EXTRAIT DU RAPPORT DE L ACADEMIE. VII

^ Aa commencement de la troisième race^ Je dissolyant a>^t atteint ses dernières conséquences. Il y avait des duchés et des comtés; il n'y avait pas une France. Il y avait UQ suzerain nominal ; il n'y avait pas une royauté. Il y avait des Bretons, des Aquitains^ des Provençaux, etc.; il n'y avait pas un peuple. Il y avait mille coutumes diverses, bizarres^ grossières ; il n'y avait pas une loi. Le fractionnement féodal avait brisé toute idée générale, tout lien commun, toute unité.

• Maintenant, par quel prodige de création ces éléments hétérogènes vont-ils se rapprocher et se fondre ? Comment, avec cette poussière, se formera ce tout compacte qu'on appelle la France ; corps puissant, dont le cœur bat d'un même mouvement, dont le bras obéit à une même pensée? C'est là, Messieurs, le chef-d'œuvre de notre patriotique constance. Tous les siècles y ont travaillé depuis Louis le Gros jusqu'à Ricbelieu, Louis XIV, T Assemblée constituante et Napoléon. Chaque règne a porté une pierre à l'édifice. Rois, peuple, clergé^ magistrats, légistes, tout le monde est venu faire sa tîkhe dans cet admirable travail. On a bien des fois raillé le caractère français de sa légèreté ; Messieurs, je ne voudrais pas nous faire plus graves que nous ne sommes dans les choses peu sérieuses; mais j'oserai le demander aux critiques : chez quel peuple, ancien ou nouveau, ont-ils trouvé un autre exemple d'un dessein conduit avec plus de persévérance? où y a-t-il eu une succession plus continue de moyens et de temps, un enchaînement plus suivi de traditions et de souvenirs, une politique plus fidèle à elle-même, une marche en avant plus patiente et plus infatigable? L'opiniâtreté romaine est justement vantée. Dans la question de la centralisation nous sommes les égaux des Romains. Voilà pourquoi cette centralisation est invincible; voilà pourquoi elle est si profondément enracinée dans nos mœurs. Et Ton peut dire qu'en construisant

VIII EXTIUrr DL RAPPOHT l>E L ACADEMIE.

cette glorieuse unité, nous avons obéi à une mission providentielle.

» T^ Mémoire numéro 3, écrit sous l'influence de ces idées, a traité, je ne dirai pas seulement avec distinction, mais encore avec supériorité, la formation de l'administration monarchique. Bien n*a échappé à l'attention de Fauteur. Prenant dans la royauté le point de départ de Faction du pouvoir, il suit la couronne depuis ses faibles commencements jusqu'au plein et entier épanouissement de sa puissance ; il la montre dans ses rapports avec la noblesse, le clei^é, les Universités, les villes; s'immisçant partout, ga- ^gnaiit du terrain partout ; poursuivant sans relûche le mémo but, soit qu'elle s'appelle Saint-lA)uis, soit qu'elle s'appelle Louis XI ; nivelant, transformant, civilisant, et faisant servir à ses fins, à travers toutes les difficultés qu'on peut concevoir, les grands officiers de la couronne, le conseil du roi, les États généraux, les légistes et les Parlements. L'auteur a passé en revue tous les services publics : armée, marine, police, justice, finances; et, dans ce tableau varié, l'Académie a constamment remarqué un esprit ingénieux et observateur, un style précis, correct, simple, sévère, un plan sage , une appréciation philosophique pleine de sens et de justesse, le sentiment raisonné du progrès national, et, enfin (ce qui était plus difficile chez un homme de lettres qui n'est qu'historien), une connaissance du dévelopi)ement de la richesse publique, qui atteste le tact d'un économiste exercé. Cet ouvrage est donc un travail complet ; il a rempli les vœux de \otre section d'histoire et les vôtres. L'Académie lui donne ses applaudissements; elle lui décerne le prix.

DE

L'ADIINISTRATION EN FRANCE.

INTRODUCTION fflSTORIQUE',

Le système de nos institutions administratives ne s'est fonné que lentement ^ laborieusement^ par la main des rois et sur les ruines de la féodalité vaincue. C'est au xw siècle que Louis le Gros^ Louis le Jeune, Philippe- Auguste, en ont posé les premières pierres, et préparé la grandeur à venir.

Avant eux , la France était divisée en un certain nombre de grands fiefs , correspondant à peu près à nos anciennes provinces, tous souverains, indépendants et isolés, quoique relevant de la même couronne et rapprochés par la communauté des intérêts, des souvenirs. Dans chacun de ces grands fiefs on trouvait encore un certain nombre de fiefs inférieurs, appartenant aux vassaux et aux arrière-vassaux nobles, avec une part réelle, mais plus ou moins complète, de la souveraineté.

Cette organisation politique, oppressive, vicieuse, incompatible avec les progrès nécessaires de la société française, fut

* Les prenres de toutes les assertions contenues dans ce chapitre se trouvent dans les chapitres suivants , dont il n'est que le résumé. Ctst pourquoi je n'ai pas cru nécessaire de le cliarger de notes et de renvois.

2 IlISTOIR£ DK l'administration.

pourtaat difficile à renverser. I^ droit héréditaire des dynasties provinciales , fondé sur une longue possession^ sur d'anciens services rendus au pays , consacré par les idées religieuses, était accepté sans peine par les sujets de ces dynasties dans un temps où l'hérédité des professions était la règle. D'ailleurs l'arbitraire , ins^arable des pouvoirs féodaux à leur début, avait trouvé de bonne heure sa limite dans ces mêmes idées religieuses et dans les usages qui se formèrent , qui se conservèrent par la tradition , qui , plus ou moins respectés , finirent tôt ou tard par lier les seigneurs. La féodalité politique avait donc pour elle la force morale , le droit dans les idées des peuples , et cela explique la résistance que les rois éprouvèrent quand ils travaillèrent à reconstituer la monarchie.

Avec un morcellement semblable, on ne coimaissait guère que des intérêts locaux, et Tadministration était locale à son tour comme les intérêts. Elle était de plus trèssimple, parce que les rapports de toute espèce entre les hommes étaient bornés et rares, parce que l'ignorance était générale, qu'il n'y avait point d'activité intellectuelle, si ce n'est au sein de l'Église , et que les besoins matériels, qui sont devenus depuis d'une nécessité absolue, étaient ignorés pour la plupart. C'est à peine si le domaine royal luimême se distinguait à cet égard d'un fief ordinaire.

Le souverain d'un fief n'exerçait directement son pouvoir administratif que sur ses sujets roturiers. Il le déléguait presque toujours à des prévôts qu'il chargeait de rendre la justice en s'entourant d assesseurs choisis parmi les hommes libres ; de maintenir la police et le bon ordre au moyen de sergents armés ; d'affermer ses biens ; de percevoir ses revenus consistant en cens et en rentes ; d'exiger les corvées dues suivant d'anciens usages pour les services publics ; de convoquer les milices et les hommes du guet ; de veiller en un mot à la satisfaction de tous les intérêts com-

IHTRODUCTION HISTORIQUE. 3

mnns. 11 administrait son domaine comme un grand pro- {HTÎétaiie régit son bien , par des agents qui avaient chacun des attributions multipliées, et dont il augmentait leoombre m besoin , suivant retendue de son territoire. L'autorité de ces agaits, arbitraire dans le principe, était limitée en fait par les usages.

Tout vassal noble ayant souveraineté exerçait dans sa terre les mêmes pouvoirs que son suzerain dans la sienne. Seulement il avait fallu qu'une chaîne d'obligations réciproques, liant entre eux les membres de la hiérarchie féodale à ses divers degrés, assurât l'exercice régulier de ces pouvoirs. Si le suzerain devait reconnaître et garantir les droits de son vassal , le vassal à son tour était responsable devant son suzerain de la justice qu'il ne rendait pas, ou de la police qu'il ne savait pas maintenir : il était même tenu de lui payer des aides pécuniaires dans des cas prévus, et de lui amener ses propres vassaux en armes, lorsque le pays était attaqué. Ainsi, dans chaque grand fief, le suzerain supérieur , placé à la tète de la hiérarchie , veillait soit par lui-même, soit par l'entremise plus ordinaire de sou sénéchal et de ses grands officiers, à ce que toutes les obligations des vassaux fussent remplies.

Ije clergé avait le pouvoir administratif dans ses terres, comme les vassaux nobles. Il jouissait seulement d*une indépendance plus grande, à raison de son caractère, et ne remplissait pas de la même manière les obligations féodales. Toutes les Églises de France avaient d'ailleurs un gouvernement central régulier , celui des conciles nationaux «iiquels elles envoyaient leurs représentants : ces conciles, quoique simples dépositaires de l'autorité spirituelle , ne contribuèrent pas peu à affranchir le clergé de sa subordi-

ualion temporelle aux seigneurs laïques.

Td est le tableau que présentait la France au xn* siècle ;

Vorganisation politique avait assuré tant bien que mal la

satisfaction plus ou moins réelle des intérêts immédiats du pays, mais rien ne ressemblait à nos institutions administratiyes modernes.

Cependant plusieurs tentatives avaient été déjà faites et se renouvelaient encore pour établir un ordre meilleur , pour rendre Faction du pouvoir plus uniforme et plus régulière, pour donner des garanties aux administrés.

L'Église avait conservé avec une organisation plus savante le dépôt de toutes les traditions. Elle profita de cette supériorité pour exercer sur toutes les parties de l'administration une influence salutaire, quoique excessive, et elle y réussit d'autant mieux, qu'on séparait alors très-mal le spirituel du temporel. Elle améliora surtout l'ordre intérieur ; elle fit des règlements pour la paix publique et sut les rendre obligatoires. Elle attira devant ses tribunaux , sous prétexte de connexité, toutes les causes qui n'étaient pas purement féodales, et en montrant comment on appliquait les idées de justice et de droit, elle donna le premier exemple des progrès qu'on devait se proposer d'atteindre.

Partout aussi des communautés, des associations, des villes même , acquirent des libertés et les firent reconnaître par leurs suzerains , dans des conventions amiables ou des traités de paix. Tantôt ces libertés consistaient en garanties écrites contre l'arbitraire ; tantôt elles comprenaient la jouissance de pouvoirs administratifs semblables à ceux dont jouissaient les vassaux nobles : dans ce dernier cas, les prévôts des seigneurs veillaient à ce que les conditions de ces traités fussent remplies. Les chartes de privilèges , déjà trèsnombreuses au xu« siècle, assurèrent le libre exercice des droits civils, la fixité des redevances, et comprirent des règles raisonnées d'administration.

C'étaient là des faits nouveaux , étrangers à la féodalité, qui modifièrent son caractère. Les besoins d'une civi-

INTRODUCTIOxN HISTORIQUE. 5

iisation progressive ajoutaient des rouages nécessaires à un mécanisme trop simple , et le rendaient plus régulier en le eompliquant davantage. Enfin il vint nn jour où les intérêts locaux cessèrent d*étre exclosifs j où quelques intérêts généraux s'élevèrent , où la France réclama des institutions centrales que deux pouvoirs seuls étaient en mesure de lui donncar, le Saint-Siège et la royauté.

Le Saint-Siège aspirait à gouverner monarchiquement toutes les Eglises nationales, et comme ces Églises étaient déjà maîtresses de pouvoirs administratifs étendus, les gouverner c'était presque gouverner la chrétienté tout entière. Croire VII fit du Pape le souverain juge de l'Europe chrétienne ; Urbain II commença à lever des armées auxquelles il confia la défense de l'intérêt religieux ; Innocent III, à établir sur les Eglises des impôts dont il rendit même le paiement obligatoire pour tous les fidèles. Ainsi fdrmt jetées les bases d'institutions administratives centrales destinées à s'étendre sur toute l'Europe ; mais l'édifice resta incomplet. Ce que le Saint-Siège n'avait pu faire pour l'Europe qu'imparfaitement, la royauté le fit avec succès pour la France seule.

Le roi était suzerain , et comme tel , il tenait les grands feodataires attachés à lui par une chaîne de devoirs et de droits , mais de devoirs surtout. Les grands feudataires étaient obligés de se rendre à sa cour de justice, de lui payer des aides , de répoudre à sa convocation militaire. Ces liens existaient dès le principe ; il suflBsait de les resserrer pour créer une véritable centralisation : l'ère de cette centralisation fut ouverte sous le règne de Philippe-Auguste. On vit alors la première assemblée des pairs du royaume se réunir poar juger Jean-sans-Terre , en 1203 ; on vit les troupes des grands fiefs, formant toutes une seule armée, combattre sous les ordres du roi àBouvines, en 1214. Philippe- Auguste déclara aussi que la suzeraineté attachée à la couronne

6 HISTOIRE DK i/aDMINLSTRATION.

de France était exclasive, que le roi ne pouvait être le vassal de personne à aucun titre, et il racheta les services féodaux que ses prédécesseurs avaient rendus à quelques Églises.

Les rois ne se contentèrent pas de replacer ainsi la royauté au sommet de l'établissement féodal ; ils agirent encore en qualité de souverains , comme ayant mission , par le droit originaire de leur office ^ de tout réformer, de tout réorganiser. Louis le Gros, Louis le Jeune, furent d'abord les instruments de TÉglise qui les appelait ses fils aines , et qui avait entrepris la première ce travail dé régénération. Philipf)e- Auguste suivit leur exemple, mais il ne fut pour TÉglisc qu'un allié , et un allié indépendant qui se préparait à recueillir uu jour les fruits des victoires remportées en commun.

Ce double caractère de la royauté devait servir la cause de la centralisation administrative en France. Toutefois elle a été surtout préparée par uu autre fait, l'agrandissement du domaine royal. Des circonstances habilement prévues ou exploitées, trop souvent racontées d'ailleurs i)our qu'il soit nécessaire de les rappeler ici , firent passer peu à peu les différentes provinces entre les mains des rois , et leur permirent d'exercer leur action administrative directement , dès le xin' siècle , dans une moitié du royaume. Les rapporls des sujets entre eux devinrent plus nombreux et plus complexes à mesure que les barrières s'abaissèrent entre les provinces ; bientôt la classe qui ne s'administrait pas elle-même , le Tiers-État , s'éleva par le travail, travail des mains ou de l'intelligence , se montra plus exigeante et manifesta des besoins nouveaux. Les institutions administratives se développèrent forcément, et se perfectionnèrent plus vite dans le domaine royal que dans les autres grands fiefs. La royauté y prit l'initiative d'une révolution pacifique

' Expression de Suger.

destinée à gagner de proche en proche j pour s*étendre un jour à toutes les parties du territoire.

Ce sont donc les actes du roi^ en tant que chef seigneur dans ses domaines, qui doivent tenir la première place dans aoe revue rapide des faits généraux de l'histoire administrative.

