CHAP. VI. — DE L'ADMINISTRATIOIT MUNICIPALE

Languedoc la serritade de corps, qu'il remplaça par le paiement d'un cens annuel \ et en 1315 Louis le Hutin rendit la fameuse ordonnance par laquelle tout le monde -en France devait être franc. Que cette dernière ordonnance ait été faite surtout dans une pensée fiscale j qu'elle n'ait pas ea toute l'efBcacité voulue , qu'elle n'ait pas aboli la servi • tnde dont il resta longtemps encore des traces nombreuses y elle n'en fut pas moins d'un exemple salutaire et fécond. Ce fat l'avènement au pouvoir d'une doctrine devenue générale et qui réclamait une application définitive *.

Le xv« siècle amena peu de changement dans la situation des villes , et les actes des rois de cette époque, relatifs à Tadministration municipale , sont plus nombreux qu'ils n'offrent d'intérêt. Charles VI étendit la sauvegarde royale à beaucoup de villes nouvelles, et entre autres à celles du Dauphiné dont il confirma les privilèges à prix d'argent. Charles YII et Louis XI, après l'expulsion des Anglais et la reconstitution du royaume, Tendirent aux villes qui se sou« mettaient leurs anciennes chartes ou leur en donnèrent de nouvelles, en ayant soin toutefois de les placer dans une dépendance plus grande de la royauté^. Ix>ui8 XI refit ainsi,

' Rec. des anc, lois franc, d'Isambert.

^ M. Pastoret observe 'que la plupart' des chartes du xiv« siècle eommeneent par un affranchissement, et considèrent cet affranchissement comme un devoir religieux. — Quoique les seris ne pussent entrer dans les bourgeoisies comme les hommes libres^ par un sim* pie aveu et Thabitation pendant un an et un jour, certaines villes leur étaient ouvertes et leur servaient d'asiles. Telle était Monchau* vette en Beauce, dont les privilèges, octroyés par Louis le Jeune, fu* rent confirmés en 1394, par Charles YI. Art. 1*'. « Quicumque ad »pr»dictum castrum in eo mansurus venerit, exceptis hominibus » régis aut comitis (du comte d'Evreux), liber permanebit, nec »qaicquam in eumquilibet dominus de csetero reclamare poterit.»

^ Rec, des Ord. Voir surtout aux années 1450 et 1451. — En géaéral on retrancha les privilèges qui paraissaient, sinon exorbitants du droit commun, du moins peu compatibles avec la centralisation monarchique. Après l'acquisition du Roussillon, en 1463, Louis

190 mSTOIKE DE L'ÂDBinnSTBATIOK.

principalement dans la Guienne j beaucoup de chartes détruites pendant la guerre contre les Anglais ; il rétablit des I»riviléges dont les titres étaient perdus, et accorda ménie souvent des concessions très-contraires à l'esprit qui avait dirigé la politique de ses prédécesseurs ; il cherchait dans la population urbaine un appui contre les ligues des sel* gneurs, et il Tacheta au prix auquel les villes elles-mêmes le lui vendirent. Devenu le maître , il voulut réparer cette faute : il révoqua donc en 1 469 tous les dons et privilèges qu'il avait octroyés depuis son avènement ; mais sa déclaration eut peu d'effets, parce qu'il ne tarda pas à éprouver le besoin de s'appuyer encore sur le tiers- état : après avoir ex* pressément révoqué les privilèges de la Guienne, il se hâta de les rétablir en 1 472.

Ses successeurs cessèrent à peu près de conférer des privilèges aux villes , si œ n'est dans les provinces nouvellement réunies à la couronne.

§ IV. — Examen des privilèges des villes. Leurs caractères généraux.

Arrivé à Tèpoquc où les ordonnances générales commencèrent à remplacer pour l'administration des villes lesdiar* tes de privilèges, je dois m'arrêter encore sur ces privilèges, qui ont tous malgré leur variété un air de famille, et chercher quelles règles ils établirent dans les branches diverses, soit de l'administration royale, soit de l'a&ministration urbaine. Partout se révèle le progrès inévitable de l'intervention monarchique, et partout se développent les principes de gouvernement qui seront un jour ceux du pays entier.

XI révisa les chartes que les rois d'Aragon avaient données à Perpignan et aux autres villes du pays. 11 cassa les privilèges militaires de Perpignan, réforma les coutumes judiciaires, rendit l'autorisation royale obligatoire pour la plupart des actes des consuls et même pour les expéditions navales que les habitants de la province voudraient faire « dans le pays des inéeréants. »

CHAP. VI. — DE L'aBIUNISTBATION MUNICIPALE. 191

£a matière de finances^ toutes les stipulations peuvent être ramenées à deux points généraux : la fixité de Timpôt ordinaire^ et la nécessité du consentement des contribuables pour les impàts extraordinaires.

la^îté 4e l'impôt ordinaire, ou du moins de «on maxirmum, parait être plus ancienne que les-obaftes. JLu reste les chartes ne s'en tiennent pas là. Elles substituent presque toutes à l'impôt en nature, un impôt en argent ; elles remplacent les corvées par un cens ' . Elles remplacent même les coutumes^ c'est- à - dire les redevances irrégulières et variablés, par une augmentation de cens^. Les villes votaient ellesmêmes toutes les aides, et ce droit ne leur était pas contesté encore ^. Nulle part la nécessité du consentement des contribuables pour les impôts extraordinaires n'est plus formellement exprimée que dans la charte de Màcon ^, Art. 1 8 : « Les citoyens et habitants de Màcon ne doivent tailles, m complaintes , ni toltes , ni chevalerie , ni aides de mariage, ni de prisons^ ni de conguises, ni autres exactions, ni sid>ventians^ ni nouvelletés quelles qu'elles soient, et ne peuvent ôtre contraints à prêter, si ce n'est de leur volonté^. » Le nombre des villes qui firent des stipulations semblables est immense^. Dq tous les impôts extraordinaires, eelui dont elles tenaient le plus à s'exempter était le droit de gite ou

^ Toutes les chartes accordent une grande place à la question des conéQB«.fiUes les abolisMxri; ou les réduisent. Quelques-mies stipulent que le seigneur sera obligé de donner aux gens de corvée des rations de pain, (Privilèges de Dommart et de Bemardville, accordés par le comte de Dreux en 1246, confirmés par Chartes VI en 1396.) La substitution du cent aux corvées est une règle à peu près générale ( Priv. d'Autrèville, confirmés en 1356, deChagny en Bourgogne, 1361 ; de Tannay dans le comté de Nevers, 1374 }•

* Priv. de Nevers, confirmés en 1357.

. * Voir au surplus le chapitre de Tadministration financière.

* Confirroée en 1 346 et en 1 351 .

* Voir les lettres du 18 mai 1351 , sur Paide accordée par la ville de Paris.

^ Priv, de Langres en 1363, du Crotoy en 1369.

depourvoirie. Plusieurs d'entre elles obtinrent aussi que le roi renonçât en leur faveur au droit d'altérer la monnaie^

Les privilèges financiers comprenaientencore l'exemption d'un grand nombre de taxes d'origine féodale, que les rois avaient su convertir endroits royaux, et qui leur assuraient un certain arbitraire fiscal. l*elle était l'exemption du droit de francs-fiefs , là toutefois où ce droit pouvait être leTé , • c'est-à-dire où l'acquisition des fiefs par les roturiers était permise *. Telle était aussi celle du droit d'amortissement l Je ne parle pas de l'exemption des péages royaux ou seigneuriaux, qui est la plus commune de toutes. Jean et Charles V confirmèrent force privilèges de ce genre aux villes du Poitou, de la Marche, du Quercy et du Languedoc, qui avaient appartenu aux Anglais. Si ce furent autant de dérogations au droit commun, on peut ajouter que ce fat la suppression d'autant d'abus.

