CHAPITRE IX

FINANCES. — ADMINISTRATION GÉNÉRALE. MOUVEMENT DES FONDS ET COMPTABILITÉ.

Section I'V •— Résumé général des Institutions financières avant le régne de Henri IF.

S 1 . Ce qu'était Tadininistration financière dans les temps féodaux. — S 2* Organisation de la chambre des comptes. Premières règles de comptabilité (xiv siècle). — S 3. Souveraineté, attributions, privilèges de la chambre des comptes. — %4. Ordonnances financières de Charles VII. — S ^- Formation de la cour des aides et de la chambre du trésor. — S 6. Vicissitudes qu'éprouvèrent les offices de finance. — S 7. Ordonnances financières des Valois. Établissement des recettes générales et des bureaux de finances.

§ V\ -> Ce qu'était radministration financière dans les temps féodaux.

Dans les temps féodaux deux grands officiers de la couronne, le bouteiUer et le grand chambrier de France étaient à la tète de l'administration financière. Le revenu ne se composait alors que du produit des domaines royaux, dans lesquels on faisait entrer, il est vrai , certains droits féodaux et autres sous le nom de domaine incorporel, et les dépenses publiques se confondaient à leur tour avec celles de la maison royale. Les finances de l'État devaient donc être administrées comme le sont aujourd'hui les biens de la couronne, le bouteiller et le grand chambrier de France faisant les fonctions d'intendants généraux , et les prévôts ou vicomtes celles d'intendants particuliers chacun pour les do-

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maines placés dans son ressort. Les documents propres à faire connaître la manière dont on formait alors les budgets, les règles de comptabilité , le mode de contrôle, sont trèsrares. Tout était réglé par Tosage ; mais on doit croire qne la plupart des règles postérieures étaient observées avant qu'on les eût écrites dans les ordonnances royales.

Les baillis et les sénéchaux furent charge, dès le jour de leur création, d'une partie de l'administration financière : ils perçurent les droits féodaux que payaient les nobles, et les amendes prononcées dans les tribunaux de bailliage ; plus tard ils affermèrent certaines charges converties en offices royaux.

C'était un ancien usage quç chaque prévôt acquittât luimême sur sa recette les dépenses de sa prévôté et les frais d'administration de tout genre. Cet usage fut également suivi par lesbaiUis ; on n'envoyait au roi que le surplus de la recette ou le produit net de chaque département après l'acquit des dépenses locales '.

Toutes les fonctions administratives qui ont été divisées dans la suite entre un assez grand nombre d'agents étaient réunies , dans l'origine , par les baillis ou les prévôts ; ils étaient à la fois ordonnateurs, receveurs, payeurs, juges du contentieux, etc..

Les baillis et les prévôts devaient soumettre leurs comptes au conseil du roi, ou du moins à une commission composée de membres de ce conseil *. Telle fut l'origine de la chambre des comptes, qui de cette manière demeura longtemps confondue soit avec le conseil lui-même, soit avec le Parlement. (Voir l'Introduction.) La séparation des différentes cours n'eut lieu que fort tard , et à l'époque où elle était accomplie dans le domaine royal , elle ne l'était pas encore

* Voir rordonnance du 16 novembre 131S, art. 16. ^ Gentes qu» ad computos nostros deputantur.

dans les fiefs qui furent successivement réunis à la couronne. C'est pourquoi les comptes furent longtemps reçus par les cours judiciaires souveraines ^

Ces premiers germes de l'administration financière se développèrent sous les successeurs de Philippe-Auguste; mais les ordonnances royales qui la réglèrent ne datent que du xiv« siècle. Saint Louis se contenta en effet de tracer pour les bailUs des règles en quelque sorte élémentaires : ses deux ordonnances de 1 254 et de 1 256 leur défendent de s'intéresser dans les ventes et les marchés qu'ils font pour le roi, ou de corrompre par des présents ceux qui doivent recevoir leurs comptes. Elles leur défendent encore de détourner aucune partie de la recette, d'établir aucun impdt de leur propre autorité, ou de faire payer d'amendes qui ne soient pas rigoureusement dues ^.

Ce fut cependant saint Louis qui divisa le premier, à Paris du moins , les attributions financières et judiciaires, auparavant réunies dans les mêmes mains. Une laissa que l'exercice de la justice au prévôt du ChÂtelet , et créa un recevewTj c*est-à-dire, un agent pour toute l'administration de ses finances à Paris.

