CHAPITRE I. — CONSEIL D*âTAT

conseil. Enfin, la troisième classe comprenait la décision des différends et les règlements de charges des maréchaux de France, des gouvemeors de provinces, des généraux d^armée, des officiers de la maison da roi ; les prises de vaisseaux, les droits et représailles, les intérêts des trois états, les contentions d*entre les cours. Le chancelier présidait ce conseil, auquel étaient appelés les surintendants.

Les délibérations prises sur ces trois classes d'affaires s'expédiaient par déclarations, ordres du roi, ou arrêts en commandement.

i> 3^ Le conseil des dépêches traitait les questions relatives aux charges, à la gestion des intendants des finances et des secrétaires d*Etat, aux fonctions des commissaires départis dans les provinces; à leurs contestations avec les cours et corps de juridiction et de villes. A ce conseil étaient présentes les personnes qui prenaient part aux travaux du premier, et, en outre, les maîtres des requêtes. Les décisions étaient minutées en forme de dépêches, qu'expédiaient les intendants et les secrétaires d'Etat.

» 3* Le conseil des finances avait pour attributions toutes les affaires où se trouvait engagé l'intérêt du roi, de son domaine ou de ses finances, les appels des jugements et arrêts rendus par les commissaires établis souverains, l'homologation des ordonnances des maréchaux de France sur le fait des droits contentieux, les différends entre traitants et associés qui pouvaient toucher l'intérêt du roi, toute exécution d'édits, déclarations et arrêts, attribuant quelques droits que l'on contestait. Le caractère de ce conseil était, comme on le voit, essentiellement contentieux, à la différence des deux premiers dont la constitution était exclusivement politique et gouvernementale.

» 4* Le conseil des parties, où se trouvait, au plus haut degré, le caractèrejudiciaire, connaissait : des évocations de pur mouvement et autorité du roi; des évocations fondées suriparentés et alliances; des évocations sur ports et faveurs ; des évocations du consentement avec exception descoms les plus prochaines ; des évocations par privilège avec renvoi; dea règlements de juges sur conflit, ou pour cause de récusation ou suspicion de juges ; des oppositions au titre, ou pour deniers où le roi n'avait aucun intérêt; des exécutions d'édits, déclarations et arrêts, et contraventions à iceux ; des cassations des arrêts des cours, quand ils étaient contraires aux ordonnances, en contradiction avec eux-mêmes, oo attentatoires à la juridiction du conseil * .

* Extrait de l'article conseil d'état, par M. Duchesne, dans la \ ou relie Encyclopédie du droit, de MM. Sebire et Carteret.

79 HiarOlRE DB L'aBMINISTKATIM.

$ 111. ^ Des grand* officiera de la Couroooe, et des secrétatres d*Etat. (Pouvoir chargé de Texécaiion.)

Dans Forigine, lorsque une décision administratÎYe avait été prise, son exécution était œnfiée au chancelier et aux grands officiers de la couronne.

Le chancelier, qui promulguait les lois, était président du conseil, et quand le Parlement devint un corps distinct, il en reçut la présidence également. Il devint ainsi le chef de la justice et de tous les officiers de paix. Sa charge fut à la nomination royale jusqu'au règne de Charles V qui abandonna son élection au Parlement. Mais l'élection par le Parlement, aprèsavoir été plusieurs foisconfirmée', fut supprimée de fait par Louis XI qui s'attribua le droit de nomination en 1 46 1 , et le transmit à ses successeurs. Le chancelier eut encore des attributions extraordinaires très- variées. Il porta souvent le titre et il reçut les fonctions de garde des sceaux. La surveillance de la presse et la censure des livres lui furent confiées. Sous Henri III, il avait le gouvernement de plusieurs duchés. Ce fui lui qui reçut le serment des vassaux du roi et des hauts fonctionnaires, tels que les gouverneurs de provinces. 11 était comme à la tète de tous l«s dépositaires du pouvoir administratif.

Si Ton excepte le connétable , qui garda son rang et ses attributions jusqu'au règne de Louis XIII, les autres grands officiers de la couronne furent réduits de bonne heure à un rôle subalterne. Le sénéchal perdit, après la formation dti Parlement, la direction supérieure de la justice , qui passa entre les mains du chancelier; il dut se contenter de trouver place dans la nouvelle organisation judiciaire coome premier bailli de France et prévôt de Paris. Le grand bouteiller

* Le droit d'élire le chancelier est reconnu au Parlement par les ordonnances de 1373, 1380, 1413 et 1420.