Même observation dans l'ordre judiciaire. Beaucoup de privilèges eurent pour effet de corriger des abus. Béthnne obtint, en 1353, que les biens de ses bourgeois bannis on condamnés à mort ne seraient plus confisqués. A Valence dans l'Albigeois, l'habit des bourgeois, quand ils n'en avaient qu'un, leurs charrues, leurs bœufs et animaux de labourage, leurs instruments de travail, furent déclarés insaisissables, (1351). Il fut également défendu de saisira Eyrieu les biens des usuriers. Ces usages locaux ainsi établis, et destinés à devenir un jour des lois générales, préparèrent en France l'amélioration des règles judiciaires.

On a remarqué aussi que si les lois pénales tenaient une grande place dans les coutumes, et accusaient une l^isla-

* Ex. Rodez.

3 Les roturiers ne pouvaient généralement acquérir que les fie6 auxquels la justice n'était pas attachée. Voir les lettres du 4 mai 1324 et d'octobre 1354, accordées aux habitants de Toulouse.

3 Voir le chapitre de l'administration financière.

GHAP. YI. — DE l'ADMIHISTRATIOII MUiaCIPALE. 193

tion encore semi-barbare, ces lois pénales offraient cependant un progrès notable, comparées aux lois antérieures : Tameude tend à remplacer partout la peine du talion, et dans plusieurs villes celle du bannissement. Le duel judi* ciaire est proscrit par un grand nombre de coutumes '.

On est donc amené à cette conclusion, qu'au xiv« siècle les villes tombaient de plus en plus sous la dépendance royale, mais qu'elles tendaient, au moyen de leurs privilèges, et souvent même de ceux qui dérogeaient au droit commun, à réformer et à régler l'administration monarchique.

Voilà le fait général, incontestable , ce qui ne vent pas dire qu'il n'y ait eu des exceptions assez nombreuses et que les privilèges n'aient souvent consacré des abus^. L'autorité royale ne se trouva pas toujours assez éclairée, ni assez forte pour qu'il en fût autrement. Les circonstances politiques obligèrent souvent aussi à d'importantes concessions.

Enfin les privilèges des villes eurent encore un autre effet, celui d'assurer l'ordre, la sécurité, la paix publique. Très-souvent ce sont des ordonnances de police locale, rendues lorsque les ordonnances de police générale n'étaient pas possibles. Le roi confère une autorité, de police à peu près exclusive à ses agents. Il les charge de veiUer à la sûreté des routes, ^et d'obliger les seigneurs à y veUler également ^. Il garantit aux villes la propriété de leurs

* Entre autres par celle de Tournai en 1187.

* On trouve, même en 1372 et 1376, des coutumes qui ordonnent le duel judiciaire. En 1356 les habitants de Tournai défendent avec succès, contre le procureur général du Parlement de Paris, le droit d'asile dont leur ville jouissait à Tégard des criminels fugitifs duHainaut. En 1369 Montauban et Yerfeuil obtiennent que leurs territoires ne seront pas soumis à la juridiction royale des eaux et forêts. Il serait facile de multiplier ces exemples.

' Privilèges de Prissey, près de Mâcon (1362). ATannay, en Bourgogne, le roi oblige le seigneur à faire nommer par son prévôt un sergent et deux vignerons pour la police rurale, sur une liste de pré-

194 HisTonus PE l'adbihvktration.

marchés, et refuse de reconnaître à cet égard le droit des seigneurs ; il déclare dans ce but tous les intérêts de commerce intérêts généraux. « Au roi seul, dit Charles V, ^pparti^it en tout son royaume, et non à autre, d'octroyer et ordonner toutes foires et tous marchés ; et les allants, demeurants et retournants sont en sa sauvegarde et protection \ » C'est au moyen des chartes de privilèges que la franchise des foires et des marchés fut établie au xv^ siècle dans un grand nombre de villes et tendit à devenir la règle après avoir été longtemps Vexception. C'est encore au moyen de ces chartes que les lois faites à Paris pour Forganisation des métiers furent étendues successivement à d'autres villes dans un rayon qui alla toujours s'élargissant, à Orléans par exemple, puis à Tours ^, à Glermont en Auvergne, etc.

Le roi, protecteur des villes, s'engage naturellement à les défendre contre leurs ennemis, et à empêcher tout empiétement des seigneurs voisins sur les droits qu'il leur garantit. Cela mit fin aux guerres privées qui avaient été autrefois pour les communes jurées un droit reconnu. C'est encore en partie dans le but de faire disparaître ces guerres que l'obligation du service militaire, imposée d'abord rigoureusement à la plupart des villes, fut modifiée ensuite et devint par degrés illusoire. Les villes depuis le roi Jean rachetèrent cette obligation à prix d'argent par le paiement des aides, et les milices communales furent plus ou moias réduites au service de la police urbaine^.

sentatibn dressée par les habitants du bourg. Il Toblige aussi à donner au bourg des mesures étalonnées et marquées ( Charte de 1374).

^ Voir le chapitre du commerce.

^ Privilèges de Tours ( 1462 ). « Les métiers qui ne sont jurés, nous voulons et ordonnons qu*ils le soient dorénavant. »

3 On trouve cependant des exceptions à toutes ces règles. Les habitants d'Aire en Artois obtiennent, à cause de la proximité des frontières, le droit de porter des armes, quand ils voyageront pour le

CHAP. VI. — DE l'admikistratiou mitnicipale. 195 Voilà comment an xiv« sièck les relations des Tilles avec le pouvoir central se trouvèrent déterminées par les privilèges. J'ai dû laisser de côté les villes qni, pillées on brû* lées par les Anglais, obtinrent lors de leur reconstruction des avantages plus considérables , comme une exemption totale d'impôts pendant un certain nombre d'années. C'é* taient autant d'établissements nouveaux , de colonies en quelque sorte que Ton fondait, et qui se trouvaient placées dans des circonstances exceptionnelles '.

$ V. — Constitution des corps auxquels appartenait radminUiratioa municipale. Influence que les rois réussirent à y exercer.

Le mode de nomination des ofiiciers municipaux jurésente des caractères très-variables, et cette variété doit tenir aux origines des villes. Ainsi les villes romaines avaient primitivement des conseils aristocratiques qui se recrutaient euxmêmes sur des listes comprenant un petit nombre d'éligibles. On peut croire que dans les villes prévôtales les

commerce. Charles V permet aux villes de Vermanton ( 1868 ), et de Méry-sur-Seine ( 1376 ), de se fortifier ; en 1371, il autorise les bourgeois de Tours à nommer une commission dans ce but. On trouve encore, en 1468, un privilège de ce genre accordé à Saint-Bertholin de Confolens. Le plus curieux est celui des habitants de Montreuil-sur- Mer, qui se firent autoriser, en 1463, à repousser par la force les outrages et les violeaces auxquels ils étaient exposés, surtout de la part des gens de guerre. — Voir aussi le chapitre de la police et celui de Farmée.

^ Je citerai les villes suivantes, Avinionet, Fanjaux, Gastelnaudary, Montgiscard, Carbonne dans le Languedoc en 1356, Peyrusse en 1371, CouIauges-la-Yineuse en 1373. — Les villes fondées au xv« siècle, comme Graville et La Hogue, obtinrent des privilèges exceptionnels et naturellement plus considérables. Graville, bâtie en 1445, jouit d'une exemption totale de tailles et de subsides pendant dix SOIS. La Hogue, fondée en 1474 par le bâtard de Bourbon avec l'autorisation du roi, reçut le même avantage. Dieppe (Priv. de 1450 et de 1463), Cherbourg (Priv. de 1465), furent affranchies de la plupart des impôts , parce que la garde de leurs ports leur était confiée. Dieppe levait et administrait elle-même les aides destinées à Tentretien de son port et de ses fortifications.

