeat les élections libres.

' Il y af ait longtemps que la législation ne les considérait pas au-

212 HISTOIRE DE L'aDMIISISTRATION.

Les maires nommés par le roi le farent à vie , tandis qu'auparavant on les élisait pres(pie toujours pour un temps déterminé. Dans toutes les communes qui n'avaient pas de chartes, on créa des procureurs-syndics qui ne différaient des maires que par le nom et qui étaient comme eux nommés à vie ( 1702 ). En 1707, les maires et leurs lieutenants furent reconnus comme députés nés aux assemblées des pays d'États.

Cette révolution eut donc à la fois un côté fiscal , en ce qu'elle créa des o£Bces à vendre, et un côté politique, en ce qu'elle remplaça les hommes des villes par les hommes du roi. Pourtant ce dernier but ne fut pas atteint par le fait d'une manière aussi complète qu'on l'avait espéré. Tantôt les charges de maires furent acquises par des particuliers avec titre héréditaire ; tantôt elles furent réunies aux communautés , c'est-à-dire achetées par les villes , qui , eu payant au roi la valeur des nouveaux offices , obtinrent le maintien de leurs droits d'élection.

La fiscalité ne s'en tint pas là. Elle fit rendre les mairies alternatives et triennales (1706). Elle transforma en offices royaux tous les offices municipaux inférieurs, dont les maires et les échevins avaient disposé jusqu'alors presque partout. Elle créa dans nombre de villes des contrôleurs des octi^ois ( 1 694 ), des colonels, des majors et des capitaines de milice bourgeoise, des commissaires de police. Voici les créations qui eurent lieu dans la seule ville de Rennes : en 1694, des officiers de milice bourgeoise, un colonel , un

trement. L'obligation de prêter serment leur avait été imposée d*une manière générale, en 1536, par Tédit de Crémieu ; elle est probablement plus ancienne. Du reste, les charges municipales ne pouvaient dtre donnée qu'à des hommes iiistruils : il y avait comme des catégories d'éligihles, et du femps où les élections existaient, les officiers royaux devaient veiller à ce qu'on ne choisît personne en dehors de ces catégories. Henri II avait déclaré, en 1547, les offices de judicatare et ceux de finance incompatibles avec les charges municipales.

CHAP. M. — VE L'.U>MliMSTKAT10'V MUlMCllMLt. 213

major, huit capitaine» cl ucuf lieutenants; en t702 et 1704 y des lieutenants de maire assesseurs, des écbevins, un concierge de THôtei de- Ville ; eu 1704 , un contrôleur du greffe; en 1707, deux offices alternatifs de lieutenant général et prtcareur du roi, et cinq charges de commissaires de police; en 1708, un receveur des deniers d'octroi. Plusieurs de ces charges , celles de la milice bourgeoise et celles des commissaires de police, furent achetées par la ville aussitôt après leur création. A Paris , la milice bourgeoise fornMÛt oeot trente- trois compagnies qui eurent toutes, à partir de J 702, leurs charges rendues vénales et héréditaires.

Comme on le pense , cette révolution ne put s'accomplir sans de vives protestations ; deux fois la couronne céda et revînt sur ses actes. £n 1 705, elle révoqua tous les privilèges accordés aux nouveaux offices; en 1714, elle rétablit le s élections municipales. Mais cette dernière mesure ne fut pas exécatée, ou ne le fut que temporairement. Dès les premières années du règne de Louis XV , la nomination des maires fut de nouveau attribuée au roi ; et ce principe parait avoir prévalu au xviu* siècle , à travers la variété des ordonnances qui furent rendues sur cette matière.

$UI. — RévoluUons qu'éprouva le gouvernement intérieur des villes dans Tordre judiciaire, dans la poliee, dans l'ordre flnancier.

Tandis que le système de l'élection , affaibli successive* ment, allait tout à fait disparaître, les dernières traces d'indépendance que l'administration municipale offrait encore I effaçaient tous les joiurs.

Dans l'ordre judiciaire, les villes perdirent tout privilège sons les fils d'Henri II, et rentrèrent dans le droit commun. L'ordonnance d'Orléans (1561) attribua au roi la nomination des juges municipaux, sur une liste triple de candidats, dressée par les maires, les échevins, les conseillers et capitoulsdes villes. Elle supprima les juridictions inférieures

214 HISTOIRE DE I/ADHniISTRATIOTf.

partout où il y ayait un bailliage ou un siège ressortissant à un Parlement sans intermédiaire. La création de tribunaux spéciaux pour les affaires de commerce, en 1 563, enleya la connaissance de ces affaires aux juges municipaux auxquels elle appartenait généralement. L'ordonnance de Moulins (1 566) leur enleva toute coiqpétence en matière ci- Tile, mesure qui fut considérée comme un coup d*État , et fit naitre de fortes tempêtes, mais qu'on réussit à exécuter : très- peu de villes, comme Rheims, sauvèrent quelques débris de leur ancienne juridiction civile. Les ordonnacnces de Blois(I579) et de Saint-Haur (1580), achevèrent d'enlever aux municipalités leur juridiction criminelle, d^à restreinte par un grand nombre d'édits : il ne leur resta donc plus qu'une juridiction de police , très-restreinte elle-même , puisqu'elle ne pouvait connaître des affaires dont le principal dépassait quarante sous (1 577).