Philippe le Bel confia la direction financière supérieure à un surintendant assisté de trésoriers , et l'enleva ainsi aux grands gfiiciers de la couronne, dont l'un , le grand bouteil- 1er, devint président de la chambre des comptes, tandis que lautre, le grand chambrier, ne conservait que quelques attributions spéciales et secondaires.

La distinction, d'ailleurs bien imparfaite encore, du trésor privé de la couronne et du trésor public, commença aussi, ce semble, vei's les premières années du xiv* siècle. Sous Phi-

< Les comptes des baillis de Normandie étaient reçus au xiv« siècle par rÉchiquier de Rouen.

* Je ne parle ici que des règles de comptabilité, je renvoie pour les autres au chapitre du domaine.

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lippe le Longy l'hôtel du roi avait déjà un budget particulier ; il en était de même de celui de la reine et de celui des princes '.

Ce furent les ordonnances rendues sous ce règne qui réglèrent le mode de formation des budgets, la composition de la chambre des comptes, et la comptabilité.

S H. — Organisation d« la chambre des comptes. Premières règles de comptabilité ( xiv* siècle ).

Philippe le Long diminua les pouvoirs des baillis et des prévôts : il voulut que la plus grande partie des recettes fût envoyée par eux à Paris, que la plupart des assignations fussent faites sur le trésor central ; et il réduisit d'une manière considérable celles que l'on faisait au chef-lieu de chaque département financier '. Quelque temps après, Philippe de Valois ordonna que le budget de toutes les dépenses, même de celles qui devaient être acquittées dans les bailliages et dans les prévôtés, fût dressé à Paris.

Le clerc de la chambre des comptes devait rapporter au roi par écrite bien, loyalement et diligemment, le chiffre annuel de son revenu avec celui du débet des comptables ^. Comme tous les chapitres de la dépense étaient assignés sur des chapitres correspondants de la recette ^ , on ne devait

* Ordonnances de 1318, art. 3, et de 1322.

3 Ordonnance du 16 DOvembrel318. art. 13 « Nulle assignation de paiement ne sera faite fors que sur ledit trésor. » r- L'art. 16 porte que les fonctionnaires qui ont leurs gages assis sur les sénéchaussées et les bailliages, « ne jouiront dorénavant desdites assiettes, » mais seront payés au trésor lui-même dans la chambre des deniers. Au reste, il fut dérogé presque aussitôt à ces règles qui paraissaient trop absolues. ( Voir Tordonnance du 27 mai 1320.)

• Ordonnance du 3 janvier 1317.

4 Le système des assignations spéciales était adopté universellement. Il reposait sur ce principe que chaque service devait payer ses agents : ainsi le produit des amendes fut affecté aux gages du Parlement enl 322.

336 HlSTOmE DE L ADMINISTRATXOrr .

faire d'assignation que sur les chapitres de recettes évalués par les trésoriers au préalable.

La chambre des comptes ne tarda pas à être tout à fait séparée du conseil du roi; elle reçut une organisation indépendante. Cependant, comme elle tenait ses séances dans le même palais que le Parlement et qu'elle était composée des mêmes membres, elle fut confondue longtemps encore avec lui. Philippe le Long déclara aussi les fonctions de trésorier incompatibles avec celles de conseiller, et par cette déclaration les comptables furent séparés de ceux qui devaient les surveiller et les juger ' .

La chambre reçut de lui l'ordre de revoir non-seulement les comptes des années courantes , mais les comptes passés , ^ en quoi, dit l'ordonnance , nous soutenons moult de dommages *. »

Les trésoriers furent oblige de compter deux fois par an, » de ne faire nuls tours de compte par lettres ni par cédules, fors que par la cédule des gens des comptes ; » de n'acquitter de dépenses que sur des lettres du roi ou avec l'autorisation du premier trésorier ; de ne payer les gages d'un office ou d'une commission que sur les pièces constatant que la commission ou l'office avaient été remplis. Les trésoriers de la guerre devaient avoir pour cette raison les états de l'effectif de l'infanterie et de la cavalerie ^. Quant aux comptables inférieurs, ils reçurent Tordre d'envoyer directement au trésor de Paris sans décharger le produit de leurs recettes. Le plus grand secret leur était imposé et le fut longtemps à tous les agents de finance qui eurent un maniement de deniers*.

* Ordonnance de 1318 pour le gouvernement de Thôtel, art. 14 « Les trésoriers seront continuellement sur le trésor, et ne seront pas du conseil de la chambre des comptes. »

^ Ordonnance du 17 avril 1320.

' Ordonnance de 1318.

* Ordonnance du 27 mai 1320, art. 8 : < Ils enverront secrètement au