196 msTomE de l'admikisthation.

eoQseib, quand il y en eut, furent composés de membres désignés par les préyôts, les seigneurs, ouïe roi. Enfin dans les communes jurées l'élection populaire fiit dominante. Mais lorsque les différences qui séparaient les villes s'effacèrenti les trois principes que je viens de signaler vinrent à se confondre et à se combiner de différentes manières ; presque partout rélection populaire et la nomination royale concoururent ; presque partout aussi il y eut des listes d'éligibilité, deux ou plusieurs degrés pour rélec^ tion. Au fond tous les principes furent représentés assez confusément et sans règle.

Quelques exemples viendront à l'appui de ces assertions. Toulouse était divisée sous Philippe le Hardi en douze quartiers, et avait douze consuls ou capitouls. Les consuls sortant de chai^ dressaient une liste d'éligibles qui comprenait trois notables pour chaque quartier. Cette liste était revisée par le viguier (on sait que dans le Midi les prévôts s'appelaient ainsi). Si le viguier substituait sur la liste un nouvel éligible, il devait le faire accepter par- les capitouls, et les contestations sur ce point devaient être réglées par le sénéchal. La liste fixée de cette manière, le viguier choisissait les nouveaux consuls parmi les trois candidats qui lui étaient désignés pour chaque quartier. Ici point d'élection populaire. Toulouse était au reste une ancienne muni dpalité romaine; elle avait conservé une constitution où le caractère aristocratique dominait.

Dans quelques petites villes du Midi, on trouvait encore des constitutions aristocratiques indépendantes. Guiole, dans le Rouergue, avait trois consuls et douze conseillers annuels. Les conseillers sortant de charge nommaient les trois consuls, et les consuls entrant nommaient à leur tour les douze nouveaux conseillers*. Mais c'étaient de rares

« Privilèges de Guiole en 1352 ;voir aussi ceux d'Ouveillan dans le Languedoc (1378), de Lespignan (1379 et 1380).

CHAP. VI. — DE L'ADMlKISTRATIOlf MCHICIPALE. 197

exceptions qui tendaient à disparaître. Les villes perdirent pour la plupart le droit d'élire leurs consuls, que remplacèrent des syndics à la nomination des oiBciers rojaux ou seigneuriaux \

Presque toutes les suppressions de communes furent sui* vies d'un partage fait entre l'élection populaire et la nomi* nation royale. A Limoges par exemple, il fut réglé en 1275 que la villeaurait dix consuls dont cinq seraient choisis par les bourgeois et cinq par le vicomte qui avait encore la seigneurie; le droit du vicomte fut attribué au roi en 1 356. Souvent aussi le roi nomma seul les magistrats municipaux : il nommait ainsi au xiv« siècle tous les échevins de Lille et de Douai qui cependant étaient encore des villes de commune.

Dans les villes où le peuple avait conservé l'élection, on prit toutes les précautions nécessaires pour prévenir les abus de ce droit. La charte qui rétablit la commune de Pé* ronne, en 1 368, est à cet égard une des plus curieuses : l'élection des magistrats municipaux de Péronne exigea autant de formalités qu'à Rome celle du pape ou à Venise celle du doge. Il y avait douze corps de métiers qui élisaient chacun deux personnes , en tout vingt-quatre. Ces vingt-quatre électeurs du second degré choisissaient à leur tour parmi les: plus honnêtes gens de la ville dix électeurs du troisième degré. Ceux-ci en nommaient dix autres qu'ils s'adjoi* gnaient, et les vingt réunis s'en adjoignaient encore dix. Entre ces trente électeurs définitifs il ne devait pas y' avoir de parents à des degrés rapprochés.Alors on procédait au choix du maire et des échevins. De plus, un conseil de six personnes nommées directement par les chefe de métiers devait consentir à l'établissement et à la répartition des impôts municipaux. Ces six conseillers se faisaient assister

* Ex. à Gasouls dans le Languedoc, les consuls furent remplacés par des syndics à la nomination de Tévéque de Béziers et de ses

officiers.

198 HISTOnUE DE L'AOHimSTRATION.

encore de six autres que déûgnaient le make et les échevins, pour recevoir les comptes de l'administration communale, garder le produit de Timpôt, etc..

Ailleurs on faisait concourir le sort avec le système de l'élection à un ou à plusieurs degrés.

Ailleurs encore le nombre des électeurs fut restreint. A Montreuil-sur-Mer la charte de 1451 avait établi d^x degrés d'élection. Les commissaires que Louis XI y envoya en 1 464 poury faire'cesser les troubles qui se prolongeaient, exclurent des droits électoraux les gens de petit état, tout en laissant subsister pour l'avenir les deux degrés d'élection, et nommèrent eux-mêmes pour cette fois les trois maires, les douze échevins et les douze conseillers.

Non-seulement les élections devinrent rares, mais les conditions de l'éligibilité se multiplièrent, comme le prouvent les chartes de Perpignan et de Bourges. A Bourges, Charles VIII s'engagea à choisir les échevins « parmi les personnes notables, gens gradués , licenciés en droit canon on civil, bourgeois et marchands non faisant œuvre mécaniques i. 9 Souvent aussi on fractionna l'autorité municipale entre plusieurs conseils élus , et ce fractionnement , dont ' Péronne offrait déjà un exemple, fut poussé dans d'autres villes beaucoup plus loin. Tournai, après le renouvellemeat de sa constitution en 137 1 , eut trois conseils, chacun avec des fonctions administratives distinctes et une partie de la juridiction, savoir le conseil des Eswardeurs au nonUu^ de trente , celui des jurés au nombre de vingt, et cebd des échevins au nombre de quatorze. U y avait cependant à Tournai un gouverneur royal avec juridiction qui jouissait du droit de désigner lui-même les plus considérables des officiers municipaux.

Charles VII et Louis XI surtout essayèrent de s'emparer

* PrivUéges de Bourges, février 1484.

CHAP. VI. — M l'administhatioic mumcipale. 199 de la nomination des oiBciers dans nn grand nombre de villes et d'affaiblir le système de Félection populaire. Le ' recueil des ordonnances pourrait fournir une foule d'exeiii« pies de ces tentatives. Je citerai la constitution de Bayonne de 1451 qui fut aussi celle de Niort. Charles VII s'y attribua la nomination du maire% et celle d'un conseil de douze membres^ six édievins et six conseillers, que le maire pouvait convoquer à son gré : il laissait aux habitants le droit de nommer un second conseil de vingt-quatre membres, mais dont la convocation ne pouvait être faite que par le maire et le premier conseil, et dont les avis n'étaient jamais obligatoires.

Bourges était administrée avant Louis XI par quatre prud'hommes élus. En 1474 Louis XI leur substitua uti maire et douze échevins qu'il se réserva de choisir siur une liste de candidats que dresseraient chaque année les échevins sortant de charge. Le maire et les échevins aiùtn nommés par le roi reçurent le droit de choisir leurs ag^ls inférieurs, des pouvoirs même plus étendus que ceux des anciens oflBciers élus, et des privilèges personnels importants. La viUe se plaignit à Charles YIII moins de la perte de son droit d'élection, que des voyages coûteux qu'elle était obligée de faire faire auprès de lui chaque année, et des privilèges onéreux pour elle qui avaient été accordés à ses échevins.

Sens éprouva la même révolution que Bourges. D'après la diarte de 1474, le maire, le conseil municipal composé de quatre échevins et de quatre conseillers , le procureur {clerc de la ville), et le receveur des deniers communs, durent être désignés tous les deux ans par le roi , sur une liste de seize à dix-huit notables que dresseraient les habitants.