Le domaine royal comprenait, en 1 160, h Tavénement de Philippe-Auguste, le duché ou llle* de-France, composé de cinq comtés, Paris, Orléans, Meulan,Glermont-en-Beau- Toisis, etSoissons; ainsi que de plusieurs seigneuries ou baronnies, le Vexin Français, les comtés de Sens et de Bourges, une grande partie du Berry. Philippe- Auguste laugmenta de plus du double ; il y ajouta l'Amiénois , le VermaDdois et le Valois en 1185, l'Artois en 1199, le comté d'Évreux en 1200; il confisqua sur Jean-sans-Terre , entre les années 1203 et 1206, F Anjou, la Touraine, le Maine , la Normandie , le Poitou et la partie du Berry qui était encore hors du domaine. Cette confiscation , dont les avantages furent confirmés par la bataille de Bouvines, frappa dans sa base la plus grande et la plus dangereuse des puissances féodales ,'celle des rois Anglo-Normands , et assura an roi de France la souveraineté d'un territoire dont aucun des grands vassaux ne put désormais prétendre égaler retendue. Ije nombre des prévôtés royales fut sous ce règne de quarante-cinq en 1200, et de soixante-treize en 1223».

LesofiBces de prévôts ou de vicomtes, quoique vendus ou affermés ordinairement, étaient conférés à vie et non à titre héréditaire : ils ne pouvaient donc, comme ceux des ducs et des comtes de la première dynastie, échapper à la sur- >eiilance royale, et le rétablissement d'une féodalité nou-

* Ces chiffres sont donnés par Brussel, Traité des Fiefs.

vellc Q*était pas à craindre. Plus ils devinrent nombreux, plus la surveillance et la direction centrale durent être actives ; cette surveillance , cette direction, étaient confiées au premier des grands ofliciers de la couronne , au grand sénéchal , qui recevait les comptes des prévôtés.

Piiilippe-Auguste créa un nouvel office y celui des baillis , sorte d'inspecteurs qui rappelèrent les Mi$$i dominici de Gharlemagne , et qui occupèrent bientôt un rang intermédiaire entre le sénéchal et les prévôts. En 1 190 , le domaine comprenait quatre bailliages auxquels on en ajouta de nouveaux successivement. Chaque bailli fit une toomée annuelle pour recevoir les plaintes des administrés, surtout contre les agents inférieurs , et tint des assises mensuelles oii furent portés les appels des cours prévôtales. Les baillis eurent encore d*autres attributions plus importantes : choisis invariablement dans Tordre des chevaliers , ils furent chargés de veiller à Taccomplissement des devoirs féodaux des seigneurs; ils devinrent les juges des vassaux nobles pour toutes les causes que les rois se réservèrent ; ils devinrent aussi les chefs militaires de la noblesse et perçurent quelques parties du revenu , probablement les aides qu'elle payait : ils furent obligés, pour ce maniement de fonds, de rendre leurs comptes au sénéchal, comme les prévôts. L'institution des baillis eut donc pour principal effet d'assurer l'intervention active de la puissance royale dans l'administration des terres vassales du domaine ; la noblesse de ces terres ne perdit pas ses pouvoirs , mais elle devint responsable en fait, comme elle l'était en droit , de la manière dont elle les exerçait. Philippe-Auguste put faire à son égard des règlements généraux d'ordre public, tels que celui de la O^^rantaine-le-roij qui remplaça lanciennc trêve de Dieu, établie cent cinquante ans avant par l'Église.

Saint Louis ajouta définitivement au domaine, par le

irtrodi:c:tion historiqi-ë. 9

traité de Paris signé en 1 229 avec l'héritier des comtes de Toulouse, les sénéchaussées de Beaucaire et de Careassonne, déjà occupées par Louis VIII ; la division en sénéchaussées, introduite dans le midi de la France, correspondit a la division en bailliages établie dans le nord : tel fut le résultat de la guerre des Albigeois. Saint Louis acquit encore à divers titres les comtés de filois , de Chartres et de Sancerre avec la vicomte de ChÂteaudun en 1231, celui de leçon en 1239, plus tard celui du Perche, et plusieurs vUks isolées oonune Nîmes. A sa mort en 1270, le nombre ém prévôtéB royales s'élevait à cent trente-neuf. L'abandon de TArtois, de l'Anjou et du Poitou, don< r lésen apanage, en 1226, à ses trois frères, ne fut pas par ses résultats aussi funeste à la centralisation qu'on Taulût pu croire. Ces princes firent à leur tour des acquisitions importantes, et préparèrent la réunion de nouvelles provinces an domaine. Alphonse de Poitiers devint comte d'Auvergne et de Toulouse ; Charles d'Anjou recueillit la Provence comme héritage de sa femme; et la famille Capétienne se trouva avoir fait entrer dans sou patrimoine, en moins d'un siècle et demi, la plus grande partie du royaume. Non seulement les provinces acquises par les princes apanages furent entraînées dans le mouvement politique de la France centrale, mais ces princes y firent encore exécuter une partie des ordonnances administratives des rois.

Comme l'extension plus grande du territoire rendait plus nécessaire Tapplication des règles communes, saint Louis détermina les attributions des sénéchaux ou des baillis, et celles des prévôts. Il leur retira toute initiative, et les réduisit pour toujours à l'état de simples délégués d*unc autorité supérieure. II remit en vigueur à leur égard les fibligalions que le droit public de Kome avait imposées aux tiouvemeursde province et aux proconsuls. Il comprit aussi que, s'il n'y avait plus de danger politique à confier le soin

fO HISTOIRE DE L*Al)MI!^ISTRATION.

(les différents services à ane même personne, il y avait du moins des inconvénients administratifs graves. Il donna le premier exemple de les diviser, eu enlevant au prévôt de Paris, chargé d'attributions nombreuses et incompatibles, la recette du domaine, qu'il confia à un agent spécial.

On peut dire que la plupart des innovations administratives eurent lieu à Paris avant d'être appliquées au reste du domaine, comme elles eurent lieu dans le reste du domaine avant d'être appliquées au territoire des grands vassaux. C'est ainsi que, dès 1260, le tribunal du prévôt do Paris, ou le Ghàtelet, cessa d'être composé de simples assesseurs, eut des juges permanents, et une organisation régulière qui devait peu à peu servir de modèle pour celle des tribunaux des autres villes. La police fut mieux faite à Paris qu'ailleurs , grâce au guet royal que saint TA)uis constitua, et aux corporations dont il fit rédiger les statuts. Ces corporations, résultats d'associations nécessaires, et formées pour protéger à sa naissance le travail des populations urbaines, devinrent, d'al)ord à Paris et bientôt dans toutes les villes du domaine, un moyen administratif. Les chefs de métier, qui avaient la police de leur corps, un certain maniement de fonds et même un pouvoir judiciaire , furent déclarés responsables devant les prévôts , et cliargés de faire exécuter les ordonnances que les rois rendirent sur leur arâ.

Saint Louis fit mettre par écrit, après les constitutions des métiers, les usages, tant ceux qui régissaient les roturiers que ceux des nobles, et comme on ne rédige guère des usages sans les réformer, il y introduisit, avec l'aide des légistes, des dispositions nouvelles, distinctes des règles féodales et plus conformes à l'esprit du temps. Ses établissements et ses ordonnances trahissent une grande préoccupation pour le maintien de l'ordre et de la paix publique. Il eut soin de régulariser l'exercice des droits régaliens qu'il continuait de reconnaître aux vassaux nobles. Il ne craignit pas de

bire acte de soaveraineté dans un grand but d utilité gé- Bérale, en privant les seigneurs d'un des plus considéra- Mes de ces droits; il leur défendit de frapper d'autre mon- Baie que le biUon, et donna cours à la monnaie royale dans la France entière.

11 se conduisit vis-à-vis de l'Église comme vis-à-vis des nobles; il reconnut ses droits, ses attributions. Il aida MëHie le clergé de France à défendre ses libertés contre les prétentions du Saint-Siège : tel fut l'effet de la Pragmatiqueomcliim de 1 268 ; mais il refusa de favoriser les empiétements du clergé sar le pouvoir laïque : il ne comprenait pas que le clei^ pAt être plus affranchi de la surveillance rayale que tout autre corps de l'État. C'est à son nom qu'il fimt rattacher tous les grands principes de droit public qui devaient longtemps régir l'Église de France.

Sa mort, en 1 270, laisse le triomphe de la royauté assuré, Bon-seolement dans l'ordre politique, mais aussi dans l'ordre administratif. L'esprit des croisades et le goût des conqvèles lointaines viennent de s'éteindre; la noblesse, lasse des guerres étrangères, commence à se conformer aax ordonnances qui lui interdisent les guerres privées. T^ stinteté de Louis IX a donné à la puissance royale une force morale toute nouvelle : les grands vassaux , frappés saceessivement dans leurs principaux chefs, tels que le roi d'Angleterre ou le comte de Toulouse, acceptent la situation qui leur est faite; la lutte qui va se renouveler entre hs rois d'Angleterre et de France ne sera plus celle d'un v«S6al en guerre contre un suzerain , mais celle de deux princes rivaux soutenus par deux peuples qui se combattmt avec les armes du patriotisme et les jalousies de la nati'walilé.

Les successeurs de saint Louis, fidèles à la tradition qui leur est léguée, incorporent au domaine de nouvelles

t43rre8y et, mettant à profit les forces que la royauté vient d'acquérir, créent pour les siècles suivants de puissants instruments de centralisation. Le résultat naturel de ce progrès intérieur est de faire aussitôt grandir à l'étranger la puissance française.

Philippe le Hardi hérite de son oncle Alphonse de Poitiers le Poitou et la dernière moitié du comté de Toulouse, en 127t. Philippe le Bel réunit à la couronne en 1284 la Brie, la Champagne et la Navarre par son mariage avec Jeanne de Navarre, le comté de la Marche en 1303, Angoulème et le Bigorre en 1307, le Lyomiais en 1310. Il acquit même une partie de la Flandre et de la Guyenne, mais il fut forcé peu d'années aprè« de les' rendre à leurs premiers possesseurs.

Les rois, maîtres d'un domaine étendu, firent alors triompher ce principe, déjà établi par les légistes du temps de saint Louis, que la royauté en tant que souveraine était absolue. Philippe le Bel, despote par caractère et avide de pouvoir, obtint cet important résultat : le développement nécessaire des institutions administratives fut un des principaux moyens dont il se servit. Mais, tandis que saint Louis avait étendu l'intervention royale en respectant, en augmentant les garantie^), Philippe le fiel ne retendit guère que dans un sens arbitraire^ tyrannique ; ce qui souleva après sa mort une violente protestation contre les actes de sou règne.

Il constitua d'abord, au sommet de l'administration monarchique deux corps , l'un judiciaire , le Parlement, et Tautre financier , la Chambre des Comptes.

L'ancien conseil des rois Capétiens, composé des principaux vassaux et des grands officiers de la couronne, était obligé de consacrer annucliement plusieurs séances à juger les appels des bailliages et quelques grandes afiaires qui lui étaient réservées. Philippe le fiel tira la cour de justice du sein du conseil, et lui donna une existence distincte. Il

INTRODUCTIOH HISTORIQUE. 13

rendît le Parlement, car ce nom lui fut spécialement révsnéj sédentaire à Paris, et il lui confirma le dernier ressort sur toutes les justices du domaine, royales ou seigneuriales. Si quelque province incorporée, comme la Normandie, la Champagne ou le Languedoc, ayait gardé sa coursouveraine, il fit présider cette cour par des commissaires royaux pris an sein du Parlement. Le Parlement eut même bientôt h prétaition d'être cour souyeraine du royaume entier ; il fonda cette prétention sur son droit de juger les pairs qui siégeaient dans son sein et au nombre desquels se trou- Taient les derniers grands feudataires indépendants; il essaya donc ayec des succès diyers d^étendre sa juridiction jusque sur les provinces encore étrangères au domaine. La centralisation judiciaire de la France se trouva ainsi préparée, tandis que la nouvelle institution avait pour effet immédiat de séparer la justice des autres pouvoirs, d'améliorer tontes ses parties, et d'établir une surveillance plus active sur les tribunaux inférieurs.

La Chambre des Comptes, également confondue dans l'origine avec le conseil, en fut séparée à son tour à la même époque que le Parlement ; mais il fallut du temps pour qu'elle devint tout à fait distincte de ce dernier corps, dont on la considérait comme un membre. L'administration financière ne devait arriver à Imdépendance que par degrés. Toutefois cette indépendance devait être hâtée par le dé- Tdoppement rapide que des besoins nouveaux faisaient prendre au système des finances.

Déjà l'administration du domaine était confiée à des agents de divers ordres : sous Philippe le Bel, pour la première fois peut-être, paraissent à côté des administrateurs ordinaires des agents spéciaux pour les eaux et forêts. Un antre fait plus grave fut la création d'un revenu distinct des revoius domaniaux, celui des impositions, appelées indifféremment aides, tailles ou gabelles. Ce nouveau revenu,

14 HISTOIRE DE L^ADMIMISTRATION.

temporaire dans Torigine et borné à quelques circonstances déterminées, devint à peu près permanent sous Philippe le Bel, par suite de la continuité des guerres; et comme c'était une des règles de la féodalité que les impôts fussent consentis par les contribuables, force fut de réunir en diverses assemblées les ecclésiastiques, les nobles, les principaux membres du tiers état, soit d'une prévôté, soit d'un bailliage, quelquefois du domaine entier, ou plutôt de chacune des deux grandes parties du domaine, Languedoil et Languedoc. Telle fut l'origine commune des États provinciaux et des États généraux qui, votant l'impôt et consultés sur quelques mesures , demandèrent bientôt à présenter les griefs de leurs membres , et prétendirent un jour exercer un contrôle réel sur le gouvernement. Philippe le Bel chercha encore d'autres ressources d'un emploi plus arbitraire et plus facile ; il étendit dans un but iiscal d'anciennes défenses d'exportation , et se réserva d'accorder à prix d'argent Tautorisation nécessaire aux marchands qui portaient les produits delà France chez les étrangers ; il créa ainsi les douanes des frontières. Enfin, il spécula sur la fabrication de la monnaie dont il altéra le titre sans cesse, et il fit par ce moyen, malgré les représentations des États de provinces, malgré les soulèvements populaires, des bénéfices considérables qu'il regardait comme une partie essentielle de son budget de recettes. Nous assistons à la naissance de la science financière, téméraire et empirique à ses débuts avec le ])remier surintendant des finance , Enguerrand de Marigny, mais destinée ù devenir, par des transformations successives et par les résultats de l'expérience , une science raisonnée.