CBAFftRK I. — GONSBIL D'ÉTAV. 71

trouva place également dans la nouvelle oi^anîsation ftmncière, et devint l'un des présidents de la Chambre des Cknnptes : à peine cmmerva-t-il quelques privilèges spéciaux '. Quant au grand cbambrier , on ne tarda pas à le ranger parmi les officiers particuliers de la maison du roi.

Le pouvoir administratif supérieur , enlevé aux grands officiers de la couronne, passa entre les mains des secrétaires d'État, et des intendants ou surintendants.

Les rois avaient, dans Torigine, des secrétaires particuliers que l'on appelait clercs du secret. Ces clercs du secret, qui n'étaient que trois au temps de saint Louis, se multiplièrent assez pour être deux cent quarante au temps de Golbert qui réduisit leur nombre. Il est probable que le nom de secrétaires d'État fut réservé à ceux d'entre eux qui furent chargés de la correspondance du roi pour les affaires publiques. Du mohrà ces derniers étaient appelés , vers la fin du XV* siècle, secrétaires d'Etat et de finances; sous Louis XII, secrétaires d'État et des commandements. Henri II fixa leur nombre à quatre par ordonnance de 1 547 et éleva leurs gages. Henri III établit la condition de trentecinq ans d*àge pour l'admissibilité à ces quatre charges, décida qu'il n'y serait pourvu que par commission, régla les formes de la lecture des dépêches et de l'envoi des réponses, de l'examen des pétitions et des rapports auxquels elles donneraient lieu.

L*usage voulait que chacun des secrétaires d'État correspondit avec un quart environ des provinces de la France et un quart des pays étrangers , pour toute espèce de services et d'affaires. Nous avons encore le département de 1547 fait de cette manière. On introduisit ensuite les attributions spéciales , d'abord pour la maison du roi , puis ,

^ Tels que celui de faire grâce aux coupables, privilège conféré par Charles V, en 1366.

après redit de Nantes , pour les affaires ecclésiastiques. Louis XlIIy en 161 9, chargea un seul secrétaire d'État des affaires générales de la guerre et de la correspondance avec tous les chefs de corps ; toutefois il laissait aux autres le soin de correspondre pour ce service avec le gouverneur et les autorités de chaque province. En 1626, il créa une autre spécialité , celle des affaires étrangères. Sous Louis XIV, la maison du roi et le clergé ayant été réunis , le quatrième secrétaire d'État fut chargé de la marine ; en sorte qu'ils eurent chacun un service spécial, ce qui ne les empêchait pas de se diviser encore la France géographiquement pour les affaires qui leur restaient communes.

Ces affaires cominunes étaient peu nombreuses , parce qu'ils n'étaient chargés ni des finances ni de l'intérieur. Quoiqu'il n'y eût pas de secrétaire d'État, de ministre spécial pour les finances, le surintendant depuis 1573 (époque où son office, supprimé en 1 3 1 5, fut rétabli), le contrôleur général depuis 1 66 1 , en remplirent toutes les fonctions et furent les véritables chefs du service ; ils eurent le même rang que les secrétaires d'État dans les conseils du roi. D'un autre côté les affaires de l'intérieur, longtemps abandonnées aux pouvoirs locaux, furent les dernières que l'administration supérieure s'occupa de centraliser ; on les répartit longtemps entre les autres services , et ce ne fut que beaucoup plus tard qu'elles donnèrent naissance à un ministère distinct. Les intendants, qui créèrent dans les provinces ce que nous appelons l'administration de l'intérieur, correspondaient directement avec le contrôleur des finances : on sait que Colbert avait dans son département, non -seulement les finances, mais encore les communes, l'agriculture , le commerce, l'industrie, les établissements scientifiques, les travaux publics , etc.

il y avait donc sous Louis \!V en réalité six ministres, le cliancx'lier , les qualre se^Tétaires d'Élat et le contrôleur

CHAPITRB 1. — CONSEIL D'ÉTAT. 73

général. J'emploie le mot de ministre dans le sens qu'on lui donne aujourd'hui, ^»r au xvir sièele ce nom était réservé pins spécialement aux membres du conseil d'État et de finances. Ces six ministres avaient chacun un personnel de bureaux plus ou moins nombreux. Cependant leur pouvoir n'était pas aussi étendu que celui des ministres actuels : ils ne faisaient qu'exécuter les décisions du conseil et les volontés royales. Ils n'exerçaient donc jamais qu'une initiative indirecte. Comme toute leur autorité leur venait du roi et que tout acte ministériel était censé l'acte du roi, ils n'avaient aucune responsabilité, ou plutôt ils n'en avaient que vis-à-vis du roi seul : c'est pour cela que leur charge fut toujours conférée par commission et jamais à titre d'office. Enfin la nomination du personnel ne leur appartenait pas : celle des fonctionnaires supérieurs appartenait aux conseils, et celle des fonctionnaires inférieurs aux chefs spéciaux de chaque service.