' « Un maire tel qu'il nous plaira, lequel sera de par nous créé et par nous institué, qui ne sera muable, sinon à notre plaisir. » Pri* viléges de Bayonne (1451 ).

Toutes les personnes désignées par le roi étaient contraintes d'accepter leurs fonctions; le bailli royal devait les forcer à les remplir y leur présence aux assemblées de THôtel-de- YiUe étaient obligatoires sous peine d'amende. Si l'un de leurs o£Bces venait à vaquer par mort dans l'intervalle des deux ans ^ le bailli devait y pourvoir. Il est vrai que cette constitution fut très-modifiée en 1483, presque en même temps que celle de Bourges; mais on reconnaît facilement à ces exemples que le pouvoir central s'efforçait alors de s'emparer de l'administration supérieure des communes.

On comprenait tous les jours davantage, à mesure que la centralisation se développait, la nécessité d'avoir un agent du pouvoir auprès des représentants de chaque ville : il valait mieux dès lors attribuer la nomination des maires au roi qu'établir un conflit permanent entre les baillis ou les prévôts d'une part et les officiers municipaux de l'autre. Seulement on n'atteignit ce résultat que par une série de tâtonnements ^ ; longtemps on n'eut aucune règle fixée d'avance, et si l'on peut facilement reconnaître cette tendance au XIV* et surtout au xv® siècle, la composition et le mode d'élection des corps municipaux n'en continuèrent pas [moins d'offrir une grande variété.

Souvent aussi le progrès de l'intervention royale était tyrannique et enlevait aux villes une trop grande part de la liberté à laquelle elles pouvaient justement prétendre. Les rois s'emparèrent quelquefois, comme on le voit dans beaucoup de chartes du xve siècle, de la fixation des droits pécuniaires que devaient percevoir les syndics, les

> Il semble que les rois eussent dû nommer les agents du pouvoir exécutif, et laisser aux villes le choix des membres qui composaient les corps délibérants. On trouve des exemples du contraire. A Mar« seille, Charles YIII nomme ]ui-méme;soixante-douze conseillers qui doivent lui prêter serment, à lui et au bailli de la ville. Ces conseillers élisent à leur tour les trois consuls annuels et les autres officiers municipaux.

CHAP. VI. — D£ L'aDMIUISTBATION MUNICIPALE. 201

maires on les oflBciers des villes. Les commissaires envoyés par Lonis XI en 1464 pour réformer la constitution de Montreuil- sur-Mer attribuèrent par exemple des appointements à Tun des trois maires et à deux conseillers qui furent appelés depuis lors conseillers pensionnaires. Il n'était pas rare que les ofBciers municipaux s'adressassent aux rois pour obtenir des avantages personnels, comme des lettres de noblesse^, la faculté d*acquérir et de posséder des fiefs même sans être nobles^, des exemptions d'arrière-ban, ou le droit de ne point prendre part aux contributions municipales^. On sait que la noblesse d'éehevinage (tel est le nom qu'elle reçut) fut souvent acquise à prix d'argent. Charles VII conunença le premier à attacher la noblesse à l'exercice des fonctions municipales dans certaines villes, où les bourgeois jouissaient du droit d'acheter des fiefs et des titres. Elle fut donnée à perpétuité, en 1372, aux maires, aux échevins et aux conseillers de Poitiers et de la Rochelle.

Il faut ajouter qu'on trouve dans plusieurs villes des assemblées générales de tous les habitants avec certains pouvoirs. Mais il est difficile de déterminer les circonstances ds leurs convocations, et la présence des officiers royaux y était presque toujours exigée^. A Lavaur , elles avaient lieu chaque année dans la maison commune^. A Meulan elles furent conservées, même après la suppression de la com-^ mune en 1375. Celles de Sens se tenaient encore après l'an 1474. CiCUes de Montpellier furent supprimées en 1384 sous prétexte des difficultés que leur réunion présentait.

* Privilèges de Kiort ( 1461 ), de Tours ( 1462), de Lyon (1495 ). ^ Priv. des consuls de Limoges ( 1463 ).

5 Priv. des échevins d'Auxonne (1361 ), de ceux de Bourges (1474). Bourges s'en plaignit à la régence de madame de Beaujeu, ^en 1464.

* Elle était exigée à Sainl-Pierre-lc-Moutier, à Noyon , à Lavaur, à Sens ; elle ne l'était cependant pas à Figeac.

* Priv. de 1357.

202 HISTOIRE DE L'ADfiflNISTRATTOir.

S YI. — Comment et dans qaelles limites les corps municipaux exerçaient leurs pouvoirs. Interrention progressive de Tautorité royale dans leurs actes.

Si Ton veut connaître quelle était l'action des corps municipaux, ou la trouve assez indépendante en ce qui concerne la police et Tadministration intérieure desyilles^de plus en plus dépendante au contraire en ce qui touche la gestion de leurs finances.

Les échevins avaient le soin de la police, fixaient les jours de marché , le prix des vivres , le taux des salaires ' , donnaient à ferme les oiEces inférieurs^, étaient chargés de la voirie et des travaux publics. Ces intérêts, considérés comme purement locaux , furent rarement l'objet d'ordonnances générales, et ce n'e4^t guère que sous Louis XI que l'on Toit Tautorisation royale rendue nécessaire pour confirmer les mesures de ce genre prises par les magistrats^. Cependant toutes les fois que certains intérêts, renfermés d'abord dans l'enceinte des communes, se développèrent et appelèrent sur eux la sollicitude de l'État, on attribua, comme il était naturel , aux agents de l'administration centrale les services nouveaux qu'il fallut créer. C'est ainsi que la surveillance des métiers fut confiée aux prévôts royaux. Voilà le fait général ; il n'admit d'exceptions que celles que les circonstances politiques amenaient fatalement dans rapplication des règles administratives^.

* Priv. de Joinville, près de la Saône, en 1354. 2 Priv.de Maut^C 1376).

^ En 1476, les consuls de Montauban se font autoriser par le roi à construire une prison. — Voir aussi deux ordonnances très-détaillées, rendues en 1479 et 1484, sur la police d'Angers ; une autre de 1481 sur celle d'Arras. — Voir le chapitre de la police.

♦ A Angers, par exemple, le maire exerce la surveillance des métiers, a une juridiction commerciale qui s'étend jusqu'au Pont de Ce, jouit, conjointement avec les échevins, du privilège exorbitant d'établir des impôts de sa seule autorité. La ville même peut tenir

GHAP. YI. — DE L'ADBICflSTRATIOir BOITIIGIPALE. 203

Le3 officiers municipaux ayaient aussi Tadministration, sinon le commandement^ des milices communales ; ils yeilhiient à leur entretien et les passaient en revue. Au reste, ces milioes étaient à peu près réduites au rôle de gardiennes de Tordre public, et avaient été réorganisées dans ce but sous le nom de compagnies du guet, de compagnies d'arba* létriers*.

Les premières ressources financières des villes furent les péages, le produit des amendes et des confiscations, les droits sur les marchandises, droits dont la variété échappe à rénumération et qui portaient d'ordinaire autant de noms différents qu'ils avaient de destinations spéciales.

La taille vint ensuite ^, mais comme impôt d'exception. Saint Louis régla qu'aucune commune ne lèverait de tailles an delà de ce qui lui était n&^essaire poor payer ses dettes avec les intérêts échus, et l'autorisation spéciale du roi de* Yint bientôt la condition indispensable de leur établissement en tout état de cause ^. Les autorisations générales que l'on rencontre , comme celles qui furent accordées à Figeac en 1370^,et àSaint-Jean-d'Augélyen 1372, furent des excep* ti(»is à une règle formelle.