A peine le gouvernement avait-il jeté les bases de cette organisation puissante et féconde , quoique vicieuse dans son mode d'action , qu'il trouva des intérêts nouveaux à satisfaire. Saint Ix>uis avait assuré l'exercice régulier de

ERTRODUGTION HISTORIQUE. [5

rindintrie naissante. Sous Philippe le Bel, au moment où la France reconstituait son unité , le commerce étranger y entrait, et Tenait, sous la protection de garanties stipulées par le nri , étaler ses produits aux foires de Champagne qui ne tardèrent pas à devenir aussi le marché des produits indigèoes. Troyes fut pour le nord le centre d'un grand mou- Tement d'affaires, comme Beaucaire pour le midi^ et des deroûrs d'un ordre spécial furent imposés à Tadministration.

Une autre réyolution tout aussi importante s'accomplit à la même époque : la royauté parvint à restreindre Tindépendance administrative dont les villes jouissaient en vertu de leurs chartes et de leurs privilèges. Saint Louis les avait d^ obligées de rendre compte de leur gestion financière ; Philippe le Bdi 6ta le droit de dernier ressort à leurs juges; Louis le Bnlin attribua le commandement des milices comnnales à des capitaines royaux. T^es anciennes communes jtrées renoncèrest elles-mêmes peu à peu à des libertés impaissantes, dont la conséquence était l'isolement^ et préférèrent se soumettre à des prévôts nommés par le roi, pourvu qu'on leur conservât des garanties. L'administration municipale perdit ainsi une partie de son indépendance : en retour , elle acquit plus de régularité ; elle devint à peu près uniforme, sous Faction d'un pouvoir supérieur, et put faire oublier la diversité de ses origines. Elle cessa d'être un des obstacles de la centralisation, et prit place parmi les rouages de l'organisation monarchique.

Philippe le Bel enleva encore à ses vassaux nobles un grand nombre de leurs sujets , en autorisant les bourgeois des seigneurs à devenir bourgeois du roi par un simple weu et sans autre formalité. En effet, depuis le règne de Iwris le Gros , toutes les villes, qui traitaient de leurs libertés avec leurs suzerains immédiats, recherchaient la sauvegarde royale ; plusieurs d'entre elles devinrent de cette

16 HISTOIRE DE l'aDI^NISTRATION.

manière directement sujettes de la couronne. 11 «rrivait aussi que des seigneurs offrissent d'eux-mêmes^ à telle ou telle condition, le partage de leurs droits de sonyeraineté avec le roi. On pouvait déjà prévoir le jour où il n'y aurait plus que des sujets royaux dans toute l'étendue du domaine, où la noblesse et FÉglise auraient perdu les leurs.

L'Église fut la dernière puissance que Philippe le Bel essaya de rendre plus dépendante , et il y réussit en imposant aux papes la résidence d'Avignon. Les papes d'Avignon, nommés par son influence et par celle de ses successeurs, devinrent un instrument dont ces rois se servirent pour imposer r Église de France , pour régler sa juridiction , sauf plus tard à briser l'instrument et à garder les pouvoirs qu'ils auraient conquis. Les Universités elles-mêmes, qui faisaient partie de l'Église , furent soumises à Faction du gouvernement royal. De nombreuses fondations de collèges et des droits de patronage ouvrirent aux rois les portes de leur administration , purement ecclésiastique jusqu'alors.

Tous les règnes importants de notre histoire ont été suivis d'une réaction : ainsi l'extension du domaine et les progrès de la puissance royale, sous Philippe-Auguste, avaient amené les révoltes des grands feudataires pendant la minorité de saint Louis. Il devait en être de même de la centralisation des pouvoirs administratifs, sous Philippe le Bel. Elle fut attaquée aussitôt après sa mort par le clergé et la noblesse. Déjà, du vivant de ce prince , les Églises de beaucoup de diocèses avaient cru nécessaire de faire constater leurs droits. Sous Louis le Hutin, les nobles de la Normandie, de la Picardie, de l'Auvergne, du Périgord et de plusieurs autres provinces obtinrent la reconnaissance de leurs privilèges, et protestèrent contre tout empiétement dfis agents royaux sur leurs attributions originaires, contre tovt

IWTRODUCTIOTf HISTORIQUE. 17

réglemeut général fait en vertu de la prétendue souyeraineté royale excluBive. La réaction était d'autant plus dangereuse que le pouToir avait compromis ses conquêtes par Tarbitndre, par la tyrannie : elle se présentait avec une apparenée de justice, ocmime réclamant en faveur de garanties ndées. Mais ni les chartes signées par Louis le Hutin, ni ks ooncessions nombreuses de ses successeurs, ni la mort violente des légistes et des surintendants de finance immolés à la haine des nobles, ne compromirent sérieusement les fngrès de l'administration monarchique. Il se formait chaque joor one école d'administrateurs, animés du même zèle, fidèles à une tradition commune, et prêts à réparer toutes les brèches de la royauté.

Les trois fils de Philippe le Bel et surtout Philippe le Long, mirent tous leurs soins à régler la justice, les finances. Le code de ces deux grands services publics, rédigé par PhiUppe le Long , a été modifié sous presque tous les rois ([mont suiyi, sans qu'on cesse d'y re(X)nnaitre les traces de la fédaction primitive.

On vit alors se développer dans Tordre judiciaire l'institotion du ministère public, qui fut une des armes les plus poissantes de la centralisation; car, s'il était chargé de défendre les droits de la société, il avait encore pour attribution plus spéciale la défense des droits du roi. Le grand conseil et le tribunal des requêtes du palais furent organisés pour le jugement des causes réservées, c'est-à-dire des emses politiques, et des causes administratives importantes^ qui devaient, par leur nature, échapper à la compétence des tribunaux civils.

Dans l'ordre financier , Philippe le Long déclara le donaine inaliénable et imprescriptible. Il établit TincompatikKfilé des fonctions de comptable et de membre de la Qiimbre des Comptes, centralisa les recettes à Paris, régla le mode de formation des budgets. Il ôta même aux baillis

18 HISTOIRE DE L'aDMIIHISTRATION.

leurs attributions financières pour les donner à des receveurs spéciaux j mais ce système^ auquel on devait plus tard revenir, fut presqu aussitôt abandonné. On s'occupait déjà de réformer, d'améliorer Tadministration en elle-mémCyal»traction faite de toute vue politique : on voulait des règles spéciales pour chaque service. Elle n'était plus un simple instrument de conquête pour le pouvoir royal ; et cependant la série de ces conquêtes encore inachevée était obstinément poursuivie , puisqu'on rachetait à cette époque même le droit de battre monnaie à ceux des seigneurs qui l'avaient gardé.

Le malheur voulut que le système financier se développât dans un sens essentiellement fiuscal. La fiscalité , après avoir rendu la liberté aux serfs sous Louis le Hutin , et augmenté le prix des permis d'exportation sous Charles le Bel, créa l'impôt du sel sous Philippe de Valois, ou plutôt elle confisqua au profit du roi le monopole exclusif d'une denrée monopolisée avant cette époque par quelques seigneurs. Le nouvel impôt, auquel on réserva bientôt le nom de gabelle, établi dans telle province parla simple autorité royale, consenti dans telle autre par les États, perçu tantôt sur les marais salants, tantôt à la vente en détail, varia dans chacune des parties de la France, et prit toutes les formes que la prudence commandait. La fiscalité fit élever aussi le chiffre de toutes les impositions, ce qui eut un résultat fâcheux, parce que leur poids, rendu plus lourd et tombant principalement sur la classe des roturiers, faillit opérer sous le règne suivant le divorce du pouvoir royal et du tiers état. Au reste, il ne tint pas à Philippe de Valois qu'elle ne s'étendit également sur la noblesse et sur l'Église : il s'attribua, par exemple, d'une manière exclusive les droits que percevaient les patrons pour ladministration des bénéfices vacants, droits autrefois partagés entre les rois et les seigneurs, et qui prirent depuis ce temps le nom de Régales.

IHTAODUCnOM HISTOBIQUE. 19

n étendit eneoreconsidérablement la sauvegarde royale, ^ kg Églises , les abbayes , les villes , les corporations iiToquaient enfonlede toutes les parties de la Franee. Tontes Toulaient arborer à leurs portes sou panonceau, tîgM de la proteclkm qu'il leur assurait ; il km vendit ce droit fort cher, il eiLigea que ces portes s'ouvrissent à ses agents, soit de jostiee, soit de finance. Il s'attacha surtout à augmenter la dépendance de l'Église. Grâce aux appels comme d'abus, qui cependant ne reçurent que plus tard leur forme régulière , il acquit lé pouvoir de réformer les sentences épiscopales en tout état de cause, et d'arrêter les empiétements da spirituel sur le temporel.

Ainsi les institutions administratives allèrent se développant soos les trois fils de Philippe le Bel et sous Philippe de Valois, et reçurent toutes de nouveaux rouages, bien que cette époque ne soit pas signalée par des innovations aussi considérables que les précédentes. L'accroissement du territoire ne fiot pas non plus négligé. Philif^e de Valois Téaàt an domaine, après son avènement, la Champagne, la Brie, le Valois, l'Anjou et le Maine, que ses prédécesseurs en avaient détachés pour les donner en apanage , mais qui forent encore successivement aliénés, et dont l'incorporation définitive n'eut lieu que sous le règne de Louis XL II T ajouta anssi, en 1349, Montpellier et le Daupbiné.

La réunion du Dauphiné n'offre pas le même caractère que les incorporations précédentes. Les provinces acquises depuis cette époque se trouvèrent avoir déjà toutes une administration plus ou moins régulière, plus ou moins analogue à celle du domaine royal. Le Dauphiné avait son conseil d'État, sa cour souveraine de justice, sa Chambre des Comptes; des États provinciaux y tenaient des réunions presque périodiques; les usages judiciaires y étaient déjà fixés. Adjoint, plai6t qu'incorporé au domaine, le Dauphiné conserva de

son ind^^dance administrative tout ce qui était compatible

20 HISTOIRE DE L^DMINISTUATION.

avec la centralisation monarchique. £1 défendit même la souveraineté de ses cours contre les prétentions supérieures du Parlement, ou de la Chambre des Comptes de Paris. On s'aperçut alors que Tnnité administrative de la France serait plus longue, sinon plus difficile à fonder que son unité po> litique : l'assimilation absolue des nouvelles provinces aux anciennes , quant aux institutions admmistratives , ne fut guère entreprise avant le xviT siècle.

De toutes les réactions qui eurent lieu contre les accroissements de la royauté, la plus grave sans contredit, et la plus remarquable par ses caractères , fut celle des États généraux de 1356-1357, amenée par les désordres financiers qui troublèrent les premières années du roi Jean, et parle désastre de Poitiers. Dans ces États , la députation bourgeoise de Paris demanda des garanties contre l'arbitraire, et voulut tracer elle-même les règles du pouvoir administratif. Quoique les principaux réformateurs montrassent une intelligence avancée de la situation et un véritable esprit de gouvernement, leurs efforts échouèrent. Ils ne surent pas déterminer les limites de l'action réciproque du pouvoir royal et d'une assemblée délibérante dans une monarchie mixte. D'ailleurs le tiers état des provinces n'avait pas la même éducation politique que celui de Paris , et les trois ordres , divisés d'intérêts, ne purent agir longtemps de concert. Les États généraux ne firent donc qu'étaler les plaies de l'administration royale et accuser ses violences ; ils rendirent du moins le service de lui indiquer un plan de réforme, et la marche que lui commandaient de suivre les intérêts de la bourgeoisie.

Aussi après ces assemblées la fiscalité se montra-t-elle plus discrète. Jean renonça à Taltération des monnaies. Charles V chercha raugmentation de ses revenus dans des mesures moins onéreuses. H fit faire avec plus d'exactitude

lîiTRODUCTION HISTORIQUE. 21

les cadastres périodiques des terres domaniales ; pour empêcher les provinces réunies an territoire royal d'en être séparées par des constitutions d*apanages, comme venait de l'^re la Bourgogne ( incorporée en 1 36 1 , séparée en 1 364 ), il rendit une loi d'après laquelle les apanages ne devaient pas consister en terres, mais en argent. Il déclara formellement, eu 1372, droits royaux attachés à la couronne plusieurs droits d'origine féodale, dont les rois s'étaient assuré peu à peu la jouissance exclusive : tels étaient ceux d'amortissement et de franc fief, le droit d'anoblir, celui d'octroyer des chartes municipales, etc. , tous considérables, surtout an point de vue financier. On oublia bientôt leur origine historique, pour leur chercher, dans des théories favorables an pouvoir royal, une légitimité que cette origine ne leur donnait plus.

Charles V fit aussi pour l'administration des nouveaux impMs des règlements analogues à ceux que Philippe le Bel et Philippe le Long avaient faits pour l'administration du domaine. Il voulut que leur produit fût centralisé au trésor qui recevait déjà tous les revenus domaniaux. On commença à distinguer, parmi les impositions, celles qui furent établies sur les terres à raison des personnes, fouagesj aides par forme de tailles, et celles qui furent perçues à la vente des (Ajets de consommation , aides proprement dites ; ce qui équivalait à la distinction des impôts directs et indirects. Les premiers ne pesaient encore que sur les roturiers , les seconds atteignaient déjà le clergé et la noblesse , qui toutefois s'efforcèrent de s'en affranchir par un grand nombre de privilèges spéciaux. Charles V se passa, autant qu'il le pat , du concours des États » même provinciaux, pour éta blir ou plutôt pour renouveler ces taxes ; elles devinrent à peu près permanentes de fait; et comme autrefois les États choisissaient, pour les administrer, des agents temi)oraires, les Élus, Charles V s'attribua la nomination directe de ces

22 HISTOIRE D£ L'ADiUlflSTRATlOTI.

élus qui devinreaty sans changer de nom, des officiers royanx pernuments, excepté dans le Languedoc et le Dauphiné, où les États conservèrent leurs anciennes attributions.

En développant ainsi le système des impôts, l'administration travaillait à étendre sur toutes les classes de sujets son action , bornée aux roturiers seuls dans l'origine; mais en même temps elle détruisait , ou aspirait à détruire , même sous un prince habile et modéré, les garanties préexistantes. Les provinces qui purent échapper à l'établissement des aides arbitraires et sauver leurs garanties, furent en retour réputées étrangères, c'est-à-dire placées en dehors des lignes de douanes où l'on percevait les droits de traites, fort augmentés sous le roi Jean : système malheureux qui éleva jusqu'au temps de Colbert une barrière factice entre des pays dont tous les intérêts commandaient l'union.