Quelque importantes que fussent devenues, par la nature des choses et par le talent de quelques hommes, les fonctions des secrétaires d'Etat , elles demeurèrent toujours inférieures à celles des conseillers , qui exerc^èrent seuls en droit la hautedirection administrative. Cela explique pourquoi, sous Louis XrV, les pairs de France et les grands seigneurs prirent place de préférence dans les conseils, et abandonnèrent à des nobles d'un rang moins élevé ou à des hommes sortis de la bourgeoisie , les positions ministérielles qui offraient plus de diflBcultés avec moins d'avantages. Tl faut ajouter eepondant que les secrétaires d'État devenaient nobles de plein droit; que leur importance s'éleva par degrés en raison de leurs attributions; que ces attributions elles-mêmes s'accrurent etcpi'ils en reçurent, comme le chancelier, d'extraordinaires et de très- variées. Ils étaient, par exemple, officiers de l'état civil pour tous les membres de la famille royale.

71 iirSTOIRB DE L'AWIINISTRATIW.

Gomme on le roit, la répartition succesgiye des affaires de Tadministration centrale sopérieure, soit entre les ponv<rirB délibérants , soit entre les pouvoirs diargés de Fenëcntion , eut lieu sans régularité, suivant les besoins de chaque époque et par une série de tâtonnements. I^es grandes améliorations introduites sous I/)uis XIV ne firent pas disparaître ce vice originel. Golbert conçut le projet, qu'il tfexécuta qu*imparfaitement, de coordonner toutes les parties de Tadmimist ration inférieure, mais on ne songeait pas encore de son temps à réorganiser l'administration supérieure d'après un système uniforme et rationnel , et cela ne fut tenté qu'après 1789.

$ IV. — De la maison du roi.

Les officiers de la maison du roi , déjà séparés sous Philippe-Auguste des grands officiers de la couronne, s'en distinguèrent mieux encore après lui. Leur nombre et leur importance allèrent toujours augmentant. Aux charges de cour énumérées plus haut on en ajouta de nouvelles, dont les plus considérables furent celles de chambellan garde du sceau privé, de grand écuyer (cette dernière instituée sous Charles VII ) , de confesseur. Les ordonnances qui assimilèrent la maison de la reine et la maison des princes à celle du roi ', portèrent à plus du double le chiffre de ces charges.

La noblesse les brigua toujours, malgré leur caractère essentiellementdomestique, parce que les titulaires en faisaient remplir les fonctions par des serviteurs à gages, et jouissaient euxm^es de privilèges et de pouvoirs qu'ils s'efforçaient d^éteudre. Le plus considérable de ces privilèges, était celui de commiuimus , c'est-à-dire que dans les causes personnelles, où ils étaient défendeurs , ils avaient le drcHt

' Voir celles de 12SÔ, de 1323, de 1411.

CHAPriM I. -*- CONBBIL D*tlkt. 75

d*étre jugés par le tribunal spécial des maîtres des requêtes de rbdtel. Charles VII restreignit ce droit aux seuls officiers qai reoeTaient un traitement , afin qu'on ne pût échapper à la juridiction de l'ordinain par l'obtention d'un titre de cour honorifique.

Les pouToirs inhérents au\ charges de la maison du roi étaient conférés pour la plupart sur les parties correspondantes de l'administration, mais leur exercice amenait des conflits avec les autorités ordinaires, et on sentit plus d'une f<HS la nécessité de les restreindre. Ainsi Charles Y, sur la rédamation du prévôt de Paris, supprima en 1369 la juridiction criminelle des chambellans des princes dans la ville même. Toutefois , les prévôts de Paris ne furent pas aussi heureux dans leurs tentatives, pour enlever la juridiction d*un grand nombre de métiers aux officiers de la maison du roi . Certains chefs de service faisaient encore partie de la cour dans des temps plus rapprochés ; ainsi le directeur général des postes ne s'en détacha qu'au Yvn« siècle. La reine et les princes ne se contentèrent pas d'obtenir des privilèges administratifs pour les personnes de leurs maisons : les rois leur déléguèrent souvent le droit de nommer à quelques offices de l'administration ordinaire ' .

L'administration de PÉtat fut donc en principe indépendante et distincte de celle de la maison du roi, mais l' absence de règles, et la facilité que les habitudes de l'ancienne monardiiepr^ntaient à la corruption entraînèrent de nombreuses dérogations à ce principe.

• On trouve par exemple en 1547, après Tavénement d*Henri fl, M Ito é» offices auxquels la reine-mère peut nommer.