Les octrois formteent la troisième classe de revenus des villes dans l'ordre chronologique. Dès 1210, Philippe- Auguste accorde à la ville de Bourges, pour l'entretien de son

des assemblées sans rautorisation des officiers royaux ( Privilèges de 1475). Mais ce sont là des coûcessions foutes politiques, et, comme le dit Fordonnance de Louis XI, defe marques de grande et singulière confiance^ , ,i. • ; •

' Voir le chapitre de la police.

^ Voir le chapitre des finances.

^ Beaucoup de privilèges établissent cette règle fiMrmellement. Ex. : Ceux de Saint-Romme de Rouergue, donnés en 1322, confirmés en 1421.

* Figeac reçut des privilèges tout à fait exorbitants- Ainsi les eoasuls y pouvaient faire des ordonnances et des statuts, même de droit civil, sauf le privilège du roi ( 1818 ).

204 HISTOIRE DE L'ADMUflSTBATION.

payé et de ses chemins , la f acalté de lever un impôt sur toos les objets que les bourgeois y fout entrer. L'octroi de Lyon, établi en 1295, est cité comme l'un des plus anciens de la France. On peut citer encore ceux de Garcassonne, 1350 ; de Gompiègne, 1352 ; d*Anduse dans le Languedoc, 1363; d'Aurillac, 1364; de Montpellier, 1462. Celai de Paris devint en 1359 le plus considérable ; toutes les marchandises sortant de Paris furent soumises au paiement de quatre deniers pour livre , et à la visite de préposés que nommait le capitaine général de la ville avec le prévôt des marchands et les échevins^ L'autorisation royale était une condition nécessaire de l'établissement des octrois, comme de celui des tailles. Les rois ne se contentèrent même pas de donner l'autorisation, ils firent aussi les règlements* : souvent ils levèrent de leur propre autorité des taxes municipales, comme le droit d'accise à Bayonne, Quelquefois ils se réservaient le tout ou partie de certaines impositions qu'ils autorisaient^.

Sous Gharles Y, la nécessité de l'autorisation fut étendue dans beaucoup de cas aux moindres actes de Fadministration financière. En 1365,11 autorise le maire et leséchevins de Montdidier à vendre un droit de four banal qu'ils exercent sur plusieurs maisons de la ville, et à en employer le produit pour réparer leurs fortifications. Il autorise en 1368 les consuls de Limoux à taxer les bouchers, en 1371 ceux de Salvetat, dans le comté de Gaure , à imposer les vivres.

Enfin les villes avaient l'emprunt pour ressource extraor-

* Les octrois servaient à la protection des indostries de chaque ville. Ainsi, les consuls de Béziers confisquaient les vins produits hors de leur territoire, s'ils n'étaient apportés par les habitants même de la ville (Lettres de 1370 et de 1371, confirmées en 1462 }.

^ Des lettres de Louis XI prononcent des peines contre les hiM' tants de Tournai, qui fraudent Foctroi en allant boire hors de la ville (1463).

^ Voir plusieurs exemples cités à Tappui de cette assertion par Pastoret, préface du t. XVI, du Jlec. des Ord.

CHAP. VI. — DE L'ADMIAISTRATIOIf MUNiaPALE. 205

dinaire, et, lorsqu'elles faisaient banqueroate, le roi intervenait, réglait les formes dans lesquelles la banqueroute aurait lieu. Ainsi firent les commissaires envoyés par Louis XI à Hontreail- sur-Mer en 1464. Ils revisèrent le budget municipal en retranchant une partie des arrérages échus dont la ville était débitrice, deux ans d'arrérages pour les dettes vieilles de trente ans, un an et demi pour celles de vingtrînq, un an pour celles de quinze. Ils retranchèrent aussi un quart des arrérages à échoir pendant six ans. Us augmentèrent le revenu en doublant l'impôt établi sur les ventes, en forçant les églises, les nobles, les officiers royaux à contribuer pendant un temps. Enfin ils fixèrent le salaire des agents municipaux pour prévenir les dilapidations, et renouvelèrent l'ancienne défense faite aux échevins de constituer des rentes sur le corps de ville sans autorisation expresse*.

Les officiers municipaux devaient rendre compte de leur gestion financière aux prévôts et aux agents du roi. Cette obligation, imposée d'abord dans les villes prévôtales, parait l'avoir été successivement dans toutes les autres. Elle le fut à Limoges en 1275, et d'une manière uniforme sous Charles YI dans les villes du Languedoc , dont les prétentions à Tindépendance étaient favorisées par la présence des États provinciaux *. Les privilèges devaient déroger très-rarement i une pareille règle ^.

' Il est probable que les villes ne pouvaient emprunter ni s'obli* ger sans autorisation. On trouve cependant encore au xiv« siècle quelques exemples du contraire. Voir les privilèges de Figeac (1318), confirmés en 1394 ; ceux de Sumène, près d*Alais ( ancienne charte confirmée en 1395 ).

* Charles YI envoie des commissaires dans le Languedoc , en 1392, pour recevoir les comptes des officiers municipaux, pour les contraindre à payer les reliquats au sujet desquels ils sont consti* tnés en débet, et à contribuer aux tailles et aux autres impositions municipales.

' Le maire et les jurés de la Rochelle en sont pourtant dispensés

Tel était le tableau du gouvernement intérieur des Tilles sous le régime des chartes de privilèges; il faut dire encoFe que la limite entre les attributions des officiers municipaux et celle des officiers royaux était trop incertaine pour qu'il n'y eût pas de nombreux conflits. Ces eoirfiits étaient évoqués d'ordinaire au Grand-Conseil, qui envoyait des c(Mnmissaires avec pleins pouvoirs pour terminer les différends et reviser les privilèges *. On ajoutait alors aux privilèges revisés cette clause : « En réservant toutefois les cas et choses appartenant à notre souveraineté, ressort et droits royaux. » Voilà comment on devait arriver par degrés à reconnaître le principe de la minorité perpétuelle des communes.

Tous ces faits prouvent suffisamment quelle part les rois s'attribuaient dans Tadministration municipale. Après l'avoir placée au xiii** et au xiv* siècle sous leur dépendance, après lui avoir ôlé tous les caractères de la souveraineté, ils commençaient vers la fin du quinzième à la restreindre dans rexercice de ses droits et de ses pouvoirs.

Us songèrent même dans quelques circonstances à prÎTer les villes de toute participation à leurs affaires, pour s'en emparer d'une manière exclusive. L'exemple le pluficâèbre de ces sortes de coups d'État est celui dont Paris fut l'objet sous Charles VI.

Paris avait deux prévôts, le prévôt royal ou vicomte,qui

par la charte de 1372. Peut-être cette charte ne statue-t-elle que pour le passé.

iDes commissaires furent envoyés à Tournai (1456-1458). En 1462 un commissaire du roi, envoyé à Aurillac, pour inspecter l'état financier de la ville, fit un règlement qui violait ses privilèges. Les magistrats locaux refusèrent de s'y conformer ; il les fit emprisonner et mettre à Tamende, Ceux-ci portèrent l'affaire au conseil devant Louis XI, et obtinrent gain de cause , mais à prix d'arg^it. Cet exemple prouve que les villes se trouvèrent continuellement placées dans l'alternative de perdre l'exercice de leurs droits, ou d'en acheter la confirmation^ chaque fois qu'elles les virent violés.