Tandis qu'au xii'' et au \uf siècle le maintien de l'ordre et l'établissement d'une justice régulière avaient été le premier but de l'administration monarchique, elle éprouvait, au xiv% une préoccupation plus exclusive pour le développement du système financier. La royauté avait fait accepter son droit supérieur et plus ou moins absolu : elle était maitresse d'agir; mais elle ne pouvait le faire qu*à la condition de ressources étendues et régulières. Elle était forcée presque chaque année de subvenir à une dépense nouvelle. I^a plus considérable de ses dépenses fut celle des guerres contre les Anglais, qui durèrent pendant trois règnes : Charles V, surtout, fut obligé de soudoyer des forces nombreuses afin de chasser les lieutenants d*Édouard III , et de rétablir l'ordre intérieur détruit par l'invasion.

Il saisit cette occasion pour introduire la même régularité dans Tarmée que dans les finances ; il essaya de disci • pliner les compagnies , dans lesquelles les nobles eux-mêmes cherchaient du service, et qu'on préférait au ban et à

ramëre-ban , parce qu'elles avaient une organisation militaire supérieure. Il régla le mode d'enrôlement, la collation des grades, les campements et les marches , la solde , les fournitures. Ses ordonnances furent assez complètes, si elles ne furent pas toujours efficaces, et les rois suivants , jusqu'à François T', se contentèrent de les renouveler, avec quelques modifications secondaires.

Ce ne forent pas les seuls résultats du règne de Charles Y. Il reprit aux Anglais les provinces qui leur avaient été cédées en 1 360 par le traité de Bretigny, et il leur enleva par ses génâraux le Ponthieu, le Rouergue , le Qucrcy , le Li mousin, le Poitou, FAngoumois, la Saintonge, une partie de la Guyenne. Tous ces pays furent incorporés au domaine, et la plupart de leurs villes placées sous la sauvegarde royale.

Après Tavénement de Charles VI, il y eut encore une réaction, œuvre de la bourgeoisie, qui voyait en fin de compte croître l'arbitraire, et les impôts indirects se multiplier. Paris, Rouen et quelques grandes villes se révoltèrent, demandèrent la suppression de ces impôts, et forcèrent les oncles du roi mineur à la décréter : mais le pouvoir n'était pas disposé à faire des concessions sincères ; il voulait être absolu, et travaillait à réparer au temps de sa force toutes les pertes qu'il était obligé de subir au\ jours de sa faiblesse. Deux ans ne s'étaient pas écoulés que les oncles de Charles VI , profitant d'une victoire remportée en Flandre et de la présence de forces considérables à Paris , rétablissaient les aides, et punissaient les Parisiens en les privant de la juridiction municipale du prévôt des marchands, dont le prévôt royal reçut les attributions. Ce ne fut que vers la fin de ce règne que les portes de THôtel-de- Ville se rouvrirent àla municipalité parisiennes réintégrée dans tous ses droits. Le règne de Charles VI fut rempli de troubles et de guer

24 HISTOIRK DE L ADMINISTRATION.

res civiles, pendant lesquelles les ducs d* Anjou, de Berri, de Bourgogne et d'Orléans, tous issus de la maison royale et possesseurs d'apanages, s'allièrent aux héritiers des anciennes dynasties provinciales, et divisèrent la France en deux camps, jusqu'à ce que le pouvoir qu'ils se disputaient tombât aux mains d'un prince étranger. Mais l'administration monarchique, raffermie par les triomphes qu'elle avait remportés au siècle précédent, se trouva dans oes luttes hors de cause; et comme elle était déjà indépendante de la politique, ses progrès, ralentis peut-être, n'en furent pas moins réels sous un règne qui dura plus de quarante ans.

La séparation plus complète du Parlement et de la Chambre des Comptes assura à cette dernière une souveraineté qu'on lui avait jusqu alors contestée , et dont la prétention avait été la source de conflits et de désordres. On commença à distinguer Tadministration et la juridiction, réunies jusqu alors dans tous les services ; ou fit du moins cette distinction en établissant deux classes parmi les trésoriers du domaine et parmi les généraux conseillers chargés du département des impositions. Quelques tentatives eurent lieu au commencement du xv* siècle pour faire réunir dans la caisse des mêmes receveurs, assistés de contrôleurs permanents, le revenu du domaine perçu par les prévôts, et le produit des imposition^ dont la recette appartenait aux Élus.

Quoique les ordonnances nombreuses de Charles VI , pour le maintien de l'ordre , n'attestent que les violences par lesquelles il était troublé , il faut rappeler que ce fut l'époque où le prévôt de Paris reçut le pouvoir de faire des règlements exécutoires dans tout le domaine, et où la police fut soumise à une action centrale uniforme. La nécessité d'assurer l'approvisionnement des grandes villes, et celle de faciliter les communications commerciales doivent être rangées parmi les causes de cette importante innovation. C'est alors également qu'on voit le soin des travaux publics et

INTRODUCTION HUTTORK^UE. 25

des constructions à faire sur le domaine même , prendre one place spéciale dans les attributions des trésoriers : l'établissement de nouveaux péages est soumis à l'autorisation royale, et les possesseurs de péages j anciens ou nouveaux , 80Qt forcés d'accomplir l'obligation attachée à leur jouisnoce, celle d'entretenir les rouies. Des facilités sont accordas anx étrangers pour séjourner en France, et les Juife moÎTent des garanties contre les persécutions. Le régime do communautés d'artisans , que Charles V jugeait déjà trop exclusif , et moins favorable aux producteurs que funeste aux consommateurs , se modifie par une révolution Icnle , mais certaine. Signalons ces progrès , quelque peu apparents qu'ils soient ; ils sont commandés par la bourgeoisie, qui conçoit en 1413 avec l'Université le projet de la grande ordonnance de réforme, et qui» victime de la fiscalité, réclame en dédommagement une protection plus spéciale de tous ses intérêts.

Enfin le grand schisme fournit au roi l'occasion d'intervenir {dus souvent et d'une manière plus eflBcace dans le gouvernement des Églises et des Universités. Charles VI établit des impôts sur le clergé, les lui fit voter lui-même , exerça sur lui , avec l'aide du Parlement qui recevait déjà les appels comme d'abus , une active surveillance ; il s'attribua le jugement des causes relatives à la collation des bénéfices, le loaintien de la discipline ecclésiastique , en un mot, toute eette partie de l'administration temporelle supérieure dont les Papes étaient plus ou moins restés les maîtres. Le gou îprnement absolu, substitué par les Papes à l'ancien gouîemement libre de l'Église, fut confisqué au profit du roi, insensiblement, il est vrai, et sans que les règles de l'administration nouvelle fussent bien établies. Mais on put comprendre les progrès de cette conquête sous le règne suivant, lorsque Charles YII rédigea la Pragmatique sanction de Bourges, qui affranchissait l'Église de France, au point de

vue temporel^ de la souveraineté du Saint-Siège^ et lorsqu'il ordonna la réforme de TUniversité. L'Église parut dès lors rattachée au système monarchique , et destinée, dans la pen« sée des rois y à en devenir un simple rouage.

Charles VU, rentrant dans Paris après l'expulsion des Anglais y avait à réparer des ruines et à prévenir le retour des malheurs passés. C'était une de ces époques où le rôle des partis s'achève pour laisser commencer le rôle du pouvoir, où de grands changements administratifs, commandés par les circonstances, s'opèrent sans obstacle. Charles YII essaya d'établir la permanence de l'armée et celle de l'impôt direct.

Déjà l'armée avait subi une importante métamorphose. Les nobles, au lieu de servir sans ordre, irrégulièrement, avaient trouvé place dans des corps constitués , et depuis Philippe le Bel ils recevaient une indemnité ou une solde. Les rois, en s attribuant la nomination des capitaines, étaient devenus les maîtres de cette armée, et Charles V avait réglé par ses ordonnances l'administration militaire dans toutes ses parties. Il avait restreint, et Charles YI restreignit encore les droits dont jouissaient à cet égard les vassaux nobles, entre autres celui de faire faire par leurs sujets le guet et la garde dans leurs châteaux . Restait à rendre l'armée permanente , au moins en partie , afin de garantir le pays contre les attaques des étrangers , même en temps de paix, et de soustraire le roi aux conditions que les chefs de bandes pouvaient lui imposer. Charles VU institua, en 1 439, les compagnies d'ordonnance permanentes, composées de gens d'armes, tous nobles et servant à cheval, mais rangés dans des cadres réguliers ; et en 1 445 , il créa l'infanterie régulière des Francs-archers, recrutée parmi les gens des campagnes, et entretenue pendant la paix aux frais des paroisses , entre lesquelles le contingent devait être réparti

INTBODUCnON HISTORIQUE. 27

dune manière égaie. Toutefois ce premier essai de répartition uniforme du service militaire , établi prématurément, n'eut qu'une courte durée, et le succès de ce système fut tjounié pour longtemps encore.

La taille consacrée à la solde des archers fut rendue permanente en 1444 par les États de Languedoïl; ces États eonsentirent en quelque sorte à s'annuler par cela même ; tear ccmTocation cessait d'être périodiquement nécessaire, et ne devait plus avoir lieu que dans les circonstances rares pour des subaides exceptionnels ; car on sait que les impôts mdirects ordinaires étaient permanents de fait depuis Charles V. U n'y eut donc plus que le Languedoc, le Dauphiné et les provinces étrangères au domaine, où les délégués des trms ordres continuassent de s'assembler régulièrment pour voter l'impôt. Ces pays conservèrent seuls le nom de pays i' Étais, les autres furent appelés pays d'Êlec- Hms. Charles Vil, pour indemniser les pays d'Élections de la garantie qu'il leur enlevait, réforma toutes les ordonnances rendues au sujet des tailles, assura un mode de répartition plus juste , plus uniforme, régla surtout la juridiction de ce service, et conféra la souveraineté au tribunal supérieur des généraux conseillers, qui prit le nom de Cour des Aides.

L'occupation de Paris et d'une moitié de la France par les Anglais avait jeté aussi un grand trouble dans l'administration de la justice , divisé le Parlement dont une partie avait suivi le roi légitime au delà de la Loire , brisé enfin pour quelque temps ces liens de la centralisation qu'il avait fallu si longtemps pour former. Charles YII les rétablit ; il crut même les circonstances favorables pour développer, en l'améliorant, le système judiciaire. Il réinstalla à Paris le Parlement dont il étendit l'action par ses ordonnances comme par ses conquêtes. Il conçut l'idée de rédi< ger les Ck>utume8, pour faciliter ensuite leur réunion dans une législation commune à tout le pays. U craignit que la

i rance ne fût trop grande pour une seule cour, et il pensa fortifier la justice royale en créant plusieurs cours souveraineSy égales par le rang, dont les membres feraient partie d'un même corps. Il créa ainsi le Parlement de Toulouse pour le Languedoc, qui était déjà séparé par son administration des autres pro\ince8 royales, et il promit d'établir à Grenoble et à Bordeaux pour le Dauphiné et la Guyenne deux autres Parlements qui furent installés par Louis XL La Guyenne venait en effet d'être occupée par Xaintrailles et Dunois, qui ne s'étaient pas contentés de cbasser les Anglais des anciennes terres du domaine , mais lui en avaient acquis de nouvelles. Charles VU et Louis XI saisirent cette occasion de reviser et de confirmer toutes les chartes municipales de ce pays , en ménageant à l'autorité royale, dans l'administration des villes, une part aussi large quMl fut possible.

Enfin ce règne est celui où des traités, signés avec les puissances étrangères dans le but de fortifier la politique de la France vis-à-vis de l'Europe, commencèrent à étendre graduellement au dehors ses relations commerciales et à leur assurer d'indispensables garanties.

Louis XI, obligé de lutter contre les représentants des dernières dynasties féodales, et contre les princes apanages dont il acheva de détruire l'indépendance , sacrifia tout à ce but. Son règne fut tout politique. Les concessions administratives ne lui coûtèrent pas lorsqu'elles purent lui servir, et ses premières négociations, qui furent presque constamment malheureuses, l'obligèrent à en faire d'importantes ; mais ces revers furent effacés par les brillants triomphes qu'il obtint dans ses dernières années. Des acquisitions aussi œnsidérables que le Boussillon et Perpignan conquis sur le roi d'Aragon ; l'Armagnac, le Pardiac, le Fezensac et le Bouergue enlevés à des seigneurs indépendants ; la Bour-

niTRODUCTIOM HISTORIQUE. 29

gogne^ l'Artois , l'Anjou, le Maine et la Proifence repris à des apanagîstesy acheyèrent à peu près la formation territoriale de la monarchie.

U rendit aussi à l'administratiou royale quelques seryices. Tout en confirmant, dans les intervalles de ses préoccapations politiques, les privilèges des communautés et des villes, il s'efforça d'augmenter leur dépendance ; il tâcha de Mre prévaloir le système de la nomination des maires par le roi sur celui des élections municipales, et il y réussit en partie. En même temps, de nouveaux intérêts sollicitant une action nouvelle du pouvoir, il créa partout des foires et des marchés dont le nombre s'accrut encore sous Charles YIII. Le mouvement commercial fit naître à son tour les premières manufactures, et à côté de l'industrie des métÎCTs, bornée de sa nature, commença l'industrie des fabriques, destinée à exercer plus tard une si grande influence sur la constitution économique du pays.

Louis XI, en déclarant les o£Bces royaux inamovibles de droit, et en soumettant les destitutions à des formes légales, reconnut qu'il fallait assurer des garanties aux agents mêmes da pouvoir, pour que la marche de Tadministration fût régohère. Il voulut assurer aussi une meilleure information, Qoe expédition plus prompte des affaires, et il créa dans ce bot le service des postes , dont l'usage fut d'abord réservé au gouvernement seul. Enfin il commença à diviser son conseil, eu ^ard à la multiplicité croissante des affaires, en trois sections, pour la guerre et la politique, pour les finances, pour la justice, division remaniée souvent, jusqu'à ce qu'elle donnât naissance à nos différents ministères. Le grand conseil, ({oi partageait avec les requêtes de l'hôtel la plupart des attributions de notre conseil d'État actuel , devait recevoir de Charles VIII son organisation définitive, et, placé au-dessas des Parlements, jouir encore de quelques-unes des attributions supérieures de notre Cour de cassation.

30 HISTOIRE DE L'aDMIHISTRATION.

Rien ne fait mieux comprendre les progrès accomplis au XV* siècle par le gouyeraement et l'administration de Charles VII et de Louis XL que les cahiers des États généraux de 1484. Réunis pendant une minorité et consultés par une régence 9 ces États généraux ne se mettent point à la tète d une réaction^ ils ne songent pas même à se faire les régulateurs du pouvoir ; ils se contentent d'exposer les griefe et les besoins les plus urgents du pays. Le pouvoir^ satisfait d'avcnr obtenu des subsides extraordinaires, accueiUit à titre de simples renseignements les vœux particuliers des trois ordres. Ainsi les cahiers des États de 1 484 , curieux à étudier comme documents contemporains , plus curieux peut-être que ceux des assemblées précédentes , parce que les questions posées y sont plus nombreuses , plus difficiles , plus complexes, n'ont cependant plus le même caractère. Ce n'est plus la bourgeoisie réclamant des garanties au nom d'un droit méconnu : ce ne sont, à quelques velléités près d'indépendance politique , que des plaintes d'intérêts privés ou d'intérêts locaux déposées respectueusement au pied du trène.