La police intérieure des villes fut souvent réglée par des ordonnances générales à partir du xvi** siècle. Ainsi l'or*donnance d'Orléans contient sur l'alignement, surle mode de construction , des règles générales partout applicables. Les rois créèrent, à Paris d'abord, puis dans la plupart des villes, des offices pour la voirie urbaine, pour le courtage, pour l'inspection des mardiés, des poids et mesures , etc. , et quoique ces créations eussent surtout un but fiscal, elles ne furent pas sans utilité. L'époque où oh les trouve les plus nombreuses est aussi celle où la police des villes offre le plus d'améliorations. Vers la fin du règne de Louis XIV, les villes entreprirent partout des travaux d'assainissement, élevèrent de nouvelles constructions, firent des fonds pour s'éclairer et eurent des pompes à incendie ' .

Dans l'ordre financier, tous les octrois continuèrent d'ê-

• DeslaDternes furent placées dans les principales villes eu 1697; des pompes à incendie en 1699.

GUAP. VI. — DE L'aOBUNISTRAlTION muhicipale. 215 tre aatoriflés par le pouvoir royal. On en a des exemples pour Paris en J536, en 1539, en 1547/en 1552. Seulement l'usage fut converti en loi par les ordonnances de Moulins 1566, et de Blois 1579, par celles de 1629 (Code Marillac) et de 1683. Dans les pays d'États le droit de donner l'autorisation était contesté au roi par les États provinciaux : Louis XIV se l'attribua d'une manière formelle en 1683. Le système des octrois prit depuis le règne de Charles IX un grand développement ^ .

Les Tilles levaient très-peu de taxes directes : ces taxes étaient d'ailleurs d*une faible ressource à cause des privilèges qui les faisaient porter exclusivement sur une classe d'habitants. On voit, il est vrai, Henri II ordonner à Paris, pour réparar les fortifications, la levée d'un impôt sur toutes les prq[iriétés sises dans Fenceinte des murs; les propriétés du clergé , des nobles, celles même du roi, toutes contribuent : il n'y a d'exceptions que pour les hôpitaux. On pourrait trouver au xvu« siècle quelques exemples sembla- Ues ; mais ce ne fut guère là qu'une ressource d'un emploi momentané. Le revenu ordinaire des villes ne se divisait qn*en deux chapitres, celui des octrois, et celui des deniers wmmum (revenu des propriétés communes).

L'édît de Crémieu , de 1536, statua que les baillis, les sénéchaux et les autres ofiBciers du roi ressortissant des Parlements sans moyen examineraient les comptes des communes, et jugeraient toutes les contestations que ces comptes pourraient faire naître. En 1 555 , Henri II créa dans chaque généralité un office de surintendant de Tadministration des deniers des villes, sous prétexte que ces deniers étaient consacrés presque toujours à un autre emploi que celui pour lequel on en avait autorisé la perception. Ces offices furent supprimés eu 1560 sur les représentations que

* Voir le chapitre des fluaiices.

216 HISTOIRE DE L'aDMINISTRATIOTC.

les villes adressèrcjil ; mais on leur imposa l'obligation formelle (le rendre compte de leurs octrois au\ chambres des comptes, et de leurs deniers communs aux sénéchaux. 11 y eut même de petites villes où les comptes furent rendus directement aux o£Bciers du roi parles comptables, sans être soumis à l'examen des conseils municipaux.

L'État sentit aussi le besoin de protéger la propriété des biens communaux , soit contre la facilité des communes k aliéner, soit contre les usurpations des seigneurs. Plusieurs mesures furent prises à cet effet durant le xvi" siècle * . I>a plus ordinaire consistait dans une faculté de rachat, semblable à celle dont avait joui souvent la noblesse et dont jouissait encore à la même époque le clergé. Henri IV autorisa les communes à racheter en tout état de cause durant quatre ans les biens aliénés, même sans clause de rachat (ICOO). On a de Louis XIV un édit à peu près semblable, rendu en 1659 I)our]a Champagne et la Picardie. En 1659, Louis XIV défendit aux communes d'aliéner aucuns biens, et même aucuns droits sans son autorisation expresse ; elles aliénaient ordinairement leurs droits d'usage à vil prix.

Telle était la législation que Colbert jugea inefficace : les villes s'endettaient toujours; endettées, elles recouraient aux aliénations ou elled levaient des taxes sans les faire autoriser. Elles étaient alors exposées à des poursuites , et si le fait était avéré, à des amendes; mais elles achetaient le silence des commissaires qu'on chargeait des recherches , oc qui leur imposait une dépense nouvelle dont le roi ne profitait pas. Sully avait dû renoncer à des recherches aussi infructueuses.

Colbert fit entreprendre la vérification générale des dettes des diocèses et de celles des villes ou communautés, dans plusieurs provinces et surtout dans les pays d'États, comme

< Edit de 1567. Ord. de Blols de 1579«