CHAP. VI. — DE L'ADMOISTRATIOIÏ BlUNiaPALE. 207

siégeait au Ghàtelet avec le titre de bailli et était nommé par le roi, et le prévôt des marchands, qui occupait la Maison-de 'Ville avec les échevins et était élu par les bourgeois. Après la grande sédition de janvier 1383, Charles YI, pour châtier les habitants, déclara par le conseil de ses oncles qu'il mettait en sa main la prévôté des marchands et Téchevinage, avec la juridiction, les rentes, les revenus qui y étaient attachés. Le prévôt royal fut installé dans la Maisonde- Ville, et reçut toutes les attributions qu'avait réunies le prévôt des marchands, excepté celles de finance qui furent confiées au receveur ordinaire de Paris. Cependant c'était ïh une situation, violente qui ne pouvait durer. Si Charles VI prenait sa revanche des entreprises que la ville avait faites contre l'autorité royale pendant que son père était régent, il n'en fallait pas moins qu'après des oscillations diverses réquiUbre se rétablit entre les deux pouvoirs, celui du roi et celui de la municipalité. Charles VI réinstalla donc lui-même en 1412 la prévôté des marchands et Téchevinage de Paris. Il ordonna la même année une enquête sur les coutumes, les usages , les actes qui réglaient leur juridiction, et il fit rendre à THôtel-de- Ville ses titres, qui avaient été déposés en 1383 au Trésor des chartes. Les attributicHis respectives des deux prévôts furent déterminées avec plus de rigueur que par le passé; les conflits devinrent plus rares et l'administration plus régulière.

208 HISTOIRE DE l'aDMIHISTRATIOW.

Section IL — De Vadministratim municipale sous le régime des ordonnances générales,

SI. Suppression des privilèges des villes. Caractères des dernières chartes municipales. — S 2. Louis XIV s'empare de la nomination des maires et des officiers municipaux. — S 3. Révolutions qu'éprouve le gouvernement des villes dans Tordre judiciaire, dans l'ordre de la police, dans Tordre financier.

S L -— Suppression des privilèges des villes. Caractères des dernières chartes municipales.

Jusqu' au xvi* siècle on n'avait rien statué à T^ard des communes que par des dispositions particulières. Avec lui commencèrent les ordonnances générales qui devaient rendre dans toute la France l'organisation municipale plus uniforme.

Le but de ces ordonnances fut d'assurer une part plus considérable à l'influence royale dans le choix, des officiers municipaux^ de régler les actes de ces officiers sur des principes fixes, enfin de leur enlever toutes les attributions qui convenaient mieux aux agents du pouvoir central , à mesure que certains services cessaient d'être des services locaux et devenaient des services généraux.

Les progrès qui s'accomplirent dans la centralisation des finances, de la justice, de la police , des travaux publics, diminuèrent nécessairement les pouvoirs dont les villes avaient joui dans l'origine. Après avoir été d'abord de petits États isolés, elles s'étaient peu a peu rattachées à un gouvernement central et protecteur en sacrifiant une partie de leur indépendance : avec le xvi* siècle elles conuncncent a devenir les membres d'une grande monarchie. Autrefois elles traitaient avec l'État de puissance à puissance; ài^ s'effacent maintenant devant l'administration centrale qu'elles ont contribué à former par leur exemple , et dans laquelle elles ont fait prévaloir les premières règles positives,

CHAP. VI. — D£ l'ADMDIISTRATIOII MUNICIPALE. 209

comme les premières garanties sérieuses pour les sujets. Aussi à partir de cette époque , les concessions et les confirmations de privilèges sont exceptionnelles. Il n'y eut plus guère de chartes nouvelles que pour les provinces de réunion récente et pour les pays conquis. Les anciens privilèges devenaient eux-mêmes un obstacle pour l'État et gênaient Faction de l'administration centrale; on était d'autant moins disposé à les respecter, que beaucoup d'entre eux étaient de simples exemptions d'impôt. Le gouvernement se trouva lésé par ces exemptions, bien qu'il les eût vendues autrefois pour la plupart, et il cessa d'en tenir beaucoup de compte.

Les violations de privilèges, accidentelles avant le xvii^ siècle, devinrent plus communes sous Louis XIII, et presque régulières sous Louis XIV. Je non citerai qu'un exemple. I^ ville de Rennes avait obtenu de François V% en 1516, l'exemption du droit de francs-fiefs, et se l'était fait confirmer dix fois jusqu'en 1 6 1 1 . En l G40 Louis XIII la confirma pour la onzième fois, à condition qu'une année de ce droit lai serait payée d'avance, et la ville fut en effet taxée à 9000 livres par arrêt du conseil du 9 avril 1642. En 1675 , Rennes fut obligée de faire confirmer son exemption de nouveau moyennant 500,000 livres, ce qui n'empécba pas de la taxer encore en 1692, et ses réclamations n'eurent d'autre effet que de faire prononcer par le conseil la suppression du privilège en 1697".

Partout on s'efforça d'enlever le droit d'élire les o£Sciers municipaux à la multitude, et de le concentrer dans les mains d'un petit nombre. Dès 1554, sous Henri II, le mode d'élection fut réglé à Paris d'une manière peu démocratique. En 1564 Charles IX fit un règlement général établissant l'élection à deux degrés dans toutes les villes

^ Voir la Bibliothèque de TEcole des Chartes, septembre tS45«

210 HISTOIBE DE l'aBMDIISTRATION.

qui avaient siège d'archeyédié ou d'évèchéy ou cour de Parlement. Ce système lui-même souffrit plnsiears restrictions antilibérales , toutes les fois que des désordres sVle- Tèrent dans une ville, eomme à Troyes en 1628 % à Dijon où ils se renouvelèrent plusieurs fois dans le couruit du xvn* siècle. A Dijon il fallait, pour être électeur du premier degré, avoir payé pendant trois ans les deux tailles à quarante sons chacune (édit de 1611 ), et le candidat du roi pour la place de maire était désigné avant que Ton procédât au vote*.

Les chartes communales de cette époque^ peu nombreuses d'ailleurs , attribuent toutes au roi une large influence dans les élections. Rennes, qui avait joui déjà sous les ducs de Bretagne de divers privilèges et d'une administration plus ou moins libre, fut érigée en corps de ville et communauté sous Henri lY en 1 592. Le corps de ville se composait du capitaine-gouverneur président, de douze échevins, dont six nommés par le lieutenant général de la province, et six | élus par les bourgeois , et d'un procureur syndic (maire) | que désignaient les échevins. Ainsi la part du roi était plus , forte dans les élections municipales que c^Ue de la ville , elle-mfime. Outre cela , le sénéchal de Rennes, oflBcier do roi , se rendait au corps de ville toutes les fois qu'on y traitait une question d'intérêt général. Le conseil triait bien quelques séances extraordinaires auxquelles pouvaient assister des notables pris dans les rangs de l'Église, de la no- i blesse, du Parlement ou de la boui^eoisie ; mais ces séances i ne ressemblaient en rien à des assemblées populaires. I

Ce fut seulement dans les petites villes et dans les bouiigs que le système de l'élection simple fut conservé. Le droit

* Fonds des Cinq -Cents de Golbert, n» 4. Instruction ordonnée par le Parlement de Paris contre ceux qui ont troublé les élections à Troyes.

Al. Thomas. — Une province sous Louis XI F^

CHAP. YJ. — DE L'ADMIIOSTBATIOII MUNiaPALS. 21 1

d* électorat y fut réglé par l'usage^ et basé sur on cens dont révaluation ordinaire était de vingt sons d'impôt foncier. Là en effet les élections n'avaient pas la même importance, ni l'extension du droit électoral le même danger.

Quant anx villages, la plupart n'avaient pas d'organisation municipale , et dépendaient simplement de leurs seigneurs : on voit seulement que les curés et les vicaires réunissaient souvent les habitants d'une parusse pour régler avec eux les affaires communes, pour <d>tenir d'eux les sommes nécessaires aux réparati^ms de l'église ou à l'entretien des pauvres, etc. ^

§ II. — Louis XIV s'empare de la nomination des maires et des officiers manlcipaox.