Charles VIII devint vn 1491, par son mariage, maître de la Bretagne, quoique cette province n'ait été réunie définitivement à la couronne qu'en 1 532. Dès lors il n'y eut plus de dynasties provinciales. Les dernières grandes provinces dans l'ordre de leur acquisition , la Bourgogne , la Provence et la Bretagne, eurent des parlements semblables à celui de Paris , furent soumises aux lois générales de la monarchie , et entraînées dans le mouvement qui faisait tout graviter vers l'unité. Elles se trouvèrent cependant, comme le Dauphiné, rattachées à la France par la politique, sans lui être encore entièrement assimilées quant à leur administration. Elles conservèrent à cet égard une partie de leur indépendance, de leurs usages locaux; elles obtinrent même, en ré-

HfTRODOGTION HISTORIQUE. 31

glant les conditions de leur adjonction, des garanties sérieuses. Louis XII avait fait rédiger, confcmnément au vœu de Ciiarles VII, les principales Coutumes du domaine : Fran< çois I*' fit rédiger à son tour le style des Parlements pro- Tinciaiui, entre autres celui du Parlement d'Aix. Les juriscoosnitcs chargés de ce travail s'efforcèrent de fixer, de réformer partout les législations établies , en attendant le Jour où l'on pourrait les rendre uniformes^

La nuMiarchie vit , depuis cette époque , sa formation territiNriale achevée, et si l'on excepte le Bourbonnais avec ses deux annexes, le Beaujolais et le Forez, que Franem r' confisqua sur le connétable de Bourbon , elle ne fit plus guère de conquêtes que sur les étrangers. Alors le défdoppement des services administratif s fit sentir le besoin de les classer d'une manière plus régulière , et d'effacer les traces de la confusion primitive qui existait entre eux. De Béme que Louis XI avait séparé son conseil en plusieurs sections, Louis XII eut à diviser les attributions multiples des baillis et des {urévôts. Il força les baillis d'avoir des lieutenants ; ces lieutenants demeurèrent chargés , ainsi que les prévôts, de l'administration et de la justice proprement dite, et durent être choisis nécessairement parmi les gens de Tcbe. Les baillis d'épée , choisis parmi les nobles , ne girdèrent plus que Tntorité militaire ; cette autorité ellemême fut bientôt restreinte au commandement du ban et de l'arrière-ban, lorsque la France eut été divisée en gouvernements militaires, à la tète de chacun desquels on plaça un lieutenant général , qui fut presque toujours un prince dn sang. La création de ces gouvernements eut pour cause la permanence de l'armée dont les recrues étrangères grossissaient le chiffire; elle eut pour effet d'imposer à cette armée une police plus rigoureuse que celle de l'ancienne armée féodale, et de la maintenir dans une dépendance plus absolue.

32 HISTOIRE DE i/administrahon.

Les guerres d'Italie, guerres offensives entreprises avec tant de suite et de persévérance, et qui parurent longtemps rejeter le pays hors de la voie de son progrès pacifique et rationnel , firent peut-être pour la discipline des troupes plus que les ordonnances royales. Elles substituèrent à l'indépendance des bandes la subordination des corps; elles créèrent les traditions, les mœurs militaires, sans lesquelles les règlements ne pouvaient être qu'une lettre morte. Elles habituèrent surtout la noblesse à ne connaître d'autre drapeau que celui de la France et du roi. Elles la formèrent à l'obéissance, et rendirent plus faciles les atteintes qui furent portées pendant le xvr siècle à ses pouvoirs administratifs.

La continuité de ces guerres eut encore un autre effet. Elle obligea de perfectionner l'administration financière et de chercher des ressources nouvelles, ce qu'entreprit François V\

François 1'' trouva les attributions des baillis de robe et des prévôts encore trop complexes, et il acheva de les restreindre. Il créa pour percevoir les revenus du domaine des receveurs généraux, dont le nombre, porté à seize en 1543, fut plus tard augmenté; il subordonna des receveurs particuliers, placés dans chaque élection, à ces receveurs généraux, et cette création d'agents spéciaux améliora la comptabilité. Il organisa la surveillance, donna une sanction aux obligations de ces agents, en rédigeant le code pénal de leur service, fixa les délais dans lesquels leurs comptes devaient être rendus et leurs reliquats payés; enfin il facilita la fixation des budgets approximatifs. Depuis lors le système des recettes ne s*est guère modifié que pour correspondre aux divisions nouvelles du territoire : ses bases sont restées les mêmes, et les seuls changements qui y aient été introduits, ont consisté, soit à rendre les rentrées plus régulières, soit à favoriser les opérations, à utiliser le crédit des receveurs.

En attendant ces améliorations, on faisait un continuel

INTROUUGTION HISTORIQDB. 33

usage des ressources extraordinaires. Tout prouve que le revenii da pays allait croissant^ mais les contributions exigées par l'État s'élevaient dans une progression plus rapide que les fortunes particulières, et semblaient d'autant glus lourdes que les dépenses publiques n'étaient pas toutes prrodactives. La fiscalité donna donc lieu à de Vives plaintes; elle s'efforça de les conjurer, et pour y réussir elle dut se monb^er ingénieuse au lieu de violente, raisonnée au lieu dempirique. Plusieurs impôts furent établis au xvi siècle, m raisim, cx>mme on disait, du pouvoir des rois poiir la police générale du royaume ; ils eurent un but fiscal et un bat administratif tout à la fois. Nous citerons comme exemples le droit de contrôle des actes, et celui d'insinuation, qui devaient multiplier le nombre des conventions particulières en assurant leur authenticité et leur publicité.

François P' imagina aussi de créer des rentes garanties par l'Hôtel-de- Ville de Paris, mode d'emprunt très-supérieur à l'ancien : l'achat des rentes fut presque toujours volontaire, tandis que la contribution aux emprunts avait été presque toujours obligatoire. Les rentes furent disséminées sur un plus grand nombre de personnes, dont les fortunes particulières se trouvèrent plus ou moins liées au sort de la fortune publique ; et comme les riches en furent à peu près les seuls acquéreurs, ce furent eux aussi qui supportèrent seuls la charge des réductions ou des banqueroutes partielles. Un autre moyen fiscal, plus dangereux, avait été employé par Louis XII. il consistait à vendre des offices. François 1" y recourut sans cesse, et non content de vendre les offices existants, il en créa de nouveaux tout exprès : dès son règne les progrès de la vénalité passèrent toute mesure. Conune en mainte circonstance les officiers de finance ou de justice se payaient eux-mêmes. Tachât des charges devint une spéculation dont le peuple dut souffrir. La vénalité trouva cependant de nombreux défenseurs, surtout

34 HISTOIRE DE L'aDMINIBTRàTION.

parmi les riches qai en profitaieut. Elle fut même suivie de quelques utiles résultats. C'est ainsi que dès ie xW siècle elle'substitua, dans la plupart des justices seigneuriales, des magistrats nommés par le roi à ceux que les seigneurs nommaient auparavant. Ce fut donc une des fautes les plus heureuses de l'administration monarchique.

Une tentative, assurément mieux conçue, n'eut pas ie même succès : François i" voulut rendre l'impôt du sel uniforme. Les mesures prises dans ce but simplifiaient l'administration et la rendaient moins coûteuse , mais aggravaient en fait la contribution de quelques provinces. £lles furent donc très-mal accueillies : des révoltes éclatèrent dans le Midi, et le gouvernement, bien que vainqueur, se vit obligé de consentir, sous Henri II, à ce que la Gujenne et toutes les provinces voisines s'affranchissent de l'impôt par une somme une fois payée. Le seul effet produit fut donc une inégalité plus grande entre les pays appelés depuis lors pays rédiméSy et ceux qui demeurèrent soumis aux gabelles. Cet exemple est celui qui montre le mieux combien les changements administratifs, lors même qu'ils étaient de véritables améliorations , trouvaient d obstacles dans les circonstances locales et dans la diversité de condition des provinces.

François V fit encore des changements importants dans l'armée, où il renouvela la tentative de Charles YII pour établir le recrutement régulier de l'infanterie , et dans la marine. Les côtes étaient divisées entre les anciennes amirautés provinciales, toutes indépendantes : François P' fit de l'amiral de France le supérieur liiérarchique des autres amiraux , et centralisa une administration encore très-imparfaite , mais destinée à suivre dans son progrès le déve* loppement des intérêts de la France à l'étranger. La marijiB marchande des porls de l'Océan commença ses premiè* res frrandes entreprises. I/Klat envoya des consuls dans le

IMTaODUCTION IIIST.ORIQUR. 35

Levant , où jusqu'alors quelques villes seules eo avaient eu. La premièFe partie du xvi' siècle est Tépoque où tous les iotéréts se classeat, se centralisent, fait nécessaire qui devait suivre rachèvement de la formation territoriale de la mooarcbie, et Tabsorption du royaume par le domaine. Dès lors une question nouvelle s'élevait : ne fallait-il pas enlever anx vassaux nobles, à TÉglise, ces pouvoirs administratif que la féodalité leur avait donnés et qui maintenant troublaient l'unité du système ?

Le concordat de 1516 assura au pouvoir royal une plus grande part dans le gouvernement de l'Église de France qœ celle que les Pragmatiques lui avaient donnée. Le n devint le maître de nommer aux bénéfices ecclésiastiques^ comme aux fonctions d'un des grands services de l'État. Le clergé le reconnut comme son chef, et fut placé par le concordat dans la môme dépendance monarchique, que la noblease par les guerres d'Italie. Hais en intervenant d'une manière active dans l'exercice des pouvoirs administratifs ifttribaéB au clergé , ni François I,, ni ses successeurs ne distinguèrent le temporel du spirituel, et cette confusion entraîna des conséquences graves. Gomme l'Église était dans rÉtat, les protestants qui s'en séparèrent ne furent pas seulement réputés hérétiques, mais encore rebelles, c'estihdire exposés à la persécution du gouvernement. La tolérance, si contraire aux idées alors répandues , trouva un nouvel obstacle : la liberté desreligiounaires, paraissant incompatible avec la centralisation religieuse, le parut également avec la centralisation monarchique.

Gela n'empêcha pas la cause de la réforme d'être aussi eelle de la liberté de penser , et le même gouvernement cpi proscrivait cette liberté dans les matières religieuses 9e montrait sur toute autre question favorable à l'une des tendances les plus vives, à l'un des intérêts les plus sérieux qu'il y eût alors. François I" fonda en dehors de l'Univer-

36 HISTOIRE DE L*ADMIMISTRATION.

site, le collège royal ( collège de France), qai devait séculariser le haut enseignement : on sait quelle fut la part de sa protection éclairée dans la renaissance des sciences et des lettres.

Son règne, remarquable par une meilleure distribution des services administratifs et par une dépendance plus grande de la noblesse et du clergé , le fut encore par le nouveau rôle que voulut jouer le Parlement de Paris. Le Parlement de Paris, investi depuis longtemps d'attributions politiques, et appelé à intervenir dans un grand nombre de causes qui concernaient la noblesse et le clergé , aspira de bonne heure à régler en souverain l'exercice des pouvoirs administratifs laissés à ces deux corps , comme à diriger certains services publics, celui de la police, par exemple. Ses eiforts eurent toujours le même caractère, amenèrent les mêmes résultats que ceux du pouvoir royal, car il travaillait à la même œuvre; mais son action ne fut pas toujours combinée avec celle de ce pouvoir : il en résulta de nombreux conflits qui entravèrent le progrès dont nous étudions la marche. Cependant les rois finirent cliaque fois par redevenir , pour un temps plus ou moins long , les maîtres absolus de l'administration comme du gouvernement.

Les faits de Thistoire administrative deviennent plus nombreux à mesure que les temps se rapprochent, et même sous des règnes tels que ceux de Henri II et de ses fils, où des événements d'un autre ordre semblent occuper toute la scène historique. M les luttes religieuses, ni les guerres civiles, ni la formation de la Ligue, ni le démembrement du royaume entrepris plusieurs fois avec l'aidé des étrangers, ni même les prétentions des anciens pouvoirs féodaux , réveillées a la suite de tous ces troubles, n'empêchèrent Tadmiuistration royale de rouler sur la pente où trois siècles d'efforts lavaient poussée.

Ija multiplicité croissante des affaires obligea Henri II de régler le département de ses quatre secrétaires d'État. Il les chargea de correspondre chacun avec un quart de la France et nn quart des pays étrangers; plus tard la distribution géographique devait être modifiée, le département se régler d'après la nature des services publics, et les secrétaires d'État devenir les ministres.

Henri II augmenta le revenu en créant les droits perçus sur les importations , et en ajoutant aux tailles , dont François P' avait déjà élevé le chiffre , le tmllon ou la grande crue , destinée à l'entretien et à la solde de la maréchaussée. Il augmenta l'armée , tout en abandonnant le système des légions provinciales et de la répartition d'un contingent proportionnel entre les paroisses d'une province. Il admit le recrutement par le moyen des engagements volontaires , mais il donna aux différents corps la forme et le nom qu'ils ont conservés depuis ; il créa les premiers régiments.

U établit aussi un nouveau degré de juridiction, celui des prâsidiaux, intermédiaire entre les Parlements et les bailliages, et il assura la tenue régulière des grands-jours dans les provinces où l'éloignement des Parlements rendait la justice moins active. Les tribunaux que les maréchaux de France faisaient présider dans les divers gouvernements par leurs prévôts , reçurent dans leurs attributions, outre la justice militaire dont ils étaient anciennement chargés , la police criminelle. Le chancelier Lhôpital , qui avait entrepris sous Henri II de grandes réformes judiciaires, acheva de les exécuter sous les deux fils aines de ce prince , François 11 et Charles IX.

Lhôpital appartient à la grande école des jurisconsultes du x>i« siècle, qui firent servir la science du droit au progrès de la puissance royale et au développement de Tordre administratif. Cette école eut des savants plus célèbres, mais il fut appelé, par la position qu'il occupait, à en appli-

38 HISTOlKK DE L'ADMINISTRATION.

quer le premier les tliéories. Il s'attacha surtout à restreindre les jaridictions indépendantes , et il partit de ce principe qne le roi , maître en France originairement de toute Fautorité judiciaire , pouvait la déléguer, mais non l'aliéner. Eu conséquence, il ôta aux villes le droit de justice , et ne leur laissa de tribunaux que pour la police proprement dite. N'osant pas supprimer de la même manière ceux des seigneurs ou des églises, il limita du moins leur compétence , et y introduisit des officiers du ministère public. Gomme ces tribunaux étaient tenus de suivre la jurisprudence établie , et que le choix de leurs membres fut souvent attribué soit au roi, soit au Parlement , les seigneurs et les églises ayant justice se trouvèrent à peu près réduits à la simple jouissance d'un droit honorifique et de quelques avantages pécuniaires , tels qu'une part dans le produit des amendes. Lhôpital créa ensuite dans les villes importantes des tribunaux de commerce , institution particulière à la France , qui dut s'étendre plus tard à toutes les villes suc cessivement, sans avoir de changements graves à subir pour parvenir jusqu'à nous. £nfln , il fit entreprendre la réforme des Coutumes qu'on s'était contenté de rédiger sous Louis XII et François I". Si l'on excepte les travaux législatifs de Louis XIV, l'organisation judiciaire de la France se trouva fixée telle qu'elle demeura jusqu'à la révolution de 1789.

On voit que les villes perdirent les premières leurs attributions administratives , tandis que le clergé et la noblesse en sauvaient encore quelques débris. En matièi*e de finances, on les obligea de compter aux Chambres des Comptes comme les officiers royaux. Charles IX leur imposa un système uniforme d'octrois municipaux, qui, à défaut d'autre mérite, eut celui de ne pas admettre les privilèges anciennement accordés pour le6 impôts indirects. Certaines questions, dont la solution avait été plus ou moins abattddtinée jus-

INTRODUCI ION HISTORIQUE. 39

qa alors à leurs gouvernements pailiculiers , comme celle de là mendiciié, eetle des hôpitaux j celle des prisons, commencèrent à intéresser TÉtat. Henri II et ses fils prirent à œ lajet des mesures générales, et les établissements de poliee ou de charité cessèrent d'être dirigés uniquement par ks pouToirs locaux. Toutefois le mode d'administration de ces établissements, la part que TÉgUse, la noblesse, les fiUes devaient y prendre , soulcTèrent de difficiles problè* mes qiiî attendirent encore leur solution positive.

La constitution des tribunaux de police présentait les mêmes diflBcultés : elle revêtit des formes très-diverses et liit sooTent remaniée sous Charles IX et Henri III. L action contraire du pouvoir royal et des pouvoirs locaux y fit naître de nombreux conflits jusqu'à la centralisation définitive du service par Louis XIV; mais il y eut, bien avant 80O règne , des progrès accomplis dans ce sens. Depuis Henri III, des commissaires de police furent nommés par le roi dans tontes les villes importantes.

C'est dans Thistoire administrative la gloire du xvi« siècle d'avoir dâ)layé peu à peu le sol de la France monan^hique des débris des souverainetés locales, et d'avoir donné place dans la hiérarchie à ceux de ces pouvoirs qu'on ne pouvait détruire encore. Cependant la lutte des rois contre les villes , la noblesse et le clergé , n'était pas près de cesser : elle ne fit que changer d'objet. Après la question de l'indépendance , vint la question des privilèges et surtout celle des privilèges financiers , de l'exemption d*imp6ts.

Les villes n'avaient guère que des privilèges spéciaux , (jui les affranchissaient de telle ou telle taxe , et qu'on respecta d'abord , pour les violer ensuite très- régulièrement dans le courant du xvir siècle. Quant à la noblesse et au clergé , leur exemption était complète , et commençait à se justifier par des théories autrefois inconnues. I^ noblesse prétendait ea \jouùr comme d'une indemnité pour le service

féodal auquel elle demeurait astreinte ; le clergé , pour le service religieux et l'entretien de nombreux établissements d'utilité publique.

La plupart des tentatives qui eurent pour but de faire contribuer la noblesse , même indirectement, demeurèrent sans résultat. Quoiqu'on l'eût affaiblie en lui retirant une partie de ses anciennes attributions , on l'avait fortifiée d'autre part au moyen des anoblissements , qui faisaient entrer dans son sein tous les hommes riches , éclairés ou capables du tiers état.

On réussit mieux vis-à-vis du clergé. Il se décida à payer l'intérêt de la dette publique, de peur de voir les biens ecclésiastiques confisqués comme ils l'avaient été dans une moitié de l'Europe, après la réforme de Luther. Il renouvela ses premiers engagements à cet égard chaque fois qu'ils expirèrent , quoique la dette s'élevât toujours ; il commença en outre à payer presque périodiquement un subside qu'on déguisa sous le nom de don gratuit. Ses contributions devinrent donc régulières par le fait de très-bonne heure. A ce prix il acheta le maintien de ses garanties et la conservation de ses assemblées particulières , qu'il défendit avec succès, même au xvn« siècle, contre les entreprises du pouvoir.

Les privilèges financiers des différents ordres de l'État n'étaient pas les seuls que les rois dussent combattre pour ache ver de fonder le droit commun : il en existait encore beaucoup d'autres qu*il fallait également faire disparaître, et au premier rang desquels étaient ceux des communautés d'artisans. Henri III enleva à ces communautés le droit de conférer la maîtrise ; il se le réserva comme un droit personnel, le vendit à prix d'argent , et obligea tous les maîtres , même ceux des industries où il n'y avait point de corporations , à le lui acheter. Tout fiscal qu'il était , l'édit de 1 581 élargissait l'ancien système et ouvrait une porte à la concur-

rence, puisque le roi pouvait augmenter partout le nombre des maîtres à son gré. Mais tandis que Findustrie des corporati^ns voyait déjà son monopole attaqué , celle des manafactares , plus récente ^ réclamait à son tour un monopole absolu. Sous Charles IX, des mesures avaient été prises pour favoriser y protéger le travail national. Depuis ce temps y la première des deux industries tendit sans cesse T«rs la liberté, et la seconde vers la protection, sauf les oscillations qu'amenèrent la force de certains intérêts particuliers , et plus souvent encore celle de Tintérét fiscal.

Quand l'administration monarchique eut ainsi distribué ses services et renversé les principaux obstacles qu'elle rencontrait y le conseil du roi commença à envoyer régulièrement dans les provinces , comme pour une inspection générale, des Intendantê'Cùtnmissaires dépariis, pris parmi les maîtres des requêtes. Gela arriva sous Henri III. Les rapports envoyés par ces intendants durent s'étendre de préférence sur l'état matériel et les ressources des provinces , et servir à fixer le chiffre de l'impôt direct. La division financière par généralités , qui avait remplacé depuis François T' la division par bailliages, fut consacrée dès que Ton eut créé, près de chaque recette générale , des bureaux de finance chaînés de la répartition de cet impôt. Le bureau supérieur des finances , qui n'était autre qu'une section spéciale du conseil du roi, faisait chaque année le brevet de la taille , réglait sa quotité, et la répartissait entre les bureaux des généralités , qui la répartissaient à leur tour entre les bureaux d'élections. Tous ces bureaux avaient une juridiction spéciale qui peut faire voir en eux, à certains égards, le germe de nos conseils de préfecture.

Telles sont les principales conquêtes ou institutions ad • nûnistratives léguées par les Valois à la maison de Bourbon : e^te époque, loin d'être stérile, est une de celles où nous trouvons le plus de faits remarquables à enregistrer. Il faut

4â HISTOIRR DE L'aMINISTIIATION.

ajouUar cependant que tout fut mis en péril durant la Ligue^ qu'alors le désordre fut jeté dans tous les rapports sociaux, et le trouble dans tontes les institutions ; la Franoe^ après une crise de plusieurs années, appelait un règne réparateur.

La rentrée d*Henri IV à Paris, comme autrefins celle de Charles VIL fut Tère d'une réorganisation générale, réclamée hautement par le vœu de la nation, ou plutM de la bourgeoisie , qui entraînait les autres ordres , même à leur insu , et menait déjà la France. Les nobles ne songeaient qu*à refaire leurs fortunes ruinées, et Henri lY concevait la royauté telle qu'elle fut depuis , royauté de privilège, appuyée sur une noblesne privilégiée comme elle, mais sans pouvoir politique. Le clergé, satisfait d'avoir conservé de sérieuses garanties, se contentait de protester faiblement contre Fédit de Nantes , qui accordait la tolérance en fait sans l'accorder en droit. Les réformés se trouvaient avoir seuls des libertés dans un État où toutes les classes de la nation n'avaient plus que des privilèges ; mais , comme ces libertés manquaient des garanties nécessaires, et qu'ils étaient d'ailleurs placés en dehors du droit commun aiimi que de l'unité nationale , la guerre pour eux ne fut qu'ajournée.

Sully apporta dans l'administration l'activité d'un soldat, et mit dam le ménage du prince la même économie, la même exactitude que dans le sien propre. Devenu surintendant des finances et ayant accaparé la direction absolue de ce service , il y fonda la tradition de l'ordre et celle de la grandeur qui en est inséparable. Il accomplit l'œuvre la moins brillante et la plus difficile peut-être , mais aussi la plus utile : il créa des hommes pour les institutions déjà existantes. Par une surveillance plus active , il rendit la comp* tabilité régulière et les vols très-rares. Gomme la plupart des offices de finances , devenus héréditaires, tendaient à

nrrROtnacirfM historique. 43

ne indépendance que tes guerres civiles avaient favorisée y Sully s'efforça de renouer à ledr égard les Mem aiidens de Il oenlraliMtion , d'Msurer Faetloâ dû pouTolr supérteor Ti»-à-Tis d'eux. Il voulut àVOèi avoir deâ dénombrements et des budgets exacts , se rendre compté de la valeur des divers impôts , régulariser leur perception mécanique; enfin il profita de l'abaissement du taux de Tintérèt pour réduire les rentes que payait l'État; et cette conversion , ajoutée à an mode meilleur d'affermer les impôts et d'en anurer la rentrée , lui permit de laiâèer , en quittant le mi< mstèfe , le déficit comblé et plusieurs millions d'économie dans les caves de la Bastille : mesure utile à une époque où Ton ne connaissait guère de meilleur moyen que la tbésaurintion pour parer aux éventualités futures. Sully est le premier surintendant de finance dont la mémoire n'ait pas été maudite et soit restée populaire : laissons parler un âoge anonyme , écrit probablement peu après sa mort, et doot l'expression incertaine n'en contient pas moins Tappféciation lapins vraie de son ministère: a Lui seul Jusqoes aujourd'hui 9 a découvert la jonction de deux choses ta gouvernement des États , que Aos pères n'avaient pu aon-seolement accorder^ mais sHmagiMiént incompatibles : Taocroissement des deniers AUX coffres du roi avec la dé* diarge et le soulagement de soU peuple, l'agrandissement des trésors du prince avec celui-là même des trésors des partienliers. «

Sully appelait le labourage et le pâturage les deux ma- OKlles de la France ; il prit à tâche de favoriser l'agricultare, aux intérêts de laquelle le xvt« siède avait commencé à songer, et il diminua les tailles , mais sans réussir à en ftoépè le paiement obligatoire pour les nobles dans les pays d'états, où la boui^eoisie avait élevé la prétentionde les faire contribuer. Quant au commerce et à l'industrie , il n'en comprenait pas encore la portée : il n'y voyait que les ali-

ments du luxe, comme il ne voyait dans le luxe que la ruine des particuliers et la corruption publique. Heureusement Henri lY, qui ne partageait pas ces préjugés tout militaires, institua une Chambre élective de commerce, accorda force privilèges aux industries qui pouvaient ou paraissaient pouvoir s'acclimater en France, les protégea par des tarifs, commanda aux hommes les plus compétents de rédiger des mémoires sur les intérêts économiques du pays , créa ou plutôt essaya de créer une compagnie dto Indes , et s'attribua enfin d'une manière exclusive le droit de faire les règlements de commerce , droit auquel prétendaient les représentants des souverainetés provinciales.

C^est à Sully qu'appartient la création de deux administrations centrales, l'une pour les travaux publics, et aussitôt des entreprises considérables furent commencées, comme le dessèchement de marais, l'établissement de canaux; l'autre pour les mines , dont l'exploitation , abandonnée par Charles VI et Louis XI à des compagnies avec monopole , n avait pas produit les résultats espérés. Il n'\ eut guère de service auquel ses réformes ne s'étendirent. Dans l'armée , la comptabilité, la discipline furent rétablies , le matériel fut augmenté, la condition des troupes rendue meilleure , la retraite des invalides et des vétérans assurée.

IjCS quinze années de ce ministère furent trop courtes, quoique bien remplies : Sully ne put exécuter tous les projets qu'il avait conçus, et dont le plus considérable évidemment consistait à habituer la noblesse aux affaires , à former près du conseil du roi un noviciat d'administrateurs ; ce qui aurait assuré la perpétuité des traditions et préparé la facilité des réformes. Il se retira « content, disait-il dans sa lettre à Marie de Médicis , d'avoir banni par sa dextérité el son labeur la plus enracinée confusion qui eût été jamais dans 1 es finances de la France. »

Une réaction était inévitable; elle fut l'œuvre de la noblesse y devenue noblesse de cour, à peu près déchue comme telle de toute prétention politique , mais intéressée à troubler l'administration pour profiter de son désordre. Id fat le caractère des guerres civiles qui édatèrent pendant la minorité de Louis XIII et celle de Louis XIY .

On oublia lespn^ets de Sully : on abandonna ses tradi< tions. Hais comme il était dans les destinées de la France ^e ses haltes ne fussent jamais complètes sur la voie de la double centralisation politique et administrative, le règne de Louis XIII, malgré l'incertitude du pouvoir à son début, eut à son tour d*heureux résultats. Les cahiers des États généraux et des assemblées de notables, les registres des Chambres de commerce, les mémoires nombreux adressés aux ministres , continrent l'expression des besoins et des vœax du pays, qui marcha continuant d'obéir à Tim* pulsion reçue. Un homme enfin se présenta, qui , ayant au plus haut degré le sentiment de Tiinité dans le pouvoir , travailla sans relâche à le délivrer des résistances et des obstacles , et qui , plein de l'idée d'assurer à la France la (firection des affaires de l'Europe , ne recula pas devant les sacrifices qu'un plan semblable exigeait.

Les secrétaires d'État, membres du conseil , qui avaient agi collectivement jusqu'alors , commencèrent sous Louis XIII à faire entre eux le département des affaires non par provinces , mais par services. La guerre d'abord , puis la marine, les finances, etc., furent confiées successivement à des ministres spéciaux et responsables.