Sous Louis XIY , ce système parut encore beaucoup trop libéral, et la fiscalité aidant , le pouvoir royal s'attribua le droit de nommer aux charges municipales ou de les vendre dans la plupart des villes. On commença par celles de l'Hôtel-de- Ville de Paris qui furent érigées en titres d'offices et vendues par le roi en 1681. En 1691, on confirma, moyennant finance, les titres de noblesse des officiers municipaux de Lyon, de Toulon, de Bordeaux, d'Angouléme , de Poitiers, de Rochefort , de Cognac, de Niort , de la Rochelle. Enfin en 1692, des charges de maires et d'assesseurs à la nomination royale furent créées dans toutes les villes*, excepté à Paris et à Lyon qui conservèrent leurs prévôts des marchands : révolution importante qui rompait avec le passé et effaçait des constitutions municipales les dernières traces de leur liberté primitive. Les maires perdirent le caractère de représentants des communes et ne gardèrent que celui d'agents du roi ^.

* Monteil. Histoire des Français des divers EtatSy t. VIII. ^ Sous prétexte de mettre fin aux brigues et aux troubles qu'entratnaient les élections libres.

' Il y avait longtemps que la législation ne les considérait pas au-

212 HISTOIRB I>£ l'administration.

Les maires nommés par le roi le forent à Tie , tandis qu'auparavant on les élisait presque toujours pour un temps déterminé. Dans toutes les communes qui n'avaient pas de chartes, on créa des procureurs*syndics qui ne différaient des maires que par le nom et qui étaient comme eux nommés à vie ( 1702 ). En 1707, les maires et leurs lieutenants forent reconnus comme députés nés aux assemblées des pays d'États.

Cette révolution eut donc à la fois un côté fiscal « en ce qu'elle créa des o£Bces à vendre, et un côté politique, en ce qu'elle remplaça les hommes des villes par les hommes du roi. Pourtant ce dernier but ne fot pas atteint par le fait d'une manière aussi complète qu'on l'avait espéré. Tantôt les charges de maires furent acquises par des particuliers avec titre héréditaire -, tantôt elles furent réunies aux communautés , c'est-à-dire achetées par les villes , qui , en payant au roi la valeur des nouveaux ofiices , obtinrent le maintien de leurs droits d'élection.

La fiscalité ne s'en tint pas là. Elle fit rendre les mairies alternatives et triennales (1706). Elle transforma en offices royaux tous les ofiices municipaux inférieurs, dont les maires et les échevins avaient disposé jusqu'alors presque partout. Elle créa dans nombre de villes des contrôleurs des octrois (1694 ), des colonels, des majors et des capitaines de milice bourgeoise, des commissaires de police. Voici les créations qui eurent lieu dans la seule ville de Bennes : en 1694, des ofiiciers de milice bourgeoise, un colonel , un I

trament. L'obligation de prêter serment leur avait été imposée d*uDe manière générale, en 1536, par Fédit de C4rémieu ; elle est probabiement plus ancienne. Du reste, les charges municipales ne pouvaient être données qu'à des hommes instruits : il y avait comme des catégories d'éligibles, et du temps où les élections existaient, les officiers royaux devaient veiller à ce qu'on ne choisit personne en dehors de ces catégories. Henri II avait déclaré, en 1547, les ofBces de judicature et ceux de finance incompatibles avec les charges municipales.

CHAP. VI. — DE LADMIJNiSTRATIOlV MUNICIPALE. 213

major, huit capitaines et neuf lieutenants; en 1702 et 1 704, des lieutenants de maire assesseurs, des échevins , un concierge de l'Hôtel de- Ville ; en 1704 , un contrôleur du greffe; en 1707, deux offices alternatifs de lieutenant général et procureur du roi, et cinq charges de commissaires de police; en 1708, un receveur des deniers d'octroi. Plusieurs de ces chaires , celles de la milice bourgeoise et celles des commissaires de police, furent achetées par la ville aussitôt après leur création. A Paris , la milice bourgeoise formait cent trente- trois cx)mpagnie8 qui eurent toutes, à partir de 1702, leurs charges rendues vénales et héréditaires.

Gomme on le pense , cette révolution ne put s'accomplir sans de vives protestations ; deux fois la couronne céda et revint sur ses actes. En 1 705, elle révoqua tous les privilèges accordés aux nouveaux o£Bces; en 17 14, elle rétablitle s élections municipales. Mais cette dernière mesure ne fut pas exécutée, ou ne le fut que temporairement. Dès les premières années du règne de Louis XY , la nomination des maires fut de nouveau attribuée au roi ; et ce principe parait avoir prévalu au xviu* siècle , à travers la variété des ordonnances qui furent rendues sur cette matière.

$ lil. —Révolutions qu'éprouva le gouvernement intérieur des villes dans Tordre judiciaire, dans la police, dans Tordre financier.

Tandis que le système de l'élection , affaibli successivement, allait tout à fait disparaître, les dernières traces d'indépeadance que l'administration municipale offrait encore s'effaçaient tous les jours.

Dans l'ordre judiciaire, les villes perdirent tout privilège souB les fils d'Henri II, et rentrèrent dans le droit commun. L'ordonnance d'Orléans (1561) attribua au roi la nomination des juges municipaux, sur une liste triple de candidats, dressée par les maires, les échevins, les conseillers et capitools des villes. Elle supprima les juridictions inférieures

214 mSTOIRE DE l/AOMINISTRATIOTf.

partout où il 7 aTait on bailliage oa un Biége ressortissant à un Parlement Kans intermédiaire. La création de tribunaux spéciaux pour les affaires de commerce, en 1563, eiil&' va la connaissance de ces affaires aux juges municipaai auxquels elle appartenait généralement. L'ordonnance de Moulins (1566) leur enleva toute compétence en matière civile, mesure qui fut considérée comme un coup d'État, et fit naître de fortes tempêtes, mais qu'on réusut à exécuter : très-peu de villes, comme Rheims, sauvèrent quelques débris de leur ancienne juridiction civile. Les ordonnances de Bloi8(1579) et de Saint-Haur (1580), achevèrent d'enlever aux municipalités leur juridiction mminelle, déjà restreinte par un grand nombre d'édits : il ne leur resta donc plus qu'une juridiction de police, très-restreinte elle-même, puisqu'elle ne pouvait connaître des affaires dont le principal dépassait quarante sous (1577).

La police intérieure des villes fut souvent réglée par des ordonnances générales à partir du xvi" siècle. Ainsi l'ordonnance d'Orléans contient sur l'alignement, sur le mode de construction , des règles générales partout applicables. Les rois créèrent, à Paris d'abord, puis dans la plupart des villes, des oflBces pour la voirie urbaine, pour le courtage, pour l'inspection des marchés, des poids et mesures, etc., et quoique ces créations eussent surtout un but fiscal, elles ne furent pas sans utilité. L'époque où on les trouve les plus nombreuses est aussi celle où la police des villes oîht le plus d'améliorations. Vers la fin du règne de Louis XIV, les villes entreprirent partout des travaux d'assainissement, élevèrent de nouveUes constructions, firent des fonds pour s'éclairer et eurent des pompes à incendie *.

Dans l'ordre financier, tous les octrois continuèrent d'é-

* Des lanternes furent placées dans les principales villes eu 1697; des pompes à incendie en 1699.