Richelieu força les commissaires départis à une résidence permanente dans chaque généralité. Ces commissaires , chargés de l'exécution des ordonnances royales, eurent aussi dans l'ordre financier un pouvoir de surveillance qui ne peut être mieux comparé qu'à celui du ministère public dans l'ordre judiciaire. Les pays d'états firent une vive ré-

M HISTOIBE DE L'aDMIHWTBATION.

aistance à l'inBtitulion des iatcndauts permaDento , comme à celle d'autres iSgents de fmance qu'on voulut leur impo* ser. Le Languedoc el le Dauphiné perdirent à la suite de ces luttes une partie de leur ipdëpaidanoe adminiatrative.

Le marquis d'Effiat (1626-1632 ) remit en vigueur les traditions fioaDeièares de Sully , abandonnées pendant seiie ans, et ses successeurs arrivèrent à perfectionner les budgets par une centralisation {dus complète des dépenses.

Le gouvernement ne put réussir à substituer la taille réelle à la taille personnelle, ce qui aurait détruit lea [Nriviléges ; mais il réduisit le nombre des privilégiés en mettant une limite aux anoblissements et en obligeant les nouvcurax nobles à payer la taille. I/intérèt fiscal lit établir sur le tabac un droit de douane, qui devait être bientôt converti en un monopole public , semblable au monopole du salpêtre , attribué à l'État depuis Charles IX. 11 eut le maliieur de faire élever aussi, contrairement au vœu des États généraux de 1614, la plupart des droits de douanes intérieures qui empôcbai^it en France la circulation ou le transit des marchandises étrangères.

La classe pauvre trouva dans les monts-de-piété , organisés sur le modèle de ceux des villes flamandes, des institutions de crédit utiles et nouvelles pour elle. On commençait à songer qu'il fallait prévenir la miaère dans les villes, comme Sully l'avait essayé dans les campagnes. L'opinion publique voulait que le gouvernement travaillât à enrichir la nation, et les lois somptuaires furent moins une protestation contre la richesse qu'un frein pour les abus qu'elle entraînait. Les hommes éclairés demandaient que le roi rendit l'industrie plus libre, en s'attribuant les derniers pouvoirs administratifs laissés aux maîtres des métiers. Le gouvernement cessa de se réserver l'usage exclusif des postes, y admit les particuliers , et augmenta le mouvement d'affaires en rendant les correspondances possibles. Bien que le sys

IMTBOIlDCriON HianoRioiis. 47

tènie prohibitif 86 fortifiât tous le» jours et fût érigé en théorie |iftr le goavememeiit, les protestationfi de l'expérience lui imposèrent dans la pratique quelques tempéraments qui faYorisàrent l'augmentation du commerce de la France ttee l'étranger.

Comme fions le règne d'Henri IV l'administration intérieoie s'étaîi trouYëe à peu près fondée , et que Sully ifait jflNiré la régularité de sa marche, le principal but de Unis XIII dut être de constituer l'administration dans ses flernoes extérieurs , de garantir à l'intérêt de la défense et ée la grandeur du pays un développement normal , une protection efficace. La France avait commencé sons Gharl« TU à traiter avec les puissances voisines et à entrer dans le système de l'équilibre européen. Sous François I*' , die avait étendu ses relations de tout genre. A partir des \ années du xvuf siècle, ces relations furent com- \ par les intérêts coloniaux. Les compagnies , trop iaibles autrefois lorsqu'elles étaient réduites à leurs seules forces , se plaeferent sous le patronage du gouvernement. Aidées des privilèges qu'elles en reçurent, elles réunirent les capitaux nécessaires pour doter la France d'établisseaents coloniaux , et surtout d'une marine marchande que l'État se chargea de protéger contre les corsaires. Des travaux achevés dans les ports, l'institution de facteurs pour ks ârangers , de compagnies d'assurances maritimes, l'organisation de consulats dans la plupart des pays que visitaient nos bâtiments , témoignèrent des obligations nouvelles que le pouvoir savait comprendre. Mais ses premiers soins forent réservés aux armées de terre et de mer.

Tandis que l'armée de terre avait eu jusqu^alors le maintien de l'ordre intérieur pour but principal , elle fut chargée plus spécialement, sous Louis XIII, de garantir la sûrrté extérieure et la prépondérance de la France en Eu* rope. Elle devint par c^la même plus nationale, si Ton

peut le dire, en même temps qu'elle devenait plus nombreuse, que les différences d'origine entre les soldats de chaque province s'effaçaient dans ses rangs, et que la permanence établissait les traditions. Le roi remplaça à sa tète le connétable dont on supprima la charge, d'origine féodale, et il substitua dans presque tous les rangs de la hiérarchie des commissions révocables aux charges vénales ou héréditaires. Les progrès de la discipline furent aidés par les changements mêmes de la tactique qui faisait succéder l'action des corps à l'action des hommes. L'État fit les enrôlements en son nom , augmenta la solde pour prévenir les pillages, et se chargea de la nourriture des soldats. L'administration des subsistances militaires fut organisée. Tout régiment eut un magasin pour les fournitures : unin tendant de police, justice et finance fut envoyé par le gouvernement dans chaque armée, pour diriger la partie adminisnistrative, personnel et matériel, et faire des rapports périodiques.

Ces améliorations dans le régime de l'armée de terre furent accomplies par Letellier et le maréchal de Chàtillou, sous l'inspiration de Richelieu qui créait de son côté une marine militaire. Il supprimait la charge indépendante et les privilèges de l'amiral, prenait le titre de surintendant de la navigation, et devenait ainsi le chef révocable et responsable d'une administration centralisée en partie au siècle précédent, mais où tout encore était à faire. Les sièges d'amirauté sur les côtes devinrent ce que sont nos préfectures maritimes. Bichelieu organisa ensuite un matériel et des magasins ; il établit des écoles de mousses, de pilotes , des régiments de marine : on composa les équipages sur le modèle de ceux des bâtiments hollandais. En un mot tout ce qu'il devait y avoir de grand dans les services extérieurs sous le règne de Louis XI Y fut ébauché sous celui de Louis XIII.

Richelieu rencontra dans rexécution de ses plans de nom* hreux obstacles ; il les brisa. Il frappa les nobles tontes les fois qa'ils protestèrent; il rasa ou convertit en prisons royales bon nombre des anciens châteaux. Il comprima vioJlpmment les huguenots , lorsqu'ils demandèrent d'autres liber tés que celles de l'édit de Nantes. U maintint avec énergie la subordination de l'Église au pouvoir royal, en même temps qu'il essayait d*arrèter ses empiétements et de diminuer son pouvoir administratif.

n fut encore le précurseur de Louis XIY , en multipliant les institutions scientifiques, en faisant de la Bibliothèque royale le dépôt de tous les livres imprimés, en ordonnant la confection de l'inventaire du Trésor des chartes, en créant le jardin botanique , l'Académie française ; ce qui ne doit pas faire oublier que la sévérité des lois rendues contre la presse commença précisément sous le règne de Louis XIII, lorsque la censure royale eut achevé de prendre la place des anciennes censures ecclésiastiques.

Signalons enfin l'extension plus ou moins régulière, plus on moins uniforme de l'organisation administrative de la France aux pays de nouvelle conquête : auBéarn réuni sous Henri IV ; au Boussillon réuni en 1642, et plus tard sous Mazarin , après les traités de Westphalie et des Pyrénées ; lax Trois-Évêchés dont la réunion effective datait de 1552; à l'Alsace , à une partie de la Flandre et du Hainaut. Louis XJV devait y ajouter plus tard encore différentes villes dans ces mêmes provinces et dans le Luxembourg, ûnsi que Strasbourg et la Franche-Comté.

Si Mazarin sut recueillir au dehors les succès préparés par la politique de Bichelieu et achever d'importantes ac- ([aisitions , il n'en faudrait pas moins rayer de l'histoire administrative les dix-huit années pendant lesquelles il fut au pouvoir. Ces acquisitions furent compensées par un

50 HISTOIRE DE L'ADMINISTHATION.

déficit énorme , par l'emploi des plus mauvaises tniditio fiuandères , par le désordre auquel furent livrés la plupi des services publics. Tel fut l'héritage légué à Golbert.

La noblesse se jeta encore une fois au travers de l'actif administrative. Elle se disputa les gouvernements militaire comme elle s'était disputé autrefois les fiefs et les apanage Les Parlements et les corps provinciaux privilégiés s'efforc rent d'étendre leur propre autorité à la faveur de la Froi de, et cette fois leurs prétentions furent dirigées dans i sens contraire à la centralisation administrative et à rarl traire politique. Cependant la France était encore intére sée au triomphe du pouvoir royal ; il sortit plus absolu d'ui lutte contre une opposition aveugle qui mêlait les protest tions d'un passé impuissant à la demande de garanties pli sérieuses et de réformes mieux comprises.

Émeri, Fouquet , avaient fait de la fiscalité un usage d plorable et mis la France au pillage ; ou ne rendait plus < comptes ; les budgets étaient remplis d^erreurs volontaire et on laissait le déficit s'accumuler chaque année. Un ne veau règlement des octrois et rétablissement de tontines rent les seules ressources utiles créées alors. Toutefois qv ques projets ingénieux parurent , dont Colbert sut prof plus tard. La doctrine d'après laquelle le clergé était sin usufruitier de biens de l'État, commença à se répandre. I fiscalité devenait d'autant plus active, que tout le m< voulait prendre part aux affaires du pays et prétendait r la fortune publique , elle soulevait aussi moins de tro et une opposition mieux raisonnée ; il fallait compte) d'habiles contradicteurs; les vices de certains impôt douanes , des péages, etc., parfaitement exposés , a rent une prompte réforme.

IjC service de l'armée et celui de la marine étaien près les seuls qui continuassent d obéir à riiiipulsio sous le ïv^v précédent . T^îs colonies fondéos sous Lo

IHTRODUCTIOM HISTORIQUE. 5f

oommeoo^renty durant la minorité de Louis XIV, à ne plus dépendre exdusiyement des compagnies , et la métropole intervînt dans leur régime administratif.

D 8*opéra encore vers cette époque une révolution importante, qui devait contribuer mieux qu'aucun autre fait à rendre Tadministration monarchique uniforme et puissante. Les intendants commencèrent à s'emparer de la direetioa administrative supérieure, dans toutes les provinces de la France. Dans les pays d'âections y ils réglèrent par eux-mêmes les questions autrefois abandonnées aux états particuliers des provinces ou dès bailliages; cfs états, comme ceux de l'Auvergne, du Rouergue , du Berri, de la Saintonge, cessèrent vers cette époque de se réunir, en sorte que toute participation des représentants des localité au gouvernement provincial cessa par oda même. Dans les pays d'états, les intendants éprouvèrent une résistance très-vive de la part des Parlements, des états, de tous les officiers et de tous les corps dépositaires de l'autorité provinciale. Ils triomph^ent pourtant à la longue ; ils assurèrent l'action régulière et à peu près aniforme du pouvoir dans la Bretagne, le Languedoc, la Provence, le Dauphiné, la Bourgogne : ils eurent en général pins de largeur dans les vues, et ils mirent plus de suite dans leurs entreprises que n'avaient pu faire les pouvoirs locaux, agissant dans un cercle borné , et dont les attributions mal définies ne faisaient naître que des conflits perpétuels.

Les intendants accaparèrent peu à peu, chacun dans leur généralité , les attributions actuelles de nos préfets. Ils furent chargés de Texécution des mesures générales que Von avait commencé de prendre dès le siècle précédent, au sujet de l'administration intérieure. Assistés de commissions royales ou d'états provinciaux, dans les pays où ces états subsistèrent, ils entreprirent quelques grandes opérations,

comme celle de vérifier les dettes des communautés et de faire rentrer ces dernières dans leurs biens aliénés. Tout ce qui regardait Téconomie agricole ou industrielle leur fut confié, et les questions de ce genre ne tardèrent pas à se séparer des questions financières et fiscales avec lesquelles on les avait d'abord confondues. Au reste, les intendants devaient trouver bientôt pour ce travail de réforme une auxiliaire indirecte dans la noblesse, qui se voyait réduite de jour en jour à mesurer son indépendance au taux de sa fortune, et qui, ayant reçu de Richelieu et de Colbert le goût des entreprises , ne tarda pas à faire une spéculation des travaux d'utilité publique et des améliorations agricoles, f^s intendants finirent même par réunir les pouvoirs les plus divers. A la surveillance de l'agriculture, du commerce, de l'industrie et de la navigation, ils joignirent celle des cultes et celle des écoles ; celle de la police militaire et de la police de sûreté, de Tadministration des octrois par les communes et de l'administration des colonies : ils furent chargés en quelque sorte de rendre un compte permanent de la manière dont chacun des services publics de leur province était rem-

pli.

Colbert est de tous les anciens ministres celui qui a travaillé le plus pour la gloire de la France. Son nom se présente le premier dès qu'on parle d'administration. Il eut comme Sully le talent de faire marcher tous les services dans un ordre parfait, de leur imprimer une direction éclairée et régulière. Mais il fit plus ; il essaya , tentative à peu près nouvelle, de les faire entrer tous dans un même cadre et de les coordonner. Il conçut le projet de rattacher à une pensée commune et à un système uniforme toutes les institutions administratives, incohérentes avant lui, parce qu'elles avaient été créées ou modifiées isolément, sans règle, suivant les besoins nouveaux du pays ou la facilité des

temps. Quoiqo'il eut un esprit éminemmeiit pratique , habile à comprendre et à simplifier les moindres détails, il arriva, par ses réformes journalières, à faire de la gestion des intérêts publics une science dont tous les historiens s'accordent à le regarder comme fondateur , et dont il est encore on des maîtres, malgré les développements qu'elle a reçus , et ks changements inévitables que les révolutions économiques lui ont fait subir.

Golbert devint , sous le titre de conseiller intendant, puis de contrôleur général, chef du conseil supérieur des finances. Il oi^anisa à un degré inférieur d'autres conseils qu'on appela les grandes et les petites directions, et entre lesquels il partagea la délibération ainsi que la décision des affaires importantes : c'est ce que nous appellerions aujourd'hui l'administration centrale supérieure.

U remit les fermes aux enchères, et réunit ensemble les différentes adjudications autant que cela fut possible. Il coHimaiça même à substituer le mode des régies à celui des fermes y dans quelques seryices, comme celui des monnaies, li revisa toutes les règles de comptabilité , relatives à la formation des budgets, au trésor, aux recettes provinciales. Tout en augmentant les sommes consacrées à la plupart des chapitres de la dépense annuelle, il en maintint le chiffre aa-dessous de celui du revenu ; et il obtint cet accroissement du revenu par un ordre plus rigoureux, une meilleure perception, une conversion des rentes analogue à celle de Snlly.

Il avait formé le projet de confier à une seule et même administration l'ensemble des droits affermés en France, et il Texécnta en partie en créant les grandes et les petites directions. Il voulut rendre Timpôt uniforme dans toutes les provinces , entreprise plus difficile à laquelle il fut obligé de renoncer , et il dut se contenter de faire disparaître les plus choquantes anomalies. Enfin il voulut simplifier et fixer

partout la jurisprudence administrative, et il fit rédiger dans ce but , sur les données de la législation antérieure, l'ordonnance des eaux et forêts , celle des Aides, celle des Traites, celle des Gabelles.

Toutes les administrations partielles furent réorganisées, débarrassées d'offices inutiles, et quant aux offices que l'on conserva, leurs attributions furent mieux détcarminées. GoI> bert établit pour la confection des baux un nouveau système qui offrait plus de garanties à l'État , et mena à terme une opération difficile, celle du rachat des domaines antérieurement engagés ou aliénés. Il simplifia de même le corps des agents des eaux et forêts; il ôta aux agents inférieurs toute initiative , et surtout le pouvoir de prendre part aux ventes.

Il fit faire des cadastres exacts par les intendants dans les pays de taille réelle, c'est-à-dire, dans ceux où la taille était répartie proportionnellement à l'étendue des fonds. Il nomma jLine commission pour assurer l'uniformité de cette répartition ; il comptait, après avoir achevé les opérations difficiles que cette entreprise exigeait , étendre la taille réelle à toute la France , ce qui aurait présenté entre autres avantages, celui de restreindre le privilège des deux ordres supérieurs.

Golbert s'efTorça de supprimer les péages dont le commerce se plaignait avec raison, il revisa leurs titres et en fit disparaître un grand nombre ; il revisa aussi les tarifs de douanes, et remplaça les droits divers successivement établis, par un droit unique, soit à l'exportation, soit à l'importation. Il fixa les tarifs de manière à favoriser l'industrie nationale, en défendant la sortie des matières premières, et en repoussant les produits similaires étrangers. Il n'eut point de relâche qu'il n*eût imprimé un mouvement rapide aux manufactures, et nationalisé en France tous les genres de travaux des autres pays. Il créa un contrôle spécial

INTRODUCTION HISTOHIQUB. 55

poar rexécQtioii des règlements qu'il fit à cet égard.

n rétablit la Chambre de commerce instituée par Henri IV et se réserra d'en choisir les membres sur une liste de candidats présentés par les rilles; il institua à son tour^ pour éclairer le gouYcrnement, trois conseils provinciaux électifs que de& maîtres des requêtes présidèrent. Il fit rédiger Tordonnance de commerce. Il offrit des primes aux constructeurs de bâtiments, et il autorisa, d'une manière générale, les nobles h faire le trafic sans déroger. On procéda à une distribution nouvelle des consulats : les consuls furent invités à eniroyer tous les renseignements économiques et commerciaux qu'ils pourraient recueillir sur les pays de leur résidence , comme on avait enjoint autrefois aux ambassa* deurs d^envoyer des renseignements politiques.

Le commerce colonial fut un des principaux objets des soins de Colbert. Gomme les compagnies souveraines fondées par Richelieu n'avaient qu'imparfaitement réussi, le gouvernement leur racheta les possessions étrangères, et fonda, en 1664 et dans les années suivantes , plusieurs compagnies noavelles avec un long monopole, mais avec moins d'indépendance; car le conseil administratif était composé de gouverneurs nommés par le roi, en même temps que de directeurs nommés par les actionnaires. La compagnie des Indes-Occidentales ayant cessé d'exister en 1674, le roi reprit toute l'autorité administrative dans les îles d'Amérique; il y oonima un gouverneur et un intendant avec des conseils souverains pour la justice. Mais l'organisation administrative des oolonies n'était encore qu'ébauchée à la mort de I^ouis XIV. Elles vivaient sous un régime spécial, sans garanties aucunes pour les administrés. Elles commençaient de plus à distinguer leurs intérêts de ceux de la métropole, prêtes à se mettre en opposition avec elle sur une foule de points. Si on leur avait assuré toutes les mesuresr législatives et tous les privilèges que l'on croyait propres à favoriser leurs pro-

56 HISTOIRE DK L*ADM1N1STRÀT10N.

grès, entre autres un monopole exclusif pour leurs denrées sur les marchés de France, elles supportaient une pénible compensation. La France voulait exercer à son tour le monopole sur le marché de ses colonies ; prétention funeste dont elle refusa longtemps de se départir.

Colberty qui remplissait les fonctions de ministre des finances et de ministre du commerce, remplit aussi celles de ministre de la marine, ou les fit remplir à sa place par Seignelay son fils. 11 laissa à Tamiral de France, dont il rétablit la dignité, le commandement des forces navales; mais il ne lui rendit pas l'administration proprement dite qui eût à sa tète un secrétaire d'État chargé de Faction, et depuis 1674, une assemblée de marine ou conseil chargé de la délibération et de la juridiction supérieure.

Colbert organisa un personnel de marins au moyen de l'inscription et de l'enrôlement par classes. Les côtes furent divisées en départements pour la levée des hommes, et en capitaineries pour le guet. Il créa des régiments spéciaux, développa sur un nouveau plan les écoles d'artillerie et d'hydrographie, établit un collège de marine, nomma des commissaires généraux inspecteurs comme pour les armées de terre. Chaque port eut un conseil de construction , un intendant de justice, police et finances, un munitionnaire pour les magasins. On fonda cinq arsenaux dont les ouvriers furent disciplinés et enrégimentés. Le matériel naval de la France fut augmenté dans une énorme proportion ; enfin la comptabilité spéciale de ce service, tant pour le personnel que pour les matières, fut réglée uniformément.

Louvois achevait à la même époque d* organiser Tannée. Il effaçait les dernières traces de sa composition féodale et cessait de réunir le ban et Tarrière-ban ; il déterminait la hiérarchie des grades supérieurs ; établissait l'iuspection, les revues régulières , Tordre des convois ; réorganisait les conseils de guerre et constituait des corps spéciaux pour les

armes savantes. Il fondait des haras pour la remonte de la caTaierie, des écoles militaires d'o£Seiers, le dépôt de la guerre, rHôtel-des-Invalides. Enfin, non content de fonder on d'achever la plupart de nos établissements militaires, il créa pour la guerre une administration centrale supérieure , comme avait fait Colbert pour les finances et pour la marine.

Ce ne sont pas là, au reste, les seules grandes innovations de ce temps; il n'y a pas de service public où Colbert n'ait fait quelque chose de semblable. Pour la justice, il nomma on conseil de légistes avec lequel il travailla à la rédaction de Tordonnauce de procédure et de Tordonnance criminelle, ce qui établit une règle uniforme de plus pour l'administration de la justice en France. Il organisa le service de la police que les Valois n'avaient fait qu'ébaucher ; il en confia la direction centrale à un lieutenant général , dont les attributions furent celles d'un véritable ministre , et il détermina les attributions des agents et des tribunaux inférieurs, leur compétence, leur droit de faire des ordonnances ou des règlements. Il organisa aussi, du moins pour les pays d'élections, la direction centrale des ponts et chaussées , avec un corps d'inspecteurs et d'iugénieurs : cela rendit aussitôt possible de grandes entreprises, comme celle du canal du Midi. Enfin, s'il n'établit pas pour l'instruction publique une direction centrale analogue, il augmenta le nombre des acadé< mies, des établissements scientifiques, assigna un but à leurs travaux , et intervint d'une manière active dans la formation des règlements d'études pour le haut enseignement.

L'Université et l'Église, soumises chaque jour d'une manière plus efficace à l'action du pouvoir , virent repousser avec énergie toutes les prétentions d'indépendance qu'elles manifestèrent. Toute prétention du Saint-Siège à intervenir dans le gouvernement temporel fut reponssée de même ( Déclaration de 1682). Quant aux Églises réformées, com-

58 HISTOIRE DE L'ADDflNiSTIlÂTlON.

me on jugeait leurs libertés moins compatibles de jour en jour avec le pouvoir absolu, on les leur enleva une à une. La révocation de TÉdit de Nantes et les persécutions qui la suivirent , aspirèrent à rétablir à la fois l'unité politique, et Tunité religieuse. Ces violences, que Colbert avaient prévues et retardées, ouvrirent après sa mort cette longue série de fautes accompagnées de revers plus grands encore qui troublèrent la lin du grand règne.

Dans cette époque malheureuse, l'administration, em* preinte de fiscalité , soumise aux exigences de la politique, devint oppressive. La plupart des changements qu'elle eut à subir , commandés par les circonstances , furent passagers , temporaires. Elle n'offrit plus que rarement l'ini tiative de ces grandes mesures qui avaient fait la gloire de Colbert et de Louvois.

En matière de finances, les successeurs de Colbert au contrôle général , forcés de subvenir aux dépenses d'une guerre européenne , rentrèrent dans le système des expédients, et recoururent aux gens d'affaires, ce qui jeta beaucoup d'irrégularité dans les budgets. Les rentrées devinrent difficiles ; le trésor cessa de payer à jour fixe; une crise éclata qui manqua d'amener une banqueroute générale, et aboutit en réalité à la constitution d'une dette de plus de cent millions dont l'État se reconnut débiteur à la mort de Ix)uis XIV. Toutefois cette crise même ne fut pas sans avoir produit quelques améliorations administratives. Desmarets employa avec plus ou moins de bonheur toutes les ressources artificielles du crédit public. Les billets de l'État commencèrent à remplacer avec un avantage réel le numéraire circulant. L'établissement d'une caisse centrale des receveurs généraux facilita les mouvements de fonds , et dispensa de recourir aux traitants pour les affaires extraordinaires. Autre innovation non moins importante : Desmarets

INTHODUCTION HISTORIQUB. 59

rendit compte le premier de son administration ; déjà le contrMe de Topinion publique allait commencer.

On discuta trës-viTement la question de la contribution du dergé et de la noblesse à Timpôt fonci^. Yauban osa parler d'établir Tégalité de tous les Français devant rimp6t. De même que Golbert avait voulu ramener à un système uniforme la constitution des services administratifs, Yauban voulut réduire à l'unité les sources très-diverses du revenu public. Ce fut la substitution complète du raisonnement théorique à l'empirisme dans la science financière. Si ces idées ne furent pas immédiatement réalisées, la capitation établie par Chamillard, et TimpAt du dixième du revenu établi par Desmarets, furent du moins des essais de contribution uniforme ou proportionnelle, et demeurèrent tels malgré les ménagements sans lesquels on n'eût pu les faire accepter.

Quelques améliorations partielles furent introduites dans certains services, entre autres dans celui des douanes, où les drmts subirent un abaissement sensible , et dans celui des monnaies. Malgré des opérations monétaires qui rappelaient les temps les plus fftcbeux de la fiscalité, le ministère de Desmarets vit naître de meilleures doctrines; les vices de ranciome l^islation à cet égard fiirent attaqués par les protestations les mieux raisonnées. On sentait l'approche d'idées économiques nouvelles; le système de Law allait faire d'une simple révolution financière une révolution po- Ktiqne et presque sodale.

On était alors universellement convaincu de la nécessité de développer, d'accroître la richesse générale, et cela donnait des idées plus justes sur les finances. Tous les écrits du temps en offrent la preuve. Malgré l'expulsion des réformés et la crise financière, le commerce alla se fortifiant, et exigea pour un plus grand mouvement d'affaires des institutions nouvelles. La Cbambredecommerce devint, sons Ghamillard,

60 HisToiRi!; DE l'administration.

un conseil général dont les membres furent nommés direc tement par les grandes villes. Le bureau des intendants de commerce remplit les fonctions d'une sorte de direction centrale supérieure. Les villes importantes construisirent des bourses pour les réunions des négociants. Le service des postes devint d'une plus grande utilité pour le publie, lorsqu'il eut été confié après la mort de Louvois à une administration responsable, dont le gouvernement fixa les tarifs.

Dans l'armée on essaya encore d'établir une conscription, ou une répartition proportionnelle du contingent; mais on ne put appliquer ce système qu'aux régiments de milice que l'on créa alors, et dont on fit une landwehr permanente. On bâtit les premières casernes, on organisa les hôpitaux militaires. Louis XIV assura aux Invalides de la marine des avantages analogues à ceux dont jouissaient déjà les Invalides de l'armée de terre.

Tels furent les principaux changements introduits durant cette époque dans les différentes parties de l'administration, qui tendait, malgré le malheur des temps , à se développer suivant sa loi, à se distinguer de la politique, chose mobile et variable, et qui montrait enfin le besoin de la fixité avec celui du perfectionnement.

Toutefois la politique fut loin d'être étrangère aux mesures que prit Louis XIV, même pour l'administration intérieure. Il enleva aux villes , par des créations d'ofBces , le droit que les édits du xvi* siècle leur avaient laissé de régler leur police particulière, et il leur donna à toutes une police organisée comme celle de Paris. La nomination des maires, qui appartenait encore dans beaucoup de villes aux habitants, leur fut enlevée pour être attribuée au roi. La plupart des privilèges portant l'exemption ou la modération de quelques impôts cessèrent d'être reconnus.

Les intendants commencèrent à faire d'importants tra-

INTRODUCTION HISTORIQUE. 6f

Taux de statistÂqae, quoique l'exécution de ces travaux n'ait pas toujours répondu aux vœux qui les avaient fait entreprendre. Par des empiétements continuels, ils achevèrent presque de détruire l'indépendance administrative des pronnces, et celle même des pays d'états. Les villes avaient déjà perdu la leur. Les grands corps politiques conservèrent seuls quelques débris de privilèges , mais sans indépendance. Ces privilèges eux-mêmes furent sans cesse éludés d'une manière plus ou moins directe : on s'efforça d'en restreindre l'exercice à un nombre de personnes déterminé ; les titres de noblesse furent continuellement revisés dans cet unique but.

Pourtant tout n'était pas achevé dans ce long et diflScile traTail de nos institutions administratives. On avait encore à réaliser les .réformes définitives qui n'avaient été jusqu'alors qu'entrevues ou prématurément essayées; il fallait établir l'unité des règles pour la France entière ; déclarer l'égalité de tous les habitants du territoire devant la justice, devant l'impôt; assurer, soit une juste répartition des charges publiques et des avantages qui les compensent, soit des garanties efBcaces, sérieuses, pour les droits des administrés, la monarchie absolue, qui avait présidé pendant six siècles aux destinées de la France, ne devait plus et ne pouvait plus accomplir seule ces nouveaux progrès. Ils devaient recevoir le sceau de la révolution de 1789 et le baptême d*un gouvernement populaire. La reconnaissance formelle de ces grands principes ouvrit une ère nouvelle à l'histoire administrative, comme à l'histoire politique.

62 HISTOIRB OB l'administration.