CHAP. VI. — DE L'ADMUriSTBATION BUTRIGIPALE. 215

tre autorisés par le pouvoir royal. On en a des exemples pour Paris en 1536^ en 1539, en 1547, en 1552. Seulement Tusage fut converti en loi par les ordonnances de Moulins 1566, et 4e Blois 1579, par celles de 1629 {Code Marillac) et de 1683. Dans les pays d'États le droit de donner Tau* torisation était contesté au roi par les États provinciaux : Louis XIY se l'attribua d'une manière formelle en 1683. Le système des octrois prit depuis le règne de Charles IX un grand développement *.

Les villes levaient très-peu de taxes directes : ces taxes étaient d'ailleurs d'une faible ressource à cause des privilèges qui les faisaient porter exclusivement sur une classe d'habitants. On voit, il est vrai, Henri II ordonner à Paris, pour réparer les fortifications, la levée d'un impôt sur toutes les propriétés sises dans Fenceinte des murs; les propriétés da clergé , des nobles, celles même du roi, toutes contribuent ; il n'y a d'exceptions que pour les hôpitaux. On pourrait trouver au xvn« siècle quelques exemples sembla* blés ; mais ce ne fut guère là qu'une ressource d'un emploi momentané. Le revenu ordinaire des villes ne se divisait qu'en deax chapitres, celui des octrois, et celui des deniers communs (revenu des propriétés communes).

L'édit de Grémieu , de 1536 , statua que les baillis, les sénéchaux et les autres officiers du roi ressortissant des Parlements sans moyen examineraient les comptes des communes, et jugeraient toutes les contestations que ces comptes pourraient faire naître. En 1555, Henri II créa dans chaque généralité un office de surintendant de l'administration des deniers des villes, sous prétexte que ces deniers étaient consacrés presque toujours à un autre emploi que celai pour lequel on en avait autorisé la perception. Ces offices furent supprimés en 1560 sur les r^résentations que

* Voirie chapitre des finances/

216 HISTOIRE DE L' ADMIRISTRATIOlf .

les villes adressèrent; mais on leur imposa robligaiion formelle de rendre compte de leurs octrois aux chambres des comptes, et de leurs deniers communs aux sénéchaux. li y eut même de petites villes où les comptes furent rendus directement aux officiers du roi par les comptatdes, sans être soumis à l'examen des conseils municipaux.

L'État sentit aussi le besoin de protéger la propriété des biens communaux , soit contre la facilité des communes à aliéner, soit contre les usurpations des seigneurs. Plusieurs mesures furent prises à cet effet durant le xvi« siècle ' . La plus ordinaire consistait dans une faculté de rachat, semblable à celle dont avait joui souvent la noblesse et dont jouissait encore à la même époque le clergé. Henri lY autorisa les communes à racheter en tout état de cause durant quatre ans les biens aliénés, même sans clause de rachat (1600). On a de Louis XIY un édit à peu près semblable, rendu en 1659 pour la Champagne et la Picardie. En 1659, Louis XIY défendit aux communes d'aliéner aucuns biens, et même aucuns droits sans son autorisation expresse ; elles aliénaient ordinairement leurs droits d'usage à vil prix.

Telle était la législation que Golbert jugea inefficace : les villes s'endettaient toujours; endettées, elles recouraient aux aliénations ou elles levaient des taxes sans les faire autoriser. Elles étaient alors exposées à des poursuites , et si le fait était avéré, à des amendes; mais elles achetaient le silence des commissaires qu'on chargeait de& recherches, ce qui leur imposait une dépense nouvelle dont'le roi ne profitait pas. Sully avait dû renoncer à des recherches aussi infructueuses.

Colbert fit entreprendre la vérification générale des dette» des diocèses et de celles des villes ou communautés, dans plusieurs provinces et surtout dans les pays d'Etats, comme

* Edit de 1567. Ord. de Blois de 1579.

CHAP. VI. — DE L'ADMINISTRATIOTf MUIiiCIPALE. 217

le Languedoc, la Bourgogne. I^es États provinciaux avaient été autrefois chargés de ce soin ; mais Henri IV avait porté une première atteinte à leur droit, en enlevant la vérification des dettes aux commissaires nommés par les États du Lan* guedoc pour l'attribuer à des commissaires royaux (1600), et cette première atteinte avait été suivie de plusieurs autres. Golbert voulut recommencer une opération qu'on avait seulement essayée avant lui. Nulle part elle ne fut plus complète que dans le Languedoc. Louis XIV nomma le 10 mars 1662 une commission qui fut chargée de vérifier ces dettes , de recevoir les opppsitions faites sur les dettes déjà vérifiées, de régler les budgets de dépense des communes, et de corriger les abus qui s'y seraient introduits. Les commissaires durent connaître aussi l'actif des communes, leurs rentes et l'emploi qu'elles en faisaient, les procès qu'elles aYaient à intenter et à soutenir* Quand ils eurent terminé Tenquètc et présenté leur rapport, Louis XIV déclara que leurs décisions auraient la force d'arrêts de cours souveraines, et il publia l'ordonnance d'octobre 1662, qui rendait son autorisation obligatoire pour toute dette nouvel^ à contracter ^

Après avoir mené à terme dans les pays d'États une révolution consommée depuis longtemps dans les pays d'élections, et fait prévaloir ce principe que les communes en qualité de mineures avaient besoin de la tutelle du gouvernement, Golbert fit un édit en 1667 pour faciliter aux villes les moyens de rentrer dans leurs bieiis aliénés, ou du moins dans ceux qui avaient été aliénés depuis l'an 1620. Des arbitres furent nommés pour déterminer les prix de rachat. Tous les habitants des paroisses, même privilégiées, durent contribuer au prorata de leurs, biens à former les sommes nécessaires; il fut réglé que nul ne pourrait jouir

* Fonds des Cinq-Cents, n« 289.

218 HISTOIRE DE L'aBMIRISTRATION.

des biens communaax sans avoir payé sa contribution, et qu'aucun seigneur ne pourrait faire valoir de titres qui n'eussent pas trente ans de date. Le roi renonça à faire valoir les siens. Les terres communes furent déclarées insaisissables. L'opération présenta de grandes difficultés, et finit cependant par s'accomplir dans toute la France.

En 1669 toutes les villes reçurent l'ordre d'envoyer aux intendants leurs budgets de recettes et de dépenses des dix dernières années , avec les annexes nécessaires. En 1683, Louis XIY • pour empècber les villes de s'endetter à l'avenir) ordonna que leurs budgets de dépenses fussent réglés d'avance par l'intendant de la province et par les commissaires départis. Les budgets devaient même être réglés par le conseil du roi 9 lorsqu'ils dépasseraient un certain chiffre dont le maximum était 4000 francs pour les villes où il existait des cours souveraines. Les villes devaient justifier de leurs revenus et ne contracter d'emprunts que si l'insuffisance de ces revenus était avérée. Les cas d'emprunts furent limités à ceux de pertes éprouvées, d'ustensiles à fournir, de troupes à loger, de nefe d'église à reconstruire. Encore les villes devaient-elles contracter ces emprunts dans les formes déterminées, et soumettre à l'intendant leurs moyens délibération.

En 1 7 1 5, Desmarets adresse encore une lettre circulaire à tous les intendants pour les avertir de faire liquider les dettes des communautés et des villes^

Ainsi se trouva accomplie au commencement du xvnf siècle la révolution qui plaça toute l'administration des communes sous la dépendance du pouvoir central. Une chose restait à faire : c'était de leur constituer un gouvernement libre, et de régler la sphère dans laquelle il pourrait se mou-

» Elle est citée dans Leber. Histoire de radministration municipale.

CHAP. Vn. — DE LA POLICE. 219

voir en tout ce qui n'intéressait pas le pouvoir supérieur ; c'était de concilier avec la centralisation les libertés municipales. liCs lois municipales de la révolution et celles de 1 83 1 ont pourvu à ce